Luận văn Thạc sĩ Tài chính Ngân hàng: Đổi mới phương pháp lập dự toán thu ngân sách nhà nước của Tổng cục Thuế - Bộ Tài chính

Chia sẻ: Ocxaodua999 Ocxaodua999 | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:113

Thêm vào BST

Báo xấu

34
lượt xem 7
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục đích của luận văn nhằm hệ thống hóa những vấn đề lý luận cơ bản về lập dự toán thu NSNN. Phân tích thực trạng phương pháp lập dự toán thu NSNN hiện nay trên cơ sở đó rút ra những nhận xét, đánh giá ưu, nhược điểm của phương pháp lập dự toán thu hiện nay. Đề xuất một số giải pháp nhằm đổi mới phương pháp lập dự toán thu NSNN.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Tài chính Ngân hàng: Đổi mới phương pháp lập dự toán thu ngân sách nhà nước của Tổng cục Thuế - Bộ Tài chính

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ ……/…… …./….. HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA ĐÀO CHÂU LINH ĐỔI MỚI PHƢƠNG PHÁP LẬP DỰ TOÁN THU NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC CỦA TỔNG CỤC THUẾ - BỘ TÀI CHÍNH LUẬN VĂN THẠC SỸ TÀI CHÍNH – NGÂN HÀNG Chuyên ngành: Tài chính – Ngân hàng Mã số: 8 34 02 01 NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. NGUYỄN VĂN TẠO HÀ NỘI - 2019
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan toàn bộ nội dung trong Luận văn là công trình độc lập nghiên cứu của riêng tôi, chƣa đƣợc công bố trong bất cứ tài liệu hay trong các công trình tƣơng tự nào khác. Số liệu và tƣ liệu đƣợc trích dẫn trung thực và có nguồn gốc rõ ràng./. Tác giả luận văn Đào Châu Linh
LỜI CẢM ƠN Tên tôi là: Đào Châu Linh Học viên lớp: TC10.B1 Trong thời gian học tập tại trƣờng, nhờ sự chỉ bảo tận tình của các thầy, các cô giáo đến nay tôi đã hoàn thành Luận văn Thạc sỹ chuyên ngành Tài chính – Ngân hàng với đề tài: “Đổi mới phương pháp lập dự toán thu ngân sách nhà nước của Tổng cục Thuế - Bộ Tài chính” Tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành tới PGS.TS Nguyễn Văn Tạo là giáo viên hƣớng dẫn trực tiếp và cảm ơn các thầy cô giáo đã giúp đỡ tôi trong thời gian thực hiện Luận văn này. Tác giả luận văn Đào Châu Linh
MỤC LỤC LỜI ................................................................................................... 1 Chƣơng 1. TỔNG QUAN CƠ BẢN VỀ LẬP DỰ TOÁN THU NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC ...................................................................................................... 6 1.1. Tổng quan về lập dự toán thu ngân sách Nhà nƣớc .................................. 6 1.1.1. Khái niệm về lập dự toán thu ngân sách Nhà nước ................................ 6 1.1.2. Mục tiêu của lập dự toán thu ngân sách nhà nước ............................... 10 1.1.3. Vai trò của lập dự toán thu ngân sách nhà nước.................................. 10 1.2. Phƣơng pháp lập dự toán thu ngân sách Nhà nƣớc.................................. 11 1.2.1. Khái niệm phương pháp lập dự toán thu ngân sách nhà nước ............. 11 1.2.2. Nội dung cơ bản của lập dự toán thu ngân sách Nhà nước ................. 12 1.2.3. Phương thức và nội dung lập dự toán thu NSNN ................................. 16 1.3. Kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới về lập dự toán thu NSNN và bài học cho Việt Nam ................................................................... 28 1.3.1. Kinh nghiệm quốc tế ............................................................................ 28 1.3.2. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam ..............................................................39 KẾT LUẬN CHƢƠNG 1................................................................................ 44 Chƣơng 2. THỰC TRẠNG LẬP DỰ TOÁN THU NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TẠI TỔNG CỤC THUẾ .................................................................... 45 2.1. Giới thiệu về Tổng cục Thuế ................................................................... 45 2.1.1. Lịch sử ra đời và phát triển của Tổng cục Thuế ................................... 45 2.1.2. Chức năng và Nhiệm vụ của Tổng cục Thuế ........................................ 46 2.1.3. Cơ cấu tổ chức của Tổng cục Thuế hiện nay ........................................ 49 2.1.4. Khái quát về kết quả thực hiện dự toán thu NSNN giai đoạn 2016-2018 .51 2.2. Thực trạng lập dự toán thu NSNN tại Tổng cục Thuế giai đoạn 2016- 2018 ................................................................................................................. 55
2.2.1. Lập dự toán thu NSNN theo khoản mục đầu vào theo qui trình kết hợp từ trên xuống dưới và từ dưới lên ................................................................... 55 2.2.2. Lập dự toán thu ngân sách nhà nước theo kết quả thực hiện nhiệm vụ 63 2.2.3. Lập dự toán ngân sách theo khuôn khổ trung hạn................................ 64 2.3. Đánh giá thực trạng lập dự toán thu NSNN tại Tổng cục Thuế .............. 67 2.3.1. Những kết quả đạt được ........................................................................ 67 2.3.2. Hạn chế và nguyên nhân ....................................................................... 68 KẾT LUẬN CHƢƠNG 2................................................................................ 74 Chƣơng 3. MỘT SỐ ĐỀ XUẤT ĐỐI MỚI PHƢƠNG PHÁP LẬP DỰ TOÁN THU NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TẠI TỔNG CỤC THUẾ ......................... 75 3.1. Phƣơng hƣớng và mục tiêu đổi mới phƣơng pháp lập dự toán NSNN.... 75 3.1.1. Phương hướng và mục tiêu đổi mới phương thức lập dự toán NSNN Việt Nam theo đầu ra gắn với kết quả (kết quả thực hiện nhiệm vụ và kết quả phát triển)..........................................................................................................................75 3.1.2. Phương hướng lập dự toán ngân sách nhà nước theo chương trình .........80 3.2. Giải pháp đổi mới phƣơng thức lập dự toán thu NSNN tại Tổng cục Thuế 82 3.2.1. Nhóm giải pháp đổi mới phương pháp lập dự toán thu ngân sách .......... 82 3.2.2. Giải pháp hỗ trợ lập dự toán thu ngân sách nhà nước theo chương trình 89 3.2.3 Nhóm giải pháp khác ............................................................................. 95 3.3. Một số kiến nghị....................................................................................... 99 3.3.1. Kiến nghị với Quốc hội và Chính phủ ................................................... 99 3.3.2. Kiến nghị với Bộ Tài chính và Bộ Kế hoạch và Đầu tư ...................... 101 KẾT LUẬN CHƢƠNG 3.............................................................................. 102 KẾT LUẬN ................................................................................................... 103 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ...................................................... 104
DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ VÀ BẢNG BIỂU Sơ đồ 1.1: Khung logic “chuỗi kết quả” ......................................................... 20 Sơ đồ 1.2: Theo dõi dựa theo kết quả ............................................................. 21 Bảng 2.1: Thực thu so với ngân sách gốc ....................................................... 52 Sơ đồ 1.1: Cơ cấu tổ chức các cơ quan Nhà nƣớc ở Na Uy ........................... 38
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT TỪ VIẾT TẮT DIỄN GIẢI CIAP Uỷ ban kiểm toán liên bộ các chƣơng trình GTGT MTEF Khuôn khổ chi tiêu trung hạn MTFF Khuôn khổ tài chính trung hạn KTXH Kinh tế xã hội HĐND Hội đồng nhân dân TCT Tổng cục Thuế UBND Ủy ban nhân dân NSNN Ngân sách Nhà nƣớc WTO Tổ chức thƣơng mại thế giới
LỜI 1. Trong công cuộc đổi mới từ năm 1986 đến nay, Đảng và Nhà nƣớc ta đã rất quan tâm đến việc cải cách ngân sách, coi đó là một trong những nhiệm vụ trọng tâm quan trọng nhất của cải cách kinh tế. Tình hình tài chính - ngân sách thời gian qua đã đạt đƣợc những thành tựu to lớn. Chi Ngân sách nhà nƣớc (NSNN) đƣợc quản lý chặt chẽ và có hiệu quả, cơ chế chính sách tài chính ngày càng đổi mới và hoàn thiện, từng bƣớc đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội và yêu cầu hội nhập quốc tế, thu ngân sách đạt và vƣợt dự toán trên nhiều lĩnh vực. Tuy nhiên, nền tài chính quốc gia của nƣớc ta phát triển chƣa vững chắc, sau 11 năm thực hiện Luật NSNN 2002 bộc lộ một số hạn chế, bất cập nhƣ: quy định về phạm vi thu ngân sách còn chƣa rõ ràng; việc quản lý các khoản phí, lệ phí chƣa thống nhất, phân tán; cách xác định bội chi NSNN chƣa đầy đủ và chƣa phù hợp thông lệ quốc tế; số thu ngân sách từ nội bộ còn khiêm tốn, những khoản thu không thật ổn định còn chiếm tỷ lệ lớn trong tổng thu cân đối NSNN. Công tác quản lý tài chính còn lỏng lẻo; sự lãng phí, thất thoát, tiêu cực vẫn chƣa đƣợc ngăn chặn kịp thời; hiệu quả phân bổ và sử dụng nguồn lực tài chính công chƣa cao; nguồn lực bị phân bổ dàn trải; chất lƣợng hàng hóa, dịch vụ công cung cấp cho xã hội kém... Đặc biệt, nợ công đang ngày một tăng nhanh và áp lực trả nợ lớn. 1
viên của tổ chức WTO và ký kết nhi - , có nhiều chủ trƣơng, biện pháp quan trọng đổi mới hệ thống tài chính quốc gia, nhất là trong lĩnh vực tài chính công. Một trong số cải cách quan trọng đó là thực hiện thí điểm áp dụng cơ chế quản lý NSNN theo kết quả gắn với kế hoạch tài chính và khuôn khổ chi tiêu trung hạn. Đặc biệt Luật Ngân sách nhà nƣớc 2015 số 83/2015/QH13 ngày 25/6/2015 có hiệu lực (từ ngày 01/01/2017 thay thế cho luật NSNN 2002) chính thức luật hóa việc lập kế hoạch tài chính năm năm và lập kế hoạch tài chính – Ngân sách nhà nƣớc ba năm cũng nhƣ phƣơng thức quản lý ngân sách theo kết quả thực hiện nhiệm vụ. 10-2014 đã cho thấy còn tồn tại nhiều thách thức cần tìm giải pháp khắc phục, khi tổ chức thực hiện việc lập các kế hoạch trung hạn theo Luật NSNN năm 2015. Mặt khác phƣơng thức quản lý ngân sách theo kết quả thực hiện nhiệm vụ vẫn chƣa có lộ trình, hƣớng đi và phƣơng pháp cụ thể. “Đổi mới phương pháp lập dự toán thu ngân sách nhà nước của Tổng cục Thuế - Bộ Tài chính” 2. Tổng quan về tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Quản lý tài chính công ở Việt Nam trong những năm qua đã có những bƣớc tiến đáng kể từ cách thức, cơ chế đến kết quả thực hiện. Phản ánh vấn đề 2
này, đã có những bài viết, đề tài, công trình nghiên cứu dƣới nhiều góc nhìn từ góc nhìn của sinh viên tới góc nhìn của các chuyên gia, các nhà phân tích, hoạch định chính sách. Có thể kể đến một số công trình nhƣ sau: Nguyễn Thị Minh (2008), với đề tài: “Đổi mới quản lý chi NSNN trong điều kiện kinh tế thị trƣờng ở Việt Nam”, luận án tiến sỹ, đại học Kinh tế quốc dân, luận án đã nghiên cứu việc đổi mới quản lý chi NSNN, trong luận án này cũng đã đề cập một phần tới ngân sách trung hạn. Nguyễn Đức Thanh (2012), luận văn “Nghiên cứu hoàn thiện phƣơng thức lập dự toán NSNN Việt Nam”, luận văn thạc sỹ trƣờng đại học thƣơng mại. Đề tài chú trọng giải pháp lập dự toán ngân sách theo đầu ra gắn với khuôn khổ chi tiêu trung hạn. Ngô Thanh Hoàng (2013), đề tài “Hoàn thiện cơ chế lập dự toán chi ngân sách nhà nƣớc gắn với kế hoạch phát triển kinh tế xã hội ở Việt Nam” , luận án tiến sỹ, Học viện Tài chính. Đề tài nghiên cứu về dự toán chi ngân sách Nhà nƣớc qua các thời kỳ và đƣa ra một số giải pháp nhằm hoàn thiện cơ chế lập dự toán chi NSNN Tuy nhiên, nhìn chung các công trình nghiên cứu nói trên chỉ đề cập đến những vấn đề chung mà chƣa có đề tài nào nghiên cứu riêng về đổi mới phƣơng pháp lập dự toán thu NSNN tại Tổng cục Thuế. Chính vì vậy, đề tài nghiên cứu này sẽ tập trung nghiên cứu về việc đổi mới phƣơng pháp lập dự toán thu NSNN tại Tổng cục Thuế thuộc Bộ Tài chính. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài 3.1. Mục đích nghiên cứu Mục đích nghiên cứu của đề tài nhằm đánh giá thực trạng việc lập dự toán thu ngân sách tại Tổng cục Thuế - Bộ Tài chính nƣớc ta và kinh nghiệm lập dự toán của một số nƣớc trên thế giới cũng nhƣ những quy định đổi mới về lập dự toán theo Luật NSNN 2015 để tìm ra điểm còn bất cập, những thách 3
thức trong phƣơng thức lập dự toán thu ngân sách nhà nƣớc ở Việt Nam. Từ đó nêu ra một số khuyến nghị để đổi mới phƣơng pháp lập dự toán thu NSNN trong giai đoạn mới. . 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu - Hệ thống hóa những vấn đề lý luận cơ bản về lập dự toán thu NSNN - Phân tích thực trạng phƣơng pháp lập dự toán thu NSNN hiện nay trên cơ sở đó rút ra những nhận xét, đánh giá ƣu, nhƣợc điểm của phƣơng pháp lập dự toán thu hiện nay. - Đề xuất một số giải pháp nhằm đổi mới phƣơng pháp lập dự toán thu NSNN. 4.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tƣợng nghiên cứu của đề tài là đổi mới phƣơng pháp lập dự toán thu NSNN. 4.2. Phạm vi nghiên cứu - Về không gian: Phạm vi nghiên cứu của đề tài chỉ tập trung nghiên cứu việc lập dự toán thu NSNN Tổng cục Thuế đang đảm nhiệm, tập trung vào các phƣơng pháp lập dự toán là: Lập dự toán thu NSNN theo khoản mục đầu vào theo qui trình kết hợp từ trên xuống dưới và từ dưới lên; Lập dự toán thu ngân sách nhà nước theo kết quả thực hiện nhiệm vụ; Lập dự toán thu ngân sách nhà nước theo kết quả thực hiện nhiệm vụ - Về thời gian. Các dữ liệu, số liệu và tài liệu nghiên cứu của đề tài trong giai đoạn 2016-2018. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp luận Đề tài lấy cơ sở lý luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng, chủ nghĩa duy vật lịch sử và các học thuyết kinh tế làm cơ sở cho phƣơng pháp luận cho đề tài nghiên cứu. 4
5.2. Phương pháp nghiên cứu Đề tài sử dụng các phƣơng pháp nghiên cứu truyền thống nhƣ: Phƣơng pháp tổng hợp, phân tích, phƣơng pháp so sánh; các phƣơng pháp của thống kê học nhƣ: phƣơng pháp điều tra thống kê, phƣơng pháp chỉ số, phân tổ thống kê, phƣơng pháp đồ thị, số bình quân, số tuyệt đối, số tƣơng đối.... 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn - Về lý luận: Luận văn đã hệ thống hóa đƣợc những vấn đề lý luận cơ bản về lập dự toán thu NSNN, đặc biệt là các phƣơng pháp lập dự toán thu NSNN trong bối cảnh cuộc cách mạng cải cách quản lý tài chính công. - Về thực tiễn. Phân tích và đánh giá khoa học những ƣu điểm nhƣợc điểm của phƣơng pháp lập dự toán thu NSNN những năm qua tại cơ quan Tổng cục Thuế trên cơ sở đó đề xuất một số giải pháp đổi mới phƣơng pháp lập dự toán thu NSNN tại Tổng cục Thuế trong những năm tới. 7. Kết cấu của đề tài Ngoài phần mở đầu và kết luận, luận văn đƣợc kết cấu với 3 chƣơng: Chƣơng 1: Tổng quan cơ bản về lập dự toán thu ngân sách nhà nƣớc. Chƣơng 2: Thực trạng lập dự toán thu ngân sách nhà nƣớc tại Tổng cục Thuế nƣớc ta. Chƣơng 3: Một số đề xuất đổi mới phƣơng pháp lập dự toán thu ngân sách nƣớc tại Tổng cục Thuế. 5
Chƣơng 1 TỔNG QUAN CƠ BẢN VỀ LẬP DỰ TOÁN THU NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC 1.1. Tổng quan về lập dự toán thu ngân sách Nhà nƣớc 1.1.1. Khái niệm về lập dự toán thu ngân sách Nhà nước 1.1.1.1 Khái niệm về ngân sách Nhà nước Ngân sách nhà nƣớc là một phạm trù kinh tế và là phạm trù lịch sử. Đây là bộ phận cốt lõi của tài chính công trong hệ thống tài chính. Thuật ngữ ngân sách nhà nƣớc đƣợc sử dụng phổ biến và rộng rãi trên thế giới. Ngân sách nhà nƣớc gắn với quá trình đấu tranh dân chủ của nhân dân các quốc gia, thể hiện quyền làm chủ của nhân dân trong quản lý kinh tế, xã hội. Quyền làm chủ này đƣợc đại diện bởi Nghị viện (ở Việt Nam là Quốc hội) – cơ quan quyền lực nhà nƣớc cao nhất do nhân dân bầu ra. Mặc dù đƣợc sử dụng rộng rãi, song, khái niệm về ngân sách nhà nƣớc cho đến nay vẫn chƣa thống nhất. Khái niệm ngân sách nhà nƣớc đƣợc xây dựng dựa trên các quan điểm và góc nhìn khác nhau. Cụ thể:1 - Theo góc độ kinh tế: Ngân sách nhà nƣớc đóng vai trò là công cụ để Chính phủ sử dụng, nhằm đạt đƣợc và kiểm soát việc thực hiện các mục tiêu đề ra nhƣ: kỷ luật tài khoá, hiệu quả phân bổ, sử dụng hiệu quả các nguồn lực quốc gia… Phục vụ điều tiết vĩ mô nền kinh tế. - Theo góc độ chính trị: Ngân sách nhà nƣớc đƣợc trình và phê duyệt bởi cơ quan quyền lực nhà nƣớc (Nghị viện hay Quốc hội). Thể hiện quyền giám 1 Tham khảo Giáo trình Lý thuyết quản lý Tài chính công xuất bản năm 2016 do PGS.TS. Hoàng Thị Thúy Nguyệt chủ biên 6
sát của các đại biểu dân cử đối với việc quản lý hoạt động thu – chi và sử dụng tiền cũng nhƣ nguồn lực công của cơ quan hành pháp (Chính phủ). - Theo góc độ pháp luật: Ngân sách nhà nƣớc đƣợc cụ thể hoá dƣới dạng văn bản pháp luật. Là hành lang pháp lý để giới hạn các quyền mà cơ quan hành pháp đƣợc phép thực hiện. Văn bản pháp luật này đã đƣợc cơ quan quyền lực nhà nƣớc thông qua và phê duyệt. - Theo góc độ quản lý: Ngân sách nhà nƣớc là nền tảng, cơ sở để quản lý việc sử dụng ngân sách trong các đơn vị công. Quy định ngân sách đƣợc phân bổ cho đơn vị, kế hoạch, nhiệm vụ chi và số tiền đơn vị đƣợc phép chi tiêu. Đây là căn cứ quan trọng phục vụ cho công tác quản lý tài chính tại các đơn vị sử dụng ngân sách. Về góc độ tài chính, ngân sách nhà nƣớc là các hoạt động thu chi của nhà nƣớc. Về nội dung, ngân sách nhà nƣớc thể hiện quyền lực chính trị, tiềm lực và sức mạnh tài chính của một quốc gia. Bởi lẽ, đây là nguồn lực tài chính tập trung do nhà nƣớc quản lý và sử dụng. Đƣợc hình thành dựa trên các nguồn thu từ thuế, phí, lệ phí… Quá trình sử dụng ngân sách nhà nƣớc làm phát sinh các lợi ích kinh tế giữa nhà nƣớc với các chủ thể còn lại trong nền kinh tế. Ngân sách nhà nƣớc tác động tới các mặt kinh tế, chính trị, pháp luật, quản lý… Vì vậy, việc quản lý và điều hành ngân sách nhà nƣớc có tác động trực tiếp tới hệ thống tài chính quốc gia, tới mọi lĩnh vực và tới việc điều tiết vĩ mô nền kinh tế. Tại Việt Nam, khái niệm ngân sách nhà nƣớc đã đƣợc quy định trong Luật Ngân sách Nhà nƣớc 2015, cụ thể nhƣ sau: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. 7
1.1.1.2. Khái niệm về lập dự toán NSNN Dự toán NSNN đƣợc các cơ quan có thẩm quyền quyết định, là căn cứ để thực hiện thu chi ngân sách. Đây là bản dự trù các khoản thu, chi ngân sách theo các tiêu chí đã đƣợc xác định tiến hành trong một năm. Ở mức độ tổng hợp hay chi tiết, dự toán NSNN nhằm tạo ra một khuôn khổ tài chính để nhà nƣớc thực hiện một cách khoa học, hợp lý, đáp ứng mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội đã đề ra. Trong một quy trình quản lý NSNN ở mỗi quốc gia, việc lập NSNN là khâu đầu tiên và là giai đoạn khởi đầu. Nhằm dự trù và xác định mục tiêu, nhiệm vụ thực hiện ngân sách. Từ đó có phƣơng án, kế hoạch để xây dựng số liệu thu chi các nguồn lực cho ngân sách và phân phối lại các nguồn lực đó. Quy trình quản lý NSNN là toàn bộ hoạt động: Chuẩn bị và quyết định ngân sách; chấp hành; kiểm toán và đánh giá NSNN. Dự toán NSNN đƣợc lập dựa trên các căn cứ: (1) Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, (2) Khuôn khổ tài chính, khuôn khổ chi tiêu trung hạn, (3) Các văn bản pháp luật hƣớng dẫn về xây dựng dự toán NSNN, (4) Tình hình thực hiện dự toán NSNN của những năm trƣớc gần kề. Có thể hiểu khái niệm về lập dự toán NSNN là tổng thể các phƣơng pháp, cách thức mang tính kinh tế, kỹ thuật nghiệp vụ do các chủ thể có thẩm quyền thực hiện để xây dựng và quyết định bản dự toán thu, chi NSNN hàng năm. Quy trình lập dự toán NSNN trên thế giới cũng nhƣ ở Việt Nam thông thƣờng qua ba bƣớc, cụ thể là: Bƣớc 1: Hƣớng dẫn xây dựng dự toán và thông báo các mức trần ngân sách. Thủ tƣớng (Ngƣời đứng đầu cơ quan hành pháp) dựa vào các định hƣớng chính sách của Nhà nƣớc để ban hành chỉ thị xây dựng dự toán NSNN hàng năm và chỉ đạo xây dựng dự toán NSNN. Bộ Tài chính có các hƣớng dẫn về 8
xây dựng dự toán, nhằm hƣớng dẫn các bộ ban ngành, các đơn vị và địa phƣơng về nội dung khuôn khổ tài chính, khuôn khổ chi tiêu trung hạn; hƣớng dẫn các nội dung dự toán ngân sách hàng năm phải tuân thủ và phù hợp với khuôn khổ đó. Sau đó, Bộ Tài chính ban hành thông tƣ hƣớng dẫn xây dựng dự toán và thông báo trần ngân sách để đảm bảo các bộ ngành địa phƣơng thực hiện thống nhất về mục tiêu, định hƣớng và nội dung dự toán. Bƣớc 2: Dự thảo, tổng hợp và thảo luận dự toán Bƣớc này đƣợc thực hiện theo cách tiếp cận từ dƣới lên với các công việc bao gồm: Thứ nhất: Dự thảo dự toán, thứ hai: Tổng hợp dự toán, thứ ba: Thảo luận dự toán. Dự toán NSNN đƣợc đơn vị dự toán cấp dƣới lập chi tiết trong phạm vi và nhiệm vụ đƣợc giao rồi gửi đơn vị dự toán cấp trên. Đơn vị dự toán cấp trên nhất tổng hợp toàn ngành và gửi cơ quan tài chính cùng cấp. Chính quyền cấp dƣới lập dự toán NSNN trong phạm vi đƣợc phân cấp, phân quyền gửi cơ quan tài chính cấp trên, đồng thời gửi cơ quan lập pháp cùng cấp. Các cơ quan chuyên môn tổ chức thảo luận dự toán và bản cuối cùng gửi tới chính quyền (UBND các cấp, Chính phủ) sau đó các cấp chính quyền gửi tới cơ quan lập pháp để quyết định và thông qua, (nhƣ ở Việt Nam là HĐND các cấp và Quốc hội). Bƣớc 3: Quyết định và giao dự toán Quyết định dự toán là bƣớc công việc tiếp theo sau khi khâu chuẩn bị dự toán kết thúc, quyết định dự toán NSNN đƣợc thực hiện bởi cơ quan quyền lực nhà nƣớc, quyết định dự toán bao gồm: Thẩm tra dự thảo ngân sách và thảo luận, quyết định ngân sách. Bản dự toán NSNN đƣợc quyết định dƣới hình thức văn bản quy phạm pháp luật, đƣợc thông qua bởi cơ quan lập pháp, sẽ đƣợc thực thi bởi cơ quan hành pháp, chính phủ và UBND các cấp căn cứ vào nghị quyết của 9
Quốc hội, HĐND các cấp ra quyết định giao dự toán NSNN cho các ngành, các đơn vị 1.1.2. Mục tiêu của lập dự toán thu ngân sách nhà nước - Phù hợp với những chính sách và các ƣu tiên mà Nhà nƣớc đã lựa chọn. Ngân sách nhà nƣớc không chỉ đơn thuần là bảng tổng hợp thu chi của Nhà nƣớc trong một giai đoạn cụ thể mà còn là tấm gƣơng phản ánh các chính sách, chƣơng trình hành động của Nhà nƣớc trong giai đoạn đó; - Đảm bảo tính hiệu quả trong chi tiêu ngân sách. Tính hiệu quả phải đƣợc xem xét một cách toàn diện ở cả mặt hiệu quả kinh tế và công bằng xã hội. Tuy nhiên trong thực tế, để đánh giá đúng và đầy đủ hiệu quả của chi tiêu ngân sách là một việc không hề đơn giản bởi không phải mọi khoản chi tiêu ngân sách đều đạt đƣợc cả hai mặt trên và có tác động nhƣ mong muốn. Nêu ra vấn đề này để thấy rằng đôi khi trong lập dự toán ngân sách, phải lựa chọn thứ tự ƣu tiên giữa hiệu quả kinh tế và công bằng xã hội để phù hợp với từng hoàn cảnh và thời điểm cụ thể; - Làm tăng hiệu quả hoạt động của khu vực công. Do bản chất là một kế hoạch sử dụng quỹ tiền tệ phục vụ cho hoạt động của Nhà nƣớc nên một khi dự toán ngân sách phản ánh đƣợc đầy đủ các chƣơng trình, dự án, hành động của Nhà nƣớc, tính toán đầy đủ các khoản chi tiêu để tránh bị động trong thực hiện; gắn chi tiêu với kết quả và đầu ra của các chƣơng trình. 1.1.3. Vai trò của lập dự toán thu ngân sách nhà nước Lập dự toán thu NSNN có các vai trò cơ bản sau đây: Một là, nội dung cơ cấu kế hoạch thu – chi đã đƣợc cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp thống nhất, thể hiện định hƣớng phát triển kinh tế - xã hội của đất nƣớc. Hai là, bằng việc xác lập một số chỉ tiêu cụ thể trong dự toán nhƣ: tổng thu NSNN; tổng chi NSNN và tỷ trọng từng khoản chi trong tổng chi; 10
mức thâm hụt NSNN so với GDP… nhằm thiết lập kỷ luật tài chính về thu – chi và cân đối ngân sách cho hoạt động của bộ máy Nhà nƣớc từ Trung ƣơng đến địa phƣơng. Khi các chỉ tiêu đó đƣợc cơ quan quyền lực cao nhất của Nhà nƣớc phê duyệt (Ở Việt Nam là Quốc hội), dự toán NSNN trở thành đạo luật mang tính chất bắt buộc, buộc mọi chủ thể trong nền kinh tế phải tuyệt đối chấp hành. Ba là, lập dự toán NSNN tạo khuôn khổ cho việc chấp hành NSNN. Bởi các chỉ tiêu thu – chi và mức thâm hụt NSNN đƣợc xác lập trong dự toán NSNN sẽ là khuôn khổ cho NSNN đi vào giai đoạn chấp hành. Hơn nữa, dự toán NSNN còn thể hiện đƣờng lối, chủ trƣơng phát triển kinh tế - xã hội. Do đó, có thể coi dự toán NSNN đóng vai trò hƣớng dẫn về hoạt động tài chính của Nhà nƣớc. Nó giúp Nhà nƣớc kiểm soát đƣợc các khoản thu chi và đảm bảo cho hoạt động của Nhà nƣớc theo đúng các mục tiêu đề ra. Bốn là, lập dự toán NSNN giúp Chính phủ chủ động trong việc sử dụng nguồn lực tài chính. Do dự toán NSNN đƣợc xây dựng dựa trên những chính sách, chƣơng trình, dự án đã đƣợc Chính phủ chủ động đề ra. Năm là, lập dự toán NSNN là công cụ để Chính phủ hoạch định và kiểm soát công việc tài chính trong năm NS, bởi dự toán NSNN là một công cụ quan trọng chi phối đến hoạt động của nền tài chính công. Để phát huy vai trò to lớn đó của dự toán NSNN, trong quá trình lập dự toán NSNN cần phải quán triệt các yêu cầu nhất định, mà nhất là phải gắn với lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 1.2. Phƣơng pháp lập dự toán thu ngân sách Nhà nƣớc 1.2.1. Khái niệm phương pháp lập dự toán thu ngân sách nhà nước Chu trình ngân sách nhà nƣớc là quá trình hoạt động của ngân sách từ khi bắt đầu hình thành cho đến khi kết thúc để chuyển sang ngân sách của năm tài chính mới. 11
Theo chu trình thì việc lập dự toán là khâu mở đầu nhằm xác định các mục tiêu, nhiệm vụ động viên nguồn lực cho ngân sách và phân phối các nguồn lực đó. Nhƣ vậy, Phƣơng pháp lập dự toán thu ngân sách thực chất là lập kế hoạch (dự toán) các khoản thu của ngân sách trong một năm ngân sách hoặc nhiều năm ngân sách (hoặc trong một giai đoạn ngân sách dự kiến) theo các phƣơng pháp nhất định. Kết quả của khâu này là một bản dự toán thu ngân sách đƣợc các cấp có thẩm quyền quyết định. 1.2.2. Nội dung cơ bản của lập dự toán thu ngân sách Nhà nước 1.2.2.1 Căn cứ của lập dự toán thu ngân sách nhà nước Lập dự toán thu ngân sách là xác định quy mô tổng thu và cơ cấu của từng khoản thu vào ngân sách. Căn cứ để lập dự toán thu ngân sách: - Mức độ phát triển của nền kinh tế. Mức độ phát triển của nền kinh tế đƣợc đánh giá qua tốc độ tăng trƣởng và các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô đạt đƣợc giữa các thời kỳ. Mức độ phát triển kinh tế tăng tác động tới sự gia tăng của nguồn thu ngân sách và ngƣợc lại. Đây là yếu tố quan trọng tác động trực tiếp tới tổng thu NSNN. - Hiệu quả các hoạt động đầu tƣ trong nền kinh tế. Hoạt động đầu tƣ trong nền kinh tế đạt đƣợc hiệu quả sẽ tạo ra lƣợng thặng dƣ lớn, phục vụ việc thu NSNN đƣợc thực hiện cao hơn số liệu dự tính của dự toán NSNN. - Các quy định của pháp luật về thuế. Do thuế là nguồn thu chủ yếu của NSNN, nên các số liệu dự báo về thuế là cơ sở để xây dựng dự toán thu NSNN. Đặc biệt là các văn bản pháp luật về thuế. - Bộ máy tổ chức và cán bộ hành thu NSNN. Bộ máy hành thu và đội ngũ cán bộ hoạt động hợp lý, hiệu quả, làm tiết kiệm đƣợc chi phí hành thu và tăng đƣợc hiệu quả các khoản thu. Đảm bảo cho dự toán thu ngân sách đƣợc thực hiện đúng, đủ, kịp thời. 12
- Những phân tích đánh giá tình hình thu ngân sách của năm hiện hành. 1.2.2.2. Các yêu cầu cơ bản đối với lập dự toán thu ngân sách nhà nước Một dự toán thu NSNN đƣợc coi là tốt khi việc lập dự toán bảo đảm đƣợc các yêu cầu sau đây: Thứ nhất, lập dự toán thu NSNN phải đảm bảo quán triệt đầy đủ, đúng đắn các quan điểm của chính sách tài chính quốc gia trong từng thời kỳ. Thứ hai, lập dự toán thu phải có tính toàn diện, khả thi và chứa đựng tất cả các chƣơng trình, dự án đƣợc Chính phủ tài trợ trực tiếp hoặc gián tiếp và cả những chƣơng trình dự án của Chính phủ đƣợc bên ngoài tài trợ. Thứ ba, lâp dự toán thu ngân sách phải xác định rõ trách nhiệm và quyền hạn của các cơ quan Nhà nƣớc, Chính phủ, chính quyền các cấp, từng cá nhân trong việc thực hiện những nhiệm vụ đƣợc đề ra trong dự toán NSNN. Kinh nghiệm của nhiều nƣớc cho thấy để bảo đảm đƣợc yêu cầu này phải đƣợc thể chế hóa thành các văn bản pháp lý. Thứ tư, lập dự toán thu NSNN phải gắn đƣợc chi tiêu với kết quả và đầu ra từ các khoản chi tiêu. Để đạt đƣợc điều này lập dự toán ngân sách cần xác định rõ các mục đích, mục tiêu, cũng nhƣ kết quả và đầu ra mong đợi trong từng chƣơng trình, dự án và những hoạt động đƣợc ngân sách tài trợ. Thứ năm, lập dự toán thu NSNN cần đƣợc gắn với khuôn khổ trung hạn. Bởi lẽ đa phần kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội vĩ mô có thời hạn từ 5 năm đến 10 năm trong khi lập dự toán NSNN có thời hạn chỉ 1 năm nên không phản ánh đƣợc các yêu cầu của kế hoạch 5 năm, 10 năm phát triển kinh tế - xã hội. Thứ sáu. lập dự toán thu NSNN phải bảo đảm tính minh bạch. Tính minh bạch trong lập dự toán NSNN đƣợc coi là tiêu chuẩn quan trọng để nâng cao chất lƣợng lập dự toán NSNN. Minh bạch về chính sách là công khai trƣớc công chúng về ý định của Chính phủ trong một lĩnh vực chính 13