Luận án Tiến sĩ: Phân cấp quản lý ngân sách địa phương ở Việt Nam

Chia sẻ: Na Na | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:202

Thêm vào BST

Báo xấu

133
lượt xem 36
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận án nghiên cứu phân cấp quản lý NSĐP ở Việt Nam nhằm mục đích đánh giá tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến chất lượng quản trị nhà nước của CQĐP và đưa ra các khuyến nghị chính sách cho phân cấp quản lý ngân sách ở các cấp CQĐP Việt Nam.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận án Tiến sĩ: Phân cấp quản lý ngân sách địa phương ở Việt Nam

i LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan, bản luận án "Phân cấp quản lý ngân sách địa phương ở Việt Nam" là công trình nghiên cứu của riêng tôi, các số liệu, tư liệu sử dụng trong luận án là trung thực, có nguồn gốc, xuất xứ rõ ràng và được ghi trong danh mục tài liệu tham khảo Tác giả luận án Nguyễn Xuân Thu
ii LỜI CẢM ƠN Trước hết, tôi xin trân trọng cảm ơn các thầy cô giáo trường Đại học Kinh tế quốc dân, Viện Ngân hàng - Tài chính, Viện Đào tạo Sau đại học đã giảng dạy và trang bị cho tôi các kiến thức, kỹ năng nghiên cứu trong suốt khóa học. Đặc biệt, tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đối với PGS.TS Nguyễn Thị Bất, người đã tận tình giúp đỡ và hướng dẫn, đóng góp các ý kiến quí báu cho tôi trong suốt quá trình thực hiện luận án này. Tôi cũng xin chân thành cảm ơn Lãnh đạo Học viện Hành chính Quốc gia, lãnh đạo khoa Quản lý tài chính công, các chuyên gia, các đồng nghiệp và bạn bè đã giúp đỡ, ủng hộ tôi hoàn thành luận án này. Sau cùng tôi xin chân thành cảm ơn sự giúp đỡ, động viên của gia đình trong suốt quá trình học tập và hoàn thành luận án Tác giả luận án Nguyễn Xuân Thu
iii MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN .............................................................................................................i LỜI CẢM ƠN ................................................................................................................. ii MỤC LỤC ....................................................................................................................... iii DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT .......................................................................................vi DANH MỤC BẢNG BIỂU ......................................................................................... vii DANH MỤC HÌNH VẼ ................................................................................................ix DANH MỤC PHỤ LỤC ................................................................................................. x PHẦN MỞ ĐẦU .............................................................................................................. 1 CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU ............................................................ 6 1.1. Các nghiên cứu quốc tế về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ..........6 1.1.1. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước và phúc lợi xã hội, ổn định kinh tế vĩ mô, quản trị nhà nước........................................................................ 6 1.1.2. Các nghiên cứu thực nghiệm về tác động của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước đến quản trị nhà nước .............................................................. 10 1.2. Các nghiên cứu về phân cấp quản lý NSNN tại Việt Nam ......................13 1.3. "Khoảng trống" trong nghiên cứu về phân cấp quản lý NSNN ............18 KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 ............................................................................................. 20 CHƯƠNG 2: LÝ THUYẾT VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC .................................................................................................................... 21 2.1. Bản chất, hình thức và nội dung phân cấp quản lý NSNN .....................21 2.1.1. Bản chất phân cấp quản lý ngân sách nhà nước .................................... 21 2.1.2. Hình thức phân cấp quản lý ngân sách nhà nước .................................. 22 2.1.3. Nội dung phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ................................... 24 2.2. Các quan điểm về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ......................26 2.2.1. Lý thuyết phân cấp quản lý NSNN của Musgrave - Oates ................... 26 2.2.2. Lý thuyết phân cấp quản lý NSNN theo quan điểm lựa chọn công ...... 30
iv 2.2.3. Những ưu điểm và nhược điểm khi phân cấp quản lý NSNN .............. 33 2.3. Đo lường phân cấp quản lý ngân sách nhà nước .....................................35 2.4. Tác động của phân cấp quản lý NSNN đến quản trị nhà nước ..............38 2.4.1. Quản trị nhà nước và đo lường quản trị nhà nước ................................ 38 2.4.2. Tác động tích cực và tiêu cực của phân cấp quản lý NSNN đến quản trị nhà nước ...................................................................................................... 42 KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 ............................................................................................. 47 CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM............................................................................................. 48 3.1. Bối cảnh kinh tế và thu chi NSNN giai đoạn 2004-2013..........................48 3.2. Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách địa phương ở Việt Nam .........52 3.2.1. Phân cấp quản lý chi ngân sách nhà nước cho các cấp CQĐP ............. 52 3.2.2. Phân cấp quản lý thu ngân sách nhà nước cho các cấp CQĐP ............. 62 3.2.3. Bổ sung ngân sách giữa các cấp chính quyền địa phương .................... 75 3.2.4. Vay nợ của chính quyền địa phương ..................................................... 79 3.3. Đánh giá chung về phân cấp quản lý NSĐP ở Việt Nam ........................80 KẾT LUẬT CHƯƠNG 3 ............................................................................................. 83 CHƯƠNG 4: PHÂN TÍCH THỰC NGHIỆM TÁC ĐỘNG CỦA ..................... 84 PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG ĐẾN QUẢN TRỊ NHÀ NƯỚC CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG VIỆT NAM .................... 84 4.1. Giả thuyết nghiên cứu thực nghiệm ..........................................................84 4.2. Dữ liệu nghiên cứu và các biến ..................................................................87 4.2.1. Dữ liệu nghiên cứu ................................................................................ 87 4.2.2. Các biến đo lường phân cấp quản lý ngân sách địa phương ................. 87 4.2.3.Các biến đo lường quản trị nhà nước của CQĐP ................................... 89 4.2.4. Các biến kiểm soát ................................................................................ 90 4.3. Phương pháp nghiên cứu ...........................................................................92 4.3.1.Hồi qui dữ liệu bảng tĩnh:....................................................................... 92
v 4.3.2.Hồi qui dữ liệu bảng động: ..................................................................... 94 4.4. Kết quả nghiên cứu thực nghiệm ..............................................................95 4.4.1. Mô tả thống kê ....................................................................................... 95 4.4.2. Kết quả hồi qui ...................................................................................... 97 4.5. Những kết quả rút ra từ phân tích thực nghiệm ...................................112 4.5.1. Kết luận từ phân tích thực nghiệm ...................................................... 112 4.5.2. Những đóng góp cho lý thuyết phân cấp quản lý NSNN .................... 113 4.5.3. Những gợi ý chính sách về phân cấp quản lý NSĐP ở Việt Nam ...... 114 KẾT LUẬN CHƯƠNG 4 ........................................................................................... 116 CHƯƠNG 5: CÁC KHUYẾN NGHỊ VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ .................. 117 NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM....................................................... 117 5.1. Định hướng phân cấp quản lý NSĐP trong giai đoạn tới .....................117 5.1.1 Nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước............................... 117 5.1.2. Định hướng phân cấp quản lý ngân sách địa phương ......................... 118 5.2. Các khuyến nghị về phân cấp quản lý ngân sách địa phương .............120 5.2.1. Khuyến nghị về phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách ............................. 120 5.2.2. Khuyến nghị về phân cấp nguồn thu ngân sách .................................. 123 5.2.3. Hoàn thiện hệ thống bổ sung ngân sách giữa các cấp chính quyền .... 128 5.2.4. Hoàn thiện quản lý vay nợ của chính quyền địa phương .................... 130 5.2.5. Các giải pháp hỗ trợ khác .................................................................... 132 KẾT LUẬN ................................................................................................................... 135 TÀI LIỆU THAM KHẢO ......................................................................................... 137 PHỤ LỤC ...................................................................................................................... 146
vi DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT CQĐP Chính quyền địa phương CQTƯ Chính quyền trung ương HĐND Hội đồng nhân dân GDP Tổng sản phẩm quốc nội (Gross Domestic Product) NSNN Ngân sách nhà nước NSĐP Ngân sách địa phương NSTƯ Ngân sách trung ương FE Mô hình hồi qui tác động cố định (Fixed Effect) RE Mô hình hồi qui tác động ngẫu nhiên (Random Effect) POLS Mô hình hồi qui dữ liệu bảng theo phương pháp bình phương nhỏ nhất (Pooled - Ordinary Least Squares) GMM Mô hình hồi qui dữ liệu bảng động (Generalized Method of Moments) PCI Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (Provicial Competitiveness Index) GTGT Giá trị gia tăng TNDN Thu nhập doanh nghiệp TNCN Thu nhập cá nhân TTĐB Tiêu thụ đặc biệt XDCB Xây dựng cơ bản XNK Thuế xuất nhập khẩu
vii DANH MỤC BẢNG BIỂU Bảng 3.1: Tỷ trọng chi NSĐP trong tổng chi NSNN ............................................ 53 Bảng 3.2: Cơ cấu chi NSĐP theo nhiệm vụ chi cho từng lĩnh vực....................... 54 Bảng 3.3: Tỷ trọng chi ngân sách cấp tỉnh, huyện trong tổng chi NSĐP ............. 56 Bảng 3.4: Tỷ trọng thu NSTƯ và NSĐP được hưởng theo phân cấp trong tổng thu cân đối NSNN giai đoạn 2004 - 2013 ............................................ 63 Bảng 3.5: Tỷ trọng các khoản thu thường xuyên NSĐP được hưởng 100% trong tổng thu NSĐP được hưởng theo phân cấp ................................. 64 Bảng 3.6: Tỷ lệ % phân chia đối với các sắc thuế phân chia của các địa phương có điều tiết về ngân sách trung ương .................................................... 66 Bảng 3.7: Thu các cấp NSĐP so với tổng thu NSĐP hưởngtheo phân cấp ........... 68 Bảng 3.8: Mức độ tự chủ về nguồn thu của các cấp CQĐP .................................. 69 Bảng 3.9: Tỷ trọng nguồn thu huy động đầu tư NSĐP theo khoản 3 điều 8 luật NSNN so với thu NSNN và chi NSĐP ................................................. 79 Bảng 4.1: Mô tả các biến và ký hiệu sử dụng trong mô hình ................................ 91 Bảng 4.2: Thống kê dữ liệu các biến...................................................................... 96 Bảng 4.3: Tương quan giữa các biến ..................................................................... 97 Bảng 4.4a: Tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến đào tạo lao động theo mô hình tĩnh .......................................................................................... 99 Bảng 4.4b: Tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến đào tạo lao động theo mô hình động ...................................................................................... 100 Bảng 4.5a: Tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến dịch vụ y tế theo theo mô hình tĩnh ........................................................................................ 101 Bảng 4.5b: Tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến dịch vụ y tế theo mô hình động ............................................................................................ 102 Bảng 4.6a: Tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến chi phí không chính thức theo mô hình tĩnh ........................................................................ 104
viii Bảng 4.6b: Tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến chi phí không chính thức theo mô hình động ...................................................................... 105 Bảng 4.7a: Tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến tiếp cận và sở hữu đất đai theo mô hình tĩnh .......................................................................... 106 Bảng 4.7b: Tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến tiếp cận và sở hữu đất đai theo mô hình động ........................................................................ 107 Bảng 4.8a: Tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến minh bạch theo mô hình tĩnh ...................................................................................................... 108 Bảng 4.8b: Tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến minh bạchtheo mô hình động .................................................................................................... 109 Bảng 4.9a: Tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến chi phí thời gian theo mô hình tĩnh ........................................................................................ 110 Bảng 4.9b: Tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến chi phí thời gian theo mô hình động ...................................................................................... 111
ix DANH MỤC HÌNH VẼ Hình 3.1: Tốc độ tăng trưởng GDP và CPI qua các năm ..........................................49 Hình 3.2: Qui mô thu ngân sách nhà nước Việt Nam theo GDP ..............................50 Hình 3.3: Qui mô chi NSNN Việt Nam theo GDP ...................................................51 Hình 3.4: Thu ngân sách địa phương phân theo nguồn ............................................87 Hình 3.5: Các khoản bổ sung cho ngân sách địa phương .........................................76 Hình 3.6: Tỷ trọng bổ sung ngân sách trong tổng chi ngân sách địa phương năm 2012 .........................................................................................................78
x DANH MỤC PHỤ LỤC Phụ lục 1.1: Tóm tắt các nghiên cứu đã thực hiện về phân cấp quản lý NSNN và chất lượng quản trị nhà nước ..................................................... 146 Phụ lục 2.1: Phân định nhiệm vụ chi giữa các cấp chính quyền .......................... 151 Phụ lục 4.1: Phân cấp quản lý chi NSĐP và đào tạo lao động ............................ 156 Phụ lục 4.2: Phân cấp quản lý thu NSĐP và đào tạo lao động ............................ 157 Phụ lục 4.3: Phân cấp quản lý chi ngân sách cấp tỉnh và đào tạo lao động ........ 158 Phụ lục 4.4: Phân cấp quản lý thu ngân sách cấp tỉnh và đào tạo lao động ........ 159 Phụ lục 4.5: Phân cấp quản lý chi ngân sách huyện và đào tạo lao động ........... 160 Phụ lục 4.6: Phân cấp quản lý thu ngân sách huyện và đào tạo lao động ............ 161 Phụ lục 4.7: Phân cấp quản lý chi NSĐP và tỷ suất chết của trẻ dưới 1 tuổi ...... 162 Phụ lục 4.8: Phân cấp quản lý thu NSĐP và tỷ suất chết của trẻ dưới 1 tuổi ...... 163 Phụ lục 4.9: Phân cấp quản lý chi ngân sách cấp tỉnh và tỷ suất chết của trẻ dưới 1 tuổi ...................................................................................... 164 Phụ lục 4.10: Phân cấp quản lý thu ngân sách cấp tỉnh và tỷ suất chết của trẻ dưới 1 tuổi ...................................................................................... 165 Phụ lục 4.11: Phân cấp quản lý chi ngân sách huyện và tỷ suất chết của trẻ 1 tuổi .................................................................................................. 166 Phụ lục 4.12: Phân cấp quản lý thu ngân sách huyện và tỷ suất chết của trẻ 1 tuổi .................................................................................................. 167 Phụ lục 4.13: Phân cấp quản lý chi NSĐP và chi phí không chính thức ............. 168 Phụ lục 4.14: Phân cấp quản lý thu NSĐP và chi phí không chính thức ............. 169 Phụ lục 4.15: Phân cấp quản lý chi ngân sách cấp tỉnh và chi phí không chính thức ................................................................................................. 170 Phụ lục 4.16: Phân cấp quản lý thu ngân sách cấp tỉnh và chi phí không chính thức ................................................................................................. 171
xi Phụ lục 4.17: Phân cấp quản lý chi ngân sách huyện và chi phí không chính thức ................................................................................................. 172 Phụ lục 4.18: Phân cấp quản lý thu ngân sách huyện và chi phí không chính thức ................................................................................................. 173 Phụ lục 4.19: Phân cấp quản lý chi NSĐP và tiếp cận và sở hữu đất đai ............ 174 Phụ lục 4.20: Phân cấp quản lý thu NSĐP và tiếp cận và sở hữu đất đai ............ 175 Phụ lục 4.21: Phân cấp quản lý chi ngân sách cấp tỉnh và sở hữu đất đai ........... 176 Phụ lục 4.22: Phân cấp quản lý thu ngân sách cấp tỉnh và sở hữu đất đai .......... 177 Phụ lục 4.23: Phân cấp quản lý chi ngân sách huyện và sở hữu đất đai .............. 178 Phụ lục 4.24: Phân cấp quản lý thu ngân sách huyện và sở hữu đất đai .............. 179 Phụ lục 4.25: Phân cấp quản lý chi NSĐP và minh bạch .................................... 180 Phụ lục 4.26: Phân cấp quản lý thu NSĐP và minh bạch .................................... 181 Phụ lục 4.27: Phân cấp quản lý chi ngân sách cấp tỉnh và minh bạch ................. 182 Phụ lục 4.28: Phân cấp quản lý thu ngân sách cấp tỉnh và minh bạch................. 183 Phụ lục 4.29: Phân cấp quản lý chi ngân sách huyện và minh bạch .................... 184 Phụ lục 4.30: Phân cấp quản lý thu ngân sách huyện và minh bạch.................... 185 Phụ lục 4.31: Phân cấp quản lý chi NSĐP và chi phí thời gian ........................... 186 Phụ lục 4.32: Phân cấp quản lý thu NSĐP và chi phí thời gian........................... 187 Phụ lục 4.33: Phân cấp quản lý chi ngân sách cấp tỉnh và chi phí thời gian ....... 188 Phụ lục 4.34: Phân cấp quản lý thu ngân sách cấp tỉnh và chi phí thời gian ....... 189 Phụ lục 4.35: Phân cấp quản lý chi ngân sách huyện và chi phí thời gian .......... 190 Phụ lục 4.36: Phân cấp quản lý thu ngân sách huyện và chi phí thời gian .......... 191
1 PHẦN MỞ ĐẦU 1.Tính cấp thiết của đề tài Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước (NSNN) được coi là một trong những nội dung quan trọng trong quá trình cải cách quản lý tài chính công ở các quốc gia.Các nghiên cứu về phân cấp quản lý NSNNthường tập trung giải thích tác động của phân cấp quản lý NSNNđến nền kinh tế và xã hội.Lý thuyết phân cấp quản lý NSNN gồmhai nhánh: lý thuyếtcủa Mugrave - Oatesđưa ra các nguyên tắc phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách dựa trên cách tiếp cận chuẩn tắc về hiệu quả và công bằng; lý thuyết của Brenna-Buchana giải thích tác động của phân cấp quản lý NSNN dưới góc nhìn lựa chọn công. Mặc dù có cách tiếp cận khác nhau, nhưng các lý thuyết nàyđều cho rằng phân cấp quản lý NSNNnhiều hơn cho các cấp chính quyền thấp nhất sẽ thúc đẩy tăng trưởng, giảm đói nghèo và bất bình đẳng thông qua: phân bổ nguồn lực hiệu quả,ổn định kinh tế vĩ mô vàcải thiện chất lượng quản trị nhà nước của chính quyền các cấp. Ở Việt Nam, xu hướng phân cấp quản lý NSNN bắt đầu rõ nét từ những năm 1990 với việc ban hành Nghị quyết số 186/HĐBT ngày 27-11-1989 của Hội Đồng Bộ Trưởng về phân cấp quản lý ngân sách cho địa phương. Luật NSNN năm 1996 là văn bản luật đầu tiên qui định rõ về phân cấp quản lý NSNN, tạo thế chủ động và độc lập tương đối cho các chính quyền địa phương (CQĐP) trong mối quan hệ với chính quyền trung ương (CQTƯ) về quản lý và sử dụng NSNN. Đặc biệt, Luật NSNN năm 2002 đã tăng cường quyền lực của CQĐP trong quyết định dự toán ngân sách, tăng thêm các khoản thu cho ngân sách địa phương (NSĐP) với mục tiêu nâng cao năng lực và chủ động cho các cấp CQĐP. Theo đó,các nghiên cứu về phân cấp quản lý NSNNở Việt Nam chủ yếu đánh giá thực trạng phân cấp quản lý NSNNnhằm tìm ra các giải pháp cải thiện hệ thống phân cấp quản lý NSNNtrong từng giai đoạn nhất định. Cũngcó một số nghiên cứu về tác động của phân cấp quản lý NSNN đến tăng trưởng kinh tế và xóa đói giảm nghèo, nhưng tác động của phân cấp quản lý NSNN đếnquản trị nhà nước của các CQĐPở Việt Nam vẫn chưa được nghiên cứu một cách thấu đáo.Do vậy, phân cấp quản lý NSĐP có thực sự giúp cải thiện phân bổ nguồn lực, hạn chế tham nhũng, nâng cao minh bạch và hiệu suất của bộ máy hành chính ở các cấp CQĐP hay không vẫn là vấn đề còn bỏ ngỏ.
2 Nhằm đánh giá tác động củaphân cấp quản lý NSĐPđến chất lượng quản trị nhà nước của CQĐP, góp phần cải thiện hệ thống phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam,tác giả lựa chọn đề tài “Phân cấp quản lý ngân sách địa phương ở Việt Nam” làm đề tài luận án tiến sĩ của mình. 3. Mục đích nghiên cứu Luận án nghiên cứu phân cấp quản lý NSĐP ở Việt Nam nhằm mục đích đánh giá tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến chất lượng quản trị nhà nước của CQĐP và đưa ra các khuyến nghị chính sách cho phân cấp quản lý ngân sách ở các cấp CQĐP Việt Nam. Theo đó, luận án sẽtrả lời các câu hỏi nghiên cứu sau: (1) Các nguyên tắc phân định trách nhiệm chi tiêu và nguồn thu giữa các cấp chính quyền là gì? (2) Thực trạng phân cấp ngân sách cho các cấp CQĐP ở Việt Nam hiện nay như thế nào? (3) Tác động của phân cấp quản lý chi ngân sách và mức độ tự chủ của NSĐP nói chung, của ngân sách cấp tỉnh và ngân sách cấp huyện đến quản trị nhà nước của CQĐP là như thế nào? (4) Các giải pháp cải thiện hệ thống phân cấp quản lý NSNN Việt Nam nhằm thúc đẩy hiệu quả phân bổ nguồn lực công, đảm bảo công bằng và cải thiện chất lượng quản trị nhà nướccủa CQĐP là gì? 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của luận án là các nội dung phân cấp quản lý NSNN và tác động của phân cấp quản lý NSĐP (được phản ánh qua phân cấp quản lý chi tiêu và mức độ tự chủ ngân sách) đến quản trị nhà nước của CQĐP (phản ánh qua chất lượng cung cấp dịch vụ công, thực thi thể chế, và hiệu suất bộ máy hành chính). Về phạm vi nghiên cứu: luận án phân tích các ưu điểm và nhược điểm của hệ thống phân cấp quản lý NSĐP và ước lượng tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến quản trị nhà nước của CQĐP ở Việt Nam với dữ liệu của 62 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong giai đoạn từ năm 2004 đến năm 2012. 5. Phương pháp nghiên cứu Để giải quyết những nhiệm vụ đặt ra, luận án đã phân tích các chính sách, chế độ liên quan đến phân cấp quản lý NSNNở các cấp CQĐP nhằm làm rõ những
3 đặc điểm của hệ thống phân cấp quản lý NSĐP Việt Nam trong giai đoạn hiện nay. Dựa trên các phát hiện trong phân tích thực trạng phân cấp quản lý NSĐP, kết hợp với kết quả phân tích định lượng về tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến quản trị nhà nước của CQĐP, đối chiếu với các nguyên tắc phân cấp quản lý NSNN, luận án đưa ra các khuyến nghị chính sách cho phân cấp quản lý ngân sách ở các cấp CQĐP ở Việt Nam. Luận án sử dụng phương pháp nghiên cứu định lượng nhằm đánh giá tác động của phân cấp quản lý NSĐP đến quản trị nhà nước của CQĐP Việt Nam.Trên cơ sở khung lý thuyết về phân cấp quản lý NSNN, tác giả đã xây dựng mô hình nghiên cứu với các biến như: mức độ chi ngân sách, mức độ tự chủ ngân sách, chất lượng dịch vụ công, chất lượng thể chế và hiệu suất bộ máy hành chính. Bên cạnh đó, tác giả cũng sử dụng các biến về dân số địa phương, năng động của lãnh đạo địa phương, trình độ dân trí, qui mô của khu vực tư nhân để kiểm soát các đặc điểm khác nhau giữa các địa phương. Việc phân tích được thực hiện bằng cách ước lượng riêng rẽ từng chỉ số đo lường hiệu quả quản trị nhà nước của CQĐP với từng biến phân cấp quản lý NSĐPtheo hai cách: (i) hồi qui dữ liệu bảng tĩnh và (ii) hồi qui dữ liệu bảng động. Mô hình hồi qui dữ liệu bảng tĩnh: các mô hình hồi qui thường được thực hiệntheo ba cách: hồi qui bình phương bé nhất (Pooled OLS), tác động cố định (FE-Fixed Effect) và tác động ngẫu nhiên (RE- Random Effect). Để xác định mô hình hồi qui nào là phù hợp nhất trong 3 cách nói trên, luận án sử dụng kiểm định Lagrangian Multiplier - LM test (Breusch và Pagan, 1980) để lựa chọn giữa mô hình POLS hay RE. Tiếp theo nếu kết quả của LM test bác bỏ giả thuyết Ho, chọn RE và tiếp tục sử dụng kiểm định Hausman (Hausman, 1978) để so sánh mô hình RE và FE và đưa ra mô hình thích hợp.Trên cơ sở mô hình hồi qui lựa chọn, tiếp tục thực hiện kiểm định Wald cho phương sai thay đổi nếu mô hình FE được lựa chọn và kiểm định Wooldridge (Wooldridge 2002) cho hiện tượng tự tương quan.Mô hình lựa chọn gặp hiện tượng tự tương quan hay phương sai thay đổi sẽ được khắc phục bằng phương pháp sai số chuẩn điều chỉnh (robust s.e). Mô hình hồi qui dữ liệu bảng động: Các mô hình POLS, FE hay RE có nhược điểm là không sử lý được hiện tượng nội sinh tiềm ẩn, khi đó kết quả nghiên cứu sẽ bị sai lệch, đặc biệt là với các dữ liệu bảng có chuỗi thời gian ngắn (t ngắn, n lớn). Để giải quyết vấn đề này, có thể sử dụng phương pháp ước lượng
4 biến công cụ.Tuy nhiên, vấn đề nảy sinh là khó tìm được biến công cụ phù hợp bởi vì nếu chọn biến công cụ yếu, ước lượng biến công cụsẽ bị chệch. Từ đó mô hình phân tích dữ liệu bảng động theo phương pháp GMM (Generalized method of moments estimation) được đề xuất áp dụng theo như nghiên cứu của Arellano và Bond (1991). Một trong những ưu điểm của mô hình GMM (1991) là dễ chọn biến công cụ bởi vì sử dụng các biến ngoại sinh ở các khoảng thời gian khác hoặc lấy độ trễ của các biến có thể sử dụng như biến công cụ cho các biến nội sinh tại thời điểm hiện tại. Do đó, GMM (1991) đãđưa ra nhiều biến công cụđể có thể dễ dàng đạt được điều kiện của một biến công cụ chuẩn. Tuy nhiên Blundell và Bond (1998) cho rằng khi biến phụ thuộc có tương quan cao giữa giá trị hiện tại và giá trị ở thời điểm trước đó thì mô hình GMM (1991) là không hiệu quả, các biến công cụ sử dụng không đủ mạnh. Blundell và Bond đã mở rộng mô hình GMM (1991) bằng cách xem xét đồng thời hệ thống hai mô hình ban đầu và mô hình sai phân và gọi chung là mô hình GMM hệ thống.Để kiểm định tính phù hợp của mô hình GMM, hai kiểm định Sargan và Hansen về giới hạn xác định quá mức và kiểm định Arellano-Bond về hiện tượng tự tương quan được sử dụng. Do “độ trễ” về số liệu công khai quyết toán ngân sách của các địa phương,luận án sử dụng số liệu về thu, chi ngân sách là số quyết toán NSNN và NSĐP giai đoạn 2004 -2012 và được công bố hàng năm trên website của Bộ Tài chính; riêng số liệu của năm 2013 là số dự toán ngân sách, cũng được công khai trên website này (Luận án chỉ sử dụng số liệu dự toán ngân sách của năm 2013 nhằm minh họa thêm cho chuỗi số liệu quyết toán trước đó mà không sử dụng số liệu dự toán của các năm tiếp theo vì có sự chênh lệch đáng kể giữa số liệu dự toán và số liệu quyết toán ngân sách hàng năm). Các số liệu về GDP, tốc độ tăng trưởng GDP, lạm phát, tỷ suất chết của trẻ dưới 1 tuổi, dân số các địa phương, trình độ dân trí, vốn đầu tư tư nhânlà số liệu thống kê của Tổng cục Thống kê. Các dữ liệu sử dụng cho các biến về quản trị nhà nước được lấy từ các chỉ số phụ của PCI Việt Nam (chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh) từ năm 2006 - 2012. 6. Kết quả nghiên cứu của luận án Luận án đã góp phần làm rõ tác động của phân cấp quản lý NSNNđến quản trị nhà nước trong trường hợp CQĐP gồm ba cấp: (1) khẳng định các nội dung phân cấp quản lý NSĐP có tác động khác nhau đến từng khía cạnh quản trị nhà nước của CQĐP. Phân cấp NSĐP có tác động tích cực chất lượng cung ứng dịch
5 vụ công, minh bạch và hiệu suất của bộ máy hành chính nhưng lại có tác động tiêu cực đến chi phí không chính thức, tiếp cận và sở hữu đất đai. (2) Kết quả nghiên cứu về tác động của phân cấp chi NSĐP đến cung cấp dịch vụ đào tạo và y tế trong bối cảnh CQĐP gồm ba cấp cũng cho thấy sự ủng hộ đối với lý thuyết phân cấp quản lý NSNN: tăng phân cấp cho chính quyền cấp dưới trong cung cấp hàng hóa, dịch vụ công sẽ giúp phân bổ nguồn lực hiệu quả. (3) Phát hiện kết quả tác động của phân cấp quản lý NSNN đến quản trị nhà nước của CQĐP phụ thuộc vào sự phân cấp quản lý ngân sách theo từng nhiệm vụ chi, khả năng kiểm soát của chính quyền cấp trên đối với chính quyền cấp dưới và năng lực của chính quyền được phân cấp. Về mặt thực tiễn, luận án đã có một số đề xuất mới: (1) Phân cấp cho chính quyền cấp huyện cung cấp các hàng hóa, dịch vụ công mang tính địa phương và không đòi hỏi lợi thế về qui mô;chuyển lại cho chính quyền cấp tỉnh những nhiệm vụ chi mà cấp huyện thực hiện không hiệu quả;phân định chi tiết từng nhiệm vụ chi cho từng cấp CQĐP. (2) Điều chỉnh phương thức chia sẻ nguồn thu thuế giá trị gia tăng (GTGT), thuế thu nhập doanh nghiệp (TNDN) giữa NSTƯ và NSĐP;chuyển thuế tài nguyên, thuế bảo vệ môi trường thành khoản thu phân chia giữa các cấp CQĐP;xây dựng một danh mục nguồn thu bắt buộc mà CQĐP phải tuân thủ và một danh mục các nguồn thu mở mà các địa phương có thể tự lựa chọn nguồn thu và quyết định thuế suất hay mức thu. (3) Xác định lại phạm vi vay nợ của CQĐP và giới hạn nợ của cần được xây dựng dựa trên khả năng trả nợ. 7. Bố cục luận án Ngoài phần mở đầu và kết luận, luận án được trình bày thành 5 chương: Chương 1: Tổng quan nghiên cứu Chương 2: Lý thuyết về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Chương 3: Thực trạng phân cấp quản lý ngân sách địa phương ở Việt Nam Chương 4: Phân tích thực nghiệm tác động của phân cấp quản lý ngân sách địa phương đến quản trị nhà nước của chính quyền địa phương Việt Nam Chương 5: Các khuyến nghị về phân cấp quản lý ngân sách địa phương ở Việt Nam.
6 CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU Khi nghiên cứu về phân cấp quản lý NSNN, dưới góc độ kinh tế, các nhà nghiên cứu thường tập trung vào các vấn đề về hiệu quả và công bằng, trong khi dưới góc độ về thể chế, các nghiên cứu lại tập trung vào khía cạnh phân chia quyền lực, nhiệm vụ và trách nhiệm giải trình, cạnh tranh thuế và phối hợp của chính quyền địa phương. Một góc nhìn khác mà các nhà nghiên cứu cũng thường thực hiện khi nghiên cứu ở các quốc gia cụ thể là phân tích bốn nội dung trụ cột của phân cấp quản lý NSNN: phân định trách nhiệm chi tiêu; phân định nguồn thu giữa các cấp chính quyền; hệ thống bổ sung hay trợ cấp giữa các cấp chính quyền; và vay nợ của chính quyền địa phương. Các nghiên cứu này phân tích các nội dungphân cấp quản lý NSNNtheotiêu chí chuẩn tắc về hiệu quả và công bằng. Chương 1 sẽ khái quát các nghiên cứu về phân cấp quản lý NSNN theo các nội dung: tổng quancác nghiên cứu bàn về tác động của phân cấp nói chung, bao gồm các tác động tích cực và tiêu cực của phân cấp quản lý NSNN đến phúc lợi xã hội, ổn định kinh tế vĩ mô, quản trị nhà nước, trong đó nhấn mạnh đến các nghiên cứu về tác động của phân cấp quản lý NSNNđến quản trị nhà nước. Nội dung phần tiếp theo sẽ tổng quan các nghiên cứu về phân cấp quản lý NSNN ở các nước và ở Việt Nam. 1.1. Các nghiên cứu quốc tế vềphân cấp quản lý ngân sách nhà nước 1.1.1.Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước và phúc lợi xã hội, ổn định kinh tế vĩ mô, quản trị nhà nước Nhìn chung, phân cấp quản lý NSNN được ủng hộ ở nhiều quốc gia vìnó có thểcải thiện hiệu suất của khu vực công, nâng cao phúc lợi xã hội với điều kiệnchính quyền được phân cấp phải chịu trách nhiệm giải trình và đáp ứng nhanh nhu cầu và ưu tiên của người dân. Đầu tiên, các nghiên cứulý thuyết thường tập trung vào khía cạnh gia tăng phúc lợixã hội khi thực hiện phân cấp quản lý NSNN.Vì sở thích cá nhân cho hàng hóa công cộng là khác nhau, một hệ thống phân cấp quản lý NSNNsẽ cho phép các cá nhân lựa chọn địa phương đáp ứng được sở thích của họ làm nơi sinh sống, theo đó phúc lợi xã hội sẽ được tối đa hóa.Các nghiên cứu này dựa trên giả định CQTƯ chỉ có thể cung cấp hàng hóa và dịch vụ thống nhất trên toàn lãnh thổ, trong khi
7 phân cấp quản lý NSNNcho phép các CQĐP có thể cung cấp hàng hóa và dịch vụ công đa dạng đáp ứng sở thích và nhu cầu của người dân địa phương. Do đó phân cấp quản lý NSNN sẽ làm gia tăng phúc lợi xã hội thông qua hai kênh:(i) Phân bổ nguồn lực hiệu quả: các CQĐP có mối quan hệ gần gũi với người dân địa phương nên có thể đưa ra các chính sách khác nhau để đáp ứng tốt hơn sở thích và lợi ích của người dân. Vì vậy CQĐP sẽ phân bổ nguồn lực hiệu quả hơn so với CQTƯ khi được phân cấp quản lý NSNN.Đặc biệt khi CQĐP có quyền kiểm soát vùng địa lý nhất định, nó sẽ nội bộ hóa lợi ích và chi phí ngoại ứng của việc cung cấp các dịch vụ công cộng. Lý thuyết phân cấp quản lý NSNN của Oates (1972) dựa trên giả định là CQĐP sẽ đáp ứng tốt hơn nhu cầu của những người bầu ra họ, do những người lãnh đạo CQĐP sẽ có trách nhiệm cao hơn đối với các cử tri của họ.(ii) Cạnh tranh giữa các CQĐP:nếu chi phí cung cấp hàng hóa công cộng được tài trợ bởi thuế giao cho địa phương, người dân sẽ lựa chọn địa phương phù hợp nhất với sở thích của họtheo cách “bỏ phiếu bằng chân” của Tiebout (1956). Lý do là người dân có thể di chuyển tự do giữa các địa phương và dẫn đến cạnh tranh giữa cácCQĐP trong việc cung cấp hàng hóa công nên có thể đạt được hiệu quả Pareto trong phân bổ nguồn lực. Mặt khác, cạnh tranh giữa các CQĐP sẽ hạn chế tình trạng độc quyền, đánh thuế cao quá mức của các CQĐP (Brennan và Buchanan, 1980) [84]. Dựa vào quan điểm nêu trên về phân cấp quản lý NSNN, từ những năm 1990 đã có nhiều nghiên cứu thực nghiệm kiểm chứng mối quan hệ giữa phân cấp quản lý NSNN và tăng trưởng kinh tế hay với qui mô khu vực công. Các nghiên cứu liên quan đến phân cấp quản lý NSNN và tăng trưởng kinh tếnhư các nghiên cứu của Kim (1995), Davoodi, Xie và Zou (1995), Martinez-Vazquez & McNab (1998, 2001a, 2003), Zhang & Zou (1997, 1998), Lin và Liu (2000), McNab (2001), DeSai (2003), Lee (2003) [6]. Một số nghiên cứu được thực hiện với dữ liệu nhiều quốc gia, trong khi một số nghiên cứu tập trung vào một quốc gia cụ thể. Mặc dù kết quả nghiên cứu còn có chỗ không thống nhất nhưng đa số các nghiên cứu cho rằng phân cấp quản lý NSNN đem lại hiệu quả tích cực đến tăng trưởng kinh tế.Khả năng gia tăng phúc lợi xã hội của phân cấp quản lý NSNN còn được xem xét thông qua sự gia tăng qui mô chi tiêu cho chức năng cung cấp dịch vụ công của nhà nước như giáo dục, y tế. Theo mô hình chính phủ Leviathan, khi mọi yếu tố khác là không đổi, qui mô khu vực công có mối quan hệ mật thiết và thuận chiều với mức độ phân cấp quản lý NSNN.Kết luận của các nghiên cứu về
8 vấn đề này là đa dạng, phụ thuộc vào việc lựa chọn lĩnh vực chi NSNN làm biến đại diện cho phúc lợi xã hội(Oates, 2005). Thứ hai, phân cấp quản lý NSNN giúp ổn định kinh tế vĩ mô hơn so với một hệ thống ngân sách tập trung. Trên thực tế, các quốc gia liên bang phân cấp NSNN mạnh như Thụy Sĩ, Đức, Áo, và Hoa Kỳ đều có sự ổn định kinh tế vĩ mô cao và tỷ lệ lạm phát thấp. Phân cấp quản lý NSNN được cho là có tác động thúc đẩy ổn định kinh tế vĩ mô nhờ giảm bớt các chi phí thông tin, chi phí hoạt động trong cung ứng dịch vụ, và thúc đẩy khu vực tư nhân phát triển nếu kỷ luật tài khóa được thực thi một cách nghiêm ngặt như ở các nước phát triển. Trong trường hợp ngược lại, khi mức độ tuân thủ kỷ luật tài khóa kém, phân cấp quản lý NSNN sẽ tạo ra mất cân bằng tiền tệ, tài khóa và làm suy yếu tăng trưởng kinh tế (Shah, 2006a). Thứ ba, phân cấp quản lý NSNN có ảnh hưởng tích cực đến hiệu quả quản trị nhà nước của CQĐP. Inman và Rubinfeld (1997) khẳng định phân cấp quản lý NSNN giúp khuyến khích sự tham gia và dẫn đến trách nhiệm giải trình cao hơn của nhà nước.Khi thực hiện phân cấp quản lý NSNN, người dân có thể so sánh chất lượng quản trị nhà nước giữa các CQĐP với nhau.Theo đó, các CQĐP sẽ phải nỗ lực đưa ra các chính sách tốt nhất nhằm nâng cao thành tích của mình.Cùng với tăng cường các thể chế dân chủ, phân cấp quản lý NSNNsẽ làm giảm cơ hội cho các hoạt động phi pháp và các sai lầm trong phân bổ nguồn lực công, cải thiện tăng trưởng kinh tế trong dài hạn.Cũng có nhiều nghiên cứu thực hiện nhằm kiểm chứng mối quan hệ giữa phân cấp quản lý NSNN và quản trị nhà nước.Một số nhà nghiên cứu tập trung vào mối quan hệ giữa phân cấp quản lý NSNN và tham nhũng (Fisman và Gatti, 2002a, 2002b; Gurgur và Shah, 2005), một số nhà nghiên cứu khác lại xem xét phân cấp quản lý NSNN như là một chỉ số của quản lý hành chính công theo khía cạnh tham gia của người dân, minh bạch của các quy định của luật pháp (Huther và Shah, 1998; Mello và Barenstein, 2001). Các kết luận rút ra từ các nghiên cứu này là khá đa dạng, tuy nhiên luận điểm phân cấp quản lý NSNNgiúp cải thiện chất lượngquản trị nhà nước được khá nhiều nghiên cứu ủng hộ. Mặc dù có nhiều nghiên cứu ủng hộ phân cấp quản lý NSNN, nhưng cũng có nhiều nghiên cứu lại cho rằngphân cấp quản lý NSNN có thể làm tổn hại đến hiệu quả kinh tế. Theo Prud’homme (1994), giả định của Oates về điều kiện để tạo
9 ra mối quan hệ tích cực giữa phân cấp quản lý NSNN và hiệu quả kinh tế là những người lãnh đạo của CQĐP luôn cố gắng làm hài lòng dân chúng sống ở địa phương – những người bầu ra họ, là không phù hợp. Trên thực tế, các nhà lãnh đạo của CQĐP không phải lúc nào cũng muốn đáp ứng, thỏa mãn nhu cầu của người dân địa phương.Ngay cả khi họ muốn đáp ứng nhu cầu người dân thì hệ thống hành chính quan liêu cũng sẽ ngăn cản thực hiện các mong muốn này.Trong nhiều trường hợp, phân cấp quản lý NSNN giúp cải thiện sự tham gia của người dân vào hoạt động của CQĐP,nhưng nhiều khi đó chỉ là sự tham gia của một nhóm nhỏ những người có quyền lợi liên quan. Thậm chí, những nhóm nhỏ này lại có quyền lợi và mục tiêu không đồng nhất với đông đảo dân cư ở địa phương.Vì vậy, phân cấp quản lý NSNNcó thể là quá trình mở rộng dân chủ, nhưng không giúp gì cho việc cải thiện hiệu quả kinh tế. Về mối quan hệ giữa phân cấp quản lý NSNN và ổn định kinh tế vĩ mô, Musgrave (1959) tin rằng sẽ là rất khó khăn để thực thi một chính sách tài khóa đồng nhất trong bối cảnh phân cấp quản lý NSNNmạnh do CQĐP có thể chi vượt mức và chờ đợi để nhận được nguồn trợ cấp hay nguồn chia sẻ từ CQTƯ. Prud’homme (1994) cũng nhấn mạnh rằng nhiều khi CQĐP đi ngược lại với mục tiêu chính sách của CQTƯ. Ví dụ, CQĐP có thể tăng chi tiêu hoặc tăng thuế trong khi CQTƯ đang nỗ lực giảm chi tiêu hay giảm thuế. Bogoev (1991) đã sử dụng trường hợp của Nam tư – một chính phủ có sự phân cấp quản lý NSNN rất mạnh để minh họa CQTƯ đã không thể thực hiện được chính sách tài khóa trong bối cảnh lạm phát cao và bất ổn kinh tế vĩ mô.Ở một khía cạnh khác, phân cấp quản lý NSNN sẽ thúc đẩy các CQĐP vay nợ và dẫn đến khủng hoảng nợ quốc gia. Tanzi (1995b) cũng đã chỉ ra bóng ma khủng hoảng tài khóa ở một số nước đang phát triển như Brazil và Argentina mà nguyên nhân là do gia tăng vay nợ của các CQĐP đã dẫn đến gia tăng nợ quốc gia. Một nguyên nhân cơ bản làm cho phân cấp quản lý NSNNcó tác động xấu đến ổn định kinh tế vĩ mô là sự yếu kém về thể chế của các quốc gia. Do đó, trong một quốc gia đang đẩy mạnh phân cấp quản lý NSNN, cải cách thể chế là cần thiết để đảm bảo cho một cơ chế phối hợp hiệu quả giữa các cấp chính quyền, khuyến khích và thúc đẩy tính minh bạch, trách nhiệm giải trình (Bird, 2000). Để phân cấp quản lý NSNNcó hiệu quả và thành công, chuyển giao quyền lực quản lý ngân sách từ CQTƯ cho các địa phương phải được bổ sung bằng các thể chế giám sát, bao gồm các qui định cứng trong thực thi NSNN, cải thiệntính trách nhiệm của CQĐP, giảm thiểu nguy cơ mất ổn định kinh