Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Phân cấp ngân sách và sự tự chủ tài chính của ngân sách tỉnh Đồng Tháp

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:72

Thêm vào BST

Báo xấu

22
lượt xem 8
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Đề tài nghiên cứu nhằm chỉ rõ những trở ngại hoặc tồn tại của việc huy động nguồn thu theo phân cấp và sử dụng nguồn thu để đáp ứng trách nhiệm chi tiêu của chính quyền địa phương trường hợp tỉnh Đồng Tháp. Mời các bạn cùng tham khảo nội dung chi tiết.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Kinh tế: Phân cấp ngân sách và sự tự chủ tài chính của ngân sách tỉnh Đồng Tháp

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH HUỲNH THỊ MỸ LINH PHÂN CẤP NGÂN SÁCH VÀ SỰ TỰ CHỦ TÀI CHÍNH CỦA NGÂN SÁCH TỈNH ĐỒNG THÁP LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ TP.Hồ Chí Minh – Năm 2019
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH HUỲNH THỊ MỸ LINH PHÂN CẤP NGÂN SÁCH VÀ SỰ TỰ CHỦ TÀI CHÍNH CỦA NGÂN SÁCH TỈNH ĐỒNG THÁP Chuyên ngành: Tài Chính công Mã số: 8340201 LUẬN VĂN THẠC SĨ TÀI CHÍNH CÔNG NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS: Nguyễn Thị Huyền TP.Hồ Chí Minh – Năm 2019
3 LỜI CAM ĐOAN Tôi cam đoan, đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu nêu trong luận văn là trung thực và chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nghiên cứu nào khác. Đồng Tháp, ngày tháng năm 2019 Tác giả Huỳnh Thị Mỹ Linh
4 LỜI CẢM ƠN Để hoàn thành chương trình cao học và viết luận văn này, tôi đã nhận được sự hướng dẫn, giúp đỡ và góp ý nhiệt tình của quý thầy cô Trường Đại học kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh. Trước hết, tôi xin chân thành cảm ơn đến quý thầy cô Trường Đại học kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh đã tận tình hướng dẫn, giúp đỡ cho tôi trong suốt quá trình học tập. Tôi xin gửi lời biết ơn sâu sắc đến TS. Nguyễn Thị Huyền, Cô đã dành rất nhiều thời gian và tâm huyết hướng dẫn nghiên cứu và giúp tôi hoàn thành luận văn tốt nghiệp. Mặc dù tôi đã có nhiều cố gắng nỗ lực, tìm tòi, nghiên cứu để hoàn thiện luật văn tốt nghiệp thạc sĩ của mình.Tuy nhiên, không thể tránh khỏi những thiếu sót, rất mong nhận được những đóng góp tận tình của quý thầy cô và các bạn. Đồng Tháp, ngày tháng năm 2019 Tác giả Huỳnh Thị Mỹ Linh
5 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT NSNN Ngân sách nhà nước NS Ngân sách TW trung ương CQTW cơ quan trung ương CQĐP cơ quan địa phương NSTW ngân sách trung ương NSĐP ngân sách địa phương HĐND Hội đồng nhân dân UBND Ủy ban nhân dân SXKD sản xuất kinh doanh SDĐ sử dụng đất GTGT giá trị gia tăng TNDN thu nhập doanh nghiệp TTĐB tiêu thụ đặc biệt TNCN thu nhập cá nhân ĐBSCL đồng bằng sông cửu long XSKT Xổ số kiến thiết KT-XH Kinh tế - xã hội HTX hợp tác xã DN doanh nghiệp TNHH trách nhiệm hữu hạn TNHH trách nhiệm hữu hạn một MTV thành viên XDCB xây dựng cơ bản TMCP thương mại cổ phần ATTP an toàn thực phẩm KHCN khoa học công nghệ
6 LỜI CAM ĐOAN .............................................................................................................................. 3 LỜI CẢM ƠN .................................................................................................................................... 4 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT ................................................................................................. 5 CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU ................................................................................................................ 8 1.1 Lý do chọn đề tài ...................................................................................................................... 8 1.2 Mục tiêu nghiên cứu đề tài và câu hỏi cần trả lời: ................................................................... 9 1.2.1 Mục tiêu: ........................................................................................................................... 9 1.2.2 Với mục tiêu trên nhằm trả lời các câu hỏi sau: ................................................................ 9 1.3. Khung phân tích, dữ liệu và cách tiếp cận .............................................................................. 9 1.3.1 Khung phân tích: ............................................................................................................... 9 1.3.2 Dữ liệu thu thập .............................................................................................................. 10 1.3.3 Cách tiếp cận và kỹ thuật thực hiện đề tài ...................................................................... 10 1.4 Dự kiến kết cấu luận văn ........................................................................................................ 10 1.5 Kỳ vọng kết quả thực hiện luận văn ....................................................................................... 10 CHƯƠNG 2: KHUNG PHÂN TÍCH ............................................................................................... 11 2.1 Lý thuyết phân cấp ngân sách ................................................................................................ 11 2.1.1 Tại sao phải phân cấp ngân sách ..................................................................................... 11 2.1.2 Khái niệm phân cấp ngân sách ........................................................................................ 12 2.1.3 Phân cấp hành chính........................................................................................................ 13 2.2 Mất cân bằng hàng dọc và mất cân bằng hàng ngang ............................................................ 13 2.2.1 Mất cân bằng hàng dọc và chỉ số VFI ............................................................................. 14 2.2.2 Mất cân bằng hàng ngang: .............................................................................................. 15 Là những khác biệt về năng lực và nhu cầu giữa các đơn vị cơ quan địa phương trong cùng một cấp chính quyền. ............................................................................................................... 15 2.3. Khoản chuyển giao liên chính quyền .................................................................................... 15 2.3.1 Khái niệm: ....................................................................................................................... 15 2.4 Cấu trúc ngân sách nhà nước. ................................................................................................ 17 2.4.1 Ngân sách trung ương: .................................................................................................... 17 2.4.2 Ngân sách địa phương: .................................................................................................... 17 2.4.3 Phân định thu chi theo luật ngân sách nhà nước Việt Nam ............................................. 18 2.5 Tự chủ tài chính: ................................................................................................................ 19 TIỂU KẾT CHƯƠNG 2 .................................................................................................................. 20 CHƯƠNG 3: PHÂN TÍCH PHÂN CẤP NGÂN SÁCH VÀ SỰ TỰ CHỦ TÀI CHÍNH CỦA NGÂN SÁCH TỈNH ĐỒNG THÁP GIAI ĐOẠN 2011-2019 ........................................................ 21 3.1. Khái quát tình hình phát triển kinh tế - xã hội và tổ chức hệ thống ngân sách của tỉnh Đồng Tháp ............................................................................................................................................. 21
7 3.1.1. Giới thiệu tổng quan về tỉnh Đồng Tháp. ....................................................................... 21 3.1.2. Tình hình phát triển kinh tế - xã hội tỉnh Đồng Tháp: ................................................... 22 3.1.3 Hệ thống ngân sách tỉnh Đồng Tháp ............................................................................... 23 3.2 Phân tích phân cấp quản lý ngân sách và sự tự chủ tài chính của ngân sách tỉnh Đồng Tháp. ...................................................................................................................................................... 24 3.2.1 Khả năng tự chủ tài chính của ngân sách tỉnh Đồng Tháp: ............................................. 24 3.2.2 Nguyên nhân ảnh hưởng đến nguồn thu theo phân cấp từ năm 2011-2019: .................. 42 3.3 Đánh giá tính tự chủ ngân sách địa phương từ năm 2011-2020: ........................................... 54 3.3.1. Những kết quả đạt được của tỉnh Đồng Tháp về tính tự chủ ngân sách địa phương từ năm 2011-2020: ....................................................................................................................... 54 3.3.2. Những hạn chế trong tự chủ ngân sách địa phương từ năm 2011-2020:........................ 60 CHƯƠNG 4: KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ ............................................................................ 63 4.1 Kết luận .................................................................................................................................. 63 4.2 Khuyến nghị ........................................................................................................................... 63 4.2.1 Phân cấp quản lý NSNN phải gắn và thực hiện như thế nào với quản lý NS theo kết quả đầu ra, với kế hoạch tài chính 05 năm, kế hoạch tài chính - NSNN 03 năm (gọi chung là kế hoạch tài chính – NS trung hạn) ? ............................................................................................ 63 4.2.2 Kiến nghị với Trung ương............................................................................................... 65 4.2.3 Khuyến nghị và trách nhiệm của địa phương trong việc phát triển kinh tế - xã hội: ...... 66 4.3 Hạn chế của đề tài nghiên cứu: .............................................................................................. 71 TIỂU KẾT CHƯƠNG 4 .................................................................................................................. 71 TÀI LIỆU THAM KHẢO:............................................................................................................... 72
8 CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU 1.1 Lý do chọn đề tài Theo các lý thuyết phân cấp ngân sách đều cho rằng nhờ ở gần dân hơn nên so với chính quyền trung ương chính quyền địa phương có thông tin tốt hơn về nhu cầu và ý nguyện của người dân, đồng thời thấu hiểu hơn những điều kiện đặc thù của địa phương. Vì vậy, chính quyền địa phương có thể đáp ứng nhanh hơn và hiệu quả hơn trước các yêu cầu của người dân, và do vậy thích hợp hơn trong việc ra các quyết định tác động trực tiếp đến phúc lợi của người dân địa phương. Ở chiều ngược lại, vì người dân ở gần chính quyền địa phương hơn nên tiếng nói của họ cũng được chính quyền cảm nhận một cách nhanh chóng và rõ ràng hơn. Tựu trung lại, các lý thuyết về phân cấp cho rằng việc chuyển giao quyền hạn và trách nhiệm từ chính quyền trung ương xuống cho chính quyền địa phương, nhờ đó đưa cấp chính quyền ra quyết định đến gần dân hơn, sẽ giúp tăng cường hiệu quả, tính công bằng, sự minh bạch, và trách nhiệm giải trình của khu vực công và chính quyền địa phương là nơi gần dân có thể cung cấp dịch vụ công thuần túy và không thuần túy gắn với địa bàn lãnh thổ cụ thể như chính sách phân cấp hành chính, phân cấp ngân sách cũng được xây dựng tương ứng và phù hợp với các cấp chính quyền ví dụ như trường học, bệnh viện, nước sạch nông thôn v..v. Thúc đẩy CQĐP nâng cao năng lực quản lý và tinh thần phục vụ nhân dân. Phân cấp làm cho CQĐP hiểu dân, gần dân hơn so với Trung ương; đồng thời, người dân cũng hiểu CQĐP hơn là hiểu CQTW. Tình hình này cũng tương tự nếu đề cấp đến chính quyền cấp tỉnh và cấp cơ sở. Điều đó dẫn đến việc CQĐP có thể cung cấp được những hàng hóa công cộng đáp ứng tốt hơn nhu cầu cụ thể, đa dạng của người dân; nhưng cũng thúc đẩy lãnh đạo địa phương nâng cao tính trách nhiệm và giải trình đối với người dân, nâng cao tinh thần dân chủ và sự tham gia của người dân. Lý thuyết "Bỏ phiếu bằng chân" của Charles M. Tiebout cho rằng: Người dân có thể di chuyển tự do giữa các địa phương, các CQĐP sẽ cạnh tranh với nhau trong việc cung ứng hàng hóa công cộng địa phương để cho mật độ dân số của địa
9 phương mình ở mức thích hợp, do đó có thể đạt được sự phân bổ tối ưu nguồn lực. Trong phạm vi quyền hạn, trách nhiệm của mình, CQĐP sẽ nỗ lực đưa ra các chính sách kinh tế - xã hội, nêu cao tinh thần phục vụ nhân dân tốt nhất nhằm nâng cao thành tích trong con mắt người dân. Phân cấp một mặt có thể làm cho địa phương tự chủ hơn trong công việc quản lý cũng như tài chính; mặt khác, phân cấp cũng làm giảm bớt khối lượng công việc, giải quyết các sự vụ của những nhà lãnh đạo cấp cao, ở các bộ ở Trung ương để tập trung hơn vào chính sách. Hơn 15 năm Đồng Tháp là địa phương nhận trợ cấp cân đối ngân sách từ trung ương để thực hiện nhiệm vụ chi của chính quyền địa phương trên địa bàn. Nguồn lực ngân sách luôn bị phụ thuộc bởi nền kinh tế nông nghiệp phát triển chậm, kinh tế hạ tầng chưa phát triển, tính nhanh nhạy của chính quyền cũng đang từng bước được cải thiện và những khó khăn không thể giải quyết một sớm một chiều làm thế nào để cải thiện tính tự chủ ngân sách địa phương của tỉnh Đồng Tháp trong bối cảnh phân cấp ngân sách của Việt Nam hiện nay là một nhu cầu cấp thiết. Xuất phát từ những cấp thiết trên, tôi chọn đề tài “Phân cấp ngân sách và sự tự chủ tài chính của ngân sách tỉnh Đồng Tháp.” để làm luận văn thạc sĩ của mình. 1.2 Mục tiêu nghiên cứu đề tài và câu hỏi cần trả lời: 1.2.1 Mục tiêu: Nhằm chỉ rõ những trở ngại hoặc tồn tại của việc huy động nguồn thu theo phân cấp và sử dụng nguồn thu để đáp ứng trách nhiệm chi tiêu của chính quyền địa phương trường hợp tỉnh Đồng Tháp 1.2.2 Với mục tiêu trên nhằm trả lời các câu hỏi sau: Chính quyền cấp tỉnh cần nỗ lực gì hoặc cải cách như thế nào để cải thiện tính cân đối của ngân sách địa phương trên dịa bàn tỉnh Đồng Tháp?. 1.3. Khung phân tích, dữ liệu và cách tiếp cận 1.3.1 Khung phân tích: Tác giả chọn khung lý thuyết phân tích là phân cấp ngân sách. Trong đó phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp chính quyền. Quá trình thực hiện phân cấp ngân sách thường xảy ra hai loại mất cân bằng như: mất cân bằng hàng dọc và
10 mất cân bằng hàng ngang. Dẫn đến khoản chuyển giao liên chính quyền và cấu trúc ngân sách nhà nước của Việt Nam (Ngân sách trung ương - địa phương). Tự chủ tài chính. Các cơ sở lý thuyết nêu trên là nền tảng để dựa vào đó tác giả phân tích ở chương 3. 1.3.2 Dữ liệu thu thập Dữ liệu thứ cấp: số liệu thống kê từ năm 2011-2019. 1.3.3 Cách tiếp cận và kỹ thuật thực hiện đề tài Để trả lời câu hỏi trên tác giả sử dụng phương pháp phân tích, tổng hợp; phương pháp so sánh; phương pháp dự báo; kế thừa có chọn lọc những công trình nghiên cứu khoa học để phục vụ cho nghiên cứu đề tài từ đó đưa ra giải pháp phù hợp. 1.4 Dự kiến kết cấu luận văn Ngoài phần danh mục các chữ viết tắt, tài liệu tham khảo, nội dung luận văn gồm các chương sau: Chương 1: Giới thiệu Chương 2: Khung phân tích Chương 3: Phân tích phân cấp ngân sách và sự tự chủ tài chính của ngân sách tỉnh Đồng Tháp. Chương 4: Kết luận và Khuyến nghị 1.5 Kỳ vọng kết quả thực hiện luận văn Tác giả kỳ vọng sẽ đưa ra được các giải pháp nhằm tăng nguồn thu từ chính quyền địa phương để chính quyền địa phương có thể tự chủ tài chính thực hiện các nhiệm vụ gắn trách nhiệm chi tiêu và chính quyền thực sự là chính quyền phục vụ người dân.
11 CHƯƠNG 2: KHUNG PHÂN TÍCH 2.1 Lý thuyết phân cấp ngân sách 2.1.1 Tại sao phải phân cấp ngân sách Theo xu thuế tất yếu khách quan và yêu cầu phát triển kinh tế xã hội nhà nước không còn quản lý nền kinh tế theo kiểu mệnh lệnh hành chính, chế độ bao cấp như những năm 1975 và Hội nghị của Ban Chấp hành Trung ương đã đưa ra một quyết định quan trọng để quản lý nền kinh tế như xóa bỏ bao cấp chuyển sang hạch toán kinh tế và kinh doanh xã hội chủ nghĩa. Điều chỉnh mối quan hệ giữa NSTW và NSĐP bằng chính sách phân cấp ngân sách để tạo điều kiện cho địa phương chủ động khai thác tiềm năng để phát triển kinh tế địa phương, tăng nguồn thu và chủ động bố trí các nhiệm vụ chi của NSĐP. Bên cạnh đó, chính quyền trung ương luôn bị quá tải, phân cấp được đẩy mạnh với kỳ vọng rằng nó sẽ giúp giải tỏa những ách tắc trong quá trình ra quyết định, giảm bớt sự phiền hà của thủ tục hành chính và tăng tính nhạy cảm của chính quyền trước nhu cầu, ý nguyện và điều kiện đặc thù của địa phương. Đồng thời, khi chính quyền địa phương gần người dân hơn thì các quyết định công khi ban hành sẽ phù hợp điều kiện địa phương và người dân tại địa phương biết thông tin đầy đủ về chi phí cho các dịch vụ công, các phương án lựa chọn để cung cấp dịch vụ công, các nguồn lực mà địa phương hiện có để người dân có thể tham gia vào quá trình ra quyết định, nhất là quyết định về NS một cách thực chất. Và thông tin được minh bạch thì một mặt sẽ giúp đảm bảo rằng việc cung ứng hàng hóa - dịch vụ công là phù hợp tình hình địa phương mặt khác người dân giám sát một cách hiệu quả đối với kết quả hoạt động của chính quyền địa phương. Những chính sách của chính quyền địa phương ban hành phải có cơ chế lấy ý kiến của người dân trong cộng đồng để họ có thể trình bày nguyện vọng của mình, hơn nữa, buộc các đại biểu dân cử phải có trách nhiệm đối với các nguyện vọng đó. Có như vậy, người dân mới tích cực tham gia vào quá trình phân cấp. Cùng với việc yêu cầu công khai minh bạch thông tin và trách nhiệm giải trình sẽ khuyến khích người dân
12 tích cực tham gia vào toàn bộ quá trình từ khi ban hành đến khi áp dụng chính sách. Chính quyền địa phương khi ban hành quyết định công (đối tượng được phân cấp) có trách nhiệm giải trình với cấp trên và đối tượng chịu tác động trực tiếp khi thực hiện phân cấp. Về nguồn lực: phân cấp phải gắn kết quyền tự chủ về tài chính - NS với thẩm quyền cung ứng dịch vụ công và chức năng của CQĐP. Nhờ tự chủ về tài chính, các nhà lãnh đạo địa phương mới có thể đảm bảo nguồn tài chính cho các quyết định của mình, cũng như đảm bảo thực hiện các cam kết trước cử tri. Phải có cơ chế buộc CQĐP phải báo cáo công khai hoạt động và chịu trách nhiệm về kết quả hoạt động để nhân dân có thể giám sát họ. Các chính sách ban hành phải chú trọng đến tăng phúc lợi xã hội cho các địa phương và toàn thể quốc gia. Phân bổ nguồn lực trong khu vực công chủ yếu là theo ý chí chính trị. Nhu cầu về hàng hóa công cộng rất khác nhau giữa các vùng, các tầng lớp nhân dân và các cá nhân. CQTW chỉ cung cấp được tốt những hàng hóa công cộng quốc gia, chung cho mọi vùng và mọi người dân, không cung cấp được tốt hàng hóa công cộng địa phương. Nếu chỉ để Trung ương cung cấp toàn bộ hàng hóa công cộng thì sẽ làm giảm tổng phúc lợi xã hội của tổng hàng hóa công cộng. Nếu phân cấp cho các địa phương cung cấp hàng hóa công cộng địa phương thì không những tăng phúc lợi của địa phương mà còn tăng tổng phúc lợi xã hội quốc gia. Người dân có thể di chuyển tự do giữa các địa phương, CQĐP sẽ cạnh tranh với nhau trong việc cung cấp hàng hóa công cộng. Sự cạnh tranh và tự do di chuyển của người dân, cùng với cơ chế cung cấp hàng hóa công cộng, kết quả có thể đạt được hiệu quả Pareto trong phân bổ nguồn lực. Từ những cơ sở nêu trên, nhà nước phải thực hiện chính sách phân cấp quản lý ngân sách để việc điều hành ngân sách có hiệu quả hơn góp phần phát triển đất nước. 2.1.2 Khái niệm phân cấp ngân sách
13 Phân cấp ngân sách là việc xác định phạm vi, trách nhiệm và quyền hạn của chính quyền các cấp, các đơn vị dự toán ngân sách trong việc quản lý ngân sách nhà nước phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội. 2.1.3 Phân cấp hành chính Có ba mức độ phân cấp hành chính: Tản quyền, ủy quyền và trao quyền. Tản quyền: là hình thức chuyển giao quyền hạn và trách nhiệm cho các đơn vị đại diện chính quyền trung ương ở các vùng hay địa phương (ví dụ văn phòng đại diện của bộ ở các vùng, theo đó các cơ quan đại diện này thực thi các chính sách quốc gia do các cơ quan trung ương ban hành. Đây là hình thức thấp nhất trong các hình thức phân cấp hành chính, thậm chí có người cho rằng nó không phải là hình thức phân cấp bởi vì việc chuyển giao quyền hạn và trách nhiệm chỉ diễn ra trong nội bộ ngành dọc của trung ương. Ủy quyền: là hình thức phân cấp hành chính trong đó chính quyền trung ương chuyển giao quyền quyết định và trách nhiệm điều hành cho cơ quan địa phương trong khuôn khổ các hướng dẫn do chính quyền cấp cao hơn ban hành. Trong hình thức phân cấp này, chính quyền địa phương thay mặt chính quyền trung ương để ra quyết định, song chính quyền trung ương vẫn chịu trách nhiệm về các quyết định này. Phân quyền: là cấp độ phân cấp hành chính cao nhất theo đó toàn bộ chức năng ra quyết định, quản lý và tài chính được chuyển giao cho chính quyền địa phương. Trong các trường hợp cụ thể, chính quyền địa phương phải chịu trách nhiệm giải trình trước các quan chức dân cử. Đồng thời, các quan chức dân cử sẽ chịu trách nhiệm giải trình trước cử tri chứ không phải là trước chính quyền các cấp cao hơn. 2.2 Mất cân bằng hàng dọc và mất cân bằng hàng ngang Trong quá trình phân cấp ngân sách thường xảy ra hai loại mất cân bằng: mất cân bằng hàng dọc và mất cân bằng hàng ngang.
14 2.2.1 Mất cân bằng hàng dọc và chỉ số VFI Theo Wilon (1996): mất cân bằng hàng dọc dùng để chỉ khoảng cách giữa nhu cầu chi tiêu và nguồn thu sẵn có của các cấp chính quyền. Theo Odd Helge Fjeldstad (2001): “Hầu như không có ngoại lệ, các nước phân định chức năng chi tiêu cho chính quyền địa phương luôn nhiều hơn nguồn thu được phân giao cho cấp chính quyền đó. Kết quả của sự không tương khớp giữa chức năng và nguồn lực này gọi là mất cân bằng hàng dọc_ là các chính quyền địa phương thường phụ thuộc vào khoản chuyển giao từ các cấp chính quyền cao hơn” Theo Bird và Tarasov (2004): “Kết quả sự khác nhau giữa chi tiêu và nguồn tự thu của các cấp chính quyền khác nhau gọi là mất cân bằng hàng dọc” Một cách nhìn khác của Rodden (2003), Oates (2006) xem mất cân bằng hàng dọc là sự phụ thuộc khoản chuyển giao”. Do phần lớn thuế thuộc về Trung ương hoặc cấp trên nên CQĐP thường gặp khó khăn liên quan đến trách nhiệm phải chi. Ở một số nước, Trung ương hoặc cấp trên thường đưa về địa phương những nhiệm vụ thuộc Trung ương hoặc cấp trên nhằm giảm áp lực NS của mình, nhưng lại không chuyển NS về cho địa phương. Sự không phù hợp nguồn thu và các khoản chi do mối quan hệ dọc (quan hệ trên - dưới) có thể làm cho việc sử dụng NS không hiệu quả hoặc làm cho nhiều hoạt động kinh tế, đầu tư khó thực hiện và có thể tạo ra sự chênh lệch giữa các vùng. Mất cân bằng hàng dọc được đo lường bằng chỉ số gọi là chỉ số mất cân bằng hàng dọc – VFI: Theo Eyraud và Lusinyan (2013), chỉ số mất cân bằng hàng dọc-VFI (vertical fiscal imbalance): VFI=1- rown/sown Trong đó rown và sown là nguồn tự thu và chi tiêu của cơ quan địa phương. Nếu VFI= 0,5 có nghĩa cơ quan địa phương nhận khoản chuyển giao từ trung ương chiếm tỷ trọng 50% tổng thu ngân sách địa phương hay đáp ứng 50% tổng chi ngân sách địa phương.
15 2.2.2 Mất cân bằng hàng ngang: Là những khác biệt về năng lực và nhu cầu giữa các đơn vị cơ quan địa phương trong cùng một cấp chính quyền. Đó là sự không bình đẳng giữa các đơn vị hành chính cùng cấp, các vùng khác nhau có thể thu chi rất khác nhau. Bổ sung của Trung ương hoặc cấp trên có thể hạn chế sự không bình đẳng đó, nhưng vấn đề lại là ở chỗ Trung ương hoặc cấp trên có chuyển giao hay không, cơ chế chuyển giao và thời điểm chuyển giao NS. CQĐP thường không muốn cung cấp các hàng hóa công cộng vượt ra khỏi địa giới hành chính của mình và thường cung cấp dưới khả năng. Chuyển giao tài chính từ Trung ương hoặc cấp trên có thể hỗ trợ việc cung cấp hàng hóa công cộng vượt ra ngoài địa giới. Để khắc phục những cản trở dọc và ngang nói trên rất cần phải có cơ chế phân cấp quản lý NSNN hợp lý, rõ ràng, minh bạch và đòi hỏi Trung ương, CQĐP cấp trên và CQĐP cấp dưới tôn trọng thực hiện. 2.3. Khoản chuyển giao liên chính quyền 2.3.1 Khái niệm: Khoản chuyển giao ngân sách là khoản bổ sung từ ngân sách cấp trên bổ sung cho ngân sách cấp dưới nhằm tạo điều kiện điều hòa ngân sách và bổ sung ngân sách. Điều hòa và bổ sung ngân sách: năng lực thu NS ở các địa phương thường khác nhau, do đó phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi có thể gây ra mất cân bằng về tài chính. Nhiệm vụ chi của CQĐP không cân bằng với nguồn thu của địa phương được gọi là mất cân bằng theo chiều dọc. Khả năng tài chính của các địa phương khác nhau nhưng phải thực hiện các nhiệm vụ chi như nhau được gọi là mất cân bằng theo chiều ngang. Để giải quyết sự mất cân bằng giữa thu và chi NS của các cấp chính quyền, cần phải có cơ chế điều hòa và bổ sung NS. Có thể thực hiện theo các giải pháp:
16 (1) Để lại nguồn thu để giải quyết vấn đề cân bằng theo chiều dọc hoặc điều tiết nguồn thu từ nơi có nguồn thu cao đến nơi có nguồn thu thấp để giải quyết vấn đề cân đối theo chiều ngang. (2) Bổ sung NS: Bổ sung trọn gói không điều kiện để tạo cân bằng thu chi của các cấp chính quyền; hoặc bổ sung có mục tiêu. Nguồn bổ sung có thể lấy từ NS cấp này chi cho NS cấp khác hoặc thông qua một quỹ điều hòa NS. Theo thông lệ quốc tế, khi chuyển giao (điều hòa và bổ sung) NS giữa các cấp chính quyền cần phải chú ý: - Chuyển giao phải được xác định khách quan, công khai, minh bạch theo những quy định cụ thể. Thiết kế chuyển giao cần được Trung ương quyết định. - Phải ổn định tương đối một số năm. Muốn vậy, đòi hỏi phải thiết kế được mục tiêu, lượng NS chuyển giao cũng như công việc được chuyển giao. - Công thức tính chuyển giao cần rõ ràng, dựa vào các yếu tố khả thi và đơn giản. Ở Việt Nam có 2 khoản chuyển giao liên chính quyền là bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu. Bổ sung cân đối ngân sách: là khoản ngân sách cấp trên bổ sung cho ngân sách cấp dưới nhằm bảo đảm cho chính quyền cấp dưới cân đối ngân sách cấp mình để thực hiện nhiệm vụ được giao. Bổ sung có mục tiêu: là khoản ngân sách cấp trên bổ sung cho ngân sách cấp dưới để hỗ trợ thực hiện các chương trình, dự án, nhiệm vụ cụ thể. Chuyển giao ngân sách bao gồm: chuyển giao ngân sách có điều kiện và chuyển giao ngân sách không điều kiện. Chuyển giao có điều kiện: là những khoản chuyển giao ngân sách đi kèm với những điều kiện về mục đích sử dụng khoản kinh phí. Thường thì điều kiện được gắn với kết quả đạt được từ việc sử dụng khoản trợ cấp này. Chuyển giao không có điều kiện: là việc chuyển giao ngân sách nhằm giải quyết vấn đề mất cân đối ngân sách theo chiều dọc.
17 2.4 Cấu trúc ngân sách nhà nước. 2.4.1 Ngân sách trung ương: Là các khoản thu ngân sách nhà nước phân cấp cho cấp trung ương hưởng và các khoản chi ngân sách nhà nước thuộc nhiệm vụ chi của cấp trung ương. Ngân sách Trung ương cấp phát kinh phí cho yêu cầu thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước Trung ương (sự nghiệp văn xã, sự nghiệp kinh tế, an ninh quốc phòng, trật tự an toàn xã hội, đầu tư phát triển). NSTW còn là trung tâm điều hòa hoạt động ngân sách của các địa phương. Trên thực tế NSTW ở Việt Nam là ngân sách của cả nước, tập trung đại bộ phận nguồn tài chính quốc gia và đảm bảo nhu cầu chi có tính huyết mạch của Nhà nước. 2.4.2 Ngân sách địa phương: Là các khoản thu ngân sách nhà nước phân cấp cho cấp địa phương hưởng, thu bổi sung từ ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương và các khoản chi ngân sách nhà nước thuộc nhiệm vụ chi của cấp địa phương. Ngân sách địa phương gồm: Ngân sách cấp tỉnh và thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là ngân sách cấp tỉnh), ngân sách cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sách huyện), ngân sách cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách xã). + Ngân sách tỉnh: Phản ánh nhiệm vụ thu, chi theo lãnh thổ, đảm bảo thực hiện các nhiệm vụ quản lý toàn diện kinh tế xã hội của chính quyền cấp Tỉnh nhằm khai thác các thế mạnh trên địa bàn tỉnh để tăng thu và thực hiện cân đối ngân sách. + Ngân sách huyện: Là một bộ phận của ngân sách địa phương, thực hiện kế hoạch thu chi tài chính để đảm bảo thực hiện chức năng, nhiệm vụ của bộ máy nhà nước cấp huyện. + Ngân sách xã: Nguồn thu của ngân sách xã được khai thác trên địa bàn và nhiệm vụ chi cũng được bố trí phục vụ cho cộng đồng dân cư trong xã mà không qua một khâu trung gian nào. Ngân sách xã là cấp ngân sách cơ sở trong hệ thống NSNN, đảm bảo tài chính cho chính quyền xã chủ động khai thác thế mạnh về đất đai, phát triển kinh tế xã hội và xây dựng nông thôn mới.
18 2.4.3 Phân định thu chi theo luật ngân sách nhà nước Việt Nam Luật Ngân sách Nhà nước số 83/2013/QH13 ngày 25 tháng 6 năm 2015. Có hiệu lực thi hành vào ngày 01 tháng 01 năm 2017. Cụ thể là phương trình cân bằng tài khóa địa phương như sau: A = B + t.C + T Trong đó: - A = Tổng chi ngân sách của địa phương - B = Các khoản thu NSĐP hưởng 100% - C = Các khoản thu chia sẻ giữa TƯ và ĐP - t = Tỷ lệ phân chia - T = Chuyển giao (trợ cấp) từ TƯ cho ĐP Theo công thức này: - Nếu A > B + C thì NSTƯ sẽ bù thông qua trợ cấp (hay chuyển giao) T = A – (B + C). Tất nhiên khi ấy tỷ lệ phân chia ngân sách t = 100%. 2.4.3.1 Nguồn thu ngân sách địa phương hưởng theo phân cấp: Các khoản thu ngân sách địa phương hưởng 100% Các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương Thu bổ sung cân đối ngân sách, bổ sung có mục tiêu từ ngân sách trung ương. Thu chuyển nguồn của ngân sách địa phương từ năm trước chuyển sang. 2.4.3.2 Nhiệm vụ chi của ngân sách địa phương Chi đầu tư phát triển Chi thường xuyên của các cơ quan, đơn vị ở địa phương được phân cấp trong các lĩnh vực Chi trả nợ lãi các khoản do chính quyền địa phương vay. Chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính địa phương. Chi chuyển nguồn sang năm sau của ngân sách địa phương. Chi bổ sung cân đối ngân sách, bổ sung có mục tiêu cho ngân sách cấp dưới.
19 Chi hỗ trợ thực hiện một số nhiệm vụ quy định tại các điểm a, b và c khoản 9 Điều 9 của Luật này. 2.5 Tự chủ tài chính: Khái niệm tự chủ tài chính: tự chủ tài chính là cơ chế quản lý nhằm tăng cường quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các đơn vị về các mặt hoạt động tài chính, tổ chức bộ máy và sắp xếp lao động qua đó làm tăng chất lượng hoạt động và cung cấp dịch vụ của đơn vị. Xuất phát từ thực trạng tài chính công hiện nay và yêu cầu về cải cách hành chính nhà nước, trong những năm tới sẽ trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các đơn vị trong khu vực công để gắn hoạt động của nó với cơ chế thị trường, ngày càng nâng cao chất lượng và hiệu quả cung cấp dịch vụ công đáp ứng nhu cầu phát triển không ngừng của xã hội; đồng thời phải tăng cường các hoạt động giám sát toàn diện đối với các đơn vị này, nhất là đối với việc cung cấp và bảo đảm chất lượng các dịch vụ công. Việc thực hiện tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với các cơ quan nhà nước là cơ sở cho việc hoàn thiện phương thức quản trị công theo hướng tiết kiệm, hiệu quả, chống lãng phí, ngăn chặn tham nhũng, tạo điều kiện cho các đơn vị hành chính, sự nghiệp công lập thực hiện việc kiểm soát chi tiêu nội bộ, phát huy tính dân chủ, chủ động, sáng tạo của người lao động; tạo quyền tự chủ, chủ động cho đơn vị trong việc quản lý chi tiêu tài chính. Nhờ đó, thu nhập của người lao động từng bước được cải thiện. Đồng thời, đây cũng là điều kiện để từng bước vững chắc tiến đến mô hình quản trị công mới. Tuy nhiên, sự trao quyền tự chủ và trách nhiệm xã hội của các đơn vị công chưa có gắn kết chặt chẽ với nhau. Quản trị của các đơn vị công không thoát ra khỏi phương thức tập trung kiểm soát các yếu tố đầu vào. Kiểm tra nội bộ hay bên ngoài chủ yếu tập trung vào đánh giá tính tuân thủ các khoản mục chi tiêu hơn cải thiện kết quả hoạt động. Các đo lường đầu ra cũng như đánh giá kết quả thực hiện không được quan tâm đúng mực. Người quản lý và đội ngũ CBCC không có đủ thông tin về kết quả trong quá trình phân bổ nguồn lực.
20 Quản trị công mới với phương thức quản trị theo kết quả chính là chuyển từ việc chú trọng đến đầu vào hoặc các hoạt động được triển khai để thực hiện chính sách sang các cấp kết quả (đầu ra, kết quả, tác động) mà chính sách nhằm đạt tới. Tuy nhiên, cũng cần lưu ý rằng, quản trị theo kết quả không phải là từ bỏ hoàn toàn việc kiểm soát đầu vào và hoạt động để chuyển sang kiểm soát đầu ra, kết quả mà là giảm bớt sự chú trọng đến đầu vào/hoạt động và tạo một sân chơi cởi mở, linh hoạt hơn cho các đơn vị thực hiện chính sách. TIỂU KẾT CHƯƠNG 2 Trong Chương 2, tác giả đã hệ thống hóa, phân tích làm rõ thêm được cơ sở lý luận về phân cấp quản lý NSNN. Cụ thể là: (1) Lý thuyết hân cấp ngân sách nhà nước. (2) Mất cân bằng hàng dọc và mất cân bằng hàng ngang (3) Khoản chuyển giao liên chính quyền. Từ phân tích ở Chương 2 cho phép rút ra một số kết luận chủ yếu sau: Phân cấp quản lý NSNN là một cách thức, một giải pháp cơ bản để phát huy tính chủ động, sáng tạo của địa phương; tăng cường năng lực quản lý nhà nước của các cấp chính quyền; tăng hiệu quả sử dụng NSNN và cung ứng tốt nhất hàng hóa công cộng cho nhân dân. Phân cấp quản lý NSNN phải phù hợp và đồng bộ với phân cấp tổ chức bộ máy chính quyền nhà nước; mỗi cấp CQĐP được phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể; đảm bảo vai trò chủ đạo của NSTW và tính chủ động của NSĐP; ở mỗi tỉnh, đảm bảo vai trò chủ đạo của NS cấp tỉnh và tính chủ động của NS các cấp bên dưới; phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội và trình độ quản lý của chính quyền nhà nước các cấp; v.v...