Luận văn Thạc sĩ Luật hiến pháp và luật hành chính: Thực hiện pháp luật về Đầu tư công tại Sở Kế hoạch và Đầu tư Thành phố Hồ Chí Minh

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:106

Thêm vào BST

Báo xấu

19
lượt xem 11
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục đích của luận văn là làm rõ thực trạng pháp luật về đầu tư công; đánh giá thực tiễn thực hiện pháp luật về đầu tư công tại Sở Kế hoạch và Đầu tư qua các giai đoạn; trình bày định hướng hoàn thiện và các giải pháp hoàn thiện quy định pháp luật về đầu tư công; đồng thời phân tích các giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về đầu tư công tại Sở Kế hoạch và Đầu tư thành phố Hồ Chí Minh.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật hiến pháp và luật hành chính: Thực hiện pháp luật về Đầu tư công tại Sở Kế hoạch và Đầu tư Thành phố Hồ Chí Minh

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ …………/………… ……/…… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA TRƯƠNG TẤN PHÁT THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI SỞ KẾ HOẠCH VÀ ĐẦU TƯ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH LUẬN VĂN THẠC SĨ CHUYÊN NGÀNH LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH - NĂM 2024
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ …………/………… ……/…… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA TRƯƠNG TẤN PHÁT THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI SỞ KẾ HOẠCH VÀ ĐẦU TƯ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số: 8 38 01 02 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS TRẦN THỊ DIỆU OANH THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH - NĂM 2024
LỜI CAM ĐOAN Tác giả xin cam đoan đề tài “Thực hiện pháp luật về Đầu tư công tại Sở Kế hoạch và Đầu tư Thành phố Hồ Chí Minh” là sự cố gắng nỗ lực của bản thân để hoàn thiện công trình nghiên cứu và dưới sự hướng dẫn của PGS.TS Trần Thị Diệu Oanh. Các thông tin, số liệu thống kê trong luận văn là hoàn toàn dựa trên sự tìm kiếm của tác giả, bảo đảm tính chính xác và trung thực. Xin cam đoan những nội dung trên là đúng sự thật, nếu có phát hiện những vấn đề gian lận trong quá trình thực hiện luận văn, tác giả sẽ chịu hoàn toàn trách nhiệm. Tác giả Trương Tấn Phát
LỜI CẢM ƠN Để hoàn thành luận văn “Thực hiện pháp luật về đầu tư công tại Sở Kế hoạch và Đầu tư Thành phố Hồ Chí Minh”; bên cạnh sự nỗ lực của bản thân, người học luôn nhận được sự quan tâm, chia sẻ và hỗ trợ từ phía gia đình, nhà trường, quý thầy cô, đồng nghiệp và bạn bè. Nhân đây, tác giả xin gửi lời cảm ơn chân thành đến Học viện hành chính quốc gia, nơi học viên đang theo học chương trình thạc sĩ Luật đã tạo mọi điều kiện để học viên hoàn thành luận văn. Đặc biệt, tác giả xin trân trọng gửi lời tri ân đến PGS.TS. Trần Thị Diệu Oanh, người đã tận tình hướng dẫn và góp ý để học viên hoàn thành luận văn của mình. Bên cạnh đó, tác giả xin gửi lời cảm ơn đến gia đình, bạn bè và đồng nghiệp đã hỗ trợ, giúp đỡ học viên trong quá trình tìm hiểu, thu thập tài liệu và thực hiện luận văn này. Vì khả năng nghiên cứu và kinh nghiệm nghiên cứu của bản thân còn hạn chế nên luận văn không tránh khỏi thiếu sót. Vì vậy, tác giả rất mong nhận được sự góp ý chân thành của quý nhà trường, quý thầy cô và bạn bè. Xin chân thành cảm ơn!
MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Lời cảm ơn Mục lục Danh mục các chữ viết tắt Danh mục các bảng Danh mục hình vẽ MỞ ĐẦU 1 Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ 9 ĐẦU TƯ CÔNG 1.1. Khái niệm, đặc điểm và vai trò của thực hiện pháp luật về đầu tư công 9 1.2. Nguyên tắc, chủ thể, nôi dung thực hiện pháp luật về đầu tư công 18 1.3. Những yếu tố tác động đến thực hiện pháp luật về đầu tư công 23 Chương 2: THỰC TRẠNG THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ ĐẦU TƯ CÔNG 39 TẠI SỞ KẾ HOẠCH VÀ ĐẦU TƯ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH 2.1. Khái quát chung về tình hình đầu tư công tại Sở Kế hoạch và Đầu tư 39 thành phố Hồ Chí Minh 2.2. Phân tích thực trạng thực hiện pháp luật về đầu tư công tại Sở Kế 55 hoạch và Đầu tư thành phố Hồ Chí Minh 2.3. Đánh giá chung về thực trạng thực hiện pháp luật về đầu tư công tại Sở 66 Kế hoạch và Đầu tư Chương 3: PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM THỰC HIỆN 78 PHÁP LUẬT VỀ ĐẦU TƯ CÔNG TẠI SỞ KẾ HOẠCH VÀ ĐẦU TƯ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH 3.1. Phương hướng bảo đảm thực hiện pháp luật về đầu tư công tại Sở Kế 78 hoạch và Đầu tư thành phố Hồ Chí Minh 3.2. Giải pháp bảo đảm thực hiện pháp luật về đầu tư công tại Sở Kế hoạch 82 và Đầu tư thành phố Hồ Chí Minh KẾT LUẬN 94 TÀI LIỆU THAM KHẢO 96
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT STT Chữ viết tắt Viết đầy đủ 1 ĐTC Đầu tư công 2 HĐND Hội đồng nhân dân 3 UBND Ủy ban nhân dân 4 GPMB Giải phóng mặt bằng 5 TP Thành phố 6 NSNN Ngân sách nhà nước 7 PPP Đầu tư theo phương thức đối tác công tư 8 GDP Tổng sản phẩm quốc nội 9 Vốn ODA Vốn hỗ trợ phát triển chính thức
DANH MỤC CÁC BẢNG STT Tên bảng Trang Bảng 1: Quy mô nguồn vốn ngân sách trung ương (trong nước) 1 cho Kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2021 - 2025 của 43 thành phố Hồ Chí Minh Bảng 2: Quy mô nguồn vốn ngân sách trung ương (ODA) cho Kế 2 hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2021 - 2025 của thành phố 44 Hồ Chí Minh Bảng 3: Mức độ chấp hành của thành phố Hồ Chí Minh về triển khai sử dụng vốn ngân sách trung ương cho hoạt động đầu tư 3 45 công của thành phố Hồ Chí Minh trong 3 năm đầu của Kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2021 – 2025 Bảng 4: Quy mô nguồn vốn đầu tư công từ vốn ngân sách thành 4 47 phố Hồ Chí Minh giai đoạn 2021 – 2025 Bảng 5: Sự chênh lệch về quy mô vốn đầu tư công giai đoạn 2021 5 – 2025 giữa khả năng cân đối vốn thực tế của thành phố Hồ Chí 47 - 48 Minh so với Quyết định của Thủ tướng Chính phủ Bảng 6: Điều chỉnh tăng vốn đầu tư công giai đoạn 2017 đến 6 51-52 2023 tại thành phố Hồ Chí Minh Bảng 7: Tình hình phân bổ vốn và giải ngân vốn từ ngân sách 7 54 thành phố cho đầu tư công các năm 2021, 2022 và 2023 Tình hình giải ngân vốn đầu tư công từ ngân sách thành phố giai 8 71 đoạn 2021 – 2023
DANH MỤC HÌNH VẼ STT Tên Trang 1 Hình 1: Sơ đồ tổ chức bộ máy Sở Kế hoạch và Đầu tư 56
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trong bối cảnh kinh tế thị trường, đầu tư công đã trở thành một trong những giải pháp hiệu quả nhất để tăng cường phát triển kinh tế và xã hội. Đầu tư công đóng vai trò quan trọng, thúc đẩy sự tăng trưởng và phát triển kinh tế – xã hội của mỗi quốc gia. Theo góc độ xã hội, hoạt động đầu tư công được tập trung chủ yếu vào xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế kỹ thuật, giáo dục, y tế hay xóa đói giảm nghèo. Đặc biệt hơn, đầu tư công là một trong những công cụ quan trọng để thúc đẩy sự phát triển kinh tế của một quốc gia. Các khoản đầu tư này có thể bao gồm việc xây dựng, sửa chữa hoặc nâng cấp các cơ sở hạ tầng như đường, cầu, đường sắt, sân bay, cảng biển, đường ống dẫn dầu, điện, nước, trường học, bệnh viện và các công trình khác. Tầm quan trọng của đầu tư công nằm ở việc nó giúp tạo ra môi trường thuận lợi cho các hoạt động sản xuất, kinh doanh và đời sống xã hội của người dân. Bên cạnh đó, đầu tư công cũng giúp tăng cường khả năng cạnh tranh của một quốc gia trên trường quốc tế bằng cách cải thiện năng lực cơ sở hạ tầng. Có thể nói, hoạt động đầu tư công giúp thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, tạo ra nhiều việc làm cho xã hội và cải thiện chất lượng cuộc sống của người dân thông qua việc tạo ra các dự án hạ tầng mới. Tuy nhiên, để đầu tư công thực sự mang lại giá trị, đòi hỏi việc áp dụng pháp luật về đầu tư công trở nên cần thiết và quan trọng hơn bao giờ hết. Với tầm quan trọng đó, trong thời gian qua, nhà nước ta tập trung và tăng cường hoạt động đầu tư công nhằm đạt mục tiêu phát triển kinh tế xã hội. Tại Thành phố Hồ Chí Minh, về kết quả thực hiện pháp luật đầu tư công những năm qua đã đạt nhiều kết quả tích cực, nhất là kết quả thực hiện các Nghị quyết của HĐND TP, trong đó năm 2022 là năm thứ hai triển khai Kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2021-2025. Theo đó, tổng kế hoạch vốn đầu tư công năm 2022 được HĐND TP thông qua là 35.516,968 tỷ đồng; UBND TP đã giao kế hoạch vốn là 29.464,008 tỷ đồng, đạt 82,95%. Tuy nhiên, tính đến ngày 12/8/2022, TP mới giải ngân đạt tỷ lệ 29% so với tổng kế hoạch vốn được giao. Nhiều công trình trọng điểm trên địa bàn 1
thành phố có tiến độ giải ngân chậm; công tác bồi thường giải phóng mặt bằng nhiều dự án còn chậm, kéo dài ảnh hưởng đến tiến độ bàn giao mặt bằng cho nhà đầu tư để tiến hành thi công. Để thực hiện tốt các dự án đầu tư công trên cơ sở Nghị quyết số 99/NQ-HĐND ngày 19/10/2021 về ban hành kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2021-2025; những vấn đề có liên quan lĩnh vực đầu tư công khi thực hiện tổ chức chính quyền đô thị tại thành phố Hồ Chí Minh theo Nghị quyết số 131/2020/QH14 ngày 16/11/2020 của Quốc hội (khóa XIV) và Nghị định số 33/2021/NĐ-CP ngày 29/3/2021 của Chính phủ, TP đã thông qua hoạt động giải trình để các sở (Sở Kế hoạch và Đầu tư), ban, ngành, cơ quan chức năng có liên quan của TP, UBND các quận, huyện và TP Thủ Đức, các đơn vị chủ đầu tư dự án thấy rõ hơn trách nhiệm của mình trong việc thực hiện pháp luật về đầu tư công trên địa bàn thành phố. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện, Sở Kế hoạch đầu tư cũng phải đối mặt với nhiều thách thức, nhất là trong việc tăng cường tính minh bạch, giảm thiểu rủi ro và tối ưu hóa hiệu quả của đầu tư công. Bên cạnh đó, việc thực hiện chính sách, pháp luật đầu tư công tại các dự án đầu tư cũng đòi hỏi sự liên kết và phối hợp giữa các đơn vị, cơ quan chức năng và người dân để đạt được mục tiêu phát triển chung của thành phố. Trên cơ sở những khó khăn thách thức trong việc thực hiện pháp luật về đầu tư công trên địa bàn TP và đề tìm ra những giải pháp căn cơ cho việc thực hiện tốt pháp luật (Luật Đầu tư công năm 2019 có hiệu lực kể từ ngày 01/01/2020) về Đầu tư công, tác giả lựa chọn đề tài “Thực hiện pháp luật về Đầu tư công tại Sở Kế hoạch và Đầu tư Thành phố Hồ Chí Minh” là đề tài nghiên cứu cho luận văn thạc sĩ chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính của mình. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Các nghiên cứu về thực hiện pháp luật về đầu tư công đã có nhiều công trình khoa học được nghiên cứu dưới nhiều góc độ, trong đó có thể kể đến những công trình tiêu biểu sau: Tiếp cận về góc độ kinh tế học và tài chính công, có tác nghiên cứu như “Một số vấn đề cơ bản về đầu tư công trong mô hình tăng trưởng kinh tế mới của Việt 2
Nam 2011-2020” của Vũ Tuấn Anh (2010), được đăng trên Báo cáo Kỷ yếu hội thảo khoa học định hướng phát triển tài chính giai đoạn 2011-2020; “Đổi mới đầu tư công ở Việt Nam giai đoạn 2011-2020” của Vũ Như Thăng (2020) được đăng trên Kỷ yếu hội thảo khoa học định hướng phát triển tài chính giai đoạn 2011-2020. Các bài viết này chủ yếu trình bày các chủ trương, đường lối, chính sách, khung pháp lý về đầu tư công mà chưa tập trung làm rõ thực trạng của pháp luật và thực trạng thực hiện pháp luật về đầu tư công. Tiếp cận từ góc độ thực nghiệm có các công trình như Bài báo khoa học “Nghiên cứu thực nghiệm về tác động của đầu tư công đến tăng trưởng kinh tế tại Việt Nam” của Phạm Mạnh Hùng được đăng trên Tạp chí Khoa học và đào tạo ngân hàng, số 246 (11/2022) và sách chuyên khảo “Đầu tư công, đầu tư tư nhân và tăng trưởng kinh tế: Lý thuyết và các nghiên cứu thực nghiệm” (2018), do Nguyễn Thị Cành chủ biên. Các công trình này được nghiên cứu nhằm bổ sung bằng chứng thực nghiệm về vấn đề tác động của đầu tư công đến tăng trưởng kinh tế tại Việt Nam. Nghiên cứu đã chỉ rõ đầu tư tư nhân và đầu tư nước ngoài đều có tác động tích cực tới tăng trưởng kinh tế trong dài hạn; tuy nhiên tác động tích cực tới tăng trưởng kinh tế trong dài hạn của đầu tư công trong giai đoạn ngắn hạn thì vẫn chưa được kiểm chứng. Bên cạnh đó, nghiên cứu của nhóm tác giả cũng cho rằng mức độ tác động của của vốn đầu tư từ khu vực tư nhân vốn mạnh hơn vốn đầu tư công. Điểm nổi bật và có giá trị của công trình này chính là các nhóm đề xuất các giải pháp trong việc tăng cường hiệu quả đầu tư công tại Việt Nam. Luận án “Hiệu quả đầu tư công trong giai đoạn hiện nay ở Việt Nam” (2021) của Đào Thị Hồ Hương. Công trình này chỉ ra các nguồn hình thành vốn đầu tư và nhân tố ảnh hưởng tới hiệu quả đầu tư công, đồng thời xây dựng một số chỉ tiêu để đánh giá hiệu quả đầu tư công về mặt kinh tế, xã hội và môi trường. Tuy nhiên, luận án thuộc chuyên ngành Tài chính công nên các nghiên cứu của luận án tập trung phân tích theo khía cạnh kinh tế tài chính. Luận án có trình bày và phân tích khung pháp lý về đầu tư công, nhưng chưa khai thác triệt để thực trạng của pháp luật về đầu tư công. Mặc dù vậy, luận án vẫn có nhiều kết quả được kế thừa trong quá trình 3
hoàn thiện luận văn này, đặc biệt là các nguyên nhân ảnh hưởng đến hiệu quả áp dụng pháp luật về đầu tư công. Hiện nay, các công trình về đầu tư công theo góc độ pháp lý cũng được quan tâm và nghiên cứu ở các cấp, trong đó có thể kể đến các công trình nổi bật như: (i) Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ “Hoàn thiện pháp luật về quản lý vốn ĐTC qua công tác thanh tra, kiểm toán nhà nước” do Tiến sĩ Tăng Thị Nhiệm làm chủ nhiệm. Đề tài đã phân tích, đánh giá và bình luận các quy định của pháp luật về đầu tư công trên cơ sở các nghiên cứu lý luận (khái niệm, nguồn vốn, nguyên tắc, phân cấp quản lý về đầu tư công) và thực tiễn thực hiện. Đặc biệt, đề tài phân tích và bình luận các quy định của pháp luật về đầu tư công thông qua công tác thanh tra, kiểm toán của nhà nước, từ đó đánh giá thực trạng của pháp luật hiện hành về đầu tư công. (ii) Luận văn Thạc sỹ Luật học “Pháp luật về đầu tư công và thực tiễn thi hành tại tỉnh Điện Biên” của tác giả Lê Văn Toán. Luận văn nghiên cứu đối tượng là quy định của pháp luật về đầu tư công trong phạm vi thực tiễn tại tỉnh Điện Biên. Trên cơ sở đó, luận văn này tiếp tục kế thừa những kết quả nghiên cứu của tác giả Lê Văn Toán. Tuy nhiên, luận văn này vẫn tập trung nghiên cứu ở phạm vi thực tiễn tại thành phố Hồ Chí Minh, được xem là địa phương thực hiện đầu tư công mạnh mẽ và lớn nhất của cả nước. (iii) Các tham luận của các tác giả tại Tọa đàm Đối thoại chính sách Sửa đổi Luật ĐTC – Bàn luận từ những góc nhìn đa chiều”, 2019, Đại học Kinh tế Quốc dân; bài báo khoa học “Những công việc cần triển khai để đưa Luật ĐTC 2019 vào cuộc sống.”, Tạp chí Kinh tế và dự báo, tháng 2/2020, tác giả Cao Thị Minh Nghĩa. Các nghiên cứu này tập trung làm rõ quy định của Luật Đầu tư công 2019, xây dựng các kiến nghị để nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về đầu tư công. Tuy nhiên, các công trình này được nghiên cứu khi Luật Đầu tư công 2019 chuẩn bị được thông qua hoặc vừa thông qua. Vì vậy, các nghiên cứu trên chưa tổng kết thực tiễn thực hiện pháp luật về đầu tư công, chưa làm rõ các nguyên nhân của thực trạng. 4
Ngoài các công trình nghiên cứu về chính sách và pháp luật đầu tư công, còn nhiều công trình nghiên cứu về thực hiện đầu tư công tại thành phố Hồ Chí Minh như: (i) Công trình “Quản lý nhà nước về đầu tư công tại thành phố Hồ Chí Minh” của tác giả Huỳnh Phạm Khánh Ngọc (Luận văn thạc sĩ Quản lý ngành Quản lý công tại Học viện Hành chính quốc gia năm 2017). Luận văn nghiên cứu các vấn đề lý luận về đầu tư công (trong đó trình bày khung pháp lý về đầu tư công theo Luật Đầu tư công năm 2014). Đồng thời, luận văn đánh giá hiệu quả thực tiễn đầu tư công tại thành phố Hồ Chí Minh giai đoạn 2012 đến 2016. (ii) Pháp luật về đầu tư tài chính công qua thực tiễn thực hiện tại thành phố Hồ Chí Minh của tác giả Nguyễn Đình Tân (Luận văn thạc sĩ luật học, Đại học Huế năm 2022). Luận văn nghiên cứu các vấn đề lý luận, khung pháp lý điều chỉnh về hoạt động đầu tư tài chính công và đánh giá thực tiễn thực hiện tại thành phố Hồ Chí Minh giai đoạn từ 2018 đến 2021. Bên cạnh các vấn đề lý luận, 02 luận văn của tác giả Huỳnh Phạm Khánh Ngọc và Nguyễn Đình Tân đã nghiên cứu thực tiễn tại phạm vi không gian trên địa bàn thành phố Hồ Chí Minh. Tuy nhiên, thực tiễn thực hiện đầu tư công trong những năm gần đây tại thành phố Hồ Chí Minh (nhất là giai đoạn 2021 đến nay) có nhiều thay đổi. Bên cạnh đó, Nghị quyết số 98/2023/QH15 được Quốc hội ban hành ngày 24 tháng 6 năm 2023 về thí điểm cơ chế, chính sách đặc thù phát triển thành phố Hồ Chí Minh đã tác động sâu sắc đến thực tiễn thực hiện đầu tư công tại thành phố Hồ Chí Minh trong giai đoạn hiện nay. Trên đây là các công trình nghiên cứu liên quan đến đầu tư công được tham khảo để kế thừa, mở rộng và củng cố cho việc hoàn thiện luận văn của mình. Các công trình này dù được tiếp cận theo khía cạnh nào, cũng đều đạt mục tiêu và nhiệm vụ là làm rõ thực trạng về đầu tư công và xây dựng các kiến nghị để nâng cao hiệu quả về đầu tư công tại Việt Nam. Do đó, việc nghiên cứu các vấn đề lý luận về đầu tư công và đánh giá thực tiễn thực hiện pháp luật về đầu tư công tại thành phố Hồ Chí Minh là rất cần thiết. 5
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Mục đích của luận văn là làm rõ thực trạng pháp luật về đầu tư công; đánh giá thực tiễn thực hiện pháp luật về đầu tư công tại Sở Kế hoạch và Đầu tư qua các giai đoạn; trình bày định hướng hoàn thiện và các giải pháp hoàn thiện quy định pháp luật về đầu tư công; đồng thời phân tích các giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về đầu tư công tại Sở Kế hoạch và Đầu tư thành phố Hồ Chí Minh. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để thực hiện được mục tiêu nêu trên, đề tài được tiến hành với các nhiệm vụ cụ thể sau: Thứ nhất, nghiên cứu các vấn đề lý luận và pháp luật về đầu tư công. Thứ hai, phân tích các nội dung cơ bản của thực hiện pháp luật về đầu tư công như khái niệm, đặc điểm, vai trò, nguyên tắ, những yếu tố ảnh hưởng đến thực hiện pháp luật về đầu tư công. Thứ ba, phân tích, đánh giá thực tiễn thực hiện pháp luật về đầu tư công tại Sở kế hoạch và Đầu tư TP Hồ Chí Minh qua các giai đoạn. Thứ tư, định hướng kiến nghị hoàn thiện pháp luật về đầu tư công và đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về đầu tư công của Sở Kế hoạch và Đầu tư TP Hồ Chí Minh. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của đề tài là quy định pháp luật về đầu tư công và thực tiễn thực hiện pháp luật về đầu tư công tại Sở Kế hoạch và Đầu tư Thành phố Hồ Chí Minh. 4.2. Phạm vi nghiên cứu Về phạm vi nội dung: luận văn tập trung nghiên cứu các quy định pháp luật về đầu tư công trong các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành; trong đó tập trung phân tích quy định của Luật Đầu tư công năm 2019 và các văn bản liên quan điều chỉnh về đầu tư công. 6
Về phạm vi thời gian: luận văn chọn mốc thời gian năm 2013 đế nghiên cứu về lý luận và chọn mốc thời gian từ 2017 đến nay để nghiên cứu thực tiễn. Về phạm vi không gian: luận văn được giới hạn trong phạm vi không gian tại Sở Kế hoạch và Đầu tư Thành phố Hồ Chí Minh. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu - Phương pháp luận: Luận văn sử dụng các phương pháp luận của Chủ nghĩa Mác- Lê nin, quan điểm của Đảng và pháp luật của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam để làm nền tảng nghiên cứu. - Phương pháp nghiên cứu: Các phương pháp nghiên cứu cụ thể được áp dụng trong quá trình thực hiện đề tài bao gồm phương pháp so sánh, phương pháp thu thập số liệu, phương pháp phân tích và tổng hợp, phương pháp thống kê số liệu và so sánh. Trong đó: Phương pháp thu thập dữ liệu: phương pháp này được thực hiện trong chương 1 và chương 2. Từ việc tìm hiểu về pháp luật đầu tư công, người viết cần thu thập tư liệu từ các văn bản pháp luật, quy định, chính sách của Nhà nước về đầu tư công, báo cáo thống kê, các dữ liệu thực tiễn về hoạt động đầu tư công tại Sở Kế hoạch và Đầu tư Thành phố Hồ Chí Minh. Phương pháp phân tích và tổng hợp: phương pháp này được sử dụng chủ yếu trong việc nghiên cứu Chương 1 và Chương 2. Trên cơ sở hoạt động thu thập các dữ liệu, tiến hành tổng hợp dữ liệu và phân tích dữ liệu nhằm làm rõ các vấn đề lý luận và thực trạng của đối tượng nghiên cứu. Phương pháp so sánh: phương pháp so sánh được sử dụng chủ yếu trong chương 2 trên cơ sở các số liệu thống kê qua các năm. Từ đó, đề tài làm rõ những những tồn tại, bất cập trong thực tiễn thực hiện pháp luật về đầu tư công tại Sở Kế hoạch và Đầu tư Thành phố Hồ Chí Minh. Phương pháp tổng hợp và dự báo: được sử dụng để giải quyết mục tiêu và nhiệm vụ của chương 3. Trên cơ sở các dữ liệu được thu thập, trên cơ sở các phân tích và tổng hợp dữ liệu, trên cơ sở việc so sánh thực tiễn thực hiện pháp luật qua 7
các năm, đề tài tổng hợp các nguyên nhân của thực trạng và xây dụng các kiến nghị hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về hoạt động đầu tư công tại Sở Kế hoạch và Đầu tư Thành phố Hồ Chí Minh. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Đề tài nghiên cứu về “Thực hiện pháp luật về đầu tư công tại Sở kế hoạch và Đầu tư Thành phố Hồ Chí Minh” có ý nghĩa lý luận và thực tiễn, đó là: Thứ nhất, kết quả nghiên cứu của đề tài sẽ là nguồn tài liệu tham khảo quý giá cho các nhà nghiên cứu, giảng dạy về pháp luật trong lĩnh vực đầu tư kể cả về lý luận và thực tiễn. Thứ hai, kết quả nghiên cứu của đề tài đề tài sẽ là nguồn tham khảo cho các cơ quan quản lý và thực hiện áp dụng pháp luật về đầu tư công tại địa phương có cái nhìn tổng quan, cũng như những đặc thù khi thực hiện. Thứ ba, kết quả nghiên cứu của đề tài còn giúp cho việc ban hành và hoàn thiện chính sách pháp luật về đầu tư công ngày càng được hoàn thiện hơn. 7. Kết cấu luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, đề tài được chia làm 03 chương: Chương 1. Những vấn đề lý luận thực hiện pháp luật về đầu tư công Chương 2. Thực trạng thực hiện pháp luật về đầu tư công tại Sở Kế hoạch và Đầu tư Thành phố Hồ Chí Minh Chương 3. Phương hướng và giải pháp bảo đảm thực hiện pháp luật về đầu tư công tại Sở Kế hoạch và Đầu tư Thành phố Hồ Chí Minh 8
Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ ĐẦU TƯ CÔNG 1.1. Khái niệm, đặc điểm và vai trò của thực hiện pháp luật về đầu tư công 1.1.1. Khái niệm, đặc điểm đầu tư công và đầu tư từ vốn thuộc ngân sách nhà nước 1.1.1.1. Khái niệm đầu tư công Đầu tư là một hoạt động sử dụng các nguồn lực để mang đến những giá trị kinh tế tốt hơn trong tương lai. Theo Khoản 8 Điều 3 Luật Đầu tư 2020 thì “Đầu tư kinh doanh là việc nhà đầu tư bỏ vốn đầu tư để thực hiện hoạt động kinh doanh” [14] và “Nhà đầu tư là tổ chức, cá nhân thực hiện hoạt động đầu tư kinh doanh, gồm nhà đầu tư trong nước, nhà đầu tư nước ngoài và tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài” [14]. Như vậy, hoạt động đầu tư được thực hiện bởi các nhà đầu tư theo quy định của pháp luật. Nếu căn cứ vào chủ thể thực hiện hoạt động đầu tư, có thể phân loại hoạt động đầu tư thành hoạt động đầu tư của nhà nước – cơ quan mang quyền lực công cộng đặc biệt và hoạt động đầu tư của nhà đầu tư tư nhân – không mang quyền lực nhà nước. Theo đó, hoạt động đầu tư công được thực hiện bởi nhà nước. Ngoài sự khác biệt cơ bản là chủ thể thì hoạt động đầu tư công còn mang đặc trưng khác biệt về nguồn vốn, về mục đích hay trình tự thủ tục. Với đặc trưng đó, đầu tư công gắn liền mật thiết với chức năng, nhiệm vụ và vai trò của nhà nước trong việc quản lý mọi mặt của đời sống và nhằm mục tiêu thúc đẩy sự phát triển của kinh tế – xã hội. Khi đề cập về khái niệm đầu tư công, có nhiều quan điểm trình bày từ góc độ khác nhau như xã hội học, kinh tế học hay khoa học pháp lý. Theo Từ điển của Cambridge, “đầu tư công là số tiền mà chính phủ chi cho các dịch vụ công cộng, chẳng hạn như giáo dục và y tế” [26, tr. 201]. Theo Cơ quan Hợp tác Quốc tế Nhật Bản (JICA), tổ chức này định nghĩa đầu tư công là chi tiêu của chính phủ cho cơ sở hạ tầng công cộng. Cơ sở hạ tầng gồm hai loại: “i) cơ sở hạ tầng kinh tế như sân bay, đường bộ, đường sắt, cảng, nước và 9
nước thải, điện, khí đốt và viễn thông; và ii) cơ sở hạ tầng xã hội như trường học và bệnh viện” [27, tr. 127]. Tổ chức OECD đưa ra khái niệm về đầu tư công như sau: “đầu tư công thường được định nghĩa là chi tiêu công làm tăng thêm vào vốn vật chất công. Vốn vật chất này bao gồm các tài sản cố định như nhà ở, các tòa nhà và công trình hác (đường, sân bay, cầu, đập, cấu trúc viễn thông, tiện ích, tòa nhà văn phòng chính phủ, trường học, bệnh viện, nhà tù...), thiết bị vận chuyển, máy móc, tài sản canh tác, và tài sản cố định vô hình như tài sản trí tuệ. Đầu tư công dành tỷ trọng lớn là đầu tư cơ sở hạ tầng vật chất và được thực hiện bởi các cấp quốc gia và địa phương” [28, tr. 52]. Theo cách tiếp cận trong lĩnh vực tài chính công thì “đầu tư công bao gồm đầu tư bằng nguồn vốn NSNN và đầu tư của doanh nghiệp nhà nước” [7, tr.24-28]. Theo khoa học pháp lý, khái niệm đầu tư công lần đầu tiên được quy định tại Khoản 5 Điều 4 Luật đầu tư công năm 2014, theo đó “Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội” [15]. Sau đó, Khoản 15 Điều 4 Luật Đầu tư công 2019 (sửa đổi, bổ sung năm 2022) thay thế Luật Đầu tư công 2014 quy định rằng “Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án và đối tượng đầu tư công khác theo quy định của Luật này” [16]. Từ các cách tiếp cận trên, đầu tư công được hiểu là hoạt động đầu tư của nhà nước vào vào các chương trình, dự án thuộc mọi mặt của đời sống xã hội mà nhà nước quản lý [3], [4]. Có thể thấy rằng, khái niệm đầu tư công có nội hàm rộng hơn khái niệm đầu tư từ vốn thuộc ngân sách nhà nước. Bởi lẽ, vốn đầu tư công được liệt kê tại Khoản 22 Điều 4 Luật Đầu tư công năm 2019 gồm “vốn ngân sách nhà nước; vốn từ nguồn thu hợp pháp của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập dành để đầu tư theo quy định của pháp luật, trong đó vốn ngân sách nhà nước gồm vốn ngân sách trung ương (vốn chi cho đầu tư phát triển thuộc ngân sách trung ương) và vốn ngân sách địa phương (vốn chi cho đầu tư phát triển thuộc 10
ngân sách địa phương)” [16]. Như vậy, đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước là một trong các trường hợp của đầu tư công. 1.1.1.2. Đặc điểm đầu tư công Đầu tư công có những đặc điểm đặc trưng như sau: Thứ nhất, về chủ thể, đầu tư công được thực hiện bởi nhà nước. Nhà nước là chủ thể mang quyền lực công cộng, được tổ chức thành hệ thống cơ quan từ trung ương đến địa phương và có chức năng quản lý mọi mặt của đời sống xã hội. Vì vậy, đặc điểm này được hiểu cụ thể là đầu tư công được thực hiện bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc bởi các tổ chức kinh tế được nhà nước ủy quyền thực hiện. Thứ hai, về đối tượng, đối tượng của đầu tư công là các chương trình, dự án được quy định tại Điều 5 Luật Đầu tư công 2019. Theo đó, chương trình, dự án được nhà nước thực hiện gồm “đầu tư chương trình, dự án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội; đầu tư phục vụ hoạt động của cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; đầu tư và hỗ trợ hoạt động đầu tư cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích, phúc lợi xã hội; đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án theo phương thức đối tác công tư; đầu tư phục vụ công tác lập, thẩm định, quyết định hoặc phê duyệt, công bố và điều chỉnh quy hoạch theo quy định của pháp luật về quy hoạch; đầu tư phục vụ công tác lập, thẩm định, quyết định hoặc phê duyệt, công bố và điều chỉnh quy hoạch theo quy định của pháp luật về quy hoạch”. [16] Thứ ba, về nguồn gốc nguồn vốn thực hiện đầu tư công, đầu tư công được thực hiện từ vốn ngân sách nhà nước và vốn từ nguồn thu hợp pháp của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập dành để đầu tư. Trong đó, nguồn vốn ngân sách nhà nước được tạo lập trên cơ sở dự toán ngân sách đã được Quốc hội và Hội đồng nhân dân quyết định [17]. Hằng năm, Chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp có nhiệm vụ lập dự toán ngân sách nhà nước và ngân sách địa phương trình Quốc hội và Hội đồng nhân dân quyết định. Căn cứ vào dự toán đã được Quốc hội và Hội đồng nhân dân quyết định, các cơ quan chức năng triển khai nhiệm vụ thu và chi ngân sách (chấp hành thu ngân sách và chấp hành chi ngân sách). Như vậy, nguồn 11
vốn sử dụng cho đầu tư công được trích từ khoản thu ngân sách nhà nước. Theo quy định của pháp luật hiện hành, “Đầu tư công bằng nguồn vốn từ ngân sách nhà nước thường được đầu tư không hoàn lại cho các dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế, xã hội, phát triển nguồn nhân lực hay trong lĩnh vực y tế, bảo vệ môi trường,… Đó là những chương trình, dự án không có khả năng thu hồi vốn hoặc thu hồi vốn chậm” [21, tr. 31-36]. Bên cạnh đầu tư công bằng nguồn vốn từ ngân sách nhà nước thì đầu tư công còn được thực hiện bởi vốn từ nguồn thu hợp pháp của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập dành để đầu tư. Nguồn vốn này được hình thành từ việc các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập tạo ra một cách hợp pháp và không phải nộp về ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, nhằm bảo đảm nguyên tắc hiệu quả và minh bạch trong việc sử dụng vốn đầu tư công, các nguồn thu hợp pháp của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập dành để đầu tư cũng phải tuân theo quy định của pháp luật. Thứ tư, về mục đích của đầu tư công, đầu tư công nhằm mục đích phát triển kinh tế – xã hội. Bất kì nhà nước nào cũng mang bản chất giai cấp và bản chất xã hội. Trong giai đoạn hiện nay, bản chất xã hội của nhà nước được thể hiện rõ ràng hơn so với trước đây, bằng việc thừa nhận nhiều quyền hơn cho con người và công dân; đồng thời tăng cường thực hiện nhiều chính sách thúc đẩy phát triển kinh tế – xã hội. Một trong những giải pháp thúc đẩy phát triển – xã hội là việc tăng cường thực hiện đầu tư công của nhà nước. Vì vậy, đầu tư công luôn gắn liền với quá trình nhà nước thực hiện bản chất, chức năng và vai trò của mình. Nhờ đầu tư công, đời sống của người dân ngày càng cải thiện, môi trường đầu tư kinh doanh từng bước được thông thoáng, năng lực cạnh tranh của nhà nước được tăng lên, đặc biệt là hệ thống cơ sở hạ tầng ngày càng hoàn thiện và hiện đại. Từ đó, thúc đẩy sự phát triển kinh tế – xã hội của từng địa phương và trên phạm vi cả nước. [1], [6], [10], [11]. 1.1.2. Khái niệm và đặc điểm thực hiện pháp luật về đầu tư công 1.1.2.1. Khái quát pháp luật về đầu tư công 12