Luận án Tiến sĩ Quản lý công: Giám sát Tài chính của Nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước ở Việt Nam

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:254

Thêm vào BST

Báo xấu

7
lượt xem 3
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục đích nghiên cứu của luận án "Giám sát Tài chính của Nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước ở Việt Nam" là đề xuất hệ thống giải pháp hoàn thiện công tác giám sát tài chính của Nhà nước đối với các doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước ở Việt Nam trong giai đoạn tiếp theo.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận án Tiến sĩ Quản lý công: Giám sát Tài chính của Nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước ở Việt Nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA HÀ KHẮC MINH GIÁM SÁT TÀI CHÍNH CỦA NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DOANH NGHIỆP CÓ VỐN ĐẦU TƯ NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ CÔNG HÀ NỘI - 2024
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA HÀ KHẮC MINH GIÁM SÁT TÀI CHÍNH CỦA NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DOANH NGHIỆP CÓ VỐN ĐẦU TƯ NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM Ngành: Quản lý công Mã số: 9 34 04 03 LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ CÔNG Người hướng dẫn khoa học: 1. TS. Lê Toàn Thắng 2. PGS.TS. Bùi Văn Vần HÀ NỘI - 2024
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học của riêng cá nhân tôi. Các tài liệu được trích dẫn trong luận án là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng. Các kết quả nghiên cứu của luận án tôi chưa công bố trong bất kỳ công trình nghiên cứu nào khác. Hà Nội, ngày 22 tháng 8 năm 2024 TÁC GIẢ LUẬN ÁN Hà Khắc Minh
LỜI CẢM ƠN Để hoàn thành Luận án “Giám sát Tài chính của Nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước ở Việt Nam”, tôi xin đặc biệt cảm ơn hai người hướng dẫn khoa học là TS. Lê Toàn Thắng và PGS.TS. Bùi Văn Vần đã tận tình hướng dẫn, định hướng khoa học cho NCS trong suốt thời gian qua. Cảm ơn các thầy cô giáo từng tham gia hội đồng bảo vệ các cấp của tôi đã dày công nghiên cứu, phản biện, đóng góp ý kiến để bản thân tiếp thu, sửa đổi, hoàn thiện luận án. Bản thân xin trân trọng cảm ơn tới Ban lãnh đạo Học viện Hành chính Quốc gia; Lãnh đạo, viên chức Ban Quản lý đào tạo; Khoa Quản lý kinh tế Học viện Hành chính Quốc gia; Ủy ban Quản lý vốn Nhà nước tại Doanh nghiệp; Cục Tài chính doanh nghiệp, Bộ Tài chính; Một số Vụ, Cục trực thuộc các bộ, ngành đang thực hiệc chức năng đại diện chủ sở hữu phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp và một số Tập đoàn, Tổng công ty, doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước đã giúp tôi thu thập tài liệu, trả lời khảo sát, đóng góp ý kiến giúp tôi trong quá trình nghiên cứu. Xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới gia đình, bạn bè, đồng nghiệp đã luôn động viên, khích lệ, chia sẻ, tạo điều kiện tốt nhất giúp tác giả vượt qua mọi khó khăn để hoàn thành chương trình học tập và nghiên cứu. Tuy nhiên, đây là một đề tài khó, một lĩnh vực khó, còn nhiều vấn đề bất cập, nhiều quan điểm khác nhau cả trên thế giới cũng như ở Việt Nam nên dù có nhiều cố gắng, nỗ lực nghiên cứu, song bản thân cũng ý thức được kết quả nghiên cứu còn chưa thực sự được như mong muốn, còn những hạn chế, thiếu sót. Vì vậy, NCS kính mong tiếp tục nhận được những ý kiến đóng góp, phản biện của các học giả để hoàn thiện hơn kỹ năng nghiên cứu và luận án. Hà Nội, ngày 22 tháng 8 năm 2024 TÁC GIẢ LUẬN ÁN Hà Khắc Minh
MỤC LỤC LỜI NÓI ĐẦU ........................................................................................................................... 1 Chương 1 TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU CÓ LIÊN QUAN ĐẾN GIÁM SÁT TÀI CHÍNH CỦA NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DOANH NGHIỆP CÓ VỐN ĐẦU TƯ NHÀ NƯỚC ............... 7 1.1. Tình hình nghiên cứu về quản lý doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước, quản lý vốn của nhà nước trong các doanh nghiệp ........................................................................ 7 1.2. Tình hình nghiên cứu về giám sát DNCVĐTNN, giám sát tài chính của Nhà nước đối với DNCVĐTNNN ....................................................................................................... 18 1.3. Đánh giá chung về các công trình đã công bố liên quan đến đề tài luận án .......... 27 1.4. Những khoảng trống nghiên cứu ............................................................................... 28 1.5. Định hướng nghiên cứu chính trong đề tài luận án của tác giả .............................. 29 Tiểu kết chương 1............................................................................................................... 30 Chương 2 LÝ LUẬN VỀ GIÁM SÁT TÀI CHÍNH CỦA NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DOANH NGHIỆP CÓ VỐN ĐẦU TƯ NHÀ NƯỚC ............................................................................ 31 2.1. Tổng quan về doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước.............................................. 31 2.1.1. Khái niệm doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước ................................................ 31 2.1.2. Đặc điểm của doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước ........................................... 34 2.1.3. Vai trò của doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước ............................................... 35 2.1.4. Phân loại doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước ................................................. 37 2.2. Giám sát tài chính của nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư của Nhà nước ..................................................................................................................................... 38 2.2.1. Khái niệm, chủ thể và mục tiêu giám sát tài chính của Nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư Nhà nước ...................................................................................... 38 2.2.2. Sự cần thiết giám sát tài chính của Nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước.......................................................................................................................... 44 2.2.3. Nguyên tắc, phương thức, công cụ giám sát tài chính của Nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước ....................................................................................... 47 2.2.4. Tổ chức bộ máy giám sát tài chính của nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư Nhà nước..................................................................................................................... 51 2.2.5. Quy trình giám sát tài chính của nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước................................................................................................................................. 53 2.2.6. Nội dung giám sát tài chính của nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước................................................................................................................................. 54 2.2.7. Tiêu chí đánh giá giám sát tài chính của Nhà nước đối với các doanh nghiệp có vốn đầu tư Nhà nước ....................................................................................................... 57 2.2.8. Các yếu tố chi phối giám sát tài chính của Nhà nước đối với các doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước........................................................................................................ 59 2.3. Kinh nghiệm quốc tế về giám sát tài chính của nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước và bài học rút ra cho Việt Nam .................................................... 62 2.3.1. Kinh nghiệm quốc tế về giám sát tài chính của nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước........................................................................................................ 62
2.3.2. Bài học kinh nghiệm rút ra trong giám sát tài chính của nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước ở Việt Nam ................................................................... 74 Tiểu kết Chương 2 ............................................................................................................. 77 Chương 3 THỰC TRẠNG GIÁM SÁT TÀI CHÍNH CỦA NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DOANH NGHIỆP CÓ VỐN ĐẦU TƯ NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM .................................................... 78 3.1. Khái quát về doanh nghiệp có vốn đầu tư Nhà nước ở Việt Nam .......................... 78 3.1.1. Quá trình hình thành, phát triển của doanh nghiệp có vốn đầu tư Nhà nước ở Việt Nam ................................................................................................................................. 78 3.1.2. Tình hình tài chính và kết quả hoạt động sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp có vốn đầu tư Nhà nước ở Việt Nam .................................................................................... 80 3.2. Thực trạng giám sát tài chính của Nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư Nhà nước ở Việt Nam ........................................................................................................ 85 3.2.1. Quá trình hoàn thiện khung khổ pháp lý về giám sát tài chính đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư Nhà nước .................................................................................................. 85 3.2.2. Thực trạng về bộ máy giám sát tài chính đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư Nhà nước................................................................................................................................. 91 3.2.3. Thực trạng về quy trình giám sát tài chính đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư Nhà nước ở Việt Nam ........................................................................................................... 104 3.2.4. Thực trạng về phương thức giám sát tài chính đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư Nhà nước ở Việt Nam .................................................................................................... 116 3.2.5. Thực trạng về công cụ giám sát tài chính đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư Nhà nước ở Việt Nam ........................................................................................................... 118 3.2.6. Thực trạng nội dung giám sát tài chính đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư Nhà nước ở Việt Nam ........................................................................................................... 126 3.3. Đánh giá chung về thực trạng giám sát tài chính của Nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư Nhà nước ở Việt Nam ................................................................. 133 3.3.1. Những kết quả đạt được ...................................................................................... 133 3.3.2. Những hạn chế .................................................................................................... 135 3.3.3. Nguyên nhân của các hạn chế ............................................................................. 138 Tiểu kết Chương 3 ........................................................................................................... 141 Chương 4 HOÀN THIỆN GIÁM SÁT TÀI CHÍNH CỦA NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DOANH NGHIỆP CÓ VỐN ĐẦU TƯ NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM .................................................. 142 4.1. Bối cảnh kinh tế xã hội giai đoạn đến năm 2030, tầm nhìn 2045 ......................... 142 4.1.1. Bối cảnh quốc tế .................................................................................................. 142 4.1.2. Bối cảnh kinh tế Việt Nam và chiến lược phát triển doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước............................................................................................................................... 143 4.2. Những quan điểm cơ bản cần quán triệt trong việc hoàn thiện giám sát tài chính của Nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư Nhà nước ở Việt Nam ................ 144 4.2.1. Bám sát và thể chế hóa kịp thời các chủ trương, chính sách của Đảng, Nhà nước về đổi mới quản lý và sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh tại doanh nghiệp ............................................................................................................................ 144
4.2.2. Hoàn thiện giám sát tài chính của nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư Nhà nước phải nhằm mục tiêu nâng cao hiệu quả đầu tư vốn của Nhà nước vào doanh nghiệp ............................................................................................................................ 146 4.2.3. Hoàn thiện giám sát tài chính của Nhà nước đối với đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư Nhà nước phải theo hướng tạo thuận lợi, phát huy quyền tự chủ sản xuất kinh doanh và tự chủ tài chính của doanh nghiệp ................................................................ 146 4.2.4. Hoàn thiện giám sát tài chính đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư Nhà nước phải theo định hướng phù hợp với thông lệ quốc tế và điều kiện thực tiễn của Việt Nam ... 147 4.2.5. Hoàn thiện giám sát tài chính đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư Nhà nước phải theo hướng tránh chồng chéo, trùng lắp hoặc phân tán quá nhiều đầu mối ................ 148 4.3. Giải pháp hoàn thiện giám sát tài chính của nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư Nhà nước ở Việt Nam ................................................................................... 148 4.3.1. Nhóm giải pháp về hoàn thiện tổ chức bộ máy giám sát .................................... 148 4.3.2. Nhóm giải pháp về hoàn thiện quy trình giám sát .............................................. 158 4.3.3. Nhóm giải pháp về hoàn thiện công cụ giám sát ................................................ 163 4.3.4. Nhóm giải pháp về hoàn thiện phương thức giám sát ........................................ 168 4.3.5. Nhóm giải pháp về hoàn thiện các nội dung giám sát ........................................ 169 4.3.6. Phát triển nguồn nhân lực thực hiện công tác giám sát tài chính đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư Nhà nước .................................................................................... 174 4.4. Một số kiến nghị ........................................................................................................ 177 4.4.1. Kiến nghị với Quốc hội ....................................................................................... 177 4.4.2. Kiến nghị với Chính phủ ..................................................................................... 178 Tiểu kết Chương 4 ........................................................................................................... 180 KẾT LUẬN ............................................................................................................................ 181 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................................... 182 PHỤ LỤC ............................................................................................................................... 191
DANH MỤC BẢNG- BIỂU- HÌNH HÌNH Trang Hình 2.1: Quy trình giám sát DNCVĐTNN 53 Hình 2.2: Mô hình giám sát và quản lý vốn nhà nước tại Trung Quốc 63 Hình 3.1 Phân cấp giám sát tài chính đối với DNCVĐTNN theo Nghị 91 định 10/2019/ NĐ-CP và Nghị định 87/2015/NĐ-CP Hình 3.2: Mô hình giám sát DNCVĐTNN hiện nay ở Việt Nam 96 Hình 3.3: Quy trình tổng thể giám sát tài chính đối với DN do nhà nước 106 nắm giữ 100% vốn điều lệ của cơ quan đại diện chủ sở hữu Hình 3.4: Quy trình giám sát tài chính đặc biệt đối với DNNN 111 Hình 3.5: Quy trình giám sát tài chính đối với DNCVĐTNN mà nhà 113 nước nắm giữ < 100% vốn điều lệ Hình 3.6: Chế độ báo cáo và hệ thống báo cáo về giám sát tài chính đối 118 với DNCVĐTNN Hình 3.7: Chế độ báo cáo giám sát tài chính đối với các DN do nhà nước 123 nắm giữ 100% vốn điều lệ Hình 3.8: Chế độ báo cáo đối với DNCVĐTNN mà nhà nước nắm giữ 124
Biểu đồ 3.8: Tình hình thực hiện phương thức giám sát của CQ CSH 117 Biểu đồ 3.9: Tỷ lệ cơ quan chủ sở hữu nộp báo cáo giám sát tài chính 125 đúng quy định giai đoạn 2017-2022 BẢNG Bảng 2.1: Tiêu chí đánh giá giám sát tài chính của Nhà nước đối với 58 DNCVĐTNN Bảng 3.1 Tình hình tài chính của DNCVĐTNN giai đoạn 2016-2022 80 (đơn vị: tỷ đồng) Bảng 3.2 Tình hình tài chính của DNNN giai đoạn 2016-2022 81 Bảng 3.3 Tình hình tài chính của DNCVĐTNN mà NN nắm giữ < 50% 85 vốn điều lệ giai đoạn 2016-2022 Bảng 3.4: Số DNCVĐTNN do các Bộ ngành quản lý thuộc diện kiểm 88 soát đặc biệt giai đoạn 2016-2022 Bảng 3.5: Các nội dung và chỉ tiêu giám sát tài chính đối với DN mà 112 NN nắm giữ 100% vốn điều lệ Bảng 4.1: Các nhóm rủi ro tài chính tiêu chuẩn cho các ngành 160
DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT Chữ viết tắt Nguyên nghĩa Bộ KH&ĐT Bộ Kế hoạch và Đầu tư DN Doanh nghiệp CQ CSH Cơ quan đại diện chủ sở hữu CSH Chủ sở hữu GSTC Giám sát tài chính DNCVĐTNN Doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước TCT Tổng công ty TĐKT Tập đoàn kinh tế DNNN Doanh nghiệp nhà nước CTCP Công ty cổ phần TNHH Trách nhiệm hữu hạn CMSC Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp SCIC Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước
LỜI NÓI ĐẦU 1. Lý do lựa chọn đề tài luận án Trong nền kinh tế thị trường định hướng XHCN ở Việt Nam, đầu tư vốn của Nhà nước vào các DN là tất yếu khách quan, đó là công cụ để nhà nước điều tiết, và định hướng sự phát triển của nền kinh tế. Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XIII đã khẳng định: “Kinh tế nhà nước là công cụ, lực lượng vật chất quan trọng để Nhà nước giữ vững ổn định kinh tế vĩ mô, định hướng điều tiết dẫn dắt thúc đẩy phát triển KT-XH, khắc phục các khuyết tật của cơ chế thị trường. DNNN tập trung vào lĩnh vực then chốt, địa bàn quan trọng, quốc phòng, an ninh; hoạt động theo cơ chế thị trường, quản trị hiện đại theo chuẩn mực quốc tế; lấy hiệu quả kinh tế làm tiêu chí đánh giá chủ yếu, cạnh tranh bình đẳng với DN thuộc các thành phần kinh tế khác” [2]. Dựa trên chủ trương đó, đầu tư vốn của Nhà nước vào hệ thống DNCVĐTNN là tất yếu khách quan để thực hiện nhiệm vụ của nhà nước. Cùng với việc đầu tư vốn, vấn đề giám sát hoạt động, giám sát tài chính, đánh giá hiệu quả hoạt động của DN cũng không kém phần quan trọng. Hoạt động này vừa thực hiện quyền chủ sở hữu, quyền quản lý nhà nước, tạo tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho DN. Nhà nước không can thiệp vào hoạt động kinh doanh của DN. Từ đó, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý, giám sát, kiểm tra, kiểm soát đối với hoạt động của các DNCVĐTNN, không để xảy ra thất thoát, lãng phí vốn, tài sản nhà nước. Những năm qua, dù đạt được một số thành tích đáng ghi nhận, song kết quả hoạt động của khối DNCVĐTNN vẫn chưa như kỳ vọng, chưa tương xứng với tiềm năng và nguồn lực đang nắm giữ. Tổng số nợ phải trả hàng năm khối DNCVĐTNN luôn ở mức cao, quanh mức 1,5-1,9 triệu tỷ đồng. Trong đó nợ ngắn hạn luôn chiếm trên 50% tổng nợ phải trả. Tình trạng tham nhũng, thất thoát vốn nhà nước, thua lỗ đã diễn ra khá phổ biến. Nhiều DNCVĐTNN ở lĩnh vực quan trọng như điện lực, xăng dầu đã bị các cơ quan chức năng chỉ ra nhiều sai phạm, bị xử lý hình sự… Những tồn tại, hạn chế của khối DNCVĐTNN xuất phát từ nhiều nguyên nhân, trong đó có việc giám sát nói chung và giám sát tài chính của nhà nước đối với các DN này còn bất cập, chưa theo kịp thực tiễn, chưa hiệu lực, hiệu quả. Thứ nhất, các quy định về giám sát tài chính DNCVĐTNN chưa thống nhất, vẫn còn rải rác trong nhiều văn bản pháp luật khác nhau, chưa tạo thành khung pháp lý hoàn chỉnh và đồng bộ. Thứ hai, trao thẩm quyền giám sát cho nhiều chủ thể, dẫn tới sự chồng lấn, trùng lặp giữa chức năng chủ sở hữu với chức năng quản lý nhà 1
nước. Thứ ba, cơ chế giám sát tài chính của Nhà nước hiện hành còn bộc lộ nhiều hạn chế, chẳng hạn tiêu chí giám sát và đánh giá DN còn tương đối đơn giản, công cụ giám sát mang nặng tính hành chính chủ yếu dựa vào báo cáo định kỳ. Thứ tư, phương thức giám sát tài chính DNCVĐTNN chủ yếu giám sát sau, chưa coi trọng giám sát trước và giám sát trong, do vậy nhiều trường hợp không ngăn ngừa và cảnh báo kịp thời các nguy cơ thua lỗ, mất vốn nhà nước… Ngoài ra, xét từ góc độ lý luận, mặc dù đã có nhiều công trình nghiên cứu đã công bố về giám sát tài chính đối với các DNNN, các tập đoàn kinh tế nhà nước, tuy vậy, cho đến nay vẫn còn một số khoảng trống nhất định còn bị bỏ ngỏ. Chẳng hạn, (1) Sự khác biệt giữa giám sát tài chính của nhà nước đối với DNCVĐTNN so với giám sát tài chính đối với các DNNN hoặc DN 100% vốn nhà nước; (2) Chức năng giám sát của cơ quan tài chính – với tư cách là cơ quan quản lý nhà nước có những điểm khác so với chức năng giám sát của người đại diện phần vốn nhà nước trong DN, sự phân công phối hợp giữa 2 chủ thể giám sát này trong giám sát tài chính đối với DNCVĐTNN; (3) Sự tương thích và sự phù hợp giữa nội dung giám sát, tiêu chí giám sát, công cụ giám sát, phương thức giám sát với mục tiêu giám sát và thực tiễn hoạt động của từng nhóm đối tượng DN…. Xuất phát từ những khoảng trống về lý thuyết và thực trạng trên, việc hoàn thiện hoạt động giám sát tài chính của nhà nước đối với DNCVĐTNN nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư vốn của nhà nước vào DN là hết sức bức thiết và là đòi hỏi mang tính bắt buộc. Xuất phát từ những lý do đó, nghiên cứu sinh đã chọn vấn đề “Giám sát tài chính của Nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước ở Việt Nam” làm chủ đề nghiên cứu cho luận án tiến sĩ Quản lý công tại Học viện Hành chính Quốc gia. 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án 2.1. Mục đích nghiên cứu Mục đích nghiên cứu của luận án là đề xuất hệ thống giải pháp hoàn thiện công tác giám sát tài chính của Nhà nước đối với các DNCVĐTNN ở Việt Nam trong giai đoạn tiếp theo. 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Với mục đích đặt ra, luận án tập trung thực hiện các nhiệm vụ nghiên cứu sau: - Tổng quan các công trình khoa học đã công bố ở trong nước và ngoài nước có liên quan đến giám sát tài chính của Nhà nước, từ đó phát hiện những khoảng trống nghiên cứu làm căn cứ xác định hướng nghiên cứu cho luận án này. 2
- Xây dựng khung lý thuyết về giám sát tài chính của Nhà nước đối với DNCVĐTNN, bao gồm: khái niệm, sự cần thiết, mục tiêu, nguyên tắc, phương thức, công cụ và nội dung giám sát tài chính của Nhà nước đối với các DNCVĐTNN. - Khảo cứu kinh nghiệm thực tiễn ở một số quốc gia trong khu vực về giám sát tài chính của Nhà nước đối với DNCVĐTNN, từ đó rút ra một số bài học hữu ích có thể tham khảo, vận dụng vào Việt Nam. - Phân tích thực trạng hoạt động của các DNCVĐTNN ở Việt Nam trên các góc độ: số lượng, quy mô, nguồn vốn, hiệu quả hoạt động… Đánh giá thực trạng giám sát tài chính của Nhà nước đối với DNCVĐTNN ở Việt Nam; từ đó chỉ ra những hạn chế và những nguyên nhân dẫn đến hạn chế trong hoạt động giám sát tài chính của Nhà nước đối với DNCVĐTNN trong giai đoạn 2016-2022. - Đề xuất phương hướng và các giải pháp khả thi nhằm tiếp tục hoàn thiện hoạt động giám sát tài chính của Nhà nước đối với các DNCVĐTNN ở Việt Nam. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án 3.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của luận án là hoạt động giám sát tài chính của Nhà nước đối với các DNCVĐTNN. 3.2. Phạm vi nghiên cứu - Về nội dung: + Hệ thống giám sát tài chính được đề cập trong luận án bao gồm: Chủ thể giám sát; Mục tiêu giám sát; Mô hình giám sát; Phương thức giám sát; Công cụ giám sát. Nội dung giám sát tài chính được nghiên cứu trong luận án căn cứ Nghị định số 87/2015/NĐ-CP bao gồm: “Giám sát quản lý, sử dụng vốn, cơ cấu lại vốn và quản lý tài sản nhà nước tại DN; Giám sát kết quả hoạt động SXKD của DN; Giám sát chấp hành pháp luật về đầu tư, quản lý và sử dụng vốn nhà nước tại DN, ban hành và thực hiện quy chế quản lý tài chính của DN; Giám sát thực hiện chế độ tiền lương, thù lao, tiền thưởng, phụ cấp trách nhiệm và quyền lợi khác... đối với người lao động” [15]. + Chủ thể giám sát tài chính được tiếp cận trong luận án gồm: Cơ quan quản lý nhà nước phối hợp với cơ quan đại diện chủ sở hữu, người đại diện phần vốn góp tại DNCVĐTNN do các Bộ quản lý ngành thành lập hoặc được giao quản lý. + Đối tượng giám sát tài chính được nghiên cứu trong luận án là các DNCVĐTNN thuộc lĩnh vực sản xuất kinh doanh (các doanh nghiệp phi tài chính) 3
do các cơ quan Trung ương làm đại diện chủ sở hữu. Các DNCVĐTNN nghiên cứu trong luận án không bao gồm các DN trong lĩnh vực ngân hàng, tài chính, chứng khoán... đồng thời luận án cũng không nghiên cứu và khảo sát các DN trong lĩnh vực an ninh quốc phòng. - Về không gian: Trên phạm vi lãnh thổ Việt Nam. - Về thời gian: Luận án thu thập số liệu và tư liệu nghiên cứu giai đoạn 2016 - 2022 và định hướng giám sát tài chính của Nhà nước đến năm 2030. 4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận án 4.1. Phương pháp luận Phương pháp luận được tiếp cận trong luận án bao gồm: Chủ nghĩa duy vật biện chứng, duy vật lịch sử; các lý thuyết về khoa học quản lý, quản lý công và chính sách công, tài chính công… nhằm làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về giám sát tài chính của Nhà nước đối với các DNCVĐTNN. 4.2. Phương pháp nghiên cứu Các phương pháp được sử dụng trong luận án bao gồm: - Phương pháp thống kê: Phương pháp này được sử dụng để thu thập các số liệu về hoạt động và hiệu quả sản xuất kinh doanh của DNCVĐTNN, cũng như dữ liệu liên quan đến thực tiễn hoạt động giám sát tài chính của các cơ quan nhà nước. Nguồn số liệu được tra cứu từ các báo cáo thống kê của các cơ quan Chính phủ như Tổng cục Thống kê, Bộ Tài chính, các bộ quản lý ngành… cũng như niên giám thống kê hàng năm của quốc gia. - Phương pháp phân tích, so sánh, quy nạp, diễn giải: Luận án sử dụng các phương pháp này để phân tích các số liệu, tư liệu thu thập được nhằm đánh giá sự thay đổi về hiệu quả kinh doanh của các DNCVĐTNN khi có sự thay đổi về phương thức, tiêu chí, mô hình giám sát tài chính của nhà nước đối với các doanh nghiệp này. Đồng thời, phương pháp này phục vụ cho việc phân tích, đánh giá kết quả đạt được cũng như những hạn chế còn tồn tại trong công tác giám sát tài chính của nhà nước. - Phương pháp điều tra khảo sát: Đây là phương pháp được sử dụng để thu thập các số liệu sơ cấp thông qua các đợt điều tra, khảo sát nhằm mục đích đánh giá hiệu quả của công tác giám sát tài chính của Nhà nước đối với các DNCVĐTNN. Thời gian tiến hành khảo sát từ tháng 2/2023 đến tháng 8/2023. Đối tượng tiến hành phát phiếu bao gồm: 4
(1) Cơ quan chủ sở hữu ở Trung ương: Luận án đã khảo sát 11/19 (~57,9%) cơ quan chủ sở hữu, cụ thể: Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn; Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước; Bộ Văn hóa, thể thao và du lịch; Bộ Giáo dục và Đào tạo; Bộ Giao thông vận tải; Bộ Tài chính; Uỷ ban quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp; Bộ Y tế; Bộ Công Thương; Ngân hàng nhà nước và Bộ Thông tin truyền thông (Phụ lục 1). (2) DN do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ: Luận án đã khảo sát 32/143 (~22,4%) DN 100% vốn Nhà nước ở Trung ương. Các DN được lựa chọn khảo sát thuộc các ngành, lĩnh vực khác nhau như: thủy lợi, xuất bản, giấy, xây dựng, mua bán nợ, hàng hải, xi măng, bưu điện, than khoáng sản, môi trường, đường sắt, dầu khí, hóa chất, xăng dầu, viễn thông… (Phụ lục 2). (3) Người đại diện phần vốn nhà nước tại các DN mà nhà nước nắm giữ dưới 100% vốn điều lệ: Luận án đã khảo sát 26/60 (~43,3%) doanh nghiệp có vốn ĐTNN mà Nhà nước nắm giữ
chính, hoàn thiện cơ chế giám sát tài chính và hệ thống công cụ hỗ trợ giám sát tài chính của Nhà nước đối với các DNCVĐTNN… sẽ nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát tài chính của Nhà nước đối với các DNCVĐTNN, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào các DN, tránh lãng phí thất thoát vốn của nhà nước; đồng thời giảm thiểu những tiêu cực, sai phạm, tham nhũng trong quá trình sử dụng vốn đầu tư của nhà nước. 6. Những đóng góp mới của luận án Thứ nhất, Luận án đã xây dựng và bổ sung khung lý thuyết về giám sát tài chính của Nhà nước đối với các DNCVĐTNN (bao gồm DN 100% vốn nhà nước và DN có vốn nhà nước dưới 100%) theo cách tiếp cận chuyên ngành quản lý công. Luận án đã đưa ra một bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả giám sát tài chính của nhà nước đối với các DNCVĐTNN. Thứ hai, Trên cơ sở phân tích thực trạng giám sát tài chính của Nhà nước đối với các DNCVĐTNN ở Việt Nam giai đoạn 2016-2022, luận án đã đưa ra những nhận định về những kết quả đạt được, cũng như những hạn chế còn tồn tại trong giám sát tài chính của Nhà nước với DNCVĐTNN trên các khía cạnh: quy trình, phương thức, công cụ, nội dung giám sát, tổ chức bộ máy giám sát. Thứ ba, Luận án đề xuất mô hình giám sát tài chính của Nhà nước đối với các DNCVĐTNN ở Việt Nam căn cứ vào thực tiễn và đặc thù ở Việt Nam – tiếp tục thực hiện mô hình giám sát tập trung với chủ thể giám sát đa tầng, bao gồm cơ quan quản lý nhà nước và cơ quan đại diện CSH với điều kiện tiên quyết tách bạch hành chính hoàn toàn giữa chức năng sở hữu và trách nhiệm điều tiết thị trường. 7. Kết cấu của luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và các phụ lục, luận án có kết cấu gồm 4 chương: CHƯƠNG 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu có liên quan đến giám sát tài chính của nhà nước đối với doanh nghiệp có vốn ĐTNN. CHƯƠNG 2: Cơ sở lý luận và kinh nghiệm thực tiễn về giám sát tài chính của Nhà nước đối với DNCVĐTNN. CHƯƠNG 3: Thực trạng giám sát tài chính của Nhà nước đối với DNCVĐTNN ở Việt Nam. CHƯƠNG 4: Phương hướng và giải pháp hoàn thiện giám sát tài chính của Nhà nước đối với DNCVĐTNN ở Việt Nam. 6
Chương 1 TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU CÓ LIÊN QUAN ĐẾN GIÁM SÁT TÀI CHÍNH CỦA NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DOANH NGHIỆP CÓ VỐN ĐẦU TƯ NHÀ NƯỚC Quản lý, giám sát nói chung và giám sát tài chính nói riêng đối với hệ thống DNNN và DNCVĐTNN không phải là một chủ đề nghiên cứu mới... Xuất phát từ yêu cầu thực tiễn cần nâng cao hiệu quả giám sát tài chính đối với các DNCVĐTNN do vậy, đây là lĩnh vực được nhiều học giả quan tâm. Trong quá trình triển khai nghiên cứu luận án, NCS đã tiếp cận nhiều công trình nghiên cứu dưới dạng: luận án tiến sĩ, luận văn thạc sĩ, các bài tham luận hội thảo khoa học, đề tài nghiên cứu khoa học các cấp và rất nhiều các bài viết, bài tạp chí chuyên ngành,… có chủ đề liên quan đến giám sát tài chính của nhà nước đối với DNCVĐTNN. Các công trình nghiên cứu có liên quan đến luận án mà NCS thu thập được có thể sắp xếp vào 02 nhóm nội dung chính như sau: (1) Tình hình nghiên cứu về quản lý DNCVĐTNN, quản lý vốn của nhà nước tại các doanh nghiệp. (2) Tình hình nghiên cứu về giám sát DNCVĐTNN, giám sát tài chính của Nhà nước đối với DNCVĐTNN. 1.1. Tình hình nghiên cứu về quản lý doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà nước, quản lý vốn của nhà nước trong các doanh nghiệp OECD (2015), “Guidelines on Corporate Governance of State-owned Enterprises” [94]. Tài liệu này cung cấp những hướng dẫn, khuyến nghị chung giúp các chính phủ trong việc nâng cao hiệu quả DN thuộc sở hữu của Nhà nước. Tài liệu này sử dụng thuật ngữ “DNNN”, song không hoàn toàn giống khái niệm DNNN ở Việt Nam. Khái niệm DNNN trong cuốn tài liệu này được hiểu theo nghĩa là các DN mà Nhà nước có quyền kiểm soát thông qua sở hữu toàn bộ, đa số hay thiểu số quan trọng. Bộ Hướng dẫn đã đưa ra nhóm khuyến nghị như sau: (1) Đảm bảo khuôn khổ pháp lý và quản lý hiệu quả cho DNNN; (2) Vai trò chủ sở hữu của Nhà nước là như thế nào; (3) Đối xử bình đẳng với cổ đông; (4) Quan hệ với các bên có quyền lợi liên quan; (5) Minh bạch và công khai thông tin; (6) Trách nhiệm của HĐQT DNNN. Dựa trên những khuyến nghị đó, Bộ hướng dẫn đề xuất những việc Chính phủ phải làm là: (+) Xây dựng chính sách sở hữu, theo đó xác định rõ mục tiêu của chính sách, vai trò của nhà nước trong quản trị DNNN và cách thức nhà nước 7
thực thi chính sách sở hữu; (+) Không can thiệp vào quản trị nội bộ của DNNN; cho phép DN có quyền tự chủ hoàn toàn để đạt được mục tiêu đề ra; (+) Cho phép HĐQT của DNNN phát huy vai trò quản trị, tự chịu trách nhiệm; (+) Thành lập một cơ quan điều phối nhằm tập trung hóa chức năng sở hữu nhà nước; (+) Cơ quan điều phối chịu trách nhiệm trước các cơ quan dân cử (Quốc hội), phân định rõ ràng MQH với các cơ quan nhà nước liên quan, trong đó có kiểm toán nhà nước; (+) Nhà nước với tư cách CSH phải thực hiện quyền sở hữu tuân thủ theo quy định của pháp luật. Bộ Hướng dẫn cũng đề xuất những nguyên tắc đối với các DNNN với các tiêu chuẩn cao về minh bạch và công khai thông tin: (+) Cơ quan điều phối hoặc sở hữu DNNN cần phát triển hệ thống báo cáo nhất quán và tổng hợp về các DNNN và hàng năm phải công bố bản báo cáo tổng hợp về các DNNN; (+) DNNN cần xây dựng quy trình kiểm toán nội bộ hiệu quả và thiết lập chức năng kiểm toán nội bộ dưới sự giám sát và báo cáo trực tiếp cho HĐQT và Ủy ban Kiểm toán hay bộ phận tương đương; (+) DNNN, đặc biệt là các DN lớn, phải tiến hành kiểm toán độc lập hàng năm dựa trên các tiêu chuẩn quốc tế; (+) DNNN phải tuân thủ các tiêu chuẩn kế toán và kiểm toán chất lượng cao giống như các công ty niêm yết. DNNN lớn hoặc đã niêm yết phải công bố thông tin tài chính và phi tài chính theo các tiêu chuẩn chất lượng cao được quốc tế công nhận; (+) DNNN cần công bố các thông tin quan trọng như quy định trong bộ Nguyên tắc Quản trị Công ty của OECD, bao gồm: (1) Bản cáo bạch rõ ràng về mục tiêu của DN và kết quả hoạt động; (2) QSH và cơ cấu biểu quyết của DN; (3) Các yếu tố rủi ro và biện pháp quản lý các rủi ro; (4) Hỗ trợ tài chính từ phía nhà nước, bao gồm cả bảo lãnh; (5) Các giao dịch vật chất với các bên có liên quan. OECD (2021), “Ownership and Governance of State-Owned Enterprises- A Compendium of National Practices” [101]. Đây là bản tóm tắt về Quyền sở hữu và Quản trị DNNN, phục vụ việc thực hiện Bộ Hướng dẫn về quản trị DNNN của OECD mà NCS đã tóm tắt ở trên. Công trình được xuất bản lần đầu vào năm 2018, đóng vai trò là kho tàng thông lệ quốc gia về chủ đề quản trị DNNN, tất cả những ai quan tâm đều dễ dàng truy cập và cập nhật thông tin về thể chế, pháp lý từng quốc gia về quyền sở hữu và quản trị DNNN, khung pháp lý về SHNN đối với DN. Trong tài liệu này, có thông tin của 54 quốc gia, bao gồm tất cả các thành viên OECD và G20, và những quốc gia khác. Bản tóm tắt bao gồm năm chương nội dung cung cấp dữ liệu so sánh giữa các quốc gia về: (1) Chức năng sở hữu nhà nước; (2) DNNN trên thị trường; (3) Minh bạch và liêm chính trong DNNN; (4) HĐQT DNNN; và (5) Tư nhân hóa và mở rộng sở hữu DNNN. 8
OECD (2022), “Monitoring the Performance of State-Owned Enterprises Good Practice Guide for Annual Aggregate Reporting” [88]. Nghiên cứu này tập trung vào tăng cường tính minh bạch và giám sát hiệu quả hoạt động của các DNNN, thông qua việc xây dựng và công bố các báo cáo tổng hợp về tình hình hoạt động của DNNN. Cải thiện tính minh bạch là một trong những ưu tiên hàng đầu. Chủ sở hữu là chính phủ ngày càng nhận thức được rằng các tiêu chuẩn về tính minh bạch và trách nhiệm giải trình là rất quan trọng để tối đa hóa hiệu quả của các DNNN. Hơn thế nữa, khi nhiều DNNN tham gia ngày càng nhiều vào chuỗi giá trị toàn cầu, mức độ minh bạch cao đã đạt được tầm quan trọng bổ sung như một công cụ để đảm bảo sự được chào đón của họ ở nước ngoài. Ở cấp độ công ty, DNNN cần thực hiện chuẩn mực kế toán và báo cáo được quốc tế công nhận và chịu sự kiểm soát mạnh mẽ bao gồm kiểm toán độc lập bên ngoài. Nhà nước với tư cách là chủ sở hữu DN cần công khai hơn nữa thông tin về hoạt động tài chính và phi tài chính của toàn bộ danh mục đầu tư. Báo cáo được công bố trên cơ sở tổng hợp hàng năm, dựa trên kết quả hoạt động tài chính và phi tài chính của DNNN. Báo cáo tối thiểu phải bao gồm ba trụ cột chính: (1) tổng quan về thành phần, hiệu suất và giá trị của ngành; (2) báo cáo tài chính tổng hợp và trên toàn bộ từng DNNN/theo lĩnh vực; và (3) báo cáo phi tài chính tổng hợp và giữa các DNNN riêng lẻ/theo ngành về các lĩnh vực chuyên đề. Các chỉ số hiệu quả tài chính như lợi nhuận trên vốn chủ sở hữu và vốn chủ sở hữu/tài sản tỷ lệ, chính sách cổ tức, tỷ lệ việc làm, giá trị danh mục đầu tư là phổ biến. Trong số các lĩnh vực khác, báo cáo nên bao gồm việc đạt được các mục tiêu chính sách công, đề cử, thành phần, trình độ và thù lao của các cơ quan quản lý thuộc sở hữu nhà nước, và báo cáo chi tiết về cá nhân thuộc sở hữu nhà nước. Báo cáo tổng hợp nên được công bố hàng năm. Nó có thể là một công cụ hữu ích để thông tin về hiệu suất danh mục đầu tư tài chính và phi tài chính cho nhiều bên liên quan, từ cơ quan lập pháp, cơ quan kiểm toán nhà nước, báo chí và công chúng. TS. Phạm Thị Tường Vân, Viện Chiến lược và Chính sách tài chính (2020), “Đánh giá mức độ áp dụng các quy tắc quản trị DN của OECD đối với DN Việt Nam” [62]. Đề tài tập trung nghiên cứu bộ Quy tắc Quản trị DNNN của OECD (Bộ Quy tắc QTDN G20/OECD, Hướng dẫn QTDN đối với DNNN); kết hợp tiêu chí đánh giá trong Thẻ điểm QTDN của ASEAN 2017-2018 để xem mức độ áp dụng bộ Quy tắc Quản trị DN của OECD đối với DN Việt Nam hiện hành. Trong đó, đối tượng DN được xem xét, phân tích là các DNCVĐTNN (phi tài chính). Bên cạnh phân tích tổng thể, đề tài sử dụng nghiên cứu thực chứng với 06 DNCVĐTNN bao gồm: Tập đoàn Dệt May, Tổng công ty Hàng không Việt Nam, 9
Tổng công ty 36 Bộ Quốc phòng, Công ty cổ phần Cấp nước Đà Nẵng, tập đoàn Công nghiệp Than – Khoáng sản Việt Nam; Tổng công ty Nông nghiệp Sài Gòn. Đề tài đã khẳng định rằng đối với DNCVĐTNN, có nhiều đặc điểm riêng do đó quản trị DN trong các DN này cũng có nhiều khác biệt: CSH khá trừu tượng là đại diện Nhà nước; các DNCVĐTNN thường phải thực hiện cả nhiệm vụ phi lợi nhuận, nhiệm vụ chính trị bên cạnh mục tiêu lợi nhuận; tính minh bạch trong thông tin của các DNCVĐTNN cũng yếu hơn so với DN tư nhân; tính phức tạp trong vấn đề đại diện vốn chủ sở hữu trong DNCVĐTNN. Mặc dù có đặc điểm riêng nhưng nhìn chung các DNCVĐTNN cũng có thể tham gia huy động vốn trên TTCK. Do đó về cơ bản các DN này sẽ cần đảm bảo thực hiện các Quy tắc quản trị DN của OECD và các Hướng dẫn của OECD về Quản trị DN trong DNNN. Kết quả nghiên cứu cho thấy: Về thực trạng các quy tắc quản trị DN của OECD đã được thể hiện trong các quy định liên quan đến CTCP được quy định rất cụ thể trong Luật DN (2014) và Luật Chứng khoán (hợp nhất năm 2013), Luật Quản lý vốn nhà nước đầu tư vào hoạt động SXKD tại DN (Luật số 69/2014/QH13). Kết quả mức độ tiếp cận Quy tắc quản trị DN của OECD đối với DN Việt Nam cho thấy những nỗ lực của Việt Nam từ chính phủ đến các DN trong việc xây dựng các Quy tắc quản trị DN. Đánh giá tổng thể các DN luôn tuân thủ các quy định trong khung pháp luật về quản trị DN được ban hành, qua đó đã phần nào phù hợp theo Quy tắc quản trị DN của OECD. Theo báo cáo Thẻ điểm Quản trị công ty ASEAN năm 2015 – 2016 cho thấy Việt Nam đã từng bước được cải thiện về quản trị DN ở tất cả các lĩnh vực quản trị DN so với năm trước đó, kết quả này cũng khá tương đồng với kết quả mà tác giả thực hiện trên một số trường hợp nghiên cứu thực chứng. Bên cạnh những kết quả đạt được, đề tài cũng đã phân tích và chỉ ra những tồn tại, hạn chế, vướng mắc, cụ thể: (i) Chưa đáp ứng tốt Quy tắc “đối xử công bằng với các cổ đông và các nhà đầu tư” trong các DN có vốn nhà nước là công ty đại chúng; (ii) Quy tắc quan hệ với các bên có quyền lợi liên quan ở mức tuân thủ thấp; (iii) Chất lượng thông tin công bố chưa đảm bảo; (iv) Trách nhiệm của HĐQT trong DNNN còn nhiều hạn chế. Đề tài đã đề xuất một số kiến nghị: (i) Xác định mục tiêu, lý do Nhà nước phải sở hữu các DNNN; xây dựng một Bộ chuẩn mực cao. ổn định, dài hạn về tính minh bạch và trách nhiệm giải trình; nghiên cứu áp dụng bộ Quy tắc quản trị DN của OECD nhằm thiết kế một bộ Quy tắc quản trị DN của quốc gia, trong đó có các tiêu chí đánh giá năng lực quản trị DN của các DN có vốn nhà nước, xác định rõ mức độ tuân thủ và giải trình, đảm bảo công khai, minh bạch, đối xử công bằng, cơ chế rõ ràng trong việc bù đắp chi phí cho DN khi thực hiện các mục tiêu công; 10