Tiểu luận kết thúc học phần: Tìm hiểu các mô hình hành chính và liên hệ thực tiễn nền hành chính tại Việt Nam

Chia sẻ: Minh Minh | Ngày: | Loại File: DOCX | Số trang:29

Thêm vào BST

Báo xấu

86
lượt xem 35
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục đích nghiên cứu đề tài "Tìm hiểu các mô hình hành chính và liên hệ thực tiễn nền hành chính tại Việt Nam" nhằm giúp các bạn biết và hiểu rõ hơn các mô hình hành chính nhà nước trên thế giới cũng như mô hình hành chính mà thực tế Việt Nam đang áp dụng.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Tiểu luận kết thúc học phần: Tìm hiểu các mô hình hành chính và liên hệ thực tiễn nền hành chính tại Việt Nam

BỘ NỘI VỤ TRƯỜNG ĐẠI HỌC NỘI VỤ HÀ NỘI TÊN ĐỀ TÀI: TÌM HIỂU CÁC MÔ HÌNH HÀNH CHÍNH VÀ LIÊN HỆ THỰC TIỄN NỀN HÀNH CHÍNH TẠI VIỆT NAM TIỂU LUẬN KẾT THÚC HỌC PHẦN Học phần : Cải cách hành chính nhà nước Mã phách:.…………………………. Hà Nội – 2021
LỜI CẢM ƠN Để hoàn thành đề tài và kết thúc học phần, em xin bày tỏ lòng biết ơn tới trường Đại học Nội vụ Hà Nội đã tạo điều kiện cho em có môi trường học tập tốt trong suốt thời gian học tập, nghiên cứu tại trường. Em xin gửi lời cảm ơn chân thành nhất đến giảng viên giảng dạy học phần “ Cải cách hành chính nhà nước ” trong suốt quá trình giảng dạy học phần đã rất tâm huyết và nhiệt tình. Do điều kiện thời gian cũng như trình độ của bản thân còn hạn chế nên bài tiểu luận còn có những sai sót, rất mong quý thầy cô thông cảm. Em xin chân thành cảm ơn ! Hà Nội, ngày 21 tháng 07 năm 2021
LỜI CAM ĐOAN Em xin cam đoan những nội dung trong bài tiểu luận này đều có thật và được thu thập trong quá trình làm bài. Em xin cam đoan đã thực hiện tiểu luận một cách đúng đắn, trung thực. Em xin chịu hoàn toàn trách nhiệm nếu có sự không trung thực về nội dung trong bài tiểu luận này.
MỤC LỤC LỜI CẢM ƠN LỜI CAM ĐOAN
MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Trong thời kỳ hội nhập và phát triển kinh tế như hiện nay, việc cải cách hành chính là một trong những nhiệm vụ vô cùng cấp thiết để xây dựng một nền hành chính dân chủ, trong sạch, vững mạnh, chuyên nghiệp lấy dân làm gốc. Tuy nhiên muốn cải cách hành chính được thì phải thực sự hiểu rõ về nó cũng như nắm bắt được đâu là hướng đi tốt nhất cho nền hành chính. Nhận thấy tầm quan trọng của vấn đề này, em xin lựa chọn chủ đề “Các mô hình hành chính và liên hệ thực tiễn nền hành chính Việt Nam”. Thông qua đề tài, em mong muốn rằng có thể hiểu rõ hơn nữa về bản chất nền hành chính cũng như thực tiễn nền hành chính mà Việt Nam đang áp dụng, từ đó có thể đề xuất một số giải pháp giúp cải cách nền hành chính của đất nước phù hợp với bối cảnh hiện nay. 2. Đối tượng nghiên cứu, phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu: Các mô hình hành chính nhà nước chủ yếu trên thế giới và mô hình hành chính ở Việt Nam hiện nay Phạm vi nghiên cứu: + Trình bày cơ sở lý luận về các mô hình hành chính nhà nước chủ yếu + Phân tích rõ đặc điểm của các mô hình hành chính cũng như mô hình thực tế mà Việt Nam áp dụng, từ đó đưa ra một số giải pháp giúp cho nền hành chính của nước ta phù hợp hơn với bối cảnh hiện nay. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu Mục đích nghiên cứu: Biết và hiểu rõ hơn các mô hình hành chính nhà nước trên thế giới cũng như mô hình hành chính mà thực tế Việt Nam đang áp dụng Nhiệm vụ nghiên cứu: Phân tích rõ các mô hình hành chính nhà nước trên thế giới và mô hình hành chính nhà nước mà Việt Nam đang áp dụng 4. Phương pháp nghiên cứu Các phương pháp : thu thập tài liệu, phân tích, tổng hợp, phương pháp logic thu thập tài liệu, phân tích, tổng hợp, phương pháp logic trong quá trình thực hiện. 5. Kết cấu bài tiểu luận Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung chính của bài tiểu luận gồm 3 chương chính: Chương 1. Cơ sở lý luận về nền hành chính nhà nước Chương 2. Các mô hình hành chính trên thế giới Chương 3. Thực tiễn nền hành chính Việt Nam hiện nay 5
PHẦN NỘI DUNG CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ NỀN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 1.1. Khái quát về nền hành chính nhà nước 1.1.1. Khái niệm hành chính nhà nước Hành chính nhà nước là hoạt động thực thi quyền hành pháp của nhà nước, là hoạt động chấp hành và điều hành của hệ thống hành chính nhà nước để quản lý xã hội theo khuôn khổ pháp luật nhà nước nhawfm phục vụ nhân dân, duy trì sự ổn định và phát triển của xã hội 1.1.2. Bản chất của hành chính nhà nước Hành chính nhà nước là một bộ phận của quản lý nhà nước, nói cách khác hành chính nhà nước có phạm vi hẹp hơn so với quản lý nhà nước ở hai điểm cơ bản: Thứ nhất: hành chính nhà nước là hoạt động thực thi quyền hành pháp của nhà nước tức là hoạt động chấp hành và điều hành. Thứ hai: chủ thể của hành chính nhà nước là các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền trong hệ thống hành chính nhà nước. Trên thực tế, những biểu hiện về nội dung và hình thức của hành chính nhà nước khá phong phú và phức tạp. Bởi bản thân hành chính nhà nước có liên quan đến nhiều lĩnh vực khác nhau và cũng ứng dụng nguyên lý của nhiều khoa học khác nhau trong quá trình vận động và phát triển. Năm 1986, Rosenbloom đã chỉ ra: “hành chính nhà nước là sự vận dụng các lý thuyết pháp lý, chính trị, quản lý và các quá trình để thực thi quyền lực nhà nước được ủy quyền theo pháp luật và các chức năng phục vụ toàn xã hội hoặc từng bộ phận của xã hội”. Như vậy, hành chính nhà nước vừa chứa đựng trong mình bản chất chính trị, tính pháp lý và là hoạt động mang tính chuyên môn, nghề nghiệp: + Hành chính nhà nước mang tính chính trị + Hành chính nhà nước mang tính pháp lý + Hành chính nhà nước mang tính quản lý + Hành chính nhà nước mang tính nghề nghiệp 6
1.2. Đặc điểm của hành chính nhà nước Việt Nam a. Hành chính nhà nước Việt Nam lệ thuộc vào chính trị và phục vụ chính trị: Nhà nước là một bộ phận hợp thành của hệ thống chính trị, là công cụ để thực hiện ý chí của giai cấp cầm quyền và phục vụ các nhu cầu của người dân trong xã hội dân chủ dưới sự lãnh đạo của chính đảng chính trị. Hành chính nhà nước là bộ phận nòng cốt để thực thi quyền hành pháp, thực hiện sứ mệnh chính trị của Đảng và nhà nước đối với xã hội. Theo đó, hành chính luôn mang bản chất chính trị, thực hiện các nhiệm vụ chính trị, phục tùng ý chí chính trị và phục vụ lợi ích chính trị. Ở Việt Nam, chủ thể hành chính nhà nước phải chấp hành các quyết định của các cơ quan quyền lực nhà nước, dưới sự lãnh đạo trực tiếp, toàn diện của Đảng Cộng sản Việt Nam. Tuy nhiên, hệ thống hành chính nhà nước cũng có tính độc lập tương đối với chính trị, thể hiện ở tính chuyên môn, nghiệp vụ hành chính. Cán bộ, công chức trong bộ máy hành chính nhà nước vận dụng tri thức khoa học tiên tiến vào việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của cơ quan hành chính như: quản trị học, khoa học quản trị nhân sự, kinh tế học, luật học, chính trị học, tâm lý học, xã hội học... b. Hành chính nhà nước mang tính pháp quyền Trong một xã hội dân chủ, để bảo vệ quyền tự do, quyền làm chủ của người dân, cần phải xây dựng thành công một nhà nước pháp quyền. Trong nhà nước pháp quyền thì hệ thống pháp luật là tối cao, mọi chủ thể xã hội đều phải hoạt động trên cơ sở pháp luật và tuân thủ pháp luật. Với tư cách là chủ thể kiến tạo chính sách và điều hành xã hội theo pháp luật, hành chính nhà nước phải làm gương trong việc tuân thủ pháp luật và có trách nhiệm đảm bảo cho pháp luật được thực thi trong đời sống xã hội. Tính pháp quyền đòi hỏi các chủ thể hành chính, công chức nhà nước sử dụng đúng đắn quyền lực, thực hiện thẩm quyền theo chức năng, nhiệm vụ được trao một cách nghiêm minh. Đồng thời mỗi người cần chú trọng nâng cao uy tín chính trị, phẩm chất đạo đức và năng lực thực thi. Phải kết hợp hài hòa giữa quyền 7
và uy để không ngừng nâng cao hiệu lực, hiệu quả của nền hành chính công hướng đến phục vụ nhân dân. c. Hành chính nhà nước hoạt động liên tục, ổn định tương đối và thích ứng Nền hành chính nhà nước có nghĩa vụ đảm bảo sự ổn định và phát triển xã hội theo định hướng, lấy phục vụ nhân dân là mục tiêu của công việc thường ngày. Muốn vậy, hành chính nhà nước phải hoạt động thường xuyên, liên tục mới thỏa mãn nhu cầu ngày càng tăng của người dân và xã hội; phải đảm bảo được sự ổn định tương đối về tổ chức để hoạt động hành chính không bị gián đoạn trong bất kỳ tình huống nào. Đồng thời, hành chính nhà nước cũng cần được điều chỉnh về cả nội dung, hình thức, phương pháp để thích ứng với sự thay đổi của môi trường trong nước và quốc tế. d. Hành chính nhà nước mang tính chuyên nghiệp Hành chính nhà nước phải điều hành các quá trình kinh tế-xã hội, phải đảm bảo cung ứng dịch vụ công cho người dân trong xã hội, phải giải quyết các mối quan hệ giữa nhà nước với tổ chức, công dân, phải ứng dụng công nghệ tiên tiến vào thực thi nhiệm vụ… Vì thế hành chính nhà nước đòi hỏi công chức phải có chuyên môn nghề nghiệp nhất định, có kinh nghiệm và các kỹ năng hành chính,có kiến thức trên nhiều lĩnh vực. Ngoài ra, công chức hành chính còn phải có phẩm chất đạo đức tốt, có bản lĩnh chính trị vững vàng, có tác phong làm việc khoa học, có thái độ cầu thị trong phục vụ nhân dân và xã hội… e. Hành chính nhà nước tính hệ thống thứ bậc chặt chẽ Bộ máy hành chính nhà nước là một hệ thống thứ bậc chặt chẽ, được thiết kế theo hình tháp, gồm nhiều cơ quan hành chính được cấu trúc theo hệ thống ngang (tổ chức các cơ quan chức năng) và hệ thống dọc (cấp hành chính) từ trung ương đến cơ sở. Do tính “hành chính” chi phối nên các bộ phận trong hệ thống này có tính trật tự, kỷ luật cao kết thành hệ thống thông suốt từ trên xuống dưới theo nguyên tắc: Cấp dưới phục tùng mệnh lệnh, thi hành nhiệm vụ và chịu sự kiểm soát thường xuyên của cấp trên trực tiếp. 8
f. Hành chính nhà nước không vụ lợi trong hoạt động Hành chính nhà nước bao gồm một hệ thống cơ quan công quyền được thành lập ở trung ương và địa phương để thực hiện công việc quản lý nhà nước. Hành chính nhà nước tồn tại không vì bản thân mình, mà vì sự phát triển xã hội, phục vụ lợi ích của người dân và toàn xã hội. Trong quá trình tồn tại, chủ thể hành chính công được sử dụng nguồn ngân sách nhà nước để đảm bảo các hoạt động diễn ra thường xuyên, liên tục. Do vậy, các cơ quan hành chính nhà nước không theo đuổi lợi nhuận như các doanh nghiệp, công chức hành chính không được đòi hỏi “khách hàng” trả thù lao. g. Hành chính nhà nước mang tính công khai, minh bạch Theo đó, nhà nước với tư cách là chủ thể của quyền lực công phải công khai, minh bạch hoạt động của mình với toàn thể xã hội và công chúng. Đây là biện pháp quan trọng để ngăn ngừa tham nhũng, công khai minh bạch tạo điều kiện cho người dân cũng như toàn xã hội tham gia giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước. Tiểu kết Qua việc tìm hiểu về cơ sở lý luận về nền hành chính nhà nước, ta cũng có thể nhận thấy rằng hành chính nhà nước là một dạng của quản lý nhà nước, được hiểu là hoạt động thực thi quyền hành pháp của Nhà nước, đó là hoạt động chấp hành và điều hành của hệ thống hành chính nhà nước trong quản lý xã hội theo khuôn khổ pháp luật nhà nước nhằm phục vụ nhân dân, nhằm duy trì sự ổn định và phát triển của xã hội. Khi nghiên cứu nền hành chính của bất cứ quốc gia nào trên thế giới, bên cạnh việc tìm hiểu về các yếu tố như bản chất, vai trò, nguyên tắc tổ chức và hoạt động… thì mô hình hành chính là một trong những nội dung cơ bản và được nhiều nhà khoa học, nhà quản lý chú trọng. 9
CHƯƠNG 2. CÁC MÔ HÌNH HÀNH CHÍNH TRÊN THẾ GIỚI 2.1. Các mô hình hành chính chủ yếu 2.1.1. Mô hình hành chính công truyền thống 1. Đặc điểm mô hình hành chính công truyền thống Mô hình hành chính công truyền thống bao gồm những đặc trưng cơ bản sau: Bộ máy hành chính là một hệ thống thứ bậc chặt chẽ và thông suốt từ trên xuống dưới, mang tính ổn định và bền vững. Tính chặt chẽ và thông suốt của hệ thống thứ bậc được thể hiện ở cách tổ chức bộ máy nhà nước theo hình tháp, mỗi cơ quan cấp dưới chịu sự kiểm soát của cơ quan cấp trên liền kề nó. Bộ máy hành chính của Việt Nam là ví dụ điển hình nhất về bộ máy nhà nước theo mô hình hình tháp. Ở Việt Nam, hình thành một hệ thống chặt chẽ từ Trung ương gồm Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ đến địa phương bao gồm các Uỷ ban nhân dân các cấp và các cơ quan trực thuộc. Các cơ quan ở địa phương phải chịu sự quản lý và kiểm tra của các cơ quan Trung ương. Quản lý nhà nước bằng xã hội, luật lệ và thực hiện các chính sách do các nhà chính trị ban hành. Các quyết định được viết chính thức bằng văn bản và áp dụng một cách nhất quán. Viên chức nhà nước làm việc mang tính chuyên nghiệp và phi chính trị. Các hoạt động trong nền hành chính Nhà nước có nội dung phức tạp, đa dạng nên nó đòi hỏi rất cao đến các kiến thức xã hội và chuyên môn của các nhà hành chính. Vì vậy tiêu chuẩn về kiến thức chuyên môn và năng lực quản lý phải trở thành một tiêu chuẩn cơ bản của công chức. Chính điều này đã góp phần tạo nên tính chuyên nghiệp trong cách thức làm việc của công chức. Ngoài ra tính chuyên nghiệp trong hoạt động của công chức nhà nước còn thể hiện qua tinh thần trách nhiệm – dám nhận sai và sửa sai, sự chuyên tâm với công việc trên cơ sở hoàn thành chức trách và nhiệm vụ được giao bằng sự tận tâm tận lực, tinh thần tự giác và yêu nghề.Tinh thần kỷ luật cao và tác phong công nghiệp thể hiện được sự chuyên nghiệp của đội ngũ công chức viên chức nhà nước. 10
Tính phi chính trị hay còn gọi là tính trung lập về chính trị của công chức. Đặc điểm này thể hiện ở việc cán bộ, công chức được đề bạt giữ một chức vụ, vị trí nhất định tùy theo năng lực của người đó cao hay thấp. Trong quá trình làm việc, công chức viên chức nhà nước sẽ hoàn thành công việc và nhiệm vụ được giao đúng với chức vụ của mình mà không dựa trên cơ sở ủng hộ đảng phái hay tổ chức nào. Mỗi tổ chức có đội ngũ nhân sự với những quy định nội bộ riêng biệt. Các tổ chức không những phải tuân theo các quy định chung của pháp luật và nhà nước mà còn cần có những quy định nội bộ riêng biệt nhằm phù hợp với tính chất, đặc trưng của từng tổ chức đó nhằm nâng cao tính kỷ luật chặt chẽ. Quá trình thực hiện công việc khách quan, công bằng, không thiên vị. Đây là đặc điểm thể hiện rõ nét tính vô nhân xưng của công chức. Tính vô nhân xưng có nghĩa là công chức, viên chức làm việc không đem tình cảm cá nhân vào việc giải quyết cũng như quản lý nhà nước. 2. Ưu nhược điểm của mô hình hành chính công truyền thống a. Ưu điểm Với những đặc điểm trên, mô hình hành chính công đảm bảo cho nền hành chính có hiệu lực cao với thủ tục làm việc chặt chẽ, chính xác, đảm bảo tính hiệu lực, hiệu quả của yếu tố đầu vào. Việc quản lý nhà nước dựa trên cơ sở là pháp luật và các chính sách do các nhà chính trị ban hành nên mô hình này tạo được sự tin cậy rất lớn đối với nhân dân. Tạo cơ hội đối xử công bằng với mọi công dân trong xã hội. Do có cấu trúc thứ bậc và mức chuyên môn hóa sâu sắc cùng sự kiểm soát tốt đầu vào và các bước của quy trình nên nó cho phép các công chức hoạt động trong một hành lang pháp lý hẹp và ít tạo nên rủi ro, tùy tiện và sai sót của các quyết định hành chính là rất thấp. b. Nhược điểm Mô hình hành chính công chứa đựng trong lòng nhược điểm: 11
Bộ máy hình tháp nhiều nấc nhiều tầng làm tăng mức độ quan liêu của bộ máy Các hoạt động trong hệ thống hành chính diễn ra chậm chạp và cứng nhắc do phải tuân thủ quy trình, thủ tục chặt chẽ, đồng thời dẫn tới suy giảm tính sáng tạo và phát triển. Chưa kiểm soát được hiệu quả của hoạt động (yếu tố đầu ra) – một trong những yêu cầu quan trọng nhất của nền hành chính hiện đại. 2.1.2. Mô hình hành chính công mới 1. Sự ra đời của lý luận hành chính công mới Vào thập niên 60 của thế kỷ XX, các nước phương Tây đều đối mặt với sức ép của cải cách và đổi mới; nhiều vấn đề kinh tế, chính trị và xã hội xuất hiện đặt ra yêu cầu mới đối với quản lý hành chính nhà nước. Giới chính trị học và hành chính học đã chỉ ra nhiều hạn chế và thiếu sót của lý luận hành chính công, chẳng hạn như né tránh những vấn đề lớn của thời đại; trong lĩnh vực hành chính công vẫn duy trì quan niệm và lý luận trước thập niên 60; không thấy được những hạn chế của mô hình hành chính công truyền thống, không quan tâm đầy đủ đến nhu cầu của người dân... Năm 1968, với sự khởi xướng của D.Waldo, tại Trung tâm Hội nghị Minnow Brook, Đại học Syracuse (Hoa Kỳ), một nhóm học giả trẻ về hành chính công đã có cuộc hội thảo nhằm đánh giá lại hành chính công truyền thống, chỉ ra những thách thức có tính thời đại mà hành chính công đang phải đối mặt, vạch ra phương hướng phát triển cho khoa học hành chính công. Hội nghị này đánh dấu sự ra đời của lý luận hành chính công mới (HCCM). Trong quá trình phát triển của lý luận HCCM, học giả Frederickson có vai trò đặc biệt quan trọng. Nếu D.Waldo là người khởi xướng HCCM thì Frederickson là người tiên phong đối với sự phát triển của lý luận này. Tại Hội thảo được tổ chức vào năm 1968, Frederickson đã trình bày bài viết có tên “Hướng tới hành chính công mới”. Đến năm 1980, trên cơ sở tổng kết nhiều năm nghiên cứu về hành chính công, Frederickson đã cho xuất bản tác phẩm “Hành chính công mới”. Trong tác phẩm này, Frederickson đã trình bày một cách hệ thống các quan niệm và chủ 12
trương của lý luận HCCM (2). Tác phẩm “Hành chính công mới” của Frederickson đã có ảnh hưởng lớn đối với hành chính công hiện đại. Với tinh thần “nhập thế” và nhân văn, Frederickson tiếp tục cho ra đời nhiều bài viết và tác phẩm, điển hình là “Công bằng xã hội với hành chính công” (1989), “Hướng tới lý luận công của hành chính công” (1989), “Tinh thần của hành chính công” (1989)... 2. Chủ trương của hành chính công mới Thứ nhất, công bằng xã hội là một trong những giá trị cốt lõi của hành chính công. Hành chính công mới cho rằng, hành chính công truyền thống coi trọng giá trị hiệu quả và kinh tế của hành vi quản lý là không sai, nhưng chưa đủ. Ngoài giá trị hiệu quả và kinh tế, hành chính công còn có mục đích căn bản khác là thực hiện công bằng xã hội. Đây là điểm cốt lõi của lý luận hành chính công mới và là yếu tố quan trọng nhất thể hiện sự khác biệt giữa hành chính công mới với hành chính công truyền thống. Frederickson viết: “Hành chính công truyền thống cố gắng theo đuổi hai vấn đề: 1) Trong điều kiện nguồn lực hiện có, làm thế nào để cung cấp nhiều dịch vụ hơn? (hiệu quả); 2) Làm thế nào để sử dụng nguồn lực tài chính nhỏ hơn duy trì mức độ phục vụ hiện có? (kinh tế) . Theo lý luận hành chính công mới, việc theo đuổi hiệu quả cao trong quản lý hành chính dẫn đến sự gia tăng về người nghèo ở nước Mỹ và hiện tượng người da đen không được chăm lo tốt về giáo dục. Vì vậy, chính phủ Mỹ cần trả lời: Hiệu quả phục vụ cao của chính phủ là phục vụ cho ai? Từ lý luận, hành chính công mới chủ trương: ngoài giá trị hiệu quả và kinh tế, một giá trị đặc biệt quan trọng khác của hành chính công là thực hiện công bằng xã hội, tức phục vụ của hành chính công có thúc đẩy công bằng xã hội hay không ?. Theo quan điểm của Frederickson, công bằng xã hội có nghĩa là sự công bằng trong việc thụ hưởng quyền lợi của công dân và phản đối hiện tượng đặc quyền; là sự công bằng về cơ hội, không chấp nhận hiện tượng phân biệt và kỳ thị; là sự công bằng trong phân phối và hạn chế tối đa sự phân hóa hai cực; là sự công bằng giữa các thế hệ. Công bằng xã hội nhấn mạnh tính công bằng trong cung cấp dịch vụ của chính phủ; nhấn mạnh trách nhiệm và nghĩa vụ của nhà quản lý công trong quá trình hoạch định chính sách và trong điều hành tổ chức. Công bằng xã hội 13
nhấn mạnh sự thay đổi của quản lý hành chính công; nhấn mạnh việc đưa ra những phản ứng tích cực đối với những yêu cầu của công dân, mà không phải là theo đuổi việc thỏa mãn nhu cầu của bản thân tổ chức... Nói chung, nhấn mạnh công bằng xã hội chính là thúc đẩy việc dịch chuyển quyền lực chính trị và phúc lợi kinh tế sang cho những người thiếu sự trợ giúp về nguồn lực chính trị và kinh tế, có hoàn cảnh khó khăn” Thứ hai, chủ trương khoa học hành chính công cải cách, nhập thế, gắn liền với thực tiễn xã hội. Theo lý luận hành chính công mới, việc nghiên cứu đối với hành chính công cần thích ứng với yêu cầu của xã hội hiện đại, cần có sự đột phá trong lĩnh vực nghiên cứu và phương pháp nghiên cứu. Về lĩnh vực nghiên cứu, hành chính công mới chủ trương vượt quá phạm vi nhỏ hẹp của hành chính công truyền thống, xác định trọng điểm nghiên cứu là những vấn đề liên quan đến môi trường xã hội, đến công chúng, đến sứ mệnh của hành chính công, “tính chất công” của hành chính công, mà không phải chỉ quan tâm đến những vấn đề mang tính kỹ thuật. Bên cạnh đó, cần xác lập hệ thống phương pháp nghiên cứu phù hợp. Hành chính công truyền thống nhấn mạnh “trung lập giá trị”, trốn tránh việc đưa ra những phán đoán giá trị “tốt” và “xấu”, “nên” và “không nên” đối với việc nghiên cứu các vấn đề hành chính; sử dụng một cách phổ biến phương pháp nghiên cứu của “chủ nghĩa thực chứng”. Theo hành chính công mới, trung lập giá trị làm cho người nghiên cứu rời xa đời sống xã hội, thiếu sự phê phán mang tính xây dựng, làm cho nghiên cứu không thể ảnh hưởng đến quá trình chính sách. Hành chính công mới nhấn mạnh việc sử dụng phương pháp luận của chủ nghĩa “hậu thực chứng”, coi trọng vai trò phán đoán về giá trị. Vì thế, hành chính công mới chủ trương: 1) cải cách, tức cải cách những chính sách và thể chế hiện có đang cản trở việc thực hiện công bằng xã hội; 2) nhập thế, tức thông qua phương thức tích cực để quan tâm hơn đến những chính sách ảnh hưởng đến chất lượng cuộc sống của tất cả mọi người; 3) điều chỉnh về tiếp cận nghiên cứu. Theo đó, cần có sự điều chỉnh cần thiết đối với giả thuyết cơ bản, khung khổ lý luận, hệ giá trị, phạm trù và phương pháp nghiên cứu của hành 14
chính công truyền thống, coi trọng việc nghiên cứu “tính chất công” của hành chính công. Thứ ba, chủ trương xây dựng tổ chức hành chính “mở”: Hành chính công truyền thống chú trọng nghiên cứu bản thân tổ chức hành chính, đặc biệt là các nguyên tắc hoạt động, cơ cấu tổ chức và biên chế hành chính. Khác với hành chính công truyền thống khi coi hệ thống hành chính là một hệ thống khép kín và cơ học, HCCM nhấn mạnh tính “mở” của hệ thống hành chính và tổ chức hành chính. Nó vận dụng phương pháp sinh thái học để nghiên cứu sự vận hành của hệ thống hành chính và tổ chức hành chính. Lý luận này cho rằng, có bốn quá trình trong quá trình vận hành của tổ chức hành chính, đó là quá trình phân phối, quá trình tích hợp, quá trình tương tác với môi trường và quá trình tình cảm. Quá trình phân phối là việc bố trí và điều tiết các nguồn lực nhằm đảm bảo hiệu quả xã hội của các dự án công cũng như trong hoạt động của tổ chức hành chính. Quá trình tích hợp là việc điều tiết hoạt động các bộ phận và các thành viên trong tổ chức để quy tụ sức mạnh của cả tổ chức vào việc thực hiện mục tiêu. Quá trình tương tác với bên ngoài là quá trình kết nối và trao đổi giữa tổ chức hành chính công với các tổ chức có liên quan và công chúng, bao gồm cơ quan lập pháp, cơ quan tư pháp, các tổ chức nghiên cứu chính sách, các tổ chức xã hội và công dân. Quá trình tình cảm được hiểu là quá trình rèn luyện tính nhạy bén, nhạy cảm của tổ chức hành chính, nhân viên hành chính trước các nhu cầu của xã hội và công dân. Trên cơ sở coi sự vận hành của tổ chức hành chính là một quá trình động và mở, lý luận hành chính công mới cho rằng, động lực phát triển của hành chính công đương đại bắt nguồn từ việc cải cách, đổi mới tổ chức hành chính. Vì tổ chức hành chính là thực thể đảm nhận việc cung ứng các dịch vụ công, nên chức năng và cơ cấu tổ chức của tổ chức hành chính ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng phục vụ công. Mặt khác, do tổ chức hành chính công truyền thống có những hạn chế như thiếu linh hoạt, phản ứng thiếu kịp thời và tích cực trước sự thay đổi của môi trường xã hội nên việc cải cách và đổi mới tổ chức hành chính công theo quan điểm mở là rất cần thiết. Bên cạnh đó, tổ chức hành chính công truyền thống có xu hướng lấy 15
bản thân làm trung tâm, coi việc thực hiện lợi ích của bản thân tổ chức làm mục tiêu hoạt động, mà coi nhẹ nhu cầu của đối tượng phục vụ - công chúng; nhấn mạnh hiệu quả của tổ chức nhưng lại coi nhẹ việc thực hiện các quyền của công dân, chưa quan tâm đúng mức đến lợi ích của nhóm yếu thế. Do đó, lý luận hành chính công mới cho rằng, cải cách tổ chức hành chính công là một nội dung cốt lõi trong phát triển hành chính công đương đại. Vì vậy, lý luận hành chính công mới đề xuất hai mục tiêu của việc thiết kế tổ chức hành chính, đó là: 1) lấy khách hàng làm trung tâm hay hướng tới khách hàng, theo đó, tổ chức hành chính lấy nhu cầu của công dân làm cơ sở cho sự tồn tại và phát triển của mình; 2) thích ứng linh hoạt với sự thay đổi, việc thiết kế tổ chức cần hướng đến tăng cường tính linh hoạt, tạo điều kiện thuận lợi để tổ chức đưa ra sự phản ứng nhanh chóng, tích cực và có trách nhiệm trước các yêu cầu, đòi hỏi của xã hội. Thứ tư, nêu lên tư tưởng về hành chính dân chủ: Lý luận hành chính công mới không chỉ kỳ vọng sự thay đổi về nhận thức, quan niệm và hành vi của chính phủ để giải quyết có hiệu quả các vấn đề xã hội, mà còn mong muốn thiết lập nên mô hình hành chính công phù hợp với yêu cầu và đòi hỏi của hành chính dân chủ. Hành chính dân chủ coi công dân là gốc, bản thân chính phủ không phải là mục đích, mà là công cụ. Lý do chính đáng duy nhất cho sự tồn tại của chính phủ là ở việc bảo đảm và nâng cao phẩm giá con người của công dân; chức trách của chính phủ bảo đảm việc thực hiện quyền chính trị, kinh tế và xã hội của công dân, thỏa mãn nhu cầu cơ bản của công dân, nhất là của nhóm yếu thế; cung ứng dịch vụ công cơ bản, từ đó cải thiện và nâng cao chất lượng cuộc sống của người dân. Để thực hiện điều đó, chính phủ cần: 1) coi trọng việc thực hiện công bằng xã hội, đảm bảo việc thực hiện các quyền của công dân; đồng thời quan tâm đến lợi ích của các nhóm yếu thế; 2) đảm bảo tính đại diện của hành chính công thông qua cải cách chế độ nhân sự và mở rộng sự tham gia của công dân và các tổ chức vào quá trình hoạch định chính sách; 3) chính phủ cần quan tâm nhiều hơn đến nhu cầu của công chúng và có hành động tích cực trước các nhu cầu chính đáng của công chúng; 4) lấy công dân làm trung tâm, khích lệ sự tham gia rộng rãi 16
của công dân vào quá trình hành chính công và coi trọng tiếng nói của người dân; 5) nhà quản lý công cần có ý thức đạo đức, đặt lợi ích công, lợi ích của đa số công dân lên trên hết và trước hết, thực hiện tốt trách nhiệm công, cung cấp dịch vụ công đảm bảo chất lượng cho công chúng. Thứ năm, hành chính công cần thể hiện đầy đủ “tính chất công”: Hành chính công mới cho rằng, một sự khác biệt mang tính bản chất giữa quản lý hành chính với quản lý của doanh nghiệp trong khu vực tư là ở chỗ, hành chính công mang “tính chất công”. Vì vậy trong bài viết “Khoa học hành chính công”, Robert Alan Dahl phản đối khoa học hành chính công không thể hiện rõ sự khác biệt giữa công và tư, cho rằng “hành chính công không chỉ là thực thi mục đích công, hơn nữa còn tạo ra mục đích công”. Cụ thể, “tính chất công” của hành chính công được thể hiện ở một số phương diện: 1) tính công dân, có nghĩa, duy trì và thực hiện lợi ích của công dân là sứ mệnh của chính phủ; trong quá trình thực thi nhiệm vụ của mình, chính phủ cần đảm bảo quyền được biết của công dân, coi trọng sự tham gia của công dân vào quá trình chính sách. Ngoài ra, do “tinh thần và trách nhiệm công dân là cơ sở để đảm bảo tính hiệu quả của hành chính công”, nên chính phủ phải có trách nhiệm bồi dưỡng, giáo dục tinh thần và trách nhiệm công dân; 2) lợi ích công, mục đích của quản lý hành chính là nhằm duy trì và thực hiện lợi ích công, hành chính công phải quan tâm chăm lo cho lợi ích của đại đa số người dân trong xã hội và nhóm yếu thế. Frederickson viết: “Hành chính công không được mang bất cứ lợi ích đặc thù nào, nó vì lợi ích của toàn thể công dân mà duy trì giá trị của chính thể”; 3) hành động công (hay hành động tập thể) có nghĩa hành chính công là hành động của công cộng mà không phải là hành vi và lựa chọn của một tổ chức đơn nhất; quản lý nhà nước không chỉ là việc của chính trị gia, quan chức chính phủ và công chức, mà còn là việc của xã hội và công dân. Frederickson cho rằng: “Những người tiền bối đã rất thông minh khi lựa chọn từ “hành chính công” mà không phải là “hành chính nhà nước” để nói rõ tính chất của lĩnh vực này. Hành chính công bao gồm hoạt động của nhà nước, đích thực là bắt nguồn từ nhà nước. Nhưng phạm vi của nó rộng hơn, hơn nữa cần rộng hơn”. Điều này có nghĩa, chính 17
phủ cần chú trọng sự tham gia của công dân và xã hội vào quá trình quản lý công việc nhà nước và xã hội, thực hiện sự phối hợp giữa nhà nước, thị trường và xã hội trong quản lý công; 4) tính tham gia. Hành chính công là hành động công, chính phủ về bản chất là “đối tác của công dân”, chính phủ cần tôn trọng và bảo đảm sự tham gia của công dân; 5) trách nhiệm công. Theo quan điểm của Frederickson, “Suy đến cùng, trách nhiệm công của chính phủ chính là chính phủ chịu trách nhiệm trước công dân” và “Trong điều kiện chính trị dân chủ, nhà quản lý công cần chịu trách nhiệm đến cùng trước công dân. Cũng chính vì trách nhiệm này mà công việc của chúng ta mới thể hiện sự thiêng liêng cao cả”. Trách nhiệm công ở đây chính là trách nhiệm công vụ. Trách nhiệm công vụ đòi hỏi hành chính nhà nước phải đảm nhận tốt trách nhiệm chính trị, trách nhiệm hành chính, trách nhiệm pháp luật và trách nhiệm đạo đức. 3. Sự phê phán của mô hình hành chính công mới đối với hành chính công truyền thống Một là, phê phán quan niệm “hiệu quả là trên hết” của hành chính công truyền thống: Vào đầu thế kỷ XX, trong lĩnh vực kinh tế và hoạt động của doanh nghiệp, vấn đề hiệu quả rất được coi trọng. Trong lĩnh vực hành chính công, do nguồn lực của chính phủ có hạn, nhu cầu của công dân ngày càng tăng, nên vấn đề hiệu quả cũng được hành chính công coi trọng. Thông thường, có hai loại hiệu quả: hiệu quả kinh tế và hiệu quả xã hội. HCCM phê phán quan điểm có hiệu quả kinh tế là trên hết của hành chính công truyền thống và cho rằng, các đề xuất của hành chính công truyền thống coi hành chính là lĩnh vực “trung lập” với chính trị, thiết kế tổ chức bộ máy theo phương thức trực tuyến – chức năng, nhấn mạnh kỹ thuật quản lý, tính chuyên nghiệp và phi nhân cách hóa của nhân viên hành chính... là nhằm hướng tới mục tiêu hiệu quả kinh tế. Trong bối cảnh này, nhân viên hành chính sẽ mất đi năng lực tự chủ, thiếu tinh thần sáng tạo và sự phát triển lành mạnh về nhân cách, rất dễ tạo nên sự “vô cảm” của nhân viên hành chính đối với đối tượng phục vụ (công dân), làm suy giảm năng lực thích ứng của tổ chức hành chính trước sự biến đổi và phát triển của xã hội. Bên cạnh đó, quan điểm hiệu quả của hành chính 18
công truyền thống cũng thúc đẩy một số nhà nghiên cứu lấy hiệu quả kỹ thuật để đánh giá hiệu quả phục vụ công; các tiêu chí đánh giá phục vụ công thường nhấn mạnh vào yếu tố hiệu quả kinh tế mà coi nhẹ các yếu tố quan trọng khác như tính trách nhiệm, tính công bằng... Lý luận hành chính công mới cho rằng, “Giá trị là linh hồn của hành chính công. Quan niệm cho rằng, hoạch định chính sách (chính trị) là quá trình thể hiện giá trị, còn hành chính công chỉ đơn thuần là thực thi chính sách một cách trung lập và hiệu quả là không sát với thực tế. Hoạt động nghiên cứu và hoạt động thực tiễn hành chính của bất cứ ai cũng đều liên quan đến việc phân phối giá trị; thực tiễn hành chính là một quá trình phân phối giá trị”. Theo lý luận hành chính công mới, hành chính công không chỉ là công cụ để thực thi chính sách, mà còn là nhân tố quan trọng ảnh hưởng có tính quyết định đối với đời sống và phúc lợi của công dân. Mục đích của hành chính công là tạo ra phúc lợi cho con người. Vì thế, hành chính công cần đảm nhận một trách nhiệm xã hội lớn hơn. Lý luận này chủ trương tăng cường sự tương tác và đối thoại giữa tổ chức hành chính với công dân để tăng cường sự phản ứng tích cực của các tổ chức hành chính trước các nhu cầu của dân chúng. Có nghĩa là, lý luận hành chính công mới nhấn mạnh phương diện giá trị, việc quan tâm đến nhu cầu của công dân, nâng cao hiệu quả xã hội và cải thiện đời sống của con người. Hai là, phê phán cách tiếp cận dựa trên giả thuyết về sự phân tách giữa chính trị và hành chính của hành chính công truyền thống. Lý luận hành chính công truyền thống cho rằng, sự ra đời của khoa học hành chính công được thiết lập dựa trên cơ sở sự phân tách giữa chính trị và hành chính. Willson cho rằng: chức năng của chính trị là hoạch định chính sách, còn chức năng của hành chính là thực thi chính sách. Sau đó, Goodnow tiếp tục đi sâu luận giải sự khác biệt giữa chính trị và hành chính, đồng thời chỉ rõ: “chính trị liên quan đến việc thể hiện ý chí của nhà nước (hoạch định chính sách), còn hành chính liên quan đến việc thực thi ý chí của nhà nước (thực thi chính sách)”. Goodnow viết: “Trong tất cả chính thể nhà nước đều tồn tại hai chức năng chủ yếu: chức năng thể hiện ý chí của nhà nước và chức 19
năng thực thi ý chí của nhà nước. Hai chức năng này chính là chính trị và hành chính” . Từ nhận thức đó, Goodnow tiến hành phân tách hai chức năng của nhà nước, đó là chức năng chính trị và chức năng hành chính. Hành chính công truyền thống thiết lập trên cơ sở chủ trương thực hiện sự phân tách giữa chính trị và hành chính, coi hành chính công là lĩnh vực “trung lập” với chính trị, tức là hoạt động thực thi chính sách mà không phải là hoạt động hoạch định chính sách. 2.2. Một số mô hình hành chính công khác 2.2.1. Mô hình quản trị công mới Trước những vấn đề đặt ra về mặt lý luận và thực tiễn đối với hai mô hình hành chính công truyền thống và quản lý công mới, đầu thế kỷ XXI, một số nhà lý thuyết xây dựng nên khung lý luận mới, hướng tới cách tiếp cận đồng bộ đối với chính phủ. Khác với sự chú trọng vào thứ bậc và lợi ích của bộ máy hành chính của mô hình hành chính công truyền thống và khác với quyền tự quyết trong quản lý và cơ chế hợp đồng của mô hình quản lý công mới, cách tiếp cận của mô hình quản trị công mới coi công dân (chứ không phải chính phủ) là trung tâm. Cách tiếp cận này không chỉ đơn thuần đưa ra một mô hình hành chính công mà chú trọng làm rõ vai trò của công dân trong xây dựng chính sách cũng như tham gia vào quá trình sản xuất (cung ứng) dịch vụ. Trên thực tế, cách tiếp cận trên mới xuất hiện ở Hoa Kỳ và một số nước thuộc Tổ chức Hợp tác và phát triển kinh tế (OECD). Tuy vậy, cách tiếp cận này vẫn còn nhiều điểm cần tiếp tục nghiên cứu về mặt lý luận để phục vụ cho quá trình thiết kế các nội dung CCHC của các nước đang phát triển, trong đó có Việt Nam. 2.2.2. Mô hình công vụ mới Hiện nay, đây là mô hình tổng hợp, rõ nét nhất của các cách tiếp cận nêu trên. Mô hình này được xây dựng dựa trên cơ sở xác định trọng tâm của quản lý công là công dân, cộng đồng và xã hội; công chức có vai trò chủ yếu là giúp các (nhóm) công dân đạt được nguyện vọng và nhu cầu chung thay vì kiểm soát và định hướng xã hội. Cách tiếp cận này khác với giả thuyết của mô hình hành chính công truyền thống và quản lý công mới ở chỗ, mô hình công vụ mới nhấn mạnh đến vai 20