Luận văn Thạc sĩ Luật Hiến pháp và Luật Hành chính: Hoạt động giám sát của đoàn Đại biểu Quốc hội từ thực tiễn tỉnh Thanh Hóa

Chia sẻ: ViJensoo ViJensoo | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:78

Thêm vào BST

Báo xấu

29
lượt xem 11
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận văn trình bày một số vấn đề lý luận về hoạt động giám sát của của Đại biểu Quốc hội và Đoàn Đại biểu Quốc hội; Hoạt động giám sát của Đoàn Đại biểu Quốc hội từ thực tiễn tỉnh Thanh Hóa; Phương hướng và giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của Đoàn Đại biểu Quốc hội tỉnh Thanh Hóa.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật Hiến pháp và Luật Hành chính: Hoạt động giám sát của đoàn Đại biểu Quốc hội từ thực tiễn tỉnh Thanh Hóa

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI MAI VIỆT HÀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA ĐOÀN ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI TỪ THỰC TIỄN TỈNH THANH HÓA Chuyên ngành : Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số : 8 38 01 02 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. TRẦN VĂN DUY HÀ NỘI, năm 2021 1
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Học viện khoa học xã hội . Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƯỜI CAM ĐOAN Mai Việt Hà 2
MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục các từ viết tắt Danh mục bảng MỞ ĐẦU……………………………………………………………………. 3 CHƯƠNG I: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÍ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI VÀ ĐOÀN ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI 1.1. Chức năng giám sát của Quốc hội và hoạt động giám sát của Đại biểu Quốc hội, Đoàn đại biểu quốc hội tỉnh. 12 1.2.Các yếu tố ảnh hưởng đến hoạt động giám sát 31 CHƯƠNG II: THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI VÀ ĐOÀN ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI TỈNH THANH HÓA 2.1. Đặc điểm địa kinh tế, chính trị tỉnh Thanh Hóa tác động đến hoạt động giám sát của Đại biểu Quốc hội tỉnh Thanh Hóa 36 2.2. Khái quát về Đại biểu Quốc hội và Đoàn đại biểu Quốc hội tỉnh Thanh Hóa 37 2.3. Thực trạng triển khai và thực hiện hoạt động giám sát của đại biểu Quốc hội và Đoàn đại biểu Quốc hội tỉnh Thanh Hóa 39 3
2.4. Thực trạng công tác phối hợp giữa Đoàn đại biểu Quốc hội với các cơ quan hữu quan 46 2.5. Những vấn đề đặt ra từ thực tiễn hoạt động giám sát của đại biểu Quốc hội và Đoàn đại biểu Quốc hội trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa 50 CHƯƠNG III: PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ CỦA HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI VÀ ĐOÀN ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI TỈNH THANH HÓA 3.1. Phương hướng nâng cao hiệu quả của hoạt động giám sát của Đại biểu Quốc hội và Đoàn Đại biểu Quốc hội 58 3.2. Giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của Đại biểu Quốc hội và Đoàn Đại biểu Quốc hội tại tỉnh Thanh Hóa 64 KẾT LUẬN 73 DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ĐBQH: Đại biểu Quốc hội HĐND: Hội đồng nhân dân UBND: Ủy ban nhân dân 4
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài Giám sát là một trong những chức năng cơ bản của Quốc hội. Giám sát là việc Quốc hội sử dụng các phương tiện và công cụ của mình để tìm hiểu chính sách, pháp luật do Quốc hội ban hành được thực thi ra sao, các cơ quan Nhà nước thực hiện như thế nào, trên cơ sở đó để bảo vệ lợi ích của đất nước, của nhân dân và thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của nhà nước, thể hiện vai trò của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, bảo đảm tôn trọng và phát huy quyền dân chủ của nhân dân. Như vậy, có thể khẳng định hoạt động giám sát của Quốc hội có vai trò vô cùng quan trọng, làm cho Quốc hội hoạt động có hiệu lực, hiệu quả. Việc nghiên cứu về quyền giám sát và hoạt động giám sát của Quốc hội Việt Nam đã được quan tâm từ nhiều năm nay. Song chủ yếu mới chỉ tập trung nghiên cứu về hoạt động giám sát tối cao của Quốc hội, của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội mà chưa đi sâu nghiên cứu về hoạt động giám sát của Đoàn đại biểu Quốc hội. Trong khi, theo quy định, chủ thể hoạt động giám sát của Quốc hội bao gồm: Đoàn đại biểu Quốc hội; Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội; Ủy ban Thường vụ Quốc hội; Quốc hội”. Thực tiễn từ khi triển khai thực hiện các quy định của pháp luật về hoạt động giám sát của Quốc hội cho thấy, kể từ khi Luật hoạt động giám sát của Quốc hội có hiệu lực thì hoạt động giám sát của Quốc hội nói chung Đoàn đại biểu Quốc hội nói riêng đã có nhiều chuyển biến tích cực, đã tập trung vào những vấn đề mà cử tri quan tâm, góp phần ổn định chính trị, thúc đẩy kinh tế, xã hội ngày càng phát triển. Từ thực tiễn hoạt động giám sát của Đoàn Đại biểu Quốc hội tỉnh Thanh Hóa thời gian qua cho thấy, hiệu quả của công tác giám sát phụ thuộc vào nhiều yếu tố, tuy nhiên cũng còn tồn tại nhiều bất cập. Cho nên nếu đề ra và thực hiện được đồng bộ các giải pháp phù hợp thì sẽ góp phần nâng cao chất lượng giám sát của Đoàn Đại biểu Quốc hội. Do đó, việc nghiên cứu đề tài "Hoạt động giám 5
sát của Đoàn Đại biểu Quốc hội từ thực tiễn tỉnh Thanh Hóa" là cần thiết, nhằm đánh giá những kết quả đã đạt được cũng như những điểm còn hạn chế để nâng cao hoạt động giám sát của Quốc hội và hoạt động của Quốc hội, giữ vững, tăng cường lòng tin của quần chúng nhân dân đối với Đảng, Nhà nước, các cấp, các ngành. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Thời gian qua, hoạt động giám sát của Đoàn Đại biểu Quốc hội được nhiều người quan tâm nghiên cứu với những cách tiếp cận khác nhau, ở phạm vi lớn trên quy mô cả nước cho đến những phạm vi nhỏ hơn như địa bàn tỉnh. Có một số đề tài cấp Nhà nước, cấp Bộ và nhiều luận văn Tiến sĩ, Thạc sĩ với chủ đề liên quan, tiêu biểu có thể kể một số nghiên cứu sau: - Ông Thị Mai (2016), Tổ chức và hoạt động của đại biểu Quốc hội và Đoàn Đại biểu Quốc hội, qua thực tiễn áp dụng pháp luật tại tỉnh Quảng Nam, Luận văn thạc sĩ Chính trị học tại Học viện Chính trị khu vực III. Luận văn đã xây dựng các khái niệm cơ bản như khái niệm, chế định pháp lý, đồng thời làm rõ bản chất và hệ quả pháp lý của mỗi hình thức hoạt động trong thực tiễn áp dụng và từ đó kiến nghị những giải pháp hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực này mà các quy định hiện hành chưa đề cập tới. - Phạm Văn Sơn (2016), Cơ sở lý luận và thực tiễn của chế định pháp lý về đại biểu Quốc hội, Đoàn ĐBQH tỉnh ở Việt Nam, Luận văn thạc sĩ tại Trường Đại học Nam Cần Thơ, Luận văn đã xây dựng các khái niệm cơ bản như khái niệm chế định pháp lý về đại biểu Đoàn ĐBQH tỉnh ở Việt Nam, chế định pháp lý về giám sát của Đoàn Đại biểu Quốc hội, đồng thời làm rõ bản chất và vai trò pháp lý của giám sát của Đoàn Đại biểu Quốc hội. Luận văn đã làm rõ cơ sở xã hội - lịch sử của việc giám sát của Đoàn Đại biểu Quốc hội và chỉ ra những yếu tố cơ bản ảnh hưởng tới việc giám sát của Đoàn Đại biểu Quốc hội nhằm bảo đảm cho nghĩa vụ đại biểu ở nước ta hiện nay. Luận văn đã đề xuất ba nhóm giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả của pháp luật về giám sát của Đoàn Đại biểu Quốc hội nhằm bảo đảm cho nghĩa vụ đại biểu của Đoàn ĐBQH tỉnh. 6
- Lê Minh Đoàn, Đổi mới tổ chức và hoạt động của ĐĐBQH và UBND các cấp, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 6/2016. Bài viết đã nhấn mạnh đến vấn đề cần tiếp tục làm sáng tỏ mối quan hệ quyền lực giữa bộ máy nhà nước ở trung ương và bộ máy quyền lực nhà nước ở địa phương. Tác giả khẳng định cần phải có các biện pháp bảo đảm để ĐĐBQH có thực quyền, tránh tính hình thức của Đoàn ĐBQH. - Trần Văn Nam (2017), Quy định pháp luật về giám sát của Đoàn Đại biểu Quốc hội - những vấn đề lý luận và thực tiễn, Luận văn thạc sĩ Luật học tại Học viện Hành chính cơ sở thành phố Hồ Chí Minh, đề tài đã triển khai nghiên cứu gồm 3 phần; (i) là khái quát chung về giám sát của Đoàn Đại biểu Quốc hội, khái niệm chung, mục đích và nguyên tắc, pháp luật áp dụng giải quyết quan hệ giám sát của Đoàn Đại biểu Quốc hội; (ii) những quy định cụ thể của pháp luật điều chỉnh vấn đề giám sát của Đoàn Đại biểu Quốc hội; (iii) là thực trạng và giải pháp của quan hệ giám sát của Đoàn Đại biểu Quốc hội ở Việt Nam. - Đoàn Văn Lâm (2018), Giám sát của Đoàn Đại biểu Quốc hội và thực tiễn thực hiện tại thành phố Hà Nội, Luận văn thạc sĩ tại Học viện Hành chính. Luận văn đã đi sâu nghiên cứu một số vấn đề lí luận và thực trạng pháp luật Việt Nam hiện hành về giám sát của Đoàn Đại biểu Quốc hội. Phân tích thực tiễn thực hiện pháp luật về giám sát của Đoàn Đại biểu Quốc hội, của đại biểu Hội đồng nhân dân tại thành phố Hà Nội; từ đó đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về vấn đề này. - Vũ Ngọc Hà (2011), Quan hệ giám sát của Đoàn Đại biểu Quốc hội, đại biểu Quốc hội và thực tiễn tỉnh Quảng Trị, luận văn thạc sĩ Luật học tại Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh, Luận văn nghiên cứu một số vấn đề lý luận và quy định của pháp luật hiện hành về giám sát của Đoàn Đại biểu Quốc hội của đại biểu Quốc hội. Phân tích thực tiễn áp dụng pháp luật tại Đoàn Đại biểu Quốc hội; từ đó đưa ra một số kiến nghị và giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật về vấn đề này. 7
Những luận văn, luận án và công trình nghiên cứu trên nêu lên tầm quan trọng của việc nghiên cứu và hoàn thiện các quy định về pháp luật giám sát của Đoàn Đại biểu Quốc hội nhằm đảm bảo hoạt động giám sát phát huy hiệu quả trong thực tế. Vì vậy, việc tiếp tục nghiên cứu để chỉ ra những mặt tích cực, hạn chế khi triển khai hoạt động giám sát của Đoàn Đại biểu Quốc hội trên thực tế, và đề xuất được được những giải pháp khả thi sẽ góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động giám sát của Đoàn Đại biểu Quốc hội nói riêng và Quốc hội nói chung. 3. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu đề tài Luận văn làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn để xác định phương hướng và nâng cao hiệu quả hoạt động của Đoàn Đại biểu Quốc hội. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài Để đạt được mục đích nghiên cứu của đề tài đặt ra, tác giả thực hiện những nhiệm vụ sau: - Phân tích các khái niệm cơ bản, cơ sở lý luận và thực tiễn về hoạt động giám sát của Đoàn Đại biểu Quốc hội. - Đánh giá thực công tác giám sát của Đoàn Đại biểu Quốc hội và hệ thống pháp luật có liên quan ở Việt Nam hiện nay, từ đó chỉ ra những bất cập, hạn chế trong các quy định của pháp luật. - Đưa ra các giải pháp góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động của Đoàn Đại biểu Quốc hội hiện nay. 4. Đối tượng và phạm vi 4.1. Đối tượng nghiên cứu của luận văn Luận văn đi sâu nghiên cứu hoạt động giám sát của Đoàn Đại biểu Quốc hội Thanh Hóa trong thực tiễn. 4.2. Phạm vi nghiên cứu của luận văn Phạm vi nghiên cứu về không gian: Hoạt động giám sát của Đoàn Đại biểu Quốc hội tại tỉnh Thanh Hoá. 8
Phạm vi nghiên cứu về thời gian: Nghiên cứu hoạt động giám sát của Đoàn Đại biểu Quốc hội giai đoạn 2015 - 2020. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp luận nghiên cứu. Luận văn sử dụng phương pháp luận chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Trong quá trình nghiên cứu và trình bày, luận văn sử dụng kết hợp phương pháp phân tích, luận giải, bình luận, đánh giá, diễn giải, so sánh, tổng hợp, quy nạp. 6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của Luận văn 6.1. Ý nghĩa khoa học của luận văn Kết quả nghiên cứu của đề tài Luận văn góp phần hệ thống hóa các giải pháp để nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội, Đoàn Đại biểu Quốc hội tại tỉnh Thanh Hóa trong điều kiện hiện nay. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn của luận văn Các giải pháp và kiến nghị của đề tài luận văn trực tiếp góp phần hoàn thiện, nâng cao chất lượng hoạt động giám sát của Đoàn Đại biểu Quốc hội tỉnh Thanh Hóa theo quy định của pháp luật Việt Nam. Bên cạnh đó, kết quả nghiên cứu của đề tài luận văn cũng có ý nghĩa tham khảo đối với các cơ quan quản lý hành chính nhà nước, Hội đồng nhân dân các cấp, Quốc hội và đại biểu Quốc hội các tỉnh, thành phố khác, tài liệu tham khảo cho tổ chức, cá nhân khi nghiên cứu về chủ đề giám sát của Quốc hội, Đoàn Đại biểu Quốc hội. 7. Cơ cấu của luận văn. Ngoài các phần: Mục lục, danh mục các từ viết tắt, lời nói đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo luận văn được chia làm ba chương như sau: Chương 1: Một số vấn đề lý luận về hoạt động giám sát của của Đại biểu Quốc hội và Đoàn Đại biểu Quốc hội. 9
Chương 2: Hoạt động giám sát của Đoàn Đại biểu Quốc hội từ thực tiễn tỉnh Thanh Hóa. Chương 3: Phương hướng và giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của Đoàn Đại biểu Quốc hội tỉnh Thanh Hoá. 10
CHƯƠNG I: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÍ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI VÀ ĐOÀN ĐẠI BIỂU QUỐC HỘI 1.1. Chức năng giám sát của Quốc hội và hoạt động giám sát của Đoàn đại biểu quốc hội tỉnh. 1.1.1. Khái niệm giám sát Theo từ điển Tiếng Việt, giám sát được hiểu là “theo dõi việc thực hiện những điều đã cam kết, quy định”, hay là "sự theo dõi, xem xét làm đúng hoặc sai những điều đã quy định”. Dưới góc độ nghiên cứu, có ý kiến cho rằng, giám sát được hiểu là việc “theo dõi, xem xét, đánh giá”, bao gồm hành vi quan sát (theo dõi, xem xét, cân nhắc) và hành vi phán quyết (đánh giá) đối với hoạt động (hành vi) của đối tượng chịu sự giám sát. Tuy nhiên, nếu hiểu đơn giản theo quan điểm này thì giám sát chỉ đơn thuần được xem là các hoạt động diễn ra trong nội tại của chủ thể giám sát mà không cho thấy mối liên hệ tác động qua lại mang tính tích cực, chủ động giữa chủ thể giám sát và đối tượng giám sát, không thể hiện được mục đích, vai trò của hoạt động giám sát là nhằm bảo đảm các đối tượng giám sát thực hiện đúng theo các cam kết, quy định. Giám sát là sự theo dõi, quan sát hoạt động mang tính chủ động thường xuyên, liên tục và sẵn sàng tác động bằng các biện pháp tích cực để buộc và hướng hoạt động của đối tượng chịu sự giám sát đi đúng quỹ đạo, quy chế nhằm đạt được những mục đích, hiệu quả đã được xác định từ trước; giám sát không chỉ dừng lại ở việc chủ thể giám sát quan sát, phán quyết mà còn bao gồm cả việc chủ thể giám sát bày tỏ thái độ, thực hiện các hành động để tác động lên hành vi của đối tượng bị giám sát. Phù hợp với quan điểm này, khoản 1 Điều 2 Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015 đã quy định: “Giám sát là việc chủ thể giám sát theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý”. Nội hàm có thể hiểu “Giám 11
sát” là việc một chủ thể có thẩm quyền (chủ thể giám sát) nhất định theo dõi một cách chủ động, theo trình tự, thủ tục do luật định đối với hoạt động của đối tượng đã được xác định (chủ thể chịu sự giám sát), qua đó xem xét, đánh giá hiệu lực, hiệu quả hoạt động cũng như việc tuân thủ pháp luật của các đối tượng, xem có vi phạm hay không, những hạn chế, bất cập và nếu có thì đưa ra biện pháp cần thiết để bảo đảm hoạt động của đối tượng đó tuân thủ các quy định và mục đích đã đặt ra. Các biện pháp đưa ra thường dưới hình thức các yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý; một số chủ thể có thể trực tiếp quyết định xử lý theo thẩm quyền luật định. Như vậy, giám sát là sự theo dõi, quan sát mang tính chủ động, thường xuyên của cơ quan, tổ chức hoặc nhân dân đối với hoạt động của các đối tượng chịu sự giám sát và hướng các hoạt động đó đi đúng quỹ đạo, quy chế nhằm đạt được mục đích, hiệu quả đã xác định từ trước, bảo đảm Hiến pháp và pháp luật được tuân thủ nghiêm chỉnh. Đồng thời, giám sát còn là quyền của nhân dân, của tổ chức xã hội xem xét đối với hoạt động của bộ máy nhà nước, của cán bộ, công chức nhà nước trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật. 1.1.2. Khái niệm hoạt động giám sát Quốc gia độc lập và thịnh vượng là khát vọng ngàn đời của dân tộc. Nếu như cha ông ta thuở trước đã thực hiện tốt nhiệm vụ thứ nhất, thì xây dựng đất nước giàu mạnh đang là vấn đề đặt ra đối với thế hệ hôm nay. Để thúc đẩy sự phát triển đòi hỏi mỗi cá nhân phải là một chủ thể năng động, đầy quyết tâm và phải có những “sợi dây” liên kết họ lại, tạo thành một hợp lực mạnh mẽ hướng về phía trước. Sự giàu có và thịnh vượng được tạo ra từ sức lao động và trí tuệ của nhân dân, nó không thể là vật phẩm do ai đó ban tặng. Nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung được xây dựng trong giai đoạn đầu của nền cộng hoà và tồn tại trong suốt thời kỳ chiến tranh đã có những đóng góp quan trọng trong việc đáp ứng các nhu cầu của cuộc kháng chiến giành độc lập, thống nhất đất nước, về cơ bản phù hợp với quy luật của kinh tế thời chiến. Tuy nhiên khi đất nước ra khỏi chiến tranh, cơ chế kinh tế kế hoạch hoá tập trungđã không còn phù hợp và trở thành vật cản bước tiến của xã hội. 12
Để mở đường cho sự phát triển xã hội, Đảng ta đã phát động công cuộc đổi mới từ năm 1986 với dung quan là chuyển từ nền kinh tế kế hoạch hoá, tập trung sang nền kinh tế theo cơ chế thị trường; xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Sau hơn 30 năm thực hiện công cuộc đổi mới, đất nước ta đã và đang có sự thay đổi sâu sắc trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Người dân ngày càng tin tưởng vào nền kinh tế thị trường và triển vọng phát triển kinh tế đất nước. Nhưng con đường tiến bộ xây dựng nền kinh tế thị trường, thoát khỏi nghèo nàn lạc hậu, hội nhập vào thế giới văn minh đang bị cản trở bởi sự đổi mới chậm chạp trong bộ máy nhà nước. Mô hình Nhà nước pháp quyền không những chưa được định hình mà những đổi mới trong bộ máy nhà nước hiện nay chỉ phản ánh sự thay đổi về lượng, chưa thực sự thay đổi về chất. Trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, trách nhiệm cá nhân chưa được đề cao, cơ chế xin - cho vẫn còn tồn tại, thói quen quản lý và hành động theo pháp luật chưa hình thành, nguyên tắc dân chủ còn bị vi phạm, tính công khai, minh bạch thấp, tham nhũng, nhận hối lộ tràn lan. Nếu tiếp tục duy trì một bộ máy nhà nước như vậy thì nền kinh tế thị trường năng động, hiện đại không thể xây dựng được. Hoạt động của Đoàn Đại biểu Quốc hội, Đại biểu Quốc hội và mối liên hệ giữa đại biểu với cử tri đang là một vấn đề bức xúc hiện nay. Hầu hết mọi người dân đều không nhớ và không biết mình có người đại diện. Những cơ chế, quan niệm, giá trị cũ kỹ và cả những mâu thuẫn nội tại của pháp luật đang cản trở sự vận hành và phát triển của nền dân chủ đại diện.Giám sát được hiểu rộng hơn bởi để thực hiện được hoạt động giám sát thì không chỉ có chủ thể tiến hành và đối tượng chịu giám sát, nhất là giám sát mang tính chất quyền lực nhà nước như giám sát của Quốc hội và giám sát của ĐĐBQH, ĐBQH. Đối tượng tác động còn gồm cả các đối tượng khác như công dân, cơ quan, tổ chức có liên quan như người được mời tham gia hoạt động giám sát, cơ quan, tổ chức phải cung cấp thông tin liên quan… Do đó, việc đánh giá hoạt động giám sát có ý nghĩa chính trị pháp lý, theo Cuốn Từ điển Quản lý công, thì hoạt động là mối quan hệ tác động qua lại giữa con người và thế giới (khách thể) để tạo ra sản 13
phẩm cả về phía thế giới và cả về phía con người (chủ thể). ... Đây là quá trình mà tâm lí của con người (của chủ thể) được bộc lộ, được khách quan hoá trong quá trình làm ra sản phẩm. Như vậy, hoạt động là quá trình tác động qua lại tích cực giữa con người với thế giới khách quan mà qua đó mối quan hệ thực tiễn giữa con người với thế giới khách quan được thiết lập. Trong mối quan hệ đó có hai quá trình diễn ra đồng thời và bổ sung cho nhau, thống nhất với nhau là quá trình đối tượng hoá và quá trình chủ thể hoá. Dưới góc độ trình tự thì hoạt động giám sát điều chỉnh từ giai đoạn chuẩn bị, tiến hành giám sát và sau khi hành vi giám sát kết thúc (việc đưa ra hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát). Hoạt động về giám sát của Đoàn Đại biểu Quốc hội, Đại biểu Quốc hội trước đây, khi mà vai trò của cơ quan dân cử chưa được coi trọng, thường chỉ dừng ở quy định Đoàn Đại biểu Quốc hội, Đại biểu Quốc hội giám sát ai và bằng hình thức nào, vì vậy trong thực tế, Đoàn Đại biểu Quốc hội, Đại biểu Quốc hội khó thực hiện quyền giám sát. Với sự phát triển của xã hội, sự phát triển hình thức dân chủ, vị trí cơ quan đại diện của nhân dân được đề cao, theo đó, hoạt động quy định về hoạt động giám sát của Đoàn Đại biểu Quốc hội, Đại biểu Quốc hội càng chặt chẽ, đầy đủ, từ quy định về quyền giám sát của Đoàn Đại biểu Quốc hội, Đại biểu Quốc hội, trình tự, thủ tục tiến hành giám sát, hậu quả pháp lý hoạt động giám sát đến việc điều chỉnh các mối quan hệ giữa chủ thể giám sát và các đối tượng có liên quan. Từ quan điểm đó, có thể hiểu khái niệm hoạt động về giám sát của Đoàn Đại biểu Quốc hội, Đại biểu Quốc hội như sau: Hoạt động về giám sát là quá trình pháp lý chính đáng thực hiện các quy phạm do nhà nước ban hành vào các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình Đoàn Đại biểu Quốc hội, Đại biểu Quốc hội giám sát; bao gồm các hoạt động: dự kiến chương trình giám sát, triển khai hoạt động giám sát và quyết định hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát. 1.1.3. Chức năng giám sát của Quốc hội Giám sát là một hình thức để Quốc hội thể hiện tính đại diện cao nhất của Nhân dân, nó có mối liên hệ chặt chẽ với hoạt động lập pháp. Để pháp luật được 14
thực thi trong đời sống, không thể thiếu hoạt động giám sát, hay nói cách khác, tính hiệu quả của pháp luật trong một chừng mực nhất định phụ thuộc vào hiệu quả của hoạt động giám sát. Đây được hiểu là việc theo dõi các hoạt động của hành pháp có hiệu quả, minh bạch và trung thực hay không, để đảm bảo các quyết định phê duyệt ngân sách của Quốc hội được thực hiện đúng mục đích đề ra và có hiệu quả. Theo Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015, chủ thể giám sát bao gồm Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân, Thường trực Hội đồng nhân dân, các Ban của Hội đồng nhân dân, Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân, đại biểu Hội đồng nhân dân. Giám sát tối cao là việc Quốc hội theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu cơ quan có thẩm quyền xử lý. Giám sát tối cao được thực hiện tại kỳ họp Quốc hội. Giám sát của Quốc hội bao gồm giám sát tối cao của Quốc hội, giám sát của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và các đại biểu Quốc hội. Hoạt động giám sát có ý nghĩa quan trọng trong đảm bảo quyền lực tối cao của Nhân dân. Chính vì vậy Hiến pháp các nước đều ghi nhận điều này mà không phụ thuộc vào hình thức chính thể. Tuy nhiên, giám sát của Quốc hội khác với giám sát của hệ thống hành pháp, tư pháp. Điều này xuất phát từ việc hoạt động theo nguyên tắc tập thể, Quốc hội không giám sát tất cả các hoạt động của BMNN và cá nhân mà thực hiện giám sát các vấn đề ở tầm vĩ mô, tập trung vào hoạt động của Chính phủ và các thành viên. Đối với các trường hợp khác thường là những sai phạm nghiêm trọng, kéo dài của tư nhân, tập đoàn nhà nước được giao thực hiện chức năng công quyền, gây bức xúc trong dư luận. Do vậy, giám sát của Quốc hội là hình thức mang tính đặc trưng riêng của hệ thống cơ quan đại diện thông qua các công cụ giám sát của cơ chế làm việc tập thể và thường mang tính chất chính trị, đó là chất vấn, giải trình, điều trần và những hình thức tương tự. 15
Hoạt động giám sát của Quốc hội thường được thực hiện chủ yếu tại các kỳ họp thông qua việc tiến hành các phiên hỏi - đáp; thực hiện chất vấn; tiến hành phiên điều trần tại các ủy ban và Hội đồng dân tộc. Trong trường hợp cần thiết, nhiều quốc gia quy định Quốc hội có thể thành lập các ủy ban đặc biệt để giám sát các vấn đề quan trọng. Ngay tại nước Mỹ, nơi sự phân quyền diễn ra triệt để thì ngoài quyền lập pháp, Quốc hội có nhiều quyền quan trọng tiêu biểu như giám sát hoạt động của Chính phủ, quyền điều tra thông qua việc thành lập một số cơ quan, giao những nhiệm vụ và quyền hạn cụ thể. Các cơ quan này có trách nhiệm báo cáo với Quốc hội những công việc mà hệ thống hành pháp đang thực hiện. Đối với Đại biểu Quốc hội, các hoạt động tiếp xúc cử tri, tiếp nhận đơn thư khiếu nại, tố cáo cũng là phương thức thu thập thông tin, kiểm chứng tính khả thi và hiệu quả thực thi pháp luật tại cơ sở. Từ đó đại biểu yêu cầu các cơ quan hữu quan trả lời kiến nghị; giám sát quá trình hậu kiến nghị, bỏ phiếu tín nhiệm của Quốc hội đối những chức danh do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn nhằm thực hiện quyền giám sát tối cao của Quốc hội. Để đảm bảo tính chuyên sâu các vấn đề tài chính, ngân sách Quốc hội các nước thường thành lập nhóm cơ quan chuyên môn như Thanh tra Quốc hội, Kiểm toán lập pháp (Kiểm toán Nghị viện), cơ quan Bảo hiến. Số lượng các cơ quan chuyên môn này phụ thuộc vào nội dung vấn đề mà Quốc hội thấy cần phải giám sát. Sau khi thành lập, các cơ quan này độc lập với cả lập pháp, hành pháp, tư pháp. Ngay cả Quốc hội cũng không trực tiếp đứng ra điều hành mà chỉ ban hành văn bản luật quy định chức năng, quyền hạn và cung cấp tài chính. Các cơ quan này có trách nhiệm báo cáo cho Quốc hội những nội dung theo yêu cầu giám sát. Tóm lại, là cơ quan đại diện cao nhất, Quốc hội có các hình thức thực thi thể hiện tính chất đại diện cao nhất mà không một cơ quan tổ chức nào có được. Các hình thức đó được tiến hành mang tính chất chính trị, do tập thể thực hiện để tìm tiếng nói thống nhất theo nguyên tắc thiểu số phục tùng đa số. Nhờ các hình thức thực thi đó, Quốc hội thực hiện được quyền lực của mình, thực hiện được vai trò đại diện trên các phương diện lập pháp, quyết định và giám sát tối 16
cao. Nhờ đó hoàn thành sứ mệnh chính trị mà Nhân dân giao phó, trở thành chủ thể gắn bó, trung thành, bảo vệ tốt nhất cho quyền và lợi ích của Nhân dân. 1.4. Địa vị pháp lý của Đại biểu quốc hội và Đoàn đại biểu quốc hội trong hoạt động giám sát. 1.4.1. Vị trí, vai trò của Đại biểu Quốc hội trong hoạt động giám sát. Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 tại Điều 47 quy định các hoạt động giám sát của đại biểu Quốc hội 1. Đại biểu Quốc hội giám sát thông qua các hoạt động sau đây: a) Chất vấn những người bị chất vấn quy định tại điểm đ khoản 1 Điều 4 của Luật này; b) Giám sát văn bản quy phạm pháp luật; giám sát việc thi hành pháp luật; c) Giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, kiến nghị của công dân. 2. Đại biểu Quốc hội tự mình tiến hành hoạt động giám sát hoặc tham gia hoạt động giám sát của Đoàn đại biểu Quốc hội; tham gia Đoàn giám sát của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội tại địa phương khi có yêu cầu. Như vậy, trước hết, đại biểu Quốc hội phải là người được cử tri lựa chọn qua bầu cử có đông đảo ứng cử viên có năng lực tham gia, mang tính cạnh tranh cao và được tổ chức theo những trình tự thủ tục chặt chẽ, đảm bảo tính chính xác, minh bạch, công khai. Chỉ khi đó, người thắng cử mới cảm nhận được hết giá trị và vinh dự của người chiến thắng, mới có được niềm tự hào và động cơ mạnh mẽ trong hành động, đồng thời chịu trách nhiệm cá nhân trước cử tri đã bầu ra mình. Đại biểu Quốc hội phải giữ mối liên hệ mật thiết với nhân dân thông qua những hình thức tiếp xúc cử tri đa dạng, phong phú. Đại biểu Quốc hội có văn phòng làm việc riêng, là nơi tiếp nhân dân và có bộ phận giúp việc. Đại biểu Quốc hội phải chứng minh sự cần thiết của mình đối với nhân dân. Ngoài những vấn đề lớn lao liên quan đến quốc kế dân sinh, tương lai dài hạn của dân tộc, đại biểu Quốc hội phải quan tâm giúp đỡ nhân dân giải quyết những khó khăn, bức xúc hiện tại của cuộc sống. Từ việc giúp giải quyết khiếu 17
nại, tố cáo, hướng dẫn, giải thích pháp luật, chính sách đến những công việc từ thiện, giúp đỡ người nghèo, người có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn, đứng ra kêu gọi, huy động nguồn lực xã hội xây điện, đường, những công trình phúc lợi v.v.. Những hoạt động này tuy nhỏ so với nhiệm vụ nặng nề của đại biểu Quốc hội những có ý nghĩa sâu sắc giúp nhân dân gần gũi hơn với người đại diện của mình, sẵn sàng chia xẻ những tâm tư, nguyện vọng, hay đề xuất những sáng kiến hoàn thiện chính sách. Đó là những gì người đại biểu rất cần nhưng họ chỉ có được khi họ thực sự gần gũi và thiết thực cho người dân. Sự cần thiết của đại biểu đối với nhân dân, với xã hội được thể hiện qua sự quan tâm của nhân dân tới người đại diện của mình. Trong Nhà nước pháp quyền, Văn phòng đại biểu Quốc hội phải là nơi nhân dân ghi nhớ và tìm đến khi gặp khó khăn, vướng mắc về chính sách và pháp luật hoặc có những đề xuất, kiến nghị với Nhà nước. Đại biểu Quốc hội cần có mối quan hệ tốt với các cơ quan thông tin đại chúng, biết sử dụng báo chí như một phương tiện để bày tỏ chính kiến của mình về một vấn đề cụ thể, vận động, thuyết phục người khác cùng ủng hộ sáng kiến của mình. Thực tiễn hoạt động của Quốc hội cho thấy khi quyền lực của đại biểu Quốc hội, của Quốc hội, qua kênh thông tin đại chúng, được gắn kết với ý chí, nguyện vọng, dư luận của nhân dân sẽ được cộng hưởng và trở nên vô cùng mạnh mẽ. Chính những ý nghĩa trên khi thực hiện tốt nhiệm vụ giám sát, Đại biểu Quốc hội thực hiện công tác lập pháp phải đi đôi với giám sát việc tổ chức thực hiện, thi hành pháp luật thì mới có hiệu quả. Nhà nước pháp quyền đòi hỏi đại biểu Quốc hội phải phát huy vai trò tích cực của mình để quyền giám sát của Quốc hội được thực hiện, góp phần đảm bảo tính tối thượng của pháp luật. Hoạt động giám sát bắt đầu từ việc tiếp cận, khai thác, xử lý thông tin. Đại biểu Quốc hội cần chủ động đa dạng hoá nguồn thông tin, không lệ thuộc vào thông tin một chiều từ các báo cáo, giải trình của cơ quan hành pháp. Ngoài ra, các đại biểu cần phát triển quan hệ hợp tác với các trường đại học, viện nghiên cứu, tổ chức nghề nghiệp v.v. để có các thông tin chuyên sâu về vấn đề, làm tăng hiệu quả của công tác giám sát. Hoạt động chất vấn của đại biểu Quốc hội cần diễn ra thường xuyên, với các hình thức chất vấn đa dạng, phong phú, không chỉ diễn ra 18
tại phiên họp toàn thể Quốc hội mà còn tại các Uỷ ban, dưới sự chứng kiến và đưa tin của tổ chức thông tấn, báo chí. Chất vấn phải gắn liền với bỏ phiếu tín nhiệm mới đảm bảo hiệu quả giám sát. Bỏ phiếu tín nhiệm là một quyền năng quan trọng của Quốc hội, Quốc hội chỉ sử dụng như một giải pháp cuối cùng sau khi các chất vấn, kiến nghị của mình không được đối tượng chất vấn tiếp thu hoặc thực hiện không đạt kết quả theo yêu cầu của Quốc hội. Bỏ phiếu tín nhiệm do vậy là quá trình xác định trách nhiệm cá nhân. Nhà nước pháp quyền trao cho đại biểu Quốc hội quyền khởi động thủ tục bỏ phiếu tín nhiệm, giúp đại biểu Quốc hội hoàn thành nhiệm vụ giám sát của mình, đồng thời đòi hỏi đại biểu Quốc hội chịu trách nhiệm cá nhân về việc sử dụng quyền năng đó trước Quốc hội và trước cử tri. 1.4.2. Vị trí, vai trò của Đoàn Đại biểu Quốc hội trong hoạt động giám sát Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 tại Điều 48 quy định các hoạt động giám sát của Đoàn đại biểu Quốc hội, theo đó, Đoàn đại biểu Quốc hội tổ chức hoạt động giám sát thông qua các hoạt động sau đây: (i) Giám sát chuyên đề việc thi hành pháp luật ở địa phương; (ii) Giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, kiến nghị của công dân mà đại biểu Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội đã chuyển đến cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết; (iii) Cử đại biểu Quốc hội trong Đoàn đại biểu Quốc hội tham gia Đoàn giám sát của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội tại địa phương khi có yêu cầu. Đoàn đại biểu Quốc hội tổ chức để đại biểu Quốc hội trong Đoàn đại biểu Quốc hội thực hiện giám sát tại địa phương. Đại biểu Quốc hội lập chương trình giám sát hằng năm của mình và gửi đến Đoàn đại biểu Quốc hội. Đoàn đại biểu Quốc hội căn cứ vào chương trình giám sát của từng đại biểu Quốc hội, chương trình giám sát của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, tình hình thực tế của địa phương, đề nghị của Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp tỉnh và ý kiến, kiến nghị của cử tri tại địa phương lập chương trình giám sát hằng năm của Đoàn đại biểu Quốc hội và báo cáo Ủy ban thường vụ Quốc hội. Đoàn đại biểu Quốc hội tổ chức thực hiện các hoạt 19
động giám sát của Đoàn đại biểu Quốc hội và tổ chức để đại biểu Quốc hội trong Đoàn đại biểu Quốc hội thực hiện chương trình giám sát của mình. Hằng năm, Đoàn đại biểu Quốc hội có trách nhiệm báo cáo Ủy ban thường vụ Quốc hội về việc thực hiện chương trình giám sát của Đoàn đại biểu Quốc hội và của các đại biểu Quốc hội trong Đoàn. Như vậy, Đoàn Đại biểu Quốc hội tiến hành giám sát thông qua các phương thức: Tổ chức Đoàn giám sát của Đoàn Đại biểu Quốc hội, tổ chức để các Đại biểu Quốc hội trong Đoàn thực hiện việc giám sát thi hành pháp luật ở địa phương; giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân; yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân ở địa phương trả lời về những vấn đề mà Đoàn Đại biểu Quốc hội, các Đại biểu Quốc hội quan tâm; cử đại biểu Quốc hội trong Đoàn tham gia Đoàn giám sát của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội khi có yêu cầu. 1.1.5. Hoạt động giám sát của Đại biểu Quốc hội và Đoàn Đại biểu Quốc hội 1.1.5.1.Đối tượng giám sát Chức năng giám sát của Quốc hội đóng vai trò quan trọng trong đời sống chính trị và trong việc khẳng định vị thế, vai trò của Quốc hội. Hiến pháp năm 2013 đã tạo một bước tiến mới trong việc phân công rõ ràng hơn nhiệm vụ của Quốc hội và Chính phủ, là cơ sở quan trọng cho lập pháp kiểm soát quyền lực của hành pháp. Tuy vậy, sẽ thiếu hiệu quả nếu chỉ dừng ở việc sửa đổi các quy định của pháp luật mà không tính đến việc tăng cường các biện pháp bảo đảm cho hoạt động giám sát hiệu lực, hiệu quả. Có thể thấy đối tượng chịu sự giám sát của Quốc hội là các cơ quan nhà nước chịu sự giám sát trực tiếp của Quốc hội như Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước. Trong bộ máy nhà nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Đại biểu Quốc hội và Đoàn Đại biểu Quốc hội được xác định thuộc cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, đồng thời là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Bên cạnh 20