Sự phát triền của hành chính và cải cách hành chính

Chia sẻ: Vc D | Ngày: | Loại File: DOC | Số trang:32

Thêm vào BST

Báo xấu

944
lượt xem 571
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Đã có nhiều tác giả trong nước và trên thế giới viết về sự tiến hoá của hành chính với tư cách là một ngành khoa học, một nghệ thuật và một nghề. Có nhiều cách lập luận khác nhau và, do vậy, dẫn tới những quan điểm rất khác nhau về vấn đề này. Tuy vậy, lịch sử phát triển của loài người cho thấy có những quy luật nhất định tác động tới mọi phương diện đời sống chính trị, kinh tế và xã hội của mỗi quốc gia. Hành chính cũng không nằm ngoài quy luật tiến hoá đó. Loạt bài viết...

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Sự phát triền của hành chính và cải cách hành chính

MỘT CÁCH NHÌN VỀ SỰ PHÁT TRIỂN CỦA HÀNH CHÍNH VÀ CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH 1
MỘT CÁCH NHÌN VỀ SỰ PHÁT TRIỂN CỦA HÀNH CHÍNH VÀ CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH Th.s. Nguyễn Khắc Hùng Th.s. Phạm Đức Toàn Khái lược: Đã có nhiều tác giả trong nước và trên thế giới viết về sự tiến hoá của hành chính với tư cách là một ngành khoa học, một nghệ thuật và một nghề. Có nhiều cách lập luận khác nhau và, do vậy, dẫn tới những quan điểm rất khác nhau về vấn đề này. Tuy vậy, lịch sử phát triển của loài người cho thấy có những quy luật nhất định tác đ ộng t ới m ọi phương diện đời sống chính trị, kinh tế và xã hội của mỗi quốc gia. Hành chính cũng không nằm ngoài quy luật tiến hoá đó. Loạt bài viết này mong mu ốn đóng góp thêm m ột cách nhìn mới vào sự vận động này. Tác giả sẽ bắt đầu từ hành chính v ới t ư cách làm một lĩnh vực chung, tới sự vận động của hành chính gắn với các yêu cầu biến đổi hành chính làm cho nó phù hợp hơn với quá trình phát triển. Qua việc đánh giá các m ối quan hệ biện chứng giữa các vấn đề lý luận và khái niệm, kết hợp với các kinh nghi ệm c ải cách hành chính ở Phương Tây, tại các nước đang phát triển và các nước đang chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường, đặc biệt ở Trung Quốc và Việt Nam, có thể rút ra m ột con đường nhất định. Chắc chắn sẽ còn nhiều điểm còn gây nên tranh lu ận trong loạt bài này, song tác giả sẽ đi từ những lập luận của mình để dẫn tới một số kết luận liên quan tới việc đổi mới nền hành chính nhà nước và công cuộc cải cách hành chính nhà nước ta hiện nay. Sự vận động của hành chính Theo nhiều học giả (ví dụ: Lynn, 1996; Vũ Huy Từ và Nguyễn Khắc Hùng, 1998), khái niệm “hành chính” xuất hiện từ lâu đời, cùng với sự hình thành nhà n ước. Có thể lấy Ai Cập cổ đại làm một minh chứng, khi quốc gia này sử dụng bộ máy hành chính của mình để điều tiết thuỷ lợi từ dòng chảy của sông Nin, tới việc xây dựng nên các kim t ự tháp nổi tiếng. Triều đại nhà Hán ở Trung Quốc (từ năm 206 trước Công nguyên tới năm 220 sau Công nguyên) đã vận dụng Khổng giáo vào vi ệc tuyển lựa quan lại, theo đó chính quyền phải do những người được chọn ra bằng phẩm chất và năng l ực ch ứ không ph ải do thiên bẩm. Ở Châu Âu các quốc gia La Mã, Hy Lạp và Tây Ban Nha c ổ đ ại cũng được xem là các vương triều hành chính, được trung ương điều hành bằng các quy đ ịnh và luật lệ. Tại Pháp vào thế kỷ thứ 18, vua Na-pô-lê-ông đã sử dụng b ộ máy hành chính của mình rất tài tình để bảo đảm quân nhu và lương thảo cho các cuộc chinh chi ến kéo dài tại những miền xa xôi. Mặc dù hành chính khi đó tồn t ại d ưới hình th ức này hay hình thức khác, các lập luận mang tính khái niệm về hành chính và c ải cách hành chính chỉ mới nở rộ từ khoảng giữa thế kỷ 19 (Caiden,1969,1984,1991; Hammergren, 1983; Mutahaba, 1989; Hughes, 1998). 2
Mối quan tâm nhằm thay đổi các hệ thống hành chính từ th ời c ổ đ ại này b ắt ngu ồn t ừ việc hoạt động của nhà nước ngày càng trở nên đa dạng và phức tạp, và mang lại m ột hình thái hành chính mới mà ngày nay thường được gọi là “ mô hình hành chính truy ền thống”. Hughes (1998, tr : 22) viết “ thay vì việc trước kia chỉ có nh ững ng ười nghi ệp dư có lòng tận trung với các bậc vương hầu, việc điều hành các t ổ ch ức nhà n ước hi ện đã trở thành công tác mang tính chuyên môn. Các công chức là những người rất được tôn trọng và họ hình thành nên một giới chóp bu hành chính riêng (Meksawan, 1996). Gi ới chính trị gia có thể nắm chính quyền hay rời bỏ, song bộ máy di ều hành nhà n ước v ẫn nằm trong tay các quan chức thường nhật, và sự chuyển giao chế đ ộ nhi ều khi di ễn ra khá thông suốt. Mô hình hành chính truyền thống mang nhi ều đặc điểm nh ư: n ền hành chính ch ịu s ự kiểm soát hình thức của giới lãnh đạo chính trị, có m ột bộ máy thư lại theo hệ th ứ bậc chặt chẽ, với các quan chức được tuyển dụng và bổ nhiệm lâu dài. Họ là những người trung lập về mặt chính trị , không theo một đảng phái nào, và phục vụ tận tâm bất kì chính đảng cầm quyền nào. Họ thường không tham gia vào việc hoạch định chính sách mà chỉ điều hành việc thực thi các chính sách do các chính trị gia hoạch đ ịnh nên (Hughes, 1998). Nền tảng lý luận cũng như cơ sở để cải cách mô hình hành chính truyền thống này xuất hiện cùng với nhiều học gi ả là những người cho r ằng các phương thức mới khi đó đang được vận dụng rộng rãi trong việc quản lý các doanh nghiệp có thể tiếp thu vào hoạt động của chính phủ. Từ đó, “hành chính” với ý nghĩa ban đầu tương tự như “quản lý” đã đi qua quá trình tiến hoá riêng và gi ữa hai hi ện tượng đã có sự hấp thụ, tương tác lẫn nhau1. Bắt đầu từ Anh quốc, có những người như ngài Charles Trevelyan, đã nh ận th ấy rõ các nhược điểm của chính mô hình hành chính truyền thống, và vi ết nên Bản báo cáo Northcote-Tryvelyan nổi tiếng (Wheaton, 1968). Bản báo cáo này được vi ết ra năm 1854 và khuyến nghị rằng “cần lưạ chọn kỹ lưỡng những người trẻ tu ổi vào các ngạch b ậc thấp để thực thi công vụ” thông qua “việc lập nên một hệ thống thi tuyển tho ả đáng trước khi bổ nhiệm”. Đây chính là khuyến nghị đầu tiên nhằm bãi b ỏ ch ế đ ộ b ảo tr ợ và thay vào đó là việc tổ chức các cuộc thi tuyển cạnh tranh công khai với sự giám sát c ủa một hội đồng tuyển dụng ở trung ương; tổ chức lại các cơ quan ở ttrung ương để thực hiện công tác trí tuệ và công tác cơ học riêng rẽ nhau; và sử dụng khái ni ệm “công tích” cho các chức danh cao cấp thuộc bộ máy thư lại. Ngay như ở nước ta, các ý tưởng về đổi mới một số phương diện hoạt động của bộ máy quan lại cũng đã có từ lâu. Ngay từ thời nhà Đinh lập nên m ột qu ốc gia Vi ệt Nam độc lập, tự chủ, tới các triều đại nhà Lê, Trần, cho tới tri ều nhà Nguyễn sau này, đã tiến hành nhiều kỳ thi tuyển các quan lại làm việc cho bộ máy do nhà Vua đứng đầu. Việc thi tuyển hoàn toàn căn cứ vào tài năng và sự học hành c ủa các sĩ t ử, m ột người nghèo khó, không có vai vế và địa vị gì trong xã h ội, n ếu qua kỳ thi tuy ển này, l ập t ức được bổ nhiệm làm quan. Các triều đại còn có các qui định cụ th ể và chặt ch ẽ v ề các hành vi và những việc các quan không được làm như người làm quan tại vùng nào thì không được mua điền trạch tại đó, hoặc không được đưa vợ con vào làm trong công sở của mình v.v. Có ấn tượng sâu sắc vì cải cách diễn ra tại Anh, Luật công vụ Mỹ (Luật Pendeleton) đã được ban hành năm 1883 và thành lập ra hội đồng công v ụ thu ộc c ả hai đảng. Lu ật này qui định bốn điều chủ yếu: (i) tổ chức thi tuyển cạnh tranh cho tất c ả những ng ười nào 1 Vũ Huy Từ, Nguyễn Khắc Hùng, 1998, Hành chính học và cải cách hành chính, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1998. 3
đăng ký vào nền công vụ được phân loại; (ii) bổ nhiệm những người nào đạt đi ểm cao nhất qua kỳ thi tuyển này vào công vụ; (iii) qui định thời hạn tập sự trước khi người đó được chính thức bổ nhiệm; và (iv) bổ nhiệm tính theo tỷ lệ dân c ư tại đ ịa bàn c ủa bang hay các vùng chủ yếu của các bang (Gladden, 1972, do Hughes trích dẫn, 1998). Sau này, Tổng thống đời thứ 28 của Mỹ là Woodrow Wilson vào đầu thế kỷ 20, do không ủng hộ chế độ thải loại1 nên đã đưa ra nhiều biện pháp cải cách hành chính như bãi bỏ chế độ này và tạo dựng nên chế độ công tích (Muhataba, 1989). Việc cải cách tại Anh và Mỹ, kết hợp với mô hình bộ máy thư lại toàn di ện h ơn tại châu lục châu Âu nếu kể từ thời nước Phổ tính từ khoảng giữa thế kỷ thứ 19 đã dẫn tới một mô hình hành chính tương đối chung cho n ửa đầu thế kỷ hai mươi. T ại Đ ức, Max Weber trước đó đã viết về đòi hỏi phải lựa chọn các hệ thống hợp lý hoá để đi ều hành các tổ chức chính phủ. Ông là người đã đưa ra học thuyết về bộ máy th ư lại v ới ý tưởng về một hệ thống công vụ riêng biệt, mang tính chuyên môn hoá, có các công chức được tuyển dụng và bổ nhiệm căn cứ theo công tích, trung lập v ề chính tr ị, và s ẽ ph ục vụ suốt đời trong chính phủ. Woodrow Wilson có quan ni ệm cho r ằng các nhà chính tr ị chịu trách nhiệm về hoạch định chính sách trong khi các nhà hành chính thì ch ịu trách nhiệm thực thi chính sách đó. Hai quan niệm này tạo nên một sự nhìn nhận là hành chính có thể là một hiện tượng mang tính công cụ và kỹ thuật, tách rời khỏi phạm vi chính tr ị. Những người khác như là Fredrick Taylor ở Mỹ và Henry Fayol ở Pháp thì sáng tạo nên thuyết quản lý khoa học, ủng hộ một số tư tưởng cải cách đưa từ khu vực doanh nghiệp vào thực tiễn của các tổ chức chính phủ. Những ý t ưởng này là quan tr ọng trong công tác quản lý của các khu vực công và khu vực tư. Những năm 1920 và 1930 đánh dấu bằng một thời kỳ suy thoái và những nỗ lực để phục hồi tình trạng suy thoái này đã đẫn đến suy nghĩ mới về tổ chức và vận hành chính phủ. Ví dụ, tại Mỹ, “nhiều học giả nghiên cứu xêm một số tổ chức công mới xu ất hi ện nh ư Cơ quan thuộc thung lũng Tenessee (TVA) khi đó được lập nên để quảng bá vi ệc ph ục hồi sau thời kỳ suy thoái hoạt động như thế nào, và người ta ghi l ại các bài h ọc c ủa các tổ chức này và các hoạt động của chúng” (Muhataba, 1989, tr. 24). Cu ộc chi ến tranh th ế giới lần thứ hai đã không để lại nhiều cơ hội để suy nghĩ kỹ lưỡng về tổ chức và hoạt động của chính phủ nhằm mang lại chất lượng công tác cao h ơn, ngo ại tr ừ m ột s ố k ỹ sư người Anh là những người khi tìm cách chi ến đấu có hi ệu qu ả h ơn, đã đ ưa ra hình thức nghiên cứu hành động như là m ột công c ụ qu ản lý. Chính hình th ức nghiên c ứu hành động này về sau đã được vận dụng vào cả khu vực nhà n ước và khu v ực t ư nhân nhằm cải tiến hiệu quả. Sau chiến tranh thế giới lần thứ hai, việc hàng loạt các n ước thu ộc th ế gi ới th ứ ba dành được độc lập vào cuối thập kỷ 1940, 1950 đã tạo nên một trào lưu mới cho c ải cách hành chính. Trên thực tế, vào thời điểm đó thì các n ước mới dành được độc lập là“những nước cần cải cách hành chính nhất thì lại ít được chuẩn b ị nh ất”, do h ọ “không thể dựa vào các nhà hành chính nước ngoài và các ph ương pháp hành chính do họ áp đặt nữa mà phải xây dựng nên nền hành chính của riêng mình, v ừa vay m ượn t ừ phía các nhà cai trị mới rút đi, vừa phải tự mình ứng bi ến v ới tình th ế” (Caiden, 1991). Chính phủ các nước này, cùng với các quốc gia lâu đời và các tổ ch ức qu ốc t ế, b ắt đầu dành thời gian để tìm ra phương cách để làm cho các h ệ th ống hành chính c ủa mình có thể ứng phó tốt hơn với hoàn cảnh. Kết quả là từ các nỗ lực c ủa h ọ đã phát sinh ra m ột 1 Spoil system (xuất hiện tại Mỹ): chế độ bổ nhiệm công chức, nhất là công chức cấp cao theo sự vận động chính trị, hay được giới chính trị gia đỡ đầu, không căn cứ vào yêu cầu và năng lực thực tế của người đó (TG). 4
phong trào mới là “hành chính phát triển”, một phân nhánh c ủa ngành h ọc hành chính rộng hơn (Hammergren, 1983; Bhambhri, 1985; Caiden, 1991). Trong khi khái quát các tác phẩm về sự phát triển và c ải cách hành chính trong giai đo ạn sau chiến tranh thế giới lần thứ hai, Hammergren (1983, tr. 5-15) đã chia thành hai giai đoạn. Ông lập luận rằng vào thời kỳ đầu (khoảng từ 1950-1970) c ải cách là thay đ ổi chính sách và đó cũng là chủ đề chính. Phần lớn các tác phẩm đều mang tính kê đ ơn b ốc thuốc và chú trọng vào việc tìm ra các vấn đề chung và các giải pháp đ ể xử lý các v ấn đề chung đó. Cụ thể hơn, (i) có hàng loạt các bài nghiên cứu v ề chính tr ị c ủa vi ệc t ổ chức lại hành chính và các chiến lược khác nhằm hợp lý hoá các b ố máy th ư l ại; (ii) các nghiên cứu mang tính lịch sử về các trào lưu cải cách cụ thể tập trung vào các lực lượng chính trị tạo ra chúng; và (iii) thử đánh giá các chương trình c ải cách t ại m ột s ố n ước đang phát triển nhằm đưa ra các khuyến nghị cải ti ến. Đ ến th ập k ỷ 1960 thì có m ột bước chuyển thay đổi tình hình. Sau vài năm, các tác giả bắt đầu phê phán và chú trọng tới việc đưa ra các giải pháp cải cách và đưa ra các phương thức tiếp cận nhằm cải ti ến việc thực thi hành chính. Các xu hưóng mới xây dựng trên c ơ sở các phê phán tr ước đó, cố giải quyết yêu cầu xây dựng nên các hệ thống và t ổ ch ức hành chính thích h ọp v ới các xã hội và nền văn hoá cụ thể. Các nỗ lực khi đó là nhằm thông qua thay đ ổi chung về cấu trúc và thể thức hành chính để cải tiến việc thực hiện. Như vậy, sự chú trọng của “hành chính phát triển” là về bối cảnh cải cách, các quá trình và ý nghĩa của cải cách hành chính, cũng như nhiều bài nghiên c ứu tình hu ống v ề các cuộc cải cách tại các nước đang phát triển. Các ý tưởng về phong trào này đ ược tuyền bá thông qua các tác phẩm và tạp chí như Tổng hợp khoa h ọc hành chính qu ốc t ế, T ạp chí hành chính Ấn độ, Tạp chí hành chính hải ngo ại v.v. Phong trào này có ảnh h ưởng lớn đối với tiến trình cải cách hành chính như Muhataba (1989, tr. 24-25) đã vi ết “Trong khi phong trào ‘hành chính phát triển’ có những bước thăng trầm và chuyển đ ổi c ả v ề trọng tâm cũng như thành phần của nó, thì đây cũng là m ột ngu ồn quan tr ọng c ủa ti ến trình trí tuệ về chủ đề cải cách hành chính”. Kể từ cuối thập kỷ 1980, có một xu hướng mới xuất hiện trong trào lưu c ải cách hành chính. Sự chuyển đổi của một số nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung sang quá trình phát triển kinh tế thị trường đặt ra yêu cầu bức thiết phải cải tiến bộ máy hành chính các nước này để đáp ứng các yêu cầu và thách thức mới. Một số nguồn (như Kornai, 1990, 1992; WB, 1993, 1996; Evan, 1994; Melo et. al., 1997; Kolodko, 1999) đã bắt đầu viết về sự chuyển đổi kinh tế này và các nỗ lực tăng cường và củng c ố bộ máy chính phủ. Sau đây là một vài nhận xét đầu tiên về các tác phẩm viết về cải cách hành chính trong các nền kinh tế chuyển đổi. Thứ nhất, mặc dù trên thực tế các vấn đề liên quan đến hành chính công và cải cách hành chính trong các nền kinh tế k ế ho ạch hoá t ập trung tr ước đây không được các học giả theo chủ nghĩa Mác quan tâm nhi ều nh ư Poudyal vi ết: "Chính thể và bộ máy hành chính nhà nước chưa bao giờ được Mác xem xét m ột cách hệ thống" (1989, tr: 3), hiện nay tầm quan trọng của các vấn đ ề này đ ối v ới s ự phát triển quốc gia được rất nhiều nhà hoạch định chính sách và các h ọc gi ả th ừa nh ận (Chow, 1988; Balazs, 1993; Fforde and de Vylder, 1996). Thứ hai, điều làm cho các nước chuyển đổi khác biệt với các quốc gia mới độc lập vào thập kỷ năm mươi, sáu m ươi là họ có bộ máy hành chính được thiết lập và hoạt động từ lâu, và c ải cách ch ủ yếu nh ằm điều chỉnh và cải tiến hoạt động để phù hợp với tình hình mới chứ không phải là đ ể xây dựng một bộ máy mới (Collins and Nixon, 1993; Hùng and Rondinelli, 1996). Thứ ba, các tác giả chú trọng cả sự thay đổi về cơ cấu và quy trình cũng như v ề hành vi ứng xử của công chức (Collins, 1993; Truyến, 1994, 1995, 1998; Tong, 1999). Cuối cùng, các 5
bài viết này dường như tương đối tản mạn, chủ yếu tập trung vào kinh nghi ệm c ủa các nước trong nỗ lực cải tiến hệ thống hành chính công của mình chứ không xây dựng một khuôn khổ khái niệm về cải cách hành chính. Tuy nhiên, các tác phẩm này đã có đóng góp quan trọng vào việc hiểu biết các hiện tượng cải cách hành chính ph ức t ạp và thú vị. 2.3 Các cuộc cải cách tại các quốc gia lâu đời: Cải cách hành chính tại các quốc gia lâu đời ở châu Âu và Mỹ - n ơi đ ược coi là đ ộng lực cho trào lưu cải cách (theo Chapman (1989) và Caiden (1969, 1984, 1991), có th ể chia làm hai giai đoạn lớn. Giai đoạn thứ nhất bắt đầu từ đầu thứ k ỷ m ười tám trong bối cảnh chuyển dịch từ xã hội truyền thống sang cách mạng công nghi ệp, chuyển đ ổi các công cụ đơn giản và không phân biệt của nhà n ước thành bộ máy nhà n ước công nghiệp phức tạp. Trong giai đoạn này, nhà nước chỉ tham gia tối thiểu vào vi ệc đi ều chỉnh các hoạt động của công dân và chưa xuất hiện nhu cầu cần một nhà nước lớn. Do vậy, các chính phủ có thể hoạt động với bộ máy hành chính nhỏ và tương đối đơn gi ản. Trong giai đoạn hai bắt đầu từ đầu thế kỷ hai mươi, việc đảm b ảo cho b ộ máy nhà nước hoạt động một cách hiệu lực và hiệu quả được quan tâm và nhà nước hành chính được mở rộng nhanh chóng, thông qua các cuộc chiến tranh và phúc lợi. Khi đề cập đến các phương pháp cải cách hiệu quả được các quốc gia lâu đ ời áp d ụng, Mutahaba cho rằng cần chia ra ba loại nhóm n ước (1989, tr: 28). Nhóm th ứ nh ất bao gồm các nước như Pháp và Nga sử dụng chủ yếu các phương pháp cách m ạng (Cách mạng Pháp và các cuộc chiến của Na-pô-lê-ông tại Pháp và năm 1905; Cách mạng 1917 tại Nga) trong thực hiện các cuộc cải cách: cải cách hành chính được coi là b ộ phận c ơ bản của các cuộc cải cách tổng thể trong chính thể. Nhóm n ước th ứ hai bao g ồm Liên hiệp vương quốc Anh và Bắc Ailen, và Phổ tiến hành cải cách hệ thống hành chính theo cách thức phát triển tuần tự. Ví dụ, Anh mất một thế hệ để chấp nhận các đ ề xu ất Northcote-Trevelyan. Hầu hết các cuộc cải cách của h ọ mang tính ch ất nhân nh ượng đ ể chế độ còn tồn tại được trong chiến tranh và cách mạng. Các cuộc cải cách của họ mang tính thực dụng và theo lối kinh nghi ệm, thiếu đ ộng c ơ h ệ t ư t ưởng. Nhóm n ước thứ ba có thể lấy Mỹ làm đại diện bắt đầu với một nhà nước mới, có cơ hội xây dựng tổ chức mới, áp dụng các phương pháp mới nhất và chú trọng đến các tiêu chu ẩn ho ạt động cao nhất1. Các nhà nước lâu đời cũng trải qua một kiểu cải cách hành chính khác h ẳn v ới cu ộc c ải cách trong giai đoạn trước. Kiểu cải cách hành chính mới này phần lớn b ắt ngu ồn t ừ trào lưu quản lý khoa học do các kỹ sư cuối thế kỷ m ười chín xây d ựng. Trào l ưu này đã đưa ra nhiều gợi ý và ý tưởng trong việc ứng phó với các vấn đ ề về ki ểm soát và điều phối mà các tổ chức phức tạp của cả khu vực chính phủ và kinh doanh g ặp ph ải. Các đề xuất này đều nhằm làm cho bộ máy chính phủ làm việc hi ệu qu ả h ơn. Do b ị đánh giá là không đầy đủ, các phương pháp tổ chức và qu ản lý truy ền th ống đ ược các cách tiếp cận khoa học mới thay thế. Gắn liền với tên tuổi các học giả như Fredrick Taylor và Elton Mayo (Hammergren, 1989; OECD, 1991; Lane, 1996; Hughes, 1998), Mỹ dẫn đầu về cách mạng quản lý n ổi bật và mới cả trong trào lưu quản lý khoa học và trong vi ệc sử d ụng sau này các khía cạnh quản lý hành vi con người. Các nước như Anh và Pháp áp dụng m ột số ph ương pháp quản lý khoa học vào hệ thống hành chính công c ủa h ọ m ột cách t ừ t ừ và th ận 1 Quan điểm này cũng được Caiden khởi xướng và ủng hộ (1969, 1984). 6
trọng. Các nước khác như Đức và Nga (sau cách mạng 1917) nhanh chóng tận d ụng l ợi thế của các phát triển trong công nghiệp đưa vào áp dụng trong khu v ực công đ ể c ải tiến hệ thống hành chính của họ (Caiden, 1991). Điều này dẫn đến vi ệc phân bi ệt ra hai cách tiếp cận khác nhau về cải cách hành chính trong các n ước công nghi ệp, đó là: cách củng cố và cách đổi mới. Nếu như cách tiếp cận thứ nhất bao gồm Anh và m ột s ố nước Nam Âu làm đại diện có phạm vi hạn chế hơn, xử lý ch ứ không d ự đoán kh ủng hoảng và chỉ tiến hành những sự thay đổi tối thiểu về tổ chức trong hệ thống hành chính, cách tiếp cận thứ hai có thể lấy Mỹ, Đức và Nga làm đại di ện thì tương đ ối hướng tới tương lai và tiến hành nhiều thay đổi hơn trong tổ chức n ội b ộ c ủa h ệ th ống hành chính. Bởi nhiều lý do, trong đó yếu tố xã hội, lịch sử và bối cảnh từng n ước là r ất quan trọng, cả hai cách tiếp cận này được nhiều nhóm n ước khác nhau áp dụng (Chapman, 1989; Muhataba, 1989). Về cơ bản, có thể nói rằng cải cách hành chính ở các quốc gia lâu đ ời bao gồm hai ch ủ đề lớn (Wheaton, 1969). Thứ nhất, đó là sự mong muốn có được một c ấu trúc h ợp lý hơn cho nền hành chính. Việc này đòi hỏi sự rà soát thấu đáo và cải cách toàn b ộ b ộ máy chính phủ trung ương nhằm đảm bảo sự phân định các chức năng m ột cách phù hợp, sự phân phối lao động một cách kinh tế hơn và việc thực thi nhi ệm v ụ hi ệu qu ả hơn. Thứ hai, đó là sự mong muốn nâng cao chất lượng đội ngũ những người làm vi ệc trong nền công vụ. Tóm lại, đó là sự mong muốn chuyên môn hoá n ền công v ụ. Tuy nhiên, cần lưu ý rằng quá trình cải cách này diễn ra trong m ột th ời gian dài và m ức đ ộ thành công rất khác nhau ở các nước khác nhau. Ngay ở các nước gi ống nhau, vi ệc áp dụng các cuộc cải cách nhằm cải tiến tổ chức cũng không d ễ h ơn m ột chút nào. Th ực tế là mức độ thành công rất đa dạng giống như đã xảy ra trong các cu ộc c ải cách tr ước đó. Các nghiên cứu về những nỗ lực cải cách hành chính gần đây tại các n ước thu ộc T ổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) như Hood, 1995; Lane, 1996; Kickert, 1997 cho thấy mức độ thành công của các cuộc cải cách này là không cao. Anh và Niu Di-lân là một trong những trường hợp này. 2.4 Những cuộc cải cách hiện nay: 2.4.1 Các nhà phê bình mô hình hành chính công truyền th ống và sự ra đ ời c ủa thuy ết quản lý nhà nước mới: Có thể khẳng định rằng mô hình hành chính công truyền thống đ ề c ập phần trên là m ột bước tiến lớn so với các mô hình trước đó. Tuy vậy, những nh ược đi ểm c ủa lo ại hình quản lý nhà nước này hiện đang xuất hiện. Cùng với ý tưởng v ề các c ấu trúc th ứ b ậc của mình, học thuyết hành chính cổ điển của Max Weber hi ện nay dường nh ư không còn cần thiết cho các tổ chức hiệu quả nhất, đặc biệt về mặt đối chiếu giữa đầu ra và đầu vào. Nhiều học giả (Kickert, 1997; Minogue et. al., 1998) tranh luận rằng bộ máy hành chính có thể là đủ đối với việc kiểm soát nhưng không c ần thi ết cho vi ệc qu ản lý. Bộ máy hành chính bao hàm sự chắc chắn nhưng thường xuyên cứng nhắc và chậm phát triển. Công việc có thể được chuẩn hoá, nhưng tính linh hoạt, chủ động và sáng tạo lại bị mất đi. Hơn nữa, thuyết tách biệt tuyệt đối giữa chính trị và hành chính c ủa Wilson trong thập kỷ 1880 "không hề thực tế và, ngay trong quê hương của mình, cũng không thực sự được thực hiện" (Hughes, 1998, tr: 39). Mô hình kiểm soát chính trị thường gặp vướng mắc trong việc đảm bảo tính trách nhiệm đích thực bởi vì nguyên t ắc trung l ập chính trị hay dẫn đến ý tưởng đặt "sự phục vụ cho quốc gia" lên trên những t ư v ấn và việc thực hiện các mong muốn của cấp lãnh đạo do dân cử. Điều này dẫn đến m ột thực 7
tế là các công chức không do dân cử có thể thực hiện những vi ệc h ọ mu ốn thay cho những nhiệm vụ mà các nhà chính trị muốn họ thực thi. Tiếp đó, các nhà phê bình mô hình hành chính công truyền thống đ ưa ra m ột thuy ết m ới có tên gọi "sự lựa chọn của công chúng" do các nhà kinh tế thị trường bảo th ủ gi ới thiệu (Friedman and Friedman, 1980; Dunleavy, 1986). Hai yêu sách của các h ọc gi ả này dẫn đến nhu cầu giảm kích cỡ và phạm vi ho ạt động của chính ph ủ. Lý l ẽ th ứ nh ất là bộ máy hành chính chính phủ làm hạn chế nhiều đến sự tự do c ủa các cá nhân và vì th ế quyền lực của bộ máy hành chính cần được giảm đi theo yêu cầu của "sự l ựa ch ọn". Ý tưởng ủng hộ sự tự do cho rằng sự lựa chọn c ủa khách hàng t ốt h ơn m ệnh l ệnh hành chính trong việc đảm bảo cho chính phủ hoạt động hiệu quả và hi ệu lực. Lý l ẽ th ứ hai là mô hình hành chính truyền thống không đưa ra được m ột hệ thống các khuyến khích và thưởng tương đương như ngoài thị trường, và như vậy mô hình này có l ẽ kém hi ệu quả hơn các cách thức thị trường. Về cơ bản, thuyết sự lựa chọn c ủa công chúng là sự áp dụng các nguyên tắc kinh tế vi mô vào các lĩnh v ực xã h ội và chính tr ị, bao g ồm c ả các hoạt động của chính phủ. Mặc dù dường như rất hợp lý thuyết sự lựa chọn của công chúng vẫn gặp phải nhi ều ý kiến hồ nghi. Sự chất vấn về việc các quan chức hành chính sử dụng tối đa các ngân sách để đạt các mục đích cá nhân của họ bị thi ếu bằng ch ứng ho ặc các ph ương ti ện kiểm tra thực nghiệm (Lane, 1995, tr: 64-65). Bởi vì có các c ơ quan trung ương hay các quan chức cao cấp thu được các lợi ích cá nhân bằng cách h ạn chế vi ệc c ấp phát ti ền cho các cơ quan, cá nhân khác nên rất khó có được một kế hoạch tổng th ể nhằm tăng ngân sách của cơ quan (Dunleavy, 1986). Hơn nữa, đối với các nhà hành chính không có địa vị được chi tiêu cho mình các khoản bổ sung mà họ giành đ ược cho c ơ quan thì t ất nhiên là họ không quan tâm lắm đến việc tăng tối đa ngân sách vì h ọ không th ể h ưởng các kết quả từ việc này. Hughes (1998, tr: 49-50) viết: "Thuyết này có thể phù hợp hơn với Hợp chủng quốc Hoa kỳ, nơi mà các c ơ quan hành chính có quan hệ chính trị độc lập với nghị viện và nơi khó xác định trách nhiệm tài chính. Ở các nước nghị viện, các cơ quan trung ương và các quan chức hành chính kiểm soát nhiều hơn việc c ấp ngân qu ỹ và con đ ường chức nghiệp của một số nhà hành chính được thăng tiến bằng khả năng c ắt giảm ngân sách của mình và cơ quan mình." Mặc dù có các chỉ trích như vậy, thuyết này đã có những ảnh h ưởng c ải ti ến ho ạt đ ộng của chính phủ. Khuôn khổ phân tích này được tiếp tục mở rộng và chỉ trích bằng hai cách ti ếp c ận, hay có thể nói là hai phương diện: chính sách công và qu ản lý công (Minogue et. al., 1998). Phương diện thứ nhất tập trung vào các quy trình chính sách hơn là các th ể chế chính thức. Phương diện này chú trọng đến: (i) bối cảnh chính trị c ủa hệ thống hành chính; (ii) các mối liên hệ mang tính tổ chức và cá nhân có liên quan đến việc vi ệc xây dựng và triển khai các chính sách; (iii) Sự thành công, thất bại và gi ải pháp mong mu ốn c ủa các chính sách thực tế, và từ đó gắn các cơ chế thực hiện với các kết quả; và (iv) khái ni ệm trung ương của "nhà nước" - điều thiết yếu cho việc hiểu mối quan hệ gi ữa hệ th ống chính trị và hệ thống hành chính, và giữa chính trị, kinh t ế và xã h ội. Ph ương di ện th ứ hai, quản lý công, bám chắc vào các nguyên tắc kinh tế tân c ổ đi ển, xem xét kích c ỡ, các vai trò và các cơ cấu của các khu vực công ở cả các n ước phát tri ển và đang phát tri ển. Khu vực công bị cho là không có khả năng làm động lực cho sự phát triển qu ốc gia ở nhiều nước, và thậm chí là sự cản trở chính cho sự phát tri ển ở một số n ước. Theo 8
phương diện này, các nhà hành chính công không đủ năng lực trong vi ệc quản lý m ột cách hiệu quả và cung cấp các dịch vụ công một cách hiệu suất; nền công vụ quá cứng nhắc để thích ứng với thay đổi. Khu vực tư ngày càng "đ ược nhìn nh ận là có năng l ực quản lý, sự linh hoạt và khả năng cạnh tranh - đủ các đi ều ki ện thi ết yếu cho vi ệc th ực hiện hiệu quả và hiệu suất nhiều hoạt động trước đây được coi là lĩnh vực của khu vực công" (Đã dẫn. tr: 3). Bảng dưới đây tóm lược nội dung cốt lõi các mô hình này. Hành chính công Quản lý công Chính sách công Các cơ cấu/các thể chế Các cấu trúc Quy trình Tổ chức Tổ chức Các quyết định Thực hiện Hành vi Con người Rà soát Các hệ thống Các kết quả Bộ máy hành chính/hệ Tính hiệu suất/hợp lý/thị Chính trị/các mối quan thống thứ bậc trường hệ/sự tác động/sự tham gia Nguồn: Minogue, M. (1999, bài giảng) Như vậy, rõ ràng là chưa có một chiến lược về hành chính phát triển hay chính sách v ề phát triển hành chính nào ở các nước đang phát triển trước thập k ỷ 1970 c ủa th ế k ỷ này được thường xuyên triển khai, có khả năng giải quyết các vấn đ ề đ ược hy v ọng x ử lý bằng các chính sách này (Al-Saigh, 1986, tr: 91-92). Thứ nhất, về mặt hành chính phát triển, đó là sự sa sút về sản xuất nông nghiệp, đô thị hoá tăng, tình tr ạng suy thoái; các vấn đề nghiêm trọng về cán cân thanh toán, thất nghiệp gia tăng, v.v... (Caiden, 1991). Sự tăng trưởng GNP tương đối cao trong thập niên năm m ươi và sáu m ươi đã nhanh chóng suy giảm vào đầu thập niên bẩy mươi ở hầu hết các nước không xuất khẩu dầu lửa, trong khi đó rất nhiều các nhu cầu cơ bản vẫn chưa được đáp ứng. Th ứ hai, v ề các lĩnh vực của cải cách hành chính, các thay đổi được giới thiệu không đáp ứng được mong muốn của các khách hàng cũng như giới lãnh đạo chính tr ị, và vì th ế chúng luôn được nhắc đi nhắc lại ngày càng hùng hồn và m ạnh m ẽ hơn nhưng vi ệc th ực hi ện l ại kém hiệu quả hơn. Có thể thấy ở cuối thập kỷ sáu mươi và đầu thập kỷ bẩy m ươi, quản lý công n ổi lên như một giải pháp cho mô hình hành chính truyền thống. Giai đoạn này đ ược mô t ả bằng các nỗ lực của nhiều học giả nhằm tăng cường sự phân tích chính quyền trung ương và địa phương thông qua việc áp dụng lý thuyết tổ chức và ra quyết đ ịnh và s ự phát triển của các phân tích chính sách, các nghiên cứu chính sách (Hogwood, 1995, được Gray và Jenkins trích dẫn, 1995, tr: 75). Sau đó các nhà thực hành và các h ọc gi ả đã gặp nhau ở quan điểm là hoạt động của nền hành chính có thể được cải cách hiệu quả bằng cách kết hợp việc quản lý chiến lược, tái cơ cấu tổ chức để xây dựng nên các đ ơn v ị thích ứng hơn, trách nhiệm hơn với việc xây dựng các h ệ th ống qu ản lý nhân s ự t ốt hơn. Để theo đuổi các niềm tin này, việc nghiên cứu về hành chính công đ ược m ở r ộng cho phù hợp với không những các nhà khoa học chính tr ị mà còn các h ọc gi ả v ề t ổ ch ức và các chuyên gia quản lý, tất cả đều nghiên cứu để đóng góp cho lĩnh vực này. Các dẫn chứng được sử dụng rộng rãi nhất cho sự phát tri ển của c ải cách qu ản lý công là các nghiên cứu đánh giá của OECD (1990, 1993). Một nghiên cứu gần đây c ủa t ổ chức này kết luận rằng mặc dù các cuộc cải cách khác nhau v ề n ội dung, quy mô và cách tiếp cận, một chương trình chung đã xây dựng nên "m ột mô hình qu ản lý công đã xuất hiện nhằm thúc đẩy một văn hoá hướng vào hoạt động trong m ột khu v ực công ít 9
phân quyền" (OECD, 1995). Theo OECD, mô hình quản lý công này có các đặc tính nh ư sau: Bảng 2.2 Đặc tính của mô hình quản lý công mới __________________________________________________________________ - Chuyển giao thẩm quyền, cung cấp - Cải tiến việc quản lý các nguồn nhân lực - Đảm bảo việc thực thi, sự kiểm soát, tính trách nhiệm - Tận dụng công nghệ thông tin - Tạo nên sự cạnh tranh và lựa chọn - Nâng cao chất lượng các quy chế - Cung cấp dịch vụ đáp ứng được nhu cầu khách hàng - Tăng cường chức năng chỉ đạo ở trung ương ________________________________________________________________ Nguồn: OECD (1995), được Kickert trích dẫn (1997, tr: 18). Mô hình thầu khoán - khái niệm hoá một xu hướng áp dụng th ị tr ường vào nhà n ước được Osborne và Gaebler (1992) chứng minh qua mười nguyên tắc sau: 1. Lái thuyền, chứ không chèo thuyền 2. Mở rộng quyền lực cho cộng đồng, hơn là đơn thuần cung cấp dịch vụ 3. Khuyến khích cạnh tranh, chứ không độc quyền 4. Lấy công việc chứ không lấy các quy chế làm mục tiêu 5. Tài trợ cho kết quả đầu ra chứ không phải các đầu vào 6. Đáp ứng nhu cầu của khách hàng chứ không phải của cơ quan hành chính 7. Chú trọng vào các nguồn thu, không chỉ chi tiêu 8. Đầu tư vào việc phòng ngừa hơn là chữa trị 9. Phân quyền 10. Giải quyết các vấn đề bằng cách sử dụng thương trường Có thể viện dẫn các bằng chứng để tóm lược cuộc cải cách này tại Mỹ. Khi Phó Tổng thống Al Gore đề nghị công chúng Mỹ gửi ông ta các khi ếu nại v ề h ệ th ống hành chính Mỹ, họ chỉ đơn giản đánh dấu đậm dòng chữ "Sáng tạo lại Chính phủ" trên phong bì. Tuy vậy, các quan điểm của Osborne và Gaebler cũng đang chịu chỉ trích c ả về m ặt tranh luận học thuật lẫn các dẫn chứng thực nghiệm. Về m ặt học thuật, "các tác gi ả dường như cung cấp các món ăn qua loa từ các ngu ồn Boston Globe, Washington Post, Time (các tờ báo lớn - TG) và từ chối các bữa c ỗ th ịnh so ạn t ừ các ngu ồn h ọc thu ật thích hợp" (Jordan, 1994, tr: 271). Lý do phản đối chủ yếu đối với Osborne và Gaebler là lý thuyết này không đủ "thực tiễn" để giải quyết các vấn đề trên thực tế. Th ực ra, Chính phủ Mỹ chỉ áp dụng một số khía cạnh do hai tác gi ả này đề xuất (Hùng, 1996, tr: 40). Giữa các học giả đã có sự nhất trí về các yêu c ầu cho thuyết qu ản lý công m ới trên. Nguyên do chính liên quan đến áp lực về tài chính đã được một số tác giả đ ề c ập (nh ư OECD, 1995; Ban Thư ký Khối Thịnh vượng Chung, 1995; Kickert, 1997; Hughes, 1998; Minogue và các tác giả khác, 1998). Tại các nước OECD, chi tiêu của chính phủ tính trên đầu người gần như tăng gấp đôi từ năm 1980 đến 1990 (xem b ảng 2.2). Nhi ều n ước đang phát triển đang phải gánh chịu sự gia tăng chi tiêu công trong khi kinh t ế đang suy 10
thoái (Ban Thư ký Khối Thịnh vượng Chung, 1995). Điều này dẫn đến ba gi ải pháp xử lý việc thâm hụt ngân sách (Osborne và Gaebler, 1992): thứ nhất, có thể hạn chế các chi tiêu và có thể chấm dứt các nhiệm vụ công ở m ột cấp độ lớn như đã ti ến hành ở M ỹ dưới thời chính quyền Ri-Gân và ở Anh dưới thời chính phủ Thát-Ch ơ; thứ hai, có thể tăng nguồn thu ngân sách, chủ yếu thông qua thuế, nhưng “làm như v ậy đ ồng nghĩa v ới sự tự sát chính trị”; thứ ba, thực thi các nhiệm vụ công với chi phí thấp hơn. Kickert đã viết về cách thức thứ ba này (1997, tr: 17) “vì thế mà chú tr ọng vào vi ệc tăng năng su ất, hiệu suất, giá trị về tiền, và vân vân - tất cả các vấn đề có vai trò trung tâm khi nói đ ến quản lý. Do đó, cách thức thứ ba này hầu như thúc đẩy m ột cách h ợp lý khu v ực công vận động hướng tới việc quản lý công”. Một thành tố quan tr ọng c ủa các cu ộc c ải cách về quản lý công mới là việc giảm chi phí và chi tiêu. Đ ối v ới m ột s ố n ước thì th ực t ế lại phức tạp hơn khi các chi phí cho phúc lợi xã hội đang tăng lên. Ví d ụ ở Anh, m ột d ự đoán gần đây cho thấy trong vòng 30 năm tới m ức tăng sẽ kho ảng 50 ph ần trăm trong nhóm tuổi từ 60 đến 84 (Minogue et. al., 1998). Bảng 2.3 Tổng chi tiêu của chính phủ tính theo phần trăm của GDP 1970-94 1970 1975 1980 1985 1990 1991 1992 1993 1994 Úc - 31 32 37 35 37 38 34 38 Áo 38 45 48 51 49 50 50 53 52 Bỉ 42 51 59 62 55 56 56 57 55 Canada 34 38 39 45 46 49 50 50 48 Đan mạch 41 48 56 59 59 59 61 63 63 Phần lan 30 38 38 44 45 54 59 61 59 Pháp 39 43 46 52 50 51 52 55 55 Đức 38 48 48 47 45 48 47 48 49 Hy lạp 24 29 31 44 47 46 46 48 49 Aixơlen - 31 28 31 34 35 36 - - Ai-len - - 49 52 41 42 43 43 43 Ý 33 42 42 51 53 54 54 56 56 Nhật 19 27 32 32 32 31 32 34 35 Hà lan 41 51 55 56 54 54 55 56 55 Na-uy 40 45 48 45 54 55 57 57 57 Bồ Đào Nha 22 30 26 43 43 50 53 53 53 Tây Ban Nha 22 24 32 41 42 44 45 47 46 Thuỵ điển 43 48 60 63 59 61 67 72 67 Thuỵ sĩ 32 39 40 43 43 43 - - - Thổ Nhĩ Kỳ - - 21 18 - - - - - Anh 37 44 43 44 40 41 43 44 43 Mỹ 31 33 32 33 33 34 35 34 34 __________________________________________________________________ Nhóm chủ yếu thứ hai về các yêu cầu liên quan đến “chất lượng” do Minogue đưa ra (cùng các tác giả khác, 1998, tr: 20). Điều này được phản ánh theo m ột cách th ức trong đó công chúng được nhìn nhận như là các công dân, người sử dụng d ịch v ụ và hi ện nay là khách hàng. Các công dân bây giờ mong muốn các dịch vụ tốt hơn với chi phí th ấp 11
hơn, tự xem mình là các khách hàng c ủa các d ịch v ụ c ủa chính ph ủ ch ứ không ch ỉ đ ơn thuần là những người nhận. Và cuối cùng, sự thay đổi này xu ất hi ện nh ư là m ột k ết quả của sự thay đổi cách thức tư duy của nhân dân về nhà nước và vai trò của nhà nước trong thời đại mới (Truyến, 1995; Manning, 1996; Minogue và các tác gi ả khác, 1998). Điều này không chỉ được phản ánh trong ý kiến rằng nhà nước đã quá xa rời công chúng và cần phải trở lại gần gũi hơn, mà còn trong cách quan ni ệm của các nhà ra chính sách “các cuộc cải cách mới đó như là phương tiện để củng cố và tăng c ường quyền lực c ủa họ ở trung ương, đồng thời tránh xa khỏi các vấn đề phi ền toái đ ược do các c ấp phân quyền thực hiện; họ cũng có thể nhận thấy được các c ơ hội cho các thành công cá nhân và chính trị” (Dunleavy & Hood, 1994, được trích dẫn trong báo cáo của Minogue, 1998, tr: 20). Sự xuất hiện của ý tưởng “Quản trị tốt” (quản trị với nghĩa rộng là “quản lý” và “cai trị”, chứ không ở nghĩa hẹp như quản trị trong công tác văn phòng c ơ quan - TG) là m ột tiến triển có liên quan dựa trên sự nhận thức chính trị về các cu ộc c ải cách phù h ợp (OECD, 1993, 1995; WB, 1992, 1993; UNDP, 1994). Bắt nguồn từ sự đột ngột “sụp đ ổ của chủ nghĩa xã hội” tại Liên bang Xô viết cũ và một số n ước Đông Âu, ý t ưởng này lấy hình thức và nội dung từ các chính sách mới về điều kiện chính trị được các nhà tài trợ đa phương và song phương áp dụng trong các m ối quan h ệ tài tr ợ v ới các n ước có nền kinh tế chuyển đổi và đang phát triển” (Minogue và các tác gi ả khác, 1998, tr: 2). Ngân hàng Thế giới (WB, 1992) đã định nghĩa quản trị là “cách thức thực thi quyền l ực trong việc quản lý các nguồn lực kinh tế và xã hội c ủa m ột nước để phát tri ển”. Có ba yếu tố khác nhau được phân biệt ra trong quản trị là: (i) hình thái ch ế đ ộ chính tr ị; (ii) quy trình thực thi các thẩm quyền trong việc quản lý các nguồn lực kinh t ế và xã h ội của một nước để phát triển; và (iii) năng lực của chính phủ để thi ết k ế, xây d ựng và thực hiện các chính sách và hoàn thành các chức năng nhiệm vụ (đ ược Corkery, 1997 trích dẫn). Cách thức tiếp cận này gây ra nhiều phản đối từ phía những người mà các áp lực chính trị mới này tác động đến, được thể hiện một cách rõ ràng ở các ho ạt đ ộng h ỗ trợ gây tranh luận gắn liền với các cuộc cải cách về điều chỉnh c ơ cấu hơn các ho ạt động hỗ trợ về kinh tế của các nhà tài trợ (Stokke, 1995; Minogue và các tác gi ả khác, 1998). Tóm lại, quá trình tiến hoá của “hành chính”, và sự khác biệt t ương đ ối v ới “qu ản lý” như đã phân tích trên đây có thể trình bày theo sơ đồ sau: Thời xa xưa Hành chính truyền thống 1960 - 1980 Cuối thập kỷ 1980 Khu vực nhà nước hành chính (thực hiện hoàn Quản lý công Quản trị tốt thành công việc) quản lý Khu vực tư nhân 12
Buổi ban đầu, khi khái niệm “hành chính” xuất hiện cùng nhà nước, nó đ ồng nghĩa v ới khái niệm quản lý ở chỗ cả hai đều được xem là “nghệ thuật thực hi ện, hoàn thành công việc”. Dần dần, về sau này, khái niệm “hành chính” được dùng nhi ều h ơn cho khu vực nhà nước, trong khi “quản lý” được vận dụng chủ yếu trong khu v ực t ư nhân. C ả hai hiện tượng này đều phát triển cùng với sự tiến hoá của xã hội loài người, tr ở thành các ngành khoa học được nhiều người nghiên cứu. Đồng thời với quá trình đó, chúng thẩm lậu lẫn nhau, nhiều khi trộn lẫn vào nhau trong c ả hai khu vực nhà n ước và khu vực tư nhân. Khu vực tư nhân cũng vận dụng nhiều ý nghĩa, kỹ thuật và k ỹ năng c ủa “hành chính” như sắp xếp tổ chức bộ máy trong các doanh nghi ệp, h ệ th ứ b ậc trong điều hành, các hồ sơ văn bản v.v. Điều đó phần nào lý gi ải vì sao có khái ni ệm “hành chính doanh nghiệp”. Trong khi đó, khu vực nhà n ước hấp thụ rất nhiều từ “quản lý” trong các doanh nghiệp, ví dụ như tính tự chủ trong điều hành công việc, phân quyền cho cấp dưới, tính hiệu quả, hiệu suất trong công việc, và th ậm chí sau này còn c ả vi ệc tư nhân hoá một số hoạt động vốn là thuộc chức năng c ủa b ộ máy hành chính thông qua việc làm hợp đồng với bên ngoài, thuê khoán v.v. Sự thẩm lậu này ngày càng nhi ều c ả về chất cũng như về lượng, đi đôi với yêu cầu phải cải cách khu v ực nhà n ước, nh ất là cải cách hành chính, nên đã đưa đến khái niệm “quản lý công”, hay nhiều cách gọi khác “quản lý công mới”, “chủ nghĩa quản lý” v.v. trong những thập kỷ 1960, 1970 và 1980 ở nhiều nước trên thế giới. Đến cuối thập kỷ 1980, đầu thập kỷ 1990, do có sự đ ổ v ỡ của các nước xã hội chủ nghĩa ở Đông Âu và Liên Xô cũ, nên khái niệm “quản trị tốt” ra đời. Hành chính nhà nước vẫn còn tiếp tục vận động và phát triển không ngừng. Theo lý thuyết kinh tế tân cổ điển (neo-classical economy), hành chính có th ể phân tích trong mối quan hệ tam giác giữa ba tác nhân cơ bản trong phát tri ển quốc gia, đó là nhà nước, thị trường và xã hội dân sự. Cả ba tác nhân này đều có vai trò thi ết yếu hi ện nay. Trong khi nhà nước đang tập trung vào các chức năng vĩ mô, ho ạch đ ịnh chính sách và cải cách mình theo hướng “lái thuyền” chứ không “chèo thuyền”, thì yêu c ầu đặt ra càng nhiều là nhà nước phải thực hiện việc điều tiết, tạo các khuôn khổ và tạo đi ều kiện cho sự phát triển đúng hướng của thị trường và xã hội dân sự. Th ị tr ường ngày càng m ở rộng và phát triển cùng với vai trò ngày càng lớn trong phát tri ển qu ốc gia. C ạnh tranh vốn được xem là động lực phát triển thì càng ngày lại càng đặt ra yêu c ầu làm sao đ ể nó trở nên lành mạnh, từ đó, vai trò của nhà nước lại càng trở nên rõ r ệt h ơn bao gi ờ h ết. Trong khi xã hội ngày càng trở nên dân chủ hoá đặt trong m ột nhà n ước pháp quy ền, vai trò của xã hội dân sự ngày càng nâng cao. Tiếng nói và sự tham gia c ủa công dân vào các vấn đề của nhà nước hiện đang rất được coi trọng. Nhà n ước xem các công dân c ủa mình như các đối tượng để phục vụ thông qua các dịch vụ công, là các "khách hàng" của nhà nước. Hơn nữa, các công dân chính là các đối tượng n ộp thuế cho nhà n ước, bảo đảm cho nhà nước có các nguồn lực cần thiết để làm công tác đi ều hành xã h ội, t ừ đó, việc đáp ứng cho các nhu cầu ngày càng đa dạng và cao về chất lượng của công dân là một đòi hỏi hết sức khách quan và chính đáng. Khái niệm "xã hội dân sự" hi ện còn bao hàm cả vai trò và sự đóng góp to lớn c ủa các tổ chức tình nguy ện, các t ổ ch ức c ộng đồng và các tổ chức phi chính phủ trong việc hỗ trợ nhà nước phục vụ nhân dân v ới mục đích phi tư lợi. Chính khái niệm "quản trị tốt" nêu ở phần trên là được đặt trong trong khuôn khổ phát triển chung này. Nhà nước Thị trường 13
Xã hội dân sự Trên lý luận cũng như thực tiễn, sơ đồ nêu trên không có gì trái ng ược l ại v ới ph ương châm "Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, Nhân dân làm chủ" c ủa n ước ta. Trong khi Đảng lãnh đạo bằng các chủ trương, đường lối đúng đắn của mình đ ể h ướng d ẫn cho hoạt động của nhà nước và bảo đảm một xã hội lành m ạnh, thì Nhà n ước th ực hi ện vai trò quản lý và cai trị của mình để điều tiết thị trường và quản lý xã h ội theo đúng ch ủ trương, đường lối của Đảng, trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật. Vấn đề đặt ra và hiện nay đang được thực hiện là Nhà nước tập trung vào các chức năng chính sách ở tầm vĩ mô, và tạo khuôn khổ cho hoạt động đúng đắn theo pháp lu ật c ủa th ị tr ường và xã hội, chứ không tực tiếp can thiệp thô bạo vào hoạt động chính đáng c ủa các tác nhân khác. Nhân dân ta ngày nay có trình độ dân trí cao h ơn, hi ểu bi ết t ốt h ơn v ề pháp lu ật và pháp chế xã hội chủ nghĩa, với sự lãnh đạo của Đảng và sự quản lý c ủa Nhà n ước, tiếng nói của nhân dân cả với hai hình thức dân chủ gián ti ếp là thông qua các c ơ quan đại diện do dân cử, và trực tiếp có thể nêu chính ki ến c ủa mình, đóng góp vào các ch ủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước. Hơn nữa, các tổ chức đoàn th ể mang tính cộng đồng ngày nay đang thực hiện rất nhiều chức năng hỗ tr ợ, giúp đ ỡ cho c ộng đ ồng dân cư sở tại trong các vấn đề thiết thực tới cuộc sống và công vi ệc c ủa người dân. (Xem thêm cuốn "Hành chính học và cải cách hành chính" c ủa GS. Vũ Huy T ừ và Ths. Nguyễn Khắc Hùng, Nxb Chính trị quốc gia, 1998). 2.4.2 Các cuộc cải cách ở Phương Tây: Xin lấy mốc bắt đầu của cải cách công vụ và hành chính là Bản báo cáo Fulton t ại Vương quốc Anh vào năm 1968. Báo cáo này đã lưu ý các quan tâm v ề năng l ực qu ản lý của nền công vụ. Báo cáo này khuyến nghị rằng “hệ thống công v ụ c ần phải m ở c ửa, để cho những người bên ngoài có thể được tuyển dụng vào tất cả các c ấp bậc và đ ể d ỡ bỏ các rào cản tại hàng loạt vị trí trong c ơ cấu thứ bậc cứng nh ắc” (Hughes, 1998, tr: 57). Fulton đã thể hiện một cách nhìn hiện đại, dựa trên kết qu ả v ề công vi ệc qu ản lý với bốn nội dung cấu thành nhiệm vụ quản lý tổng thể cho nền công v ụ: (i) vi ệc xây dựng chính sách theo định hướng chính trị; (ii) việc thành lập bộ máy thực hiện chính sách; (iii) việc vận hành bộ máy hành chính; và (iv) trách nhi ệm gi ải trình tr ước ngh ị viện và công chúng. Báo cáo này có thể được ví như một khởi điểm c ủa vi ệc đ ưa các nguyên tắc quản lý vào hệ thống hành chính. Sau đó, Mac-ga-ret That-ch ơ đã th ực hi ện mạnh mẽ báo cáo này, được thể hiện trong tác phẩm của Flynn (1997, tr: 3) “không chính phủ nào đã từng quan tâm nhiều đến nhiệm vụ này cho đến thời chính quyền Thát-chơ”. Các nỗ lực cải cách này nhanh chóng lan rộng ra nhiều nước trên thế gi ới, đ ặc bi ệt là ở Phương Tây, như Wright (1994) đã viết: “... Những thập niên 1980 và 1990 là thời kỳ vàng son của cải cách hành chính trong toàn bộ thế giới Phương Tây ”. Ví dụ như tại 14
nước Mỹ đã có một yêu cầu cải tiến việc quản lý trong khu vực công, ít nhất từ th ời chính quyền Cát-tơ trở đi. Bộ luật Cải cách Công v ụ năm 1978 nh ằm trao cho các nhà quản lý trách nhiệm lớn hơn đối với kết quả, đãi ngộ các nhà quản lý c ấp trung bình dựa trên chế độ công tích và thành lập một nhóm tinh nhuệ tại c ấp cao c ủa n ền công v ụ thông qua việc thành lập một Bộ phận Công chức Cao c ấp. Hughes (1998, tr: 58) đã viết: “Mặc dù chú trọng vào vấn đề nhân sự, bộ luật này đã nỗ lực cải tiến việc quản lý trong khu vực công vốn đã tụt lạt sau khu vực tu. ” Tại Úc, Đội điều tra được thiết lập năm 1982, và Thủ tướng Úc Malcolm Fraser đã lưu ý: “chính phủ tin rằng có một câu hỏi về việc liệu nền công vụ hiện hành có các công cụ quản lý, tính linh hoạt và các năng lực để giải quyết các thách thức đang tồn t ại và trong tương lai. Các bộ và các cấp chính quyền phải không chỉ có đủ khả năng đáp ứng các nhu cầu hôm nay, mà còn dự đoán được các nhu cầu c ủa ngày mai ” (Úc, 1983, tr: 131). Tại các nước khác như Ca-na-đa và Niu-dilơn, mặc dù có nhi ều đặc đi ểm khác nh ưng cũng diễn ra quá trình giống như vậy. a. Mỹ: về phương diện cải cách hành chính, Mỹ nổi tiếng với các cuộc c ải cách l ớn như Chương trình Cải cách của Roosevelt (New Deal - Thời đ ại m ới), vi ệc T ổ ch ức lại Uỷ Ban Hoover và Rà soát Thực thi Quốc gia (NPR) c ủa chính quy ền Clinton- Gore. Nếu như New Deal là một chuỗi các ứng biến sáng tạo (Schlesinger, 1959, được Montgomery 1996 trích dẫn), các cuộc cải cách Uỷ Ban Hoover có xu ất xứ t ừ truyền thống của nền hành chính (Moe, 1982; Thompson & Jones, 1995). G ần đây nhất, phong trào “Tái Sáng tạo Chính phủ” - các cuộc cải cách Clinton-Gore đã s ử dụng nhiều nội dung từ học thuyết của quản trị kinh doanh (Wright, 1994, tr: 201). Tóm lại, ba cuộc cải cách này thể hiện thấu đáo sự thay đổi hành chính c ủa n ước Mỹ. Kickert (1997) cho rằng yêu cầu phải có m ột chính ph ủ có tính ch ất doanh nghiệp là sự thể hiện một quan tâm mới đối với công việc quản lý trong khu v ực công ở Mỹ. Các cuộc cải cách của Clinton-Gore xuất phát từ một truyền thống m ới của n ền hành chính công: lý thuyết và thực hành được rút ra từ công việc kinh doanh. Đ ầu tiên, các n ỗ lực tập trung vào việc thực hiện của các công chức hành chính. NPR bao gồm nhi ều sắc lệnh nhằm ứng dụng học thuyết quản lý chất lượng tổng th ể (TQM) vào chính ph ủ. Montgomery (1996, tr: 955) đã viết: “Học thuyết này đề cập đến khách hàng như là người phán quyết cuối cùng về việc thực hiện quản lý; khái niệm về kiểm soát chất lượng của học thuyết này s ẽ được tiến hành ngay từ đầu cho đến tận cuối trong việc thiết kế và thực hiện chương trình; học thuyết này đề cập đến việc đạt được đầu ra chuẩn như là yếu tố then chốt đối với sự đồng đều về chất lượng; nó cho rằng nỗ lực của cả hệ thống quan trọng hơn nỗ lực đơn lẻ và là yếu tố quyết định chất lượng; h ọc thuyết này đòi hỏi việc không ngừng cải tiến các phương pháp; học thuyết này yêu cầu sự tham gia của nhân viên nhằm đóng góp cho sản phẩm có chất lượng 15
cao nhất; và quan điểm về chất lượng của học thuyết này bao hàm s ự cam kết của toàn tổ chức”. Nhưng sau năm 1994, hệ thống lập pháp do những người c ộng hoà chi ếm ưu th ế gây áp lực mạnh mẽ tạo ra các nỗ lực nhằm hai mục tiêu: nâng cao vi ệc th ực thi công tác và làm gọn nhẹ chính phủ. Có thể nói, mục đích của hai n ỗ lực này không ngoài vi ệc thay đổi trên quy mô lớn cách thức hoạt động của hệ thống công vụ. b. Anh quốc: Có thể so sánh với chủ nghĩa cá nhân, văn hoá bài trừ chính ph ủ ở Mỹ, Anh có một truyền thống công vụ đậm đà bản sắc và lâu đời (Walsh, 1995; Aucoin, 1995; Barberis, 1996; Cook et. al., 1998). Việc miêu tả "quản lý công mới" về ba mặt (i) quản lý giống như doanh nghiệp, (ii) hướng tới dịch vụ và khách hàng, và (iii) các cơ chế kiểu thị trường như sự cạnh tranh trong hệ thống công vụ Anh đ ược ph ản ánh liên tiếp trong các văn bản chính sách chính thức của chính phủ về cải cách hành chính (Hood, 1995; Pollitt, 1995; Kickert, 1997). Mặt nội dung thứ nhất bắt đầu được tiến hành khi Thát-chơ nhậm chức Thủ tướng và đề ra các cuộc xem xét tỉ mỉ trong hàng loạt các bộ và được Ray-nơ - người được tuyển dụng từ khu vực tư vào làm việc chỉ đạo thực hiện. Sáng kiến Quản lý Tài chính được bắt đầu năm 1983 với việc thiết lập một hệ thống thông tin tự động hoá để hỗ trợ cho việc qu ản lý tài chính (Ban Thư ký Khối Thịnh vượng chung, 1993; Gray & Jenkins, 1995; Barberis, 1996). Báo cáo đầu tiên về Những bước Tiếp theo được xuất bản năm 1988 trong đó có đề xuất thành lập các cơ quan hành chính cung c ấp d ịch v ụ công - các c ơ quan s ẽ đạt được hiệu suất cao hơn, chất lượng tốt hơn, giá tr ị v ề ti ền cao h ơn, và có đ ặc tính tự chủ quản lý. Các cơ quan hành chính mới thành lập này chi ếm m ột t ỷ l ệ rất lớn. Tính đến năm 1998, đã có 138 c ơ quan được thành lập v ới số l ượng kho ảng 377.000 công chức (Walsh, 1995; Kickert, 1997; Minogue, 1999). Thực ti ễn này cũng gây ra nhiều ý kiến quan ngại. Các ý kiến bình luận đưa ra một thực tế là các c ơ quan này không chịu sự kiểm tra tư pháp (Văn phòng Kiểm toán Qu ốc gia, 1998), mối quan hệ phức tạp giữa lãnh đạo các cơ quan này với các nhân viên ở b ộ, đ ặc biệt với các bộ trưởng (Trosa, 1994), các quy định về trách nhiệm giải trình không rõ ràng (Glynn & Murphy, 1996; Polidano, 1998, 1999), sự phân tách chính sách với việc quản lý và sự chắp vá của tổ chức chính quyền trung ương (Minogue, 1999; Văn phòng Nội các, 1999), và là bàn đạp tới sự tư nhân hoá (Lane, 1996; Cook et. al., 1998). Cải tiến các dịch vụ công thông qua việc các cơ quan nhà nước hướng tới dịch v ụ và khách hàng nhiều hơn nữa là thông điệp của sáng kiến Hi ến chương Công dân Major năm 1991. Sáu nguyên tắc được đề cập bao gồm các tiêu chuẩn c ủa các d ịch v ụ, nhi ều thông tin và công khai hơn, có sự lựa chọn và tiêu dùng t ốt h ơn, s ự nhã nh ặn và giúp đ ỡ, cung cấp dịch vụ một cách chính xác, và có giá trị về tiền (1991, White Paper). Cu ộc c ải cách này đã đạt được những kết quả đáng kể (xem bảng dưới đây) và được sử d ụng như một hình mẫu cho nhiều nước trên thế giới áp dụng. Bảng 2.4 Hiến chương công dân: thực tiễn • Có 42 hiến chương chính về các dịch vụ công đã được xây dựng (nh ư Hi ến chương Bệnh nhân, Hiến chương về Người nộp thuế, Hiến chương về Hành khách). 16
• Khoảng 10.000 hiến chương địa phương đã được thiết lập (như bác sĩ, cảnh sát, cứu hoả) • Tạo ra các tiêu chuẩn cho dịch vụ: - như quá trình xử lý các đề nghị cấp hộ chiếu giảm từ 20 xuống 10 ngày làm việc - như tỷ lệ phần trăm thư phải để lại gửi vào ngày hôm sau - như tỷ lệ phần trăm các chuyến tàu đến đúng giờ • Chi trả thủ lao (các khoản hoàn trả, giảm giá) • Các bảng thực hiện công việc, như ở các trường học, các bệnh viện • Hiến chương ghi nhớ các phần thưởng khuyến khích (913 người năm 1998) Nguồn: M. Minogue, bài giảng, 1999 Đặc tính thứ ba của quản lý công mới tại Anh - thị trường và c ạnh tranh - đ ược ph ản ánh trong một làn sóng lớn về tư nhân hoá các doanh nghi ệp và c ơ quan nhà n ước Anh từ năm 1979 (Lane, 1996, Cook và các tác giả khác, 1998) và trong văn b ản chính sách của Thủ tướng John Major về Cạnh tranh cho Chất lượng năm 1992. Văn b ản này bao gồm một đề xuất nhằm ép buộc tất cả các tổ chức công nào cung c ấp hàng hoá hay dịch vụ tham gia vào một cuộc thử nghiệm thị trường 5 năm m ột lần (Gray & Jenkins, 1995; Kickert, 1997). Trên cơ sở thử nghiệm thị trường này, việc mở thầu công khai có thể được áp dụng cho việc cung cấp một hàng hoá hay dịch vụ cụ thể. Chỉ tổ chức nào có chào hàng tốt nhất mới có thể thắng trong cuộc cạnh tranh và tiếp tục tồn tại. c. Pháp: Chính phủ và nền hành chính ở Pháp bị chi phối mạnh bởi khía c ạnh pháp lý của luật hành chính và hiến pháp, vì thế chủ yếu các luật gia trú ng ụ trong h ệ th ống hành chính (Kickert, 1997). Đất nước này là cái nôi của một bộ luật độc lập v ề hành chính nhà nước (Koopmans, 1978). Vì thế sự hình thành một diện mạo về luật hành chính chủ yếu là sự phục hồi một nghiên cứu độc lập về n ền hành chính t ại Pháp những năm 60 (Chevallier, 1996). Ngoài các ảnh hưởng từ các nhà xã h ội h ọc v ề t ổ chức như Crozier và Fiedberg trong việc phát triển một khoa học hành chính Pháp, khái niệm quản lý công đóng một vai trò rất quan trọng. Chính sách hiện đại hoá hành chính tại Pháp là m ột ưu tiên c ủa chính ph ủ t ừ đ ầu th ập niên 1980 để ứng phó với cuộc khủng hoảng nhà nước về phúc lợi. Trong những năm 1994-1995, trong các văn bản của chính phủ, thuật ngữ “hiện đại hoá” được thay th ế bằng khái niệm rộng hơn “cải cách nhà nước” để chỉ tham v ọng v ề các thay đ ổi đ ược dự kiến cũng như các rủi ro chính trị của hiện đại hoá (Rouban, 1997). Yêu cầu chủ yếu cho cuộc cải cách này được thực hiện bắt nguồn từ nhu c ầu m ở các hệ th ống ra quyết định, sự xuất hiện các hình thức mới của hoạt động tập thể, và cu ộc đ ấu tranh ch ống lại các thâm hụt ngân sách nhà nước. Hơn nữa, Nhà n ước cũng phải đ ối m ặt v ới các thách thức về thứ bậc trong chính nội bộ n ền công vụ (Bodiguel & Rouban, 1991). Những điều này bao gồm sự suy giảm về sức mua c ủa các công ch ức, đặc bi ệt là c ủa các công chức có thứ bậc cao; thực tế là các cấp bậc quản lý cao trong các bộ phải chấp nhận sự chính trị hoá quản lý ngày một tăng (Lacam, 1994; Rouban, 1995); các ch ức nghiệp trong nền công vụ không còn được thừa nhận là sự thăng ti ến xã h ội nh ư truy ền thống; và các vấn đề về cơ cấu và sự hợp lý của các tổ chức. Nhi ều chính sách khác nhau được ban hành để khắc phục các vấn đề này trong bốn giai đo ạn chính: (i) 1984- 86, giai đoạn cuối của các tư tưởng xã hội chủ nghĩa; (ii) 1986-88, chính sách tân-t ự do thử nghiệm; (iii) 1988-92, đổi mới “nền công vụ”; và 1993-1995, hướng tới cải cách nhà nước (Prada, 1993; Picq, 1994; Praisse & Serieyx, 1995). 17
Chính sách hiện đại hoá này có những kết quả tổng hợp. “Kể từ năm 1989, hơn 600 dự án công vụ và 200 trung tâm có trách nhi ệm được thành lập: các trường chuyên môn - như ENA (Trường Hành chính qu ốc gia Pháp - TG), đã cải cách để đưa nội dung quản lý công vào ch ương trình c ủa mình nhiều hơn nữa; việc đánh giá chính sách ít nhất cũng được phía các nhà qu ản lý công xem là hữu ích và Bộ Công vụ đã tiến hành m ột n ỗ lực v ề sư phạm nh ằm phổ biến các thực tiễn và phương pháp mới cho toàn thể các b ộ và khuyến khích họ thi đua các thử nghiệm thành công” (Rouban, 1997, tr: 151). Hơn nữa, các công chức đã tương đối nhanh chóng tiếp thu với quá trình cải cách. Có tới 80 phần trăm các nhà quản lý cao cấp cam kết với việc ti ến hành hi ện đại hoá và 70 phần trăm ước lượng rằng chính sách này ít nhất cũng c ải thi ện tình hình m ột cách d ễ dàng bởi vì họ được trao quyền tự chủ quản lý nhiều hơn. Các nhân viên c ấp thấp h ơn thì được hưởng lợi từ việc tăng lương và đào tạo chuyên môn. Tuy vậy, vẫn cần lưu ý đến một số cản trở đang xuất hiện, như: (i) hiện đại hoá không phải là hi ện tượng đồng nhất; (ii) thực tế cho thấy quá trình này không thể dựa vào m ột văn hoá qu ản lý thực sự; (iii) khó ước định được toàn bộ quá trình và nhi ều chính ph ủ có th ể cân nh ắc liệu các lợi ích thu được có đáng với các chi phí xã hội; và (iv) các cu ộc đ ổi m ới v ề các cơ chế ra quyết định rất khó được thực hiện (Rouban 1993, 1994, 1997). Các c ản tr ở này đòi hỏi có nhiều cuộc cải cách toàn cầu hơn nữa nhưng bất c ứ m ột hoài v ọng thay đổi nào có thể gây thiệt hại đến các cấu trúc lịch sử và xã hội của nền công vụ. d. Đức: hành chính công là mục tiêu gần như thường trực c ủa các cu ộc c ải cách ở C ộng hoà Liên bang Đức (K↓ nig, 1995; Laux, 1995; Wollmann, 1995), nhưng ít nhất các di ễn biến gần đây với quản lý công mới cho thấy chưa có một chiều hướng được xem xét kỹ nào thoát khỏi quan niệm cổ điển của Weber về mô hình nhà n ước theo hệ thứ bậc. Rất ít các kết luận được rút ra mặc dù từ trước khi có sự đột ngột quan tâm tới quản lý công mới, cải cách hành chính thường xuyên nằm trong chương trình chính tr ị c ủa n ước Đ ức với nhiều nội dung giải quyết như lập chương trình chính tr ị, l ập ngân sách ch ương trình, cải cách công vụ, việc tham gia của công dân, công ngh ệ thông tin, gi ảm b ớt các quy định và tư nhân hoá (xem thêm Jann, 1996). Thứ nhất, trong khi tất cả các nỗ lực cải cách đều đã có ảnh hưởng và làm thay đổi nền hành chính Đ ức, không m ột cu ộc nào làm biến đổi một cách nền tảng các cấu trúc và quy trình c ơ bản c ủa nhà n ước hành chính Đức. Thứ hai, sự thay đổi nhanh chóng và có phần ch ủ quan c ủa các ch ương trình cải cách dẫn đến tình trạng thất vọng và chán nản. Thứ ba, c ải cách hành chính phải trải qua các cuộc tranh cãi chính trị trong hệ thống dẫn đ ến tình tr ạng b ế t ắc chính tr ị. Vì thế mà “Cho đến cuối những năm 1980, cải cách hành chính b ị t ất c ả các nhà quan sát chuyên môn coi như “chết” (Jann, 1997, tr: 83). Mặc dù bị coi là đã chết vào cuối thập niên 1980, cải cách hành chính lại đ ược chú ý trong vài năm gần đây, dần dần trở nên một trong các vấn đ ề chính sách trong n ước thường xuyên nhất với tiêu đề Mô hình Định hướng Mới (NSM) (Metzen, 1994). Theo Jann (1997, tr: 85), sự phát triển của NSM tại Đức cho thấy m ột số đặc đi ểm khác thường: phong trào này được bắt nguồn từ “dưới”, từ địa phương chứ không từ chính phủ trung ương; nó được các nhà thực tiễn chứ không phải các h ọc gi ả và nhóm chuyên gia tư vấn theo đuổi; nó không nằm trong một chi ến l ược chính tr ị đ ơn gi ản nh ằm “đ ẩy lùi nhà nước” mà nhằm hợp pháp hoá hoạt động của nhà n ước; nó không ch ỉ quan tâm đến tính hiệu quả mà còn sự dân chủ và trách nhi ệm gi ải trình; nó có chi ều h ướng bài trừ hệ tư tưởng mạnh và ngay từ đầu nhằm đúng vào sự hỗ trợ ủng hộ hai phái, ít nh ất 18
tại cấp địa phương và cấp bang (Lander). Cuộc cải cách này có tác động quan tr ọng đến cả cấp trung ương và địa phương của nền hành chính công. Trong khi ở cấp trung ương, Đảng Dân chủ Xã hội và Đảng Xanh có các báo cáo nghiên c ứu và b ản ghi nh ớ v ề ch ủ đề này và tổ chức các cuộc chất vấn (Jann, 1994; Classen và các tác gi ả khác, 1995), t ại cấp địa phương, hầu như các chính quyền bang đã bắt đầu các cuộc c ải cách c ủa riêng họ (Hill & Klages, 1995) có sự tham khảo đến NSM. Hơn n ữa, các công ty t ư v ấn t ư nhân đã nhanh chóng bắt đầu soạn thảo và phổ biến rộng rãi thông đi ệp m ới này đến các chính quyền địa phương và các cơ quan nhà nước khác. Hiện đại hoá trong nền hành chính công Đức bao gồm ba mặt: giảm bớt vai trò của nhà nước; gi ảm chi phí nhân s ự; và cải cách cơ cấu (Daddah, 1996). Trên thực tế, việc giảm bớt vai trò của nhà n ước (hoặc “làm gọn nhẹ nhà nước”) dẫn đến việc mở rộng chiều hướng tiến tới tư nhân hoá và việc giảm bớt các quy chế trong thập niên tám mươi. Vi ệc gi ảm bớt chi phí c ủa nền công vụ được thực hiện bằng cách áp dụng các biện pháp kinh tế truyền thống nh ư giảm bớt số lượng nhân viên, giảm chất lượng dịch vụ hoặc mở rộng tuần làm vi ệc. Các cuộc cải cách cơ cấu chủ yếu nhằm vào ban lãnh đạo quản lý của các chính quy ền địa phương (Kickert & Jorgensen, 1995). Tuy có thành công khác thường như vậy, cách thức tiếp cận này ph ải ch ịu s ự ch ỉ trích gay gắt (Laux, 1995; Konig, 1995; Grunow, 1995). Các nhà chỉ trích xoáy vào vi ệc các cách thức này chỉ chú ý về các khái niệm và các phương hướng t ầm nhìn, vào s ự m ật thiết của nó với các nhà tư vấn thương mại, sự phấn khích cải cách mang tính ch ất ngây thơ, niềm tin tân-tự do vào thị trường và sự sao lãng đ ến các ti ền đ ề văn hoá c ủa hành chính công. Tuy vậy, người ta vẫn tin tưởng (Jann, 1997, tr: 97) r ằng NSM gi ải quyết đúng các vấn đề đặt ra. Những bổ sung cần thiết là m ột sự hiểu biết mới về vai trò của hành chính công trong một nhà nước dân chủ, và m ột học thuyết v ề t ổ ch ức cho khu vực công xem xét đến thực trạng hành chính công, chứ không phải mô hình mong muốn của nó. 2.4.3 Cải cách Hành chính ở các nước đang phát triển: Năm 1991, Caiden (tr: 253) khẳng định rằng “Hầu hết các nước Thế gi ới Th ứ ba nhận thấy rằng họ còn duy trì việc quản lý hành chính yếu kém. Họ đang tụt h ậu v ề hành chính. Các hệ thống hành chính này cần được hiện đại hoá. Tr ước tình hình đó, vi ệc thiếu năng lực hành chính gây bất lợi nghiêm trọng cho các nỗ lực phát tri ển c ủa họ. Họ tiếp tục đặt niềm tin vào cải cách hành chính”. Tại các nước này, yêu c ầu c ải cách hành chính xuất phát từ một số lý do như sự yếu kém về năng lực hành chính, các dịch v ụ cung cấp không có hiệu quả, tham nhũng gia tăng và n ền dân ch ủ không đ ược th ực hi ện (trích tiếp, tr: 252-245). Tuy nhiên, cần lưu ý rằng cải cách hành chính c ủa các n ước đang phát triển ở các khu vực khác nhau trên thế giới có các tr ọng tâm và các đ ặc tính khác nhau và có các kết quả hay các thất bại khác nhau (Muttalib, 1985; Khan, 1989; Muhataba, 1989; Caiden, 1994). a. Các nước Ả-rập: khi phân tích cải cách hành chính ở các n ước Ả-rập trong ba m ươi năm gần đây, Ashour (1989, tr: 44-84) chỉ ra sự không nh ất quán thú v ị dwosi danh nghĩa các nỗ lực và các nguồn lực to lớn hướng tới c ải cách được thực hiện bằng cách gia tăng các trở ngại trong các điều kiện và việc th ực thi c ủa các chính ph ủ Ả-r ập. S ự không nhất quán này tồn tại trong việc xây dựng và phát tri ển các h ệ th ống và các c ơ cấu về thể chế, và trong lĩnh vực thực hành quản lý hành chính. S ự gia tăng hành chính về mặt nhân sự và các cơ quan, và chi tiêu của nhà n ước với thuật ngữ “lạm phát chức năng và tổ chức” kết hợp với “một phương hướng mà nhờ đó hành chính và k ỹ thu ật 19
thống trị cả xã hội” (Ayubi, 1989, tr: 87) đã làm cho c ải cách hành chính ở khu v ực này trở nên rất cấp bách. Sau đây là tóm lược về các đặc tính và kết qu ả hàng đ ầu c ủa các cuộc cải cách này: (i) thiếu chú ý đến việc thiết lập m ột cách th ức ti ếp c ận mang tính thể chế cho cải cách hành chính; (ii) một ni ềm tin sai l ệch vào vi ệc ch ấp thu ận mô hình hành chính công; (iii) chỉ chú trọng vào phương diện pháp lý c ủa hành chính; (iv) có được các công cụ công nghệ hiện đại cho cải cách hành chính; (v) có ph ần quan tâm đến đào tạo hành chính; và (vi) có hai mặt, đó là sao chép nhi ều h ệ th ống c ủa Ph ương Tây vào các nước Ả-rập, đồng thời sáng tạo ra các bộ phận và thành tố thích h ợp c ủa môi trường Ả-rập (Tayeb, 1989, tr: 116-150). Mặc dù các chính ph ủ Ả-rập có các n ỗ l ực đáng kể, các nước này đạt được rất ít các kết quả như mong muốn trong c ải cách hành chính (Al-sigh, 1989; Tayeb, 1989; Caiden, 1991). Khu vực này đang tìm ki ếm m ột chi ến lược phù hợp giúp cho cải cách thành công (El-Rawy, 1989; Alassam, 1989). b. Các nước Mỹ La-tinh: Một thực tế quan trọng về Mỹ La-tinh suốt mấy thập kỷ qua là cố tình theo đuổi các mục tiêu cải cách hành chính mặc dù có rất nhi ều th ất b ại và thất vọng. Khu vực này có một đặc điểm thú vị là trước những năm 1960, những ng ười Mỹ La-tinh đã không đi theo các mô hình nước ngoài hay b ị thúc ép th ực hi ện các cu ộc cải cách không phải do họ xây dựng. Sau đó, họ c ẩn thận t ự sáng chế ra các cu ộc c ải cách trên cơ sở các bối cảnh địa phương (Caiden, 1991, tr: 262-265). Đ ể vượt qua sự bàng quan trong hành chính, thái độ khinh miệt và n ạn tham nhũng, các n ước này t ổ chức cơ cấu lại chính phủ, tư nhân hoá, cắt giảm quản lý, lập ngân sách và qu ản lý tài chính, đào tạo và giáo dục công vụ v.v... (Holanda, 1989; Martinez, 1989; Văn phòng Tổng thống Bra-xin, 1995). Tuy nhiên, Caiden, 1991, tr: 262 lập lu ận rằng “ Có lẽ không nơi nào trên thế giới lại có tình trạng có quá nhiều chính phủ thông báo các k ế hoạch cải cách táo bạo, giàu tưởng tượng để đạt được rất ít kết quả trên thực tế như ở đây ”. Điều này có các lý do thông thường - các cuộc c ải cách này quá tham v ọng, quá phi th ực tế, quá lớn, quá tách bạch về hành chính và quá thiếu quyền lực, thẩm quyền và h ậu thuẫn (Hammergren, 1983; Groissman và các tác giả khác, 1986). Th ực t ế cho th ấy r ằng các nhà cải cách đã không xem xét đầy đủ môi trường chính ph ủ trong đó nhi ều c ơ quan cạnh tranh phải cố gắng bảo toàn và tăng cường các lợi ích và ch ương trình c ủa riêng mình, và các cuộc cải cách đã phải tính đến việc đàm phán và tho ả hi ệp, sự liên minh và đối đầu xảy ra trong xã hội và được phản ánh trong b ộ máy và các ho ạt đ ộng c ủa nhà nước. Họ quá coi nhẹ bản chất chính trị của cải cách hành chính (Hammergren, 1983; Jreisat, 1988). c. Châu Phi: Khu vực này bị ảnh hưởng mạnh do cuộc khoảng ho ảng kinh tế và th ương mại thế giới trong những năm 1970, cộng thêm với những th ảm ho ạ t ự nhiên kh ắc nghiệt như các đợt hạn hán. Nhiều quan điểm lập luận rằng khu vực này phải đối mặt với nhiều vấn đề hành chính nhất (Mufson, 1986; Caiden, 1991), vì th ế, các yêu c ầu c ải cách hành chính là rất cấp bách. Trước khi độc lập, vi ệc Châu Phi Hoá n ền hành chính công chỉ chú trọng đến thể chế hoá giáo dục và đào tạo khu vực công v ới s ự h ỗ tr ợ quốc tế và vận dụng rất nhiều phương pháp và kỹ thuật Phương Tây áp dụng cho vi ệc quản lý khu vực công. Muhataba (1989, tr: 31-35) chia ra ba nhóm lớn các n ước theo chiều hướng cải cách hành chính: (i) một số ít các n ước không nhận thấy đ ược chi ều hướng cải cách hành chính; (ii) các nước khác như Malawi và Kênia chỉ khi thấy c ơ h ội thích hợp mới tiến hành cải cách một cách ứng phó; và (iii) các n ước, nh ư Tanzania, Nigiêria, Gha-na, có các cuộc cải cách được lập kế hoạch m ột cách có ý th ức và thi ết lập bộ máy chính thức cho các cuộc cải cách này. M ột yếu t ố quan tr ọng c ủa khu v ực này là sự áp đặt các chương trình điều chỉnh cơ cấu c ủa Qu ỹ Ti ền t ệ Qu ốc t ế (IMF) và Ngân hàng Thế giới (WB) cho các nước này. Đối với khu vực công, 20