Tóm tắt Luận án Tiến sĩ Luật: Pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế tại Việt Nam

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: DOCX | Số trang:28

Thêm vào BST

Báo xấu

13
lượt xem 5
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Tóm tắt Luận án Tiến sĩ Luật "Pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế tại Việt Nam" được nghiên cứu với mục tiêu: Cơ sở lý luận về phân cấp quản lý kinh tế và pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế; Thực trạng pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế tại Việt Nam; Quan điểm, yêu cầu và giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật về phân cấp quản lý tại Việt Nam.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Tóm tắt Luận án Tiến sĩ Luật: Pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế tại Việt Nam

3 MỤC LỤC
4 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trên thế giới, phi tập trung đã trở thành xu thế phát triển tất yếu của thời đại, được ca ngợi rộng rãi như một thành phần quan trọng của quản trị và phát triển tốt. Trong khi đó, quản trị tốt cũng là xu thế của thế kỷ XXI, thể hiện sự chuyển biến mạnh mẽ trong cách thức tổ chức, vận hành bộ máy nhà nước theo hướng từ cai trị sang quản trị. Với xu thế đó, bằng cách này hay cách khác, mức độ này hay mức độ khác, hầu hết quốc gia trên thế giới đều cuốn theo làn sóng này để hướng đến một phương thức phân quyền phù hợp. Tại Việt Nam, “phi tập trung” chính là “phân cấp quản lý” nhưng thuật ngữ này đôi khi được sử dụng một cách ngắn gọn (và thiếu chính xác) là “phân cấp”. Mặc dù lần đầu tiên xuất hiện trong văn bản pháp luật là Nghị định số 94-CP ngày 27/8/1962 của Hội đồng Chính phủ, song “phân cấp quản lý kinh tế” (PCQLKT) thực sự được biết đến từ sau Đổi mới (1986), xuyên suốt trong nhiều văn kiện của Đảng. Hiện nay, chính sách này được thể hiện trong Hiến pháp 2013 cùng các văn bản pháp luật thuộc các lĩnh vực quản lý chung (như: Luật TCCP; Luật TCCQĐP), quản lý ngành (như: Luật Đất đai năm 2013, Luật Ngân sách nhà nước năm 2015, Luật Đầu tư năm 2020,...), các nghị quyết của Chính phủ về việc thúc đẩy PCQL hay nghị quyết của Quốc hội về việc trao cơ chế đặc thù cho một số địa phương. Hơn 30 năm triển khai thực hiện, pháp luật đã có những đóng góp nhất định vào sự thành công của phân cấp, PCQL từ trung ương xuống cấp tỉnh đạt được nhiều thành tựu đáng kể, phù hợp với tình hình thực tế và yêu cầu quản lý đất nước. Bên cạnh những kết quả
5 đạt được, pháp luật PCQLKT cũng tồn tại nhiều hạn chế, bất cập ngay trong quy định cũng như quá trình thực hiện. Hệ thống pháp luật PCQLKT chưa thật sự hoàn thiện. Hạn chế nổi bật là chính sách này chưa được điều chỉnh bằng một đạo luật hay một chế định trong Luật TCCQĐP hiện hành; đặc biệt, pháp luật cũng chưa có Bộ tiêu chí đánh giá PCQL. Một số nghiên cứu về PCQL gần đây đã chỉ ra những bất cập trong công tác thực hiện pháp luật liên quan đến các lĩnh vực trụ cột của PCQLKT. Phân cấp thẩm quyền về quy hoạch, kế hoạch phát triển KT - XH còn thể hiện tư duy về một nhà nước “nắm to, buông nhỏ”. Đây chính là một trong những nguyên nhân dẫn đến các địa phương phải tìm biện pháp “xé rào” trong quản lý hoặc “chạy” cơ chế, buộc TƯ phải buông dần thẩm quyền quản lý. Tình trạng cạnh tranh giữa các địa phương trong việc đầu tư sân bay, cảng biển, khu công nghiệp, trường đại học... một cách dàn trải, lãng phí đã phản ánh mặt trái của tư duy này. PCQL đầu tư cũng chịu ảnh hưởng bởi tính “đồng loạt và đại trà” của phân cấp, phân quyền nói chung. Điều đó thể hiện ở sự thiếu phân định rõ ràng thẩm quyền ở mỗi cấp, chính quyền các cấp (tỉnh, huyện, xã) có những nhiệm vụ gần giống nhau theo luật định, dẫn đến tình trạng chồng chéo, trùng lắp. Hệ thống ngân sách được tổ chức theo mô hình lồng ghép (ngân sách cấp dưới trực thuộc ngân sách cấp trên) không những tạo ra sự chồng chéo về thẩm quyền, hạn chế tính độc lập của các cấp ngân sách mà còn làm giảm tính hiệu quả, minh bạch trong việc lập, quyết định, giao dự toán, sử dụng ngân sách và quyết toán ngân sách nhà nước1... 1 Mặc dù bộc lộ nhiều hạn chế và đã được bàn luận khá nhiều nhưng mô hình này vẫn chưa được sửa đổi trong Luật Ngân sách nhà nước 2015 vì cần phải duy trì đảm bảo sự quản lý tập trung, thống nhất của chính quyền trung ương.
6 Như vậy, quản lý phi tập trung ngày càng diễn ra mạnh mẽ, tăng quyền cho địa phương như là một xu thế tất yếu của thời đại. Trong khi đó, pháp luật PCQLKT một mặt còn nhiều hạn chế, mặt khác cho thấy tư duy về một nhà nước “ôm đồm” , “mệnh lệnh, chỉ huy” vẫn còn hiện diện, tức là trung ương còn dè dặt, chưa sẵn sàng trong việc trao quyền mạnh mẽ cho địa phương. Về phần mình, một số địa phương biểu hiện khá tiêu cực trong việc sử dụng quyền. Vậy, làm thế nào để xây dựng pháp luật vừa duy trì và phát triển PCQL, phù hợp với xu thế của thời đại để mạnh dạn trao quyền cho địa phương, vừa ngăn chặn được sự lạm quyền, tùy tiện, cát cứ quyền lực, manh mún, phân tán thể chế? Đây chính là một nghịch lý mà Việt Nam đang cần nghiên cứu xử lý bằng pháp luật, trong đó có pháp luật PCQLKT. Nhìn tổng quan từ bối cảnh trên, về mặt lý luận, hệ thống pháp luật PCQLKT đã hình thành, song chưa hoàn thiện. Thực tiễn đặt ra vấn đề cần được nghiên cứu từ khía cạnh pháp lý kết hợp liên ngành hành chính - kinh tế - luật. Vì vậy, tác giả đã mạnh dạn chọn “Pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế tại Việt Nam” làm đề tài Luận án Tiến sĩ ngành Luật Kinh tế. 2. Mục đích nghiên cứu và nhiệm vụ của Luận án Mục đích nghiên cứu của Luận án là làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực trạng pháp luật về PCQLKT. Trên cơ sở đó, đề xuất các nhóm giải pháp nhằm góp phần hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực này tại Việt Nam. Các nhiệm vụ nghiên cứu chính của Luận án tập trung vào việc: i).Nghiên cứu lý thuyết: xây dựng định nghĩa và phân tích
7 những vấn đề lý luận khác của các khái niệm liên quan đến đề tài thông qua những cơ sở lý thuyết đã được phát triển ở trong và ngoài nước; ii).Nghiên cứu đánh giá: phân tích thực trạng pháp luật, đánh giá những điểm hạn chế và tìm ra nguyên nhân của những hạn chế trong quy định của pháp luật cũng như trong thực trạng thực hiện pháp luật PCQLKT ở Việt Nam; và iii).Nghiên cứu so sánh: so sánh pháp luật Việt Nam với pháp luật các nước nhằm đúc kết những kinh nghiệm quốc tế, tìm ra giải pháp và mô hình phân cấp quản lý phù hợp với Việt Nam. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án Đối tượng nghiên cứu của Luận án là các quy định của pháp luật về PCQL nhà nước trong lĩnh vực kinh tế tại Việt Nam và việc thực hiện các quy định này trong thực tiễn. Bên cạnh đó, Luận án cũng nghiên cứu pháp luật về phân quyền của một số quốc gia trên thế giới nhằm đối sánh, đề xuất kinh nghiệm xây dựng pháp luật trong nước. Về phạm vi nghiên cứu: Luận án nghiên cứu PCQLKT dưới khía cạnh pháp luật, khác với các công trình nghiên cứu PCQLKT của Kinh tế học. Trong pháp luật PCQLKT, Luận án không nghiên cứu chuyên sâu một trong ba lĩnh vực pháp luật về PCQL ngân sách, PCQL đầu tư hay PCQL đất đai mà nghiên cứu tổng thể khía cạnh pháp luật điều chỉnh quá trình PCQL về kinh tế, bao gồm việc xây dựng và thực trạng thực hiện pháp luật về PCQLKT. Về không gian, Luận án nghiên cứu pháp luật về PCQLKT giữa trung ương với chính quyền cấp tỉnh; Về thời gian, vấn đề nghiên cứu được giới hạn trong khoảng thời gian từ khi đất nước đổi mới (1986) đến nay. 4. Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết nghiên cứu 4.1. Câu hỏi nghiên cứu
8 Để đạt được mục đích nghiên cứu trên, nội dung nghiên cứu cần trả lời câu hỏi chung: Pháp luật phân cấp quản lý kinh tế tại Việt Nam được quy định và tổ chức thực hiện như thế nào? Trả lời câu hỏi này, Luận án sẽ đi tìm lời giải cho 4 câu hỏi nghiên cứu sau: i). Pháp luật phân cấp quản lý kinh tế là gì, vì sao phải nghiên cứu vấn đề này tại Việt Nam và việc nghiên cứu dựa trên những lý thuyết cơ bản nào? ii). Cơ sở lý luận về phân cấp quản lý và pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế tại Việt Nam là gì? Việt Nam có thể tham khảo được kinh nghiệm gì của thế giới? iii). Thực trạng pháp luật về PCQLKT tại Việt Nam hiện nay như thế nào? những kết quả đạt được, những hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế đó? iv). Có thể đưa ra những giải pháp gì để hoàn thiện pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế ở Việt Nam? 4.2. Giả thuyết nghiên cứu Tương ứng với các câu hỏi trên, có 4 giả thuyết được đặt ra: i). Giả thuyết thứ nhất Việt Nam là một nhà nước đơn nhất, không có truyền thống phân quyền triệt để cho các tỉnh, thành. Từ khi Đổi mới đến nay, các yếu tố phân quyền trong quản lý kinh tế đã dần hình thành, song phân quyền ở Việt Nam không được hiểu như nhiều quốc gia trên thế giới. Giả thuyết này được đặt ra cùng điều kiện là Việt Nam đã và đang có hệ thống pháp luật về phân quyền và phân cấp quản lý. ii). Giả thuyết thứ hai
9 Những vấn đề lý luận về PCQL và pháp luật về PCQLKT tại Việt Nam đến nay vẫn chưa được làm rõ. Các khái niệm liên quan đến đề tài chưa được định nghĩa thống nhất nên có nhiều quan điểm khác nhau, rất khó xác định được nội hàm và vị trí thứ bậc của chúng trong hệ thống phân cấp. Trong khi đó, trên thế giới đang có những mô hình phân quyền mà Việt Nam cần tham khảo. Điều kiện đi kèm giả thuyết này là nghiên cứu pháp luật phân cấp tại Việt Nam trong tương quan với pháp luật của các quốc gia trên thế giới. iii). Giả thuyết thứ ba Hệ thống pháp luật PCQLKT ở Việt Nam tuy đạt được những kết quả nhất định nhưng vẫn còn bất cập và việc thực hiện pháp luật trong lĩnh vực này còn nhiều hạn chế, đang cần khắc phục. Đi kèm giả thuyết này là Việt Nam bắt đầu ban hành những văn bản pháp luật về PCQL và đang triển khai thực hiện. iv). Giả thuyết thứ tư Giả thuyết từ câu hỏi này là vấn đề PCQLKT ở Việt Nam hiện nay chưa được hoàn thiện về mặt pháp luật, chưa có đầy đủ cơ chế đảm bảo thực hiện việc PCQL nói chung cũng như PCQLKT nói riêng. Do vậy, Luận án cần đưa ra những định hướng cải cách và giải pháp phù hợp, nhằm góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật PCQL trong tương lai. Điều kiện đi kèm giả thuyết là chưa có nghiên cứu nào trước đó đề xuất một cách có hệ thống các giải pháp góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật về phân cấp quản lý trong tương lai. 5. Phương pháp nghiên cứu
10 Nhằm đạt được mục đích nghiên cứu, Luận án sử dụng các phương pháp nghiên cứu: phân tích luật, so sánh, tiếp cận liên ngành, đặc biệt là phương pháp phỏng vấn chuyên gia và nhà quản lý2. Ngoài các phương pháp luận được nêu, Luận án còn sử dụng các phương pháp khác mang tính kỹ thuật, như: mô hình hóa, hệ thống hóa và phương pháp nghiên cứu điển hình. 6. Những đóng góp về mặt khoa học của luận án Luận án có những đóng góp mới cho khoa học pháp lý, như: - Đưa ra định nghĩa, làm rõ nội hàm và mối liên hệ giữa “phân cấp” , “phân quyền” , “phân cấp quản lý” , “phi tập trung hóa” , “tự quản địa phương” …, Luận án chỉ ra mối quan hệ giữa các khái niệm này với tư duy quản lý kinh tế và mô hình tổ chức quyền lực nhà nước. Về mặt ngôn ngữ pháp lý, Luận án chỉ ra cách sử dụng đúng và đề xuất thuật ngữ thay thế vừa đúng ngữ cảnh, vừa ngắn gọn, giản tiện (thay “phân cấp quản lý” bằng “phân quản” ) nhằm tạo thói quen mới trong việc sử dụng thuật ngữ này. - Trình bày khái niệm và đặc điểm của “phân cấp quản lý kinh tế” và “pháp luật PCQLKT” . Qua đó, Luận án giúp các nhà nghiên cứu, các nhà hoạch định chính sách hiểu thống nhất cụm từ “phân cấp quản lý kinh tế” là phân cấp những gì, gồm những tiểu lĩnh vực nào. Trên cơ sở đó, xây dựng các quy định PCQL phù hợp. 2 NCS đã thực hiện phỏng vấn đối với ông Nguyễn Sĩ Dũng (Nguyên Phó Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội, NK 2013-2016); ông Trần Du Lịch (Nguyên Phó Trưởng Đoàn chuyên trách Đoàn Đại biểu Quốc hội TP.HCM khóa XIII, Ủy viên Ủy ban Kinh tế của Quốc hội, Thành viên Hội đồng Lý luận Trung ương, Thành viên Hội đồng tư vấn chính sách tài chính tiền tệ Quốc gia) và ông Phan Văn Mãi (Ủy viên Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII, Phó Bí thư Thường trực Thành ủy, Chủ tịch UBND TP.HCM, Trưởng Đoàn đại biểu Quốc hội TP.HCM khoá XV, Chủ tịch UBND TP.HCM, NK 2021-2026) - kèm Phiếu phỏng vấn tại Phụ lục II của Luận án.
11 - Đánh giá thực trạng pháp luật PCQLKT, những hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế này. Từ đó, Luận án đề xuất những kiến nghị phù hợp. Trong số đó có những đề xuất mạnh dạn, đột phá, như đề xuất sửa đổi Hiến pháp, bổ sung đơn vị hành chính cấp vùng, sửa đổi Luật TCCQĐP (thành Luật Phân cấp quản lý và Tổ chức chính quyền địa phương) theo hướng xây dựng và hoàn thiện chế định PCQL và xây dựng Bộ tiêu chí đánh giá phân cấp quản lý. 7. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của đề tài Có thể kể đến một số ý nghĩa của Luận án, như: - Góp phần thay đổi nhận thức trong việc sử dụng thuật ngữ “phân cấp” ; hình thành thói quen sử dụng thuật ngữ mới “phân quản” thay cho từ “phân cấp quản lý” ; thay đổi tư duy xây dựng chính sách, pháp luật về PCQL. Bên cạnh đó, Luận án còn góp phần tác động đến các chủ thể PCQL và chủ thể được PCQL; đến các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc giám sát, phản biện xã hội, phát hiện tiêu cực, những nguy cơ tiềm ẩn khi nhà chức trách thực hiện các nhiệm vụ trong quá trình PCQLKT. - Đề xuất sửa đổi Hiến pháp 2013 để cải cách thể chế, góp phần cải thiện vướng mắc trong thực trạng thực hiện pháp luật về PCQLKT. - Góp phần xây dựng và hoàn thiện pháp luật về PCQLKT, trong đó đề xuất sửa đổi Luật TCCQĐP hiện hành theo hướng xây dựng chế định PCQL, thiết kế các cấp độ PCQL để thực hiện lộ trình phân cấp phù hợp; xây dựng Bộ tiêu chí đánh giá PCQL - những cơ sở pháp lý tối quan trọng cho quá trình thực thi và đánh giá PCQL trong thời gian tới.
12 - Góp phần vào việc xây dựng và thực hiện các Đề án thí điểm việc tăng cường phân cấp, tự chủ cho các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương mà điển hình là TP.HCM, gắn với định hướng PCQL nhà nước giữa trung ương và CQĐP. Ngoài ra, Luận án còn góp phần vào việc xây dựng pháp luật liên quan đến đơn vị HC-KT đặc biệt ở Việt Nam trong tương lai. 8. Kết cấu của Luận án có cấu trúc gồm 4 chương Chương 1. Tổng quan về tình hình nghiên cứu và lý thuyết nghiên cứu; Chương 2. Cơ sở lý luận về phân cấp quản lý kinh tế và pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế; Chương 3. Thực trạng pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế tại Việt Nam; Chương 4. Quan điểm, yêu cầu và giải pháp góp phần hoàn thiện pháp luật về phân cấp quản lý tại Việt Nam.
13 CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ LÝ THUYẾT NGHIÊN CỨU 1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu * Trên thế giới Theo các tác giả Nguyễn Cửu Việt và Trương Đắc Linh (2011), “phân cấp quản lý” là “khái niệm Việt Nam” nhưng có xuất xứ từ nước ngoài với nguyên tắc phi tập trung hóa quản lý, hay phân quyền và “tản quyền” (tr.4). Vì lẽ đó, “pháp luật phân cấp quản lý” là một từ khóa khó có thể xuất hiện trong các nghiên cứu quốc tế. Đối với “pháp luật phân cấp quản lý kinh tế” , việc tìm kiếm lại càng khó khăn hơn. Luận án tiếp cận vấn đề theo 2 góc độ: i).Nghiên cứu về pháp luật PCQLKT và các vấn đề liên quan và ii).Nghiên cứu quốc tế về pháp luật PCQLKT ở một số quốc gia điển hình trong các mô hình phân quyền. Tích hợp các góc độ tiếp cận này, luận án đã lý giải được căn nguyên, vì sao trên thế giới lại gọi là “phi tập trung” hoặc “phân quyền” nhưng ở Việt Nam lại là “phân cấp quản lý” . Bên cạnh đó, tổng quát được thực trạng pháp luật PCQLKT trên thế giới và những vấn đề cần vận dụng vào Việt Nam. * Trong nước Đã có khá nhiều công trình nghiên cứu liên quan đến phân cấp nhưng đối với pháp luật về PCQLKT, vấn đề này còn đang bỏ ngỏ. Do vậy, để khảo sát tình hình nghiên cứu về pháp luật trong lĩnh vực này, Luận án tạm chia thành 2 nhóm nghiên cứu: về quy định của pháp luật PCQL nói chung và về thực trạng thực hiện pháp luật PCQLKT tại Việt Nam nói riêng.
14 Các nghiên cứu về quy định pháp luật PCQL nói chung mang tính chất đánh giá pháp luật PCQL ở mức khái quát hoặc chỉ ra một số quy định cần thiết phải ban hành hay những điểm tồn tại, vướng mắc khi thực thi các quy định về PCQL. Nhóm nghiên cứu về thực trạng thực hiện pháp luật PCQLKT đánh giá, phân tích để chỉ ra những chồng chéo, mâu thuẫn trong hệ thống pháp luật PCQL hoặc theo từng mảng lĩnh vực PQQLKT (ngân sách, đầu tư, đất đai). 1.2. Các lý thuyết nghiên cứu Lý thuyết nghiên cứu được chia thành hai nhóm: i).Các lý thuyết được vận dụng từ góc nhìn của nhà quản lý ở trung ương (gồm: Lý thuyết quản trị tốt và Lý thuyết lợi thế so sánh) và ii).Các lý thuyết được vận dụng từ góc nhìn từ Nhân dân, cộng đồng người được hưởng lợi từ chính sách PCQL (gồm: Lý thuyết về quyền tự nhiên của con người và Lý thuyết về sự lựa chọn của công chúng). CHƯƠNG 2 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ KINH TẾ VÀ PHÁP LUẬT VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ KINH TẾ 2.1. Những vấn đề lý luận về phân cấp quản lý và phân cấp quản lý kinh tế 2.1.1. Khái niệm phân cấp quản lý và các thuật ngữ liên quan Về sự liên quan giữa các thuật ngữ: Luận án định nghĩa về “phân cấp” , “phân cấp quản lý” , “phân quyền” , “tản quyền” , “ủy quyền” , “tự quản địa phương” , “giảm tập trung” , “phi tập trung” và “tư nhân hóa” . Sử dụng Hình 2.2 để minh họa, NCS xác định có 5 mức độ phân chia quyền lực giữa trung ương và địa phương (từ thấp đến cao là tập quyền, tản quyền, phân cấp quản lý, phân quyền và tự quản địa phương) và kết luận Việt Nam đã vượt qua giai đoạn tập quyền và tản quyền, đang thúc đẩy PCQL để tiến đến phân quyền.
15 Mặc dù Hiến pháp 2013 đã ghi nhận thuật ngữ “phân quyền” nhưng đây chưa phải là cấp độ phân cấp thứ tư mà đang còn là “phân quyền” trong “phân cấp quản lý” . Phân cấp là sự phân chia thành các cấp, các tầng theo thứ tự từ cao đến thấp nhằm thuận tiện cho việc quản lý. Phân cấp quản lý là cấp độ phân chia quyền lực ở mức thấp hơn phân quyền; thể hiện sự phân giao nhiệm vụ, quyền hạn, phương tiện quản lý và tài chính (từ Nhân dân) đến các cấp chính quyền (từ thấp đến cao) nhằm đạt được mục tiêu quản lý một cách hiệu quả nhất. Trong đó, các cấp có quyền ban hành quyết định quản lý phù hợp, không chịu sự can thiệp nhưng chịu sự kiểm tra, giám sát của cấp trên theo quy định của pháp luật. 2.1.2. Khái niệm và đặc điểm của phân cấp quản lý kinh tế Luận án đã làm rõ khái niệm “phân cấp quản lý kinh tế” bằng cách đưa ra định nghĩa, đặc trưng và sử dụng Hình 2.3 để diễn tả mối quan hệ giữa thuật ngữ này với một số thuật ngữ liên quan khác, xác định “lĩnh vực quản lý kinh tế” có trong hầu hết các ngành, lĩnh vực quản lý nhà nước hiện nay. Phân cấp quản lý kinh tế là sự phân giao tương đối ổn định nhiệm vụ, quyền hạn, phương tiện quản lý và tài chính (từ Nhân dân) đến các cấp chính quyền (từ thấp đến cao) nhằm đạt được mục tiêu quản lý kinh tế. Trong đó, các cấp có quyền ban hành quyết định quản lý kinh tế phù hợp, không chịu sự can thiệp nhưng chịu sự kiểm tra, giám sát của cấp trên theo quy định của pháp luật. PCQLKT có các đặc điểm: i). Có đối tượng quản lý đặc thù, gắn với lợi ích kinh tế quốc gia và địa phương; ii). Diễn ra trong sự phân tầng quản lý nhà nước về kinh tế; iii). Trách nhiệm trong phân cấp quản lý kinh tế luôn gắn với yếu tố vật chất.
16 2.2. Những vấn đề lý luận về pháp luật phân cấp quản lý kinh tế tại Việt Nam 2.2.1. Khái niệm “pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế” Pháp luật về PCQLKT là hệ thống các nguyên tắc, các quy định của Hiến pháp và pháp luật nhằm phân định thẩm quyền quản lý giữa trung ương và chính quyền các cấp về các lĩnh vực quản lý kinh tế, đặc biệt là quản lý đầu tư, đất đai, tài chính và tài sản công. 2.2.2. Đặc điểm của pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế Ngoài những đặc điểm của pháp luật nói chung, pháp luật về PCQLKT còn có những đặc trưng 3 như: i). Pháp luật về PCQLKT luôn thể chế hóa chủ trương, đường lối của Đảng; ii). Pháp luật về PCQLKT thường xác định rõ lĩnh vực, chủ thể, nội dung phân cấp quản lý; nhiệm vụ, thẩm quyền, nguồn lực và trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền trong việc thực hiện chức năng quản lý về kinh tế; iii). Pháp luật về PCQLKT thường có công cụ đánh giá và cơ chế kiểm soát hiệu quả PCQL; iv).Pháp luật về PCQLKT thể hiện sự đảm bảo các tiêu chuẩn đánh giá mức độ hoàn thiện của hệ thống pháp luật. 2.2.3. Hệ thống pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế Ngoài việc nêu định nghĩa, Luận án còn đưa ra đặc điểm và xác định được hệ thống pháp luật trong lĩnh vực này bao gồm 4 nhóm, thể hiện qua Bảng 2.2: Nhóm quy định làm cơ sở pháp lý PCQL; Nhóm quy định của pháp luật chuyên ngành về PCQLKT cho CQĐP cấp tỉnh; Nhóm quy định về PCQLKT cho CQĐP cấp tỉnh 3 Đặc trưng này thể hiện sự khác biệt giữa PCQLKT tại Việt Nam so với chính sách phân cấp, phân quyền nói chung trên thế giới.
17 qua từng giai đoạn; và Nhóm quy định của pháp luật về việc trao cơ chế đặc thù cho một số tỉnh, thành. 2.3. Khái quát kinh nghiệm phân cấp quản lý kinh tế ở một số quốc gia trên thế giới và kinh nghiệm cho Việt Nam Như đã trình bày trong Chương 1, các nước khác không sử dụng thuật ngữ “phân cấp quản lý” như Việt Nam, thay vào đó là “phân quyền” hay “phi tập trung” . Do vậy, hiển nhiên sẽ không có “mô hình phân cấp quản lý kinh tế” mà chỉ tồn tại những quy định về kinh tế hoặc liên quan đến kinh tế trong các mô hình phân quyền. Luận án giới thiệu 4 mô hình phân quyền phổ biến: mô hình phân quyền theo nguyên tắc điều chỉnh, mô hình phân quyền theo nguyên tắc bổ trợ, mô hình song trùng trực thuộc và mô hình song trùng giám sát. Đề xuất kinh nghiệm xây dựng mô hình PCQL cho Việt Nam, Luận án cho rằng Việt Nam nên lựa chọn kết hợp giữa mô hình phân quyền theo nguyên tắc điều chỉnh (mô hình Anh) và mô hình phân quyền bổ trợ (mô hình Đức). Trong đó, mô hình Đức đóng vai trò chủ đạo và cần học tập kinh nghiệm của Nhật Bản. Đơn nhất và tập quyền là hai điểm tương đồng với Việt Nam nhưng Nhật Bản lại thực hiện PCQL thành công theo mô hình của một quốc gia liên bang như Đức. Trường hợp của Nhật Bản cho thấy vấn đề không phải chỗ đơn nhất hay liên bang mà quan trọng là chủ trương và cách thực hiện. Với những phân tích, đối sánh từ bốn mô hình phân quyền, thông qua Bảng 1.1, tác giả đã chứng minh rằng vấn đề PCQL có thể được điều chỉnh trong một đạo luật riêng (như Luật Phân cấp/Phân quyền) hoặc có thể lồng ghép với Luật TCCQĐP như nhiều quốc gia trên thế giới. Nghiên cứu cho thấy các quốc gia thành công với phân cấp thường ban hành một trong hai đạo luật trên. Tùy vào mỗi quốc
18 gia mà tên gọi của đạo luật khác nhau; chẳng hạn, Pháp, Philippines, Indonesia gọi là “Luật phân quyền” , Bỉ gọi là “Bộ luật Dân chủ và phân cấp địa phương” , Hàn Quốc gọi là “Luật Tự trị địa phương” ,... Chương 3 THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ KINH TẾ TẠI VIỆT NAM 3.1. Thực trạng quy định pháp luật về PCQLKT Thực trạng quy định pháp luật về PCQLKT được Luận án đánh giá theo 4 tiêu chí đánh giá một hệ thống pháp luật nói chung. - Xét về tính toàn diện: ở mức độ chung, cơ sở pháp lý của chính sách PCQL chưa đầy đủ và thiếu Bộ tiêu chí đánh giá phân cấp; ở mức độ cụ thể, thiếu quy phạm pháp luật điều chỉnh PCQL, đồng thời thiếu văn bản hướng dẫn thi hành chính sách PCQL trong trường hợp xây dựng mô hình chính quyền đô thị đặc thù. - Xét về tính đồng bộ, hệ thống pháp luật PCQLKT về cơ bản đã đáp ứng được yêu cầu của tính đồng bộ nhưng vẫn còn có một số điểm chưa thật sự hoàn thiện. Một số quy phạm về PCQLKT còn chồng chéo, mâu thuẫn, bất cập, như: Thẩm quyền quyết định, phê duyệt kế hoạch sử dụng đất chưa thống nhất; Thể hiện sự thiếu nhất quán của Quốc hội trong việc xây dựng luật; Chưa có quy định thống nhất trong việc xác định “lĩnh vực kinh tế” . - Xét về tính phù hợp, nhìn chung, pháp luật về PCQLKT thể hiện rõ sự thể chế hóa chủ trương của Đảng, tương đối phù hợp với sự phát triển của đất nước và của địa phương. Tuy nhiên, nếu nghiên cứu kỹ sẽ thấy pháp luật trong lĩnh vực này chưa thật sự chuyển tải toàn bộ chủ trương phân cấp, phân quyền của Đảng và chưa thật sự
19 phù hợp với sự phát triển của địa phương và sự phát triển của xã hội (NCS nêu ví dụ điển hình trường hợp của TP.HCM). - Bên cạnh những thành tựu về xây dựng pháp luật, kỹ thuật lập pháp trong lĩnh vực PCQLKT vẫn còn một số điểm tồn tại, cần khắc phục, chẳng hạn: Kỹ thuật lập pháp chưa chú trọng việc giải thích thuật ngữ chuyên môn; Kỹ thuật xây dựng nghị quyết của Chính phủ về phân cấp còn một số điểm cần khắc phục,... 3.2. Thực trạng thực hiện pháp luật về phân cấp quản lý kinh tế Luận án đánh giá thực trạng thực hiện pháp luật về PCQLKT theo 3 góc độ PCQL: đầu tư, ngân sách và đất đai. Trong đó, vấn đề thực thi các quy định về PCQL trong lĩnh vực ngân sách được giới nghiên cứu cho rằng thể chế quốc gia bị phân tán thành “63 mảnh” , “nền kinh tế Việt Nam có dấu hiệu bị chia cắt thành 63 nền kinh tế nhỏ,…” ; các địa phương đã “tranh thủ” quyền “tự chủ” , thậm chí “xé rào” trong việc đưa ra chính sách thu hút vốn đầu tư, giao quyền sử dụng đất,… Trong đó, việc cạnh tranh đầu tư sân bay, khu nghỉ dưỡng, khu công nghiệp, trường đại học,… thể hiện sự phân bổ ngân sách dàn trải, sự lãng phí và kém hiệu quả trong quản lý. Thực hiện pháp luật về PCQL đất đai được Luận án tiếp cận dưới 3 góc độ: i).Phân cấp trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; ii).Phân cấp trong hoạt động giao, cho thuê, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; và iii).Phân cấp đăng ký đất đai, thu hồi Giấy Chứng nhận quyền sử dụng đất. Mặc dù đã có quy định nhưng thực tiễn thi hành cho thấy nhiều dự án bị triển khai chậm tiến độ, bỏ hoang quỹ đất nhiều năm gây lãng phí nhưng việc thu hồi đất vẫn không được thực thi theo pháp luật.
20 Quản lý đầu tư có thể chia thành bốn mảng, tương ứng với việc PCQL bốn hoạt động: đầu tư công, đầu tư theo phương thức đối tác công tư, đầu tư kinh doanh tại Việt Nam và đầu tư kinh doanh từ Việt Nam ra nước ngoài. Luận án chỉ đề cập đến hoạt động quản lý đầu tư trực tiếp trong bốn mảng trên. Mặc dù đạt được những thành tựu nhất định nhưng PCQL đầu tư công ở Việt Nam vẫn bị đánh giá là đầu tư tràn lan, dàn trải và kém hiệu quả. Hạn chế lớn nhất trong lĩnh vực này là công tác theo dõi, đôn đốc, kiểm tra việc tổ chức thi hành pháp luật chưa thể hiện sự kịp thời trong việc phát hiện những hiện tượng bất thường trong quản lý đầu tư. Thực trạng PCQL trong những năm qua cho thấy có quá nhiều bất hợp lý, thậm chí là những hệ lụy đáng lo ngại. Thế nhưng, chỉ khi các phương tiện truyền thông đưa tin thì cơ quan có thẩm quyền mới biết, ít khi được phát hiện bởi các chủ thể theo dõi, kiểm tra. Chính sự không sâu sát này đã dẫn đến những hậu quả được giới chuyên môn đánh giá là “mặt trái của phân cấp” . 3.3. Đánh giá chung về pháp luật phân cấp quản lý kinh tế 3.3.1. Những kết quả đạt được về pháp luật PCQLKT Có 4 điểm được xem là thành công của pháp luật PCQLKT: hệ thống pháp luật về PCQLKT ngày càng phát triển; thể hiện sự linh hoạt khi áp dụng nguyên tắc tập trung dân chủ trong quản lý nhà nước; nội dung của các văn bản PCQL trong các lĩnh vực chuyên ngành khắc phục những điểm bất cập trước đó và hướng về việc thực thi Hiến pháp; pháp luật PCQLKT tạo điều kiện cho sự phát triển của các địa phương (chỉ số PCI của các tỉnh, thành đang được PCQL đặc thù được cải thiện đáng kể, thể hiện qua Hình 3.4 và Bảng 3.4). 3.3.2. Những hạn chế về pháp luật phân cấp quản lý kinh tế