Luận văn Thạc sĩ Chính sách công: Chính sách mua sắm tập trung tài sản công cấp địa phương - Trường hợp tỉnh Gia Lai

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:57

Thêm vào BST

Báo xấu

34
lượt xem 5
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Đề tài tìm hiểu nguyên nhân chính sách mua sắm tài sản công theo phương thức tập trung vẫn chưa được vận hành thuận lợi khi áp dụng các quy định vào thực tế. Qua đó đưa ra những đề xuất trong thẩm quyền thực hiện của địa phương để chính sách thực hiện hiệu quả hơn, mang lại những lợi ích như kỳ vọng.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Chính sách công: Chính sách mua sắm tập trung tài sản công cấp địa phương - Trường hợp tỉnh Gia Lai

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT ------------- NGUYỄN THỊ THU HẢO CHÍNH SÁCH MUA SẮM TẬP TRUNG TÀI SẢN CÔNG CẤP ĐỊA PHƯƠNG: TRƯỜNG HỢP TỈNH GIA LAI LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG TP. Hồ Chí Minh – Năm 2017
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT ------------- NGUYỄN THỊ THU HẢO CHÍNH SÁCH MUA SẮM TẬP TRUNG TÀI SẢN CÔNG CẤP ĐỊA PHƯƠNG: TRƯỜNG HỢP TỈNH GIA LAI LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG Chuyên ngành: Chính sách công Mã số: 60340402 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC PGS.TS PHẠM DUY NGHĨA TP. Hồ Chí Minh – Năm 2017
i LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, kết quả nêu trong Luận văn là trung thực và chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Tôi xin cam đoan rằng mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện Luận văn này đã được cảm ơn và các thông tin trích dẫn trong Luận văn đã được chỉ rõ nguồn gốc. Luận văn này không nhất thiết phản ánh quan điểm của Trường Đại học Kinh tế thành phố Hồ Chí Minh hay Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright. Tác giả Nguyễn Thị Thu Hảo
ii LỜI CẢM ƠN Đầu tiên, tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đối với gia đình là những người đã luôn sát cánh ủng hộ, tạo điều kiện cho tôi trong suốt thời gian khóa học. Tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành đến Thầy Phạm Duy Nghĩa và quý Thầy Cô của Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright đóng góp hữu ích, trao đổi chân thành, cởi mở, tạo môi trường thuận lợi để tôi học tập, nghiên cứu tại trường và cho tôi những lời khuyên bổ ích, giúp tôi hoàn thành được luận văn này. Tôi xin gửi sự biết ơn sâu sắc đến ban lãnh đạo cũng như tập thể cán bộ công chức Sở Tài chính và Ban quản lý dự án đầu tư xây dựng dân dụng và công nghiệp tỉnh Gia Lai, phòng Tài chính kế hoạch thành phố Pleiku, huyện Chư Sê, Chư Pưh, Đăk Pơ, An Khê, Ayun Pa và những đơn vị khác đã trả lời phỏng vấn trực tiếp và cung cấp thông tin giúp tôi hoàn thành luận văn này. Và sau cùng, tôi xin gửi lời cảm ơn đến các bạn học viên MPP8, những người đã luôn quan tâm giúp đỡ tôi rất nhiều trong suốt quá trình học tập tại trường.
iii TÓM TẮT Áp dụng rộng rãi phương thức mua sắm tập trung trên phạm vi cả nước được xem là bước cải cách lớn trong hoạt động mua sắm công nhằm đạt được hiệu quả trong sử dụng ngân sách và quản lý tài sản nhà nước. Tuy nhiên các địa phương đều gặp khó khăn khi bước đầu thực hiện chính sách. Phân tích thực tế tại tỉnh Gia Lai xác định được các nguyên nhân sau: i) Pháp luật, hệ thống quy định về mua sắm tập trung và đấu thầu được quy định rõ ràng, cụ thể nhưng phức tạp, chồng chéo, thường xuyên thay đổi, bổ sung gây khó khăn trong đọc, hiểu văn bản của các cơ quan nhà nước, đơn vị sử dụng tài sản và nhà thầu; ii) Các đơn vị sử dụng tài sản tận dụng thời gian chờ chính sách có hiệu lực đã nhanh chóng thực hiện mua sắm theo phương thức cũ; chưa có quy định xử phạt đối với các hành vi vi phạm nên việc đăng ký nhu cầu chậm trễ xảy ra phổ biến gây ảnh hưởng đến hoạt động MSTT của tỉnh; iii) Năng lực quản lý của Ban Dân dụng chưa đáp ứng đủ yêu cầu khi có sự gia tăng về mức độ và khối lượng công việc cần giải quyết từ chính sách MSTT; đa số các nhà thầu tại địa phương chưa đủ năng lực, kinh nghiệm để tham gia cạnh tranh trong những gói thầu có giá trị lớn; iv) Truyền thông còn ở mức độ hạn chế nên khả năng tiếp cận thông tin, hiểu chính sách chưa được tốt; v) Có sự chênh lệch lợi ích giữa chính sách mua sắm cũ và MSTT nên các đơn vị sử dụng tài sản có xu hướng không ủng hộ, doanh nghiệp nhỏ không tham gia dự thầu; vi) Mặc dù đã có quy trình cụ thể nhưng thời gian thực hiện MSTT diễn ra trong 4 đến 6 tháng không để đáp ứng nhu cầu của các đơn vị sử dụng tài sản. Từ những nguyên nhân trên, đề tài đưa ra các khuyến nghị khắc phục nhằm giúp chính sách được vận hành tốt hơn như: hình thành bộ quy định chuẩn cho MSTT, bổ sung các quy định còn thiếu sót về tiêu chuẩn, định mức tài sản và trách nhiệm của đơn vị sử dụng tài sản; tổ chức các buổi tập huấn, trao đổi kinh nghiệm, đào tạo nâng cao nghiệp vụ về công tác đấu thầu; kết hợp công tác giữa Ban Dân dụng và các cơ quan khác rút ngắn thời
iv gian tổng hợp nhu cầu, ứng dụng công nghệ thông tin để làm nền tảng tham gia đấu thầu qua mạng.
v MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN ............................................................................................................. i LỜI CẢM ƠN .................................................................................................................. ii TÓM TẮT.......................................................................................................................iii MỤC LỤC ....................................................................................................................... v DANH MỤC VIẾT TẮT ............................................................................................... vii DANH MỤC SƠ ĐỒ, BẢNG, HỘP ............................................................................. viii DANH MỤC BẢNG ..................................................................................................... viii DANH MỤC HỘP ........................................................................................................ viii PHỤ LỤC ..................................................................................................................... viii CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU ĐỀ TÀI............................................................................... 1 1.1 Bối cảnh và sự ra đời chính sách .................................................................................. 1 1.2 Mục tiêu, câu hỏi nghiên cứu và ý nghĩa thực tiễn ....................................................... 2 1.2.1 Mục tiêu ................................................................................................................... 2 1.2.2 Câu hỏi chính sách .................................................................................................... 2 1.2.3 Ý nghĩa thực tiễn ...................................................................................................... 2 1.3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ................................................................................ 3 1.4 Phương pháp nghiên cứu ............................................................................................. 3 CHƯƠNG 2: TỔNG QUAN MUA SẮM TÀI SẢN CÔNG THEO PHƯƠNG THỨC TẬP TRUNG ................................................................................................................... 5 2.1 Định nghĩa và các hình thức mua sắm công ................................................................. 5 2.2 Nhu cầu thúc đẩy cải cách trong mua sắm tài sản công ................................................ 6 2.3 Tình hình và quy định chung hiện nay ......................................................................... 8 2.4 Kinh nghiệm quốc tế.................................................................................................. 10 2.5 Khung phân tích ........................................................................................................ 11 CHƯƠNG 3: PHÁT HIỆN TRỤC TRẶC .................................................................... 13 3.1 Đánh giá các quy định pháp luật liên quan đến MSTT ............................................... 13 3.1.1 Giai đoạn tiền đấu thầu ........................................................................................... 13 3.1.1.1 Xác định nhu cầu ................................................................................................. 13 3.1.1.2 Đăng ký và tổng hợp nhu cầu ............................................................................... 16 3.1.2 Giai đoạn Đấu thầu ................................................................................................. 17
vi 3.2 Cơ hội ....................................................................................................................... 19 3.3 Năng lực .................................................................................................................... 20 3.3.1 Ban Dân dụng ......................................................................................................... 20 3.3.2 Nhà thầu ................................................................................................................. 22 3.4 Truyền thông ............................................................................................................. 24 3.4.1 Truyền thông từ Trung ương đến cấp tỉnh ............................................................... 25 3.4.2 Truyền thông từ tỉnh đến các đơn vị sử dụng tài sản ................................................ 25 3.5 Lợi ích giữa các bên liên quan ................................................................................... 26 3.6 Quy trình ................................................................................................................... 27 CHƯƠNG 4: KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH ....................................... 31 4.1 Kết luận ..................................................................................................................... 31 4.2 Kiến nghị chính sách ................................................................................................. 32 4.3 Hạn chế ..................................................................................................................... 34 TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................................................. 35 PHỤ LỤC ...................................................................................................................... 37
vii DANH MỤC VIẾT TẮT Từ viết tắt Nội dung Ban quản lý dự án đầu tư xây dựng Ban Dân dụng các công trình dân dụng và công nghiệp Cơ quan, tổ chức, đơn vị sử dụng tài Đơn vị sử dụng tài sản sản GDP Gross Domestic Product Tổng sản phẩm quốc nội KH - ĐT Kế hoạch – Đầu tư MSTT Mua sắm tập trung NS Ngân sách Organization for Economic OECD Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế Cooperation and Development Tài sản công Hàng hóa công, dịch vụ công TC Tài chính UBND Uỷ ban nhân dân
viii DANH MỤC SƠ ĐỒ, BẢNG, HỘP Sơ đồ 1. Quy trình MSTT theo 3 giai đoạn ........................................................................ 9 Sơ đồ 2: Thời gian đăng ký và tổng hợp nhu cầu ............................................................. 16 Sơ đồ 3:Thời gian chuyển giao chính sách ....................................................................... 19 Sơ đồ 4: Cơ cấu tổ chức và phân công nhiệm vụ của Ban Dân dụng ................................ 21 Sơ đồ 5: Quy trình mua sắm theo phương thức phân tán .................................................. 28 Sơ đồ 6: Quy trình mua sắm theo phương thức tập trung ................................................. 29 Sơ đồ 7: Quy trình đấu thầu rộng rãi đối với gói thầu mua sắm hàng hoá ......................... 30 DANH MỤC BẢNG Bảng 1: Tổng hợp tiêu chuẩn, định mức phòng làm việc của các cơ quan, tổ chức, đơn vị các cấp. ........................................................................................................................... 14 Bảng 2: Cơ cấu doanh nghiệp dựa trên quy mô của tỉnh Gia Lai năm 2015 ...................... 23 DANH MỤC HỘP Hộp 1. Ý kiến về danh mục MSTT .................................................................................. 14 Hộp 2: Trường hợp đột xuất, cấp bách ............................................................................. 16 PHỤ LỤC Phụ lục 1. Rủi ro tham nhũng trong mua sắm công .......................................................... 34 Phụ lục 2. Danh mục MSTT mốt số tỉnh .......................................................................... 35 Phụ lục 3. Danh sách tham gia phỏng vấn ........................................................................ 37 Phụ lục 4. Bảng hỏi ......................................................................................................... 40 Phụ lục 5. Danh sách văn bản pháp luật tính đến 31/3/2017 ............................................. 41
1 CHƯƠNG 1: GIỚI THIỆU ĐỀ TÀI 1.1 Bối cảnh và sự ra đời chính sách Mua sắm công (hay mua sắm chính phủ) là những khoản chi tiêu của các cơ quan chính phủ, doanh nghiệp nhà nước để mua hàng hoá, dịch vụ và công trình phục vụ cho việc sử dụng của chính mình; tổng giá trị mua sắm công thường chiếm từ 15% đến 20% GDP1 của một quốc gia đang phát triển như Việt Nam . Vì vậy ngoài mục đích đảm bảo sự hoạt động thường xuyên của khu vực công, mua sắm công còn được xem như một công cụ chính sách tác động mạnh mẽ đến nhiều lĩnh vực kinh tế, xã hội. Từ năm 2008, Việt Nam đã áp dụng 2 hình thức mua sắm tài sản là mua sắm phân tán và mua sắm tập trung (MSTT). Đối với hình thức phân tán, các cơ quan, tổ chức, đơn vị trực tiếp sử dụng tài sản là đơn vị trực tiếp thực hiện mua sắm; hình thức tập trung, đơn vị thực hiện mua sắm là đơn vị mua sắm tập trung cấp quốc gia và các đơn vị mua sắm tập trung cấp bộ, ngành, địa phương. Từ năm 2015 trở về trước, đa số các đơn vị sử dụng tài sản thực hiện hình thức mua sắm phân tán nhưng có một số hạn chế như: không chuyên nghiệp và chưa tách bạch được nhiệm vụ quản lý nhà nước và cung cấp dịch vụ trong quản lý tài sản công; tốn kém chi phí tổ chức thực hiện, xảy ra tham nhũng… Chính phủ cũng đồng thời thực hiện thí điểm phương thức mua sắm tập trung tại một số địa phương, Bộ, ngành nhằm giảm tình trạng tham nhũng, nâng cao hiệu quả quản lý mua sắm công, quản lý NS hiệu quả, tiết kiệm3. Ngày 26/02/2016, Thủ tướng Chính phủ ra Quyết định số 08/2016/QĐ-TTg ban hành quy định việc mua sắm tài sản tập trung trên phạm vi cả nước. Theo đó việc mua sắm tài sản tập trung sẽ được phân theo ngành và phân cấp từ trung ương đến chính quyền địa phương. Ngoài những quy định chung được ban hành bởi Chính phủ, UBND cấp tỉnh được tại những khoảng mở để điều chỉnh chính sách phù hợp với tình hình thực tế nhưng tình hình thực hiện tại các địa phương trên cả nước chưa được đồng bộ (Phụ lục 2). Đối với tỉnh Gia Lai, UBND tỉnh đã ban hành quyết định danh mục tài sản MSTT cấp tỉnh; thành lập đơn vị thực hiện cấp tỉnh là Ban quản lý dự án các công trình đầu tư xây dựng 1 OECD (2013); 3 Quyết định số 179/2007/QĐ-TTg ngày 26/11/2007 do Thủ tướng Chính phủ ban hành Quy chế tổ chức mua sắm tài sản, hàng hóa tư ngân sách nhà nước theo phương thức tập trung;
2 dân dụng và công nghiệp; hướng dẫn các đơn vị áp dụng hình thức mua sắm mới. Sau 01 năm, hoạt động MSTT trên địa bàn tỉnh thực hiện được 01 lần cung cấp 123 thiết bị cho 16 đơn vị, trị giá 707 triệu. Đây là một con số rất nhỏ so với quy mô thực tế trên địa bàn tỉnh và tồn tại nhiều đơn vị không thể mua sắm tài sản nằm trong danh mục MSTT trong giai đoạn từ tháng 4/2016 đến nay4. MSTT mang lại nhiều lợi ích nhưng trường hợp thực hiện chậm trễ như hiện tại sẽ gây khó khăn trong đảm bảo hoạt động thường xuyên của đơn vị, tổ chức, gián tiếp ảnh hưởng đến chất lượng dịch vụ, hàng hoá công do các đơn vị, tổ chức này cung cấp và giảm hiệu quả phân bổ dự toán ngân sách (NS) trong năm. Áp dụng rộng rãi MSTT là sự thay đổi chính sách quan trọng trong bối cảnh Việt Nam đồng loạt thay đổi hệ thống pháp luật đồng bộ như Luật Đấu thầu 2013, Luật Đầu tư công 2014, Luật Ngân sách nhà nước 2015 để phù hợp với các cam kết quốc tế… vì vậy không thể tránh khỏi những khó khăn trong thời gian đầu thực hiện. Từ thực tế thực hiện công tác chuyên quản hoạt động mua sắm tài sản nhà nước theo thẩm quyền tại Sở Tài chính tỉnh Gia Lai, tác giả thực hiện nghiên cứu đề tài này tìm hiểu những nguyên nhân gây khó khăn trong việc vận hành chính sách, qua đó đề xuất giải pháp cải thiện. 1.2 Mục tiêu, câu hỏi nghiên cứu và ý nghĩa thực tiễn 1.2.1 Mục tiêu Tìm hiểu nguyên nhân chính sách mua sắm tài sản công theo phương thức tập trung vẫn chưa được vận hành thuận lợi khi áp dụng các quy định vào thực tế. Qua đó đưa ra những đề xuất trong thẩm quyền thực hiện của địa phương để chính sách thực hiện hiệu quả hơn, mang lại những lợi ích như kỳ vọng. 1.2.2 Câu hỏi chính sách Câu hỏi 1: Vì sao việc MSTT cấp địa phương tại tỉnh Gia Lai còn trục trặc? Câu hỏi 2: Giải pháp cải thiện để chính sách được áp dụng hiệu quả hơn? 1.2.3 Ý nghĩa thực tiễn Khó khăn trong việc triển khai mua sắm tài sản công theo phương thức tập trung không chỉ xảy ra tại riêng tỉnh Gia Lai mà hầu hết các địa phương trên cả nước đều gặp phải. Với sự 4 Thoả thuận khung mua sắm tập trung tỉnh Gia Lai ngày 08/8/2016.
3 tương đồng về nhiều mặt, xác định được nguyên nhân trong trường hợp tỉnh Gia Lai có thể sẽ đưa ra được những giải pháp cải thiện chính sách cho tỉnh và các địa phương khác. 1.3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu i) Đối tượng nghiên cứu: Chính sách mua sắm hàng hoá, dịch vụ công (gọi tắt là tài sản công) theo phương thức tập trung chịu sự chi phối của các quy định của chính phủ và chính quyền địa phương. ii) Khách thể nghiên cứu gồm 3 nhóm chính: Cơ quan quản lý nhà nước, Đơn vị sử dụng tài sản và Đơn vị tham gia vào quá trình đấu thầu. iii) Phạm vi nghiên cứu: Chính sách mua sắm tập trung cấp địa phương tại tỉnh Gia Lai giai đoạn từ 2016 đến nay. 1.4 Phương pháp nghiên cứu Đề tài sử dụng phương pháp định tính để trả lời câu hỏi nghiên cứu: Bộ tiêu chí ROCCIPI được dùng để xem xét tính hợp lý của chính sách mua sắm tập trung hiện hành: Luật và các văn bản dưới luật quy định về mua sắm tài sản công tập trung, các văn bản của UBND cấp tỉnh và hướng dẫn của các sở ngành liên quan. Thu thập dữ liệu dựa trên quan sát, phỏng vấn, tài liệu văn bản, trong đó phỏng vấn có vai trò quan trọng. Tác giả thực hiện phỏng vấn bán cấu trúc chuyên sâu vào trường hợp MSTT tại Gia Lai đối với các đối tượng thuộc 3 nhóm khách thể liên quan đến việc thực hiện chính sách. Cụ thể: i) Cơ quan quản lý nhà nước: Ủy ban nhân dân tỉnh, Sở Kế hoạch – Đầu tư, Sở Tài chính, Ban quản lý dự án đầu tư xây dựng các công trình dân dụng và công nghiệp tỉnh Gia Lai; ii) Đơn vị sử dụng tài sản: các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập… sử dụng vốn nhà nước để mua sắm tài sản nằm trong danh mục MSTT và nhóm tham gia vào quá trình cung cấp tài sản; iii) Đơn vị tham gia quá trình đấu thầu: nhà thầu, đơn vị tư vấn đấu thầu, đơn vị đấu thầu chuyên nghiệp Danh sách đối tượng phỏng vấn và Bảng hỏi: Phụ lục 3 và 4.
4 1.5 Cấu trúc luận văn Luận văn bao gồm 4 chương: Chương 1 giới thiệu chung về đề tài nghiên cứu, Chương 2 là khung lý thuyết được chọn phân tích vấn đề, Chương 3 là nội dung phân tích và Chương 4 kết luận, đưa ra các kiến nghị chính sách.
5 CHƯƠNG 2: TỔNG QUAN MUA SẮM TÀI SẢN CÔNG THEO PHƯƠNG THỨC TẬP TRUNG 2.1 Định nghĩa và các hình thức mua sắm công Theo OECD, mua sắm công (public procurement) là hoạt động mua sắm của chính phủ và các doanh nghiệp nhà nước về hàng hoá, dịch vụ và công trình. Mua sắm công bao gồm các đặc điểm như: nguồn vốn dùng để mua sắm là vốn ngân sách nhà nước, chủ thể thực hiện mua sắm công là các cơ quan nhà nước, tổ chức thuộc sở hữu nhà nước từ trung ương đến địa phương nhằm mục đích trang bị điều kiện cơ sở vật chất để thực hiện các hoạt động của cơ quan nhà nước các cấp. Mua sắm công gồm nhiều cách thức lựa chọn nhà thầu như đấu thầu rộng rãi, đấu thầu hạn chế, chào hàng cạnh tranh, mua sắm trực tiếp, chỉ định thầu và lựa chọn nhà thầu trong trường hợp đặc biệt. Hiện nay Việt Nam đang thực hiện hai hình thức mua sắm là phân tán và tập trung. Hình thức mua sắm phân tán, các chủ thể sử dụng tài sản trực tiếp thực hiện mua sắm các loại tài sản tuỳ theo nhu cầu của chủ thể thông qua các cách thức lựa chọn nhà thầu đã nêu như trên. Hình thức MSTT là cách tổ chức đấu thầu rộng rãi để lựa chọn nhà thầu thông qua đơn vị MSTT, áp dụng trong trường hợp hàng hóa, dịch vụ cần mua sắm với số lượng nhiều, chủng loại tương tự ở một hoặc nhiều cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp hoặc chủ đầu tư; có thể thực hiện bằng ký hợp đồng trực tiếp hoặc thực hiện theo thoả thuận khung. Ký hợp đồng trực tiếp là cách thức đã được tỉnh Gia Lai áp dụng thí điểm trong MSTT lĩnh vực y tế trong giai đoạn 2008-2013, theo đó đơn vị MSTT tổng hợp nhu cầu mua sắm, tiến hành lựa chọn nhà, trực tiếp ký hợp đồng với nhà thầu được lựa chọn và trực tiếp thanh toán cho nhà thầu. Cơ quan, tổ chức, đơn vị sử dụng tài sản tiếp nhận tài sản, hồ sơ về tài sản và thực hiện chế độ bảo hành, bảo trì tài sản từ nhà thầu được lựa chọn. Đối với ký thoả thuận khung, Đơn vị MSTT tổng hợp nhu cầu mua sắm, tiến hành lựa chọn nhà thầu, ký thỏa thuận khung với nhà thầu được lựa chọn. Đơn vị sử dụng tài sản trực tiếp ký hợp đồng mua sắm, trực tiếp thanh toán cho nhà thầu được lựa chọn, tiếp nhận tài sản, hồ sơ về tài sản và thực hiện nghĩa vụ hợp đồng, chế độ bảo hành, bảo trì tài sản từ nhà thầu được lựa chọn. Sự tranh luận giữa lựa chọn hình thức mua sắm phân tán hay MSTT diễn ra không chỉ tại Việt Nam mà còn ở nhiều quốc gia khác. Những lập luận ủng hộ hình thức mua sắm phân
6 tán được đưa ra như: giảm cơ hội tham nhũng và sai phạm ở quy mô lớn, tài sản phù hợp với nhu cầu của người dùng cuối, thời gian thực hiện ngắn, tạo cơ hội để doanh nghiệp vừa và nhỏ tham gia. Tuy nhiên, MSTT mang lại sự tiết kiệm từ giảm chi phí thực hiện, giảm giá mua tài sản, dịch vụ khách hàng tốt hơn, đáp ứng các yêu cầu về tiêu chuẩn kỹ thuật và môi trường, quản lý dễ dàng và hiệu quả hơn, chi phí đào tạo thấp và tính minh bạch được cải thiện. 2.2 Nhu cầu thúc đẩy cải cách trong mua sắm tài sản công Mua sắm tài sản công theo phương thức tập trung là chính sách đa mục tiêu của Chính phủ nhằm giảm chi phí, thời gian, đầu mối tổ chức đấu thầu, tăng cường tính chuyên nghiệp trong đấu thầu, góp phần tăng hiệu quả kinh tế5 trong bối cảnh thâm hụt NS và thực hiện mục tiêu kinh tế, công nghiệp trong dài hạn. Chi thực hiện nghĩa vụ nợ và chi thường xuyên chiếm phần lớn, lấn át nguồn chi đầu tư, phát triển của nước ta. Từ năm 2011, các khoản chi thường xuyên được duy trì trên 70% chi NSNN; trong khi đó chi cho đầu tư phát triển từ mức trung bình 29% chi NS giai đoạn 2001-2010 đã giảm xuống còn 25,6% giai đoạn 2011-2015 và 20,1% năm 2016 (ước tính)6.. Theo ước tính của Viện nghiên cứu Kinh tế và Chính sách, mức bội chi NS năm 2016 ở mức 5,64% GDP, Chính phủ gặp tình thế tiến thoái lưỡng nan khi muốn tăng đầu tư, phát triển thì cần vay nợ, sẽ làm tăng nợ công và nghĩa vụ nợ, trong khi đó mua sắm tài sản nhà nước chiếm 20% chi NS7. Đối với phương thức mua sắm phân tán, mỗi đơn vị dự toán sử dụng tài sản đều thực hiện một quy trình mua sắm như nhau đối với cùng trang thiết bị phục vụ công tác gây tốn kém về chi phí tổ chức đấu thầu, thời gian và nhân lực thực hiện. Thực tế cho thấy, các đơn vị mua cùng một mặt hàng nhưng giá cả chênh lệch khá lớn, cao hơn mặt bằng chung do mua sắm nhỏ lẻ; ít bị kiểm tra, giám sát nên xảy ra mua sắm không đảm bảo tiêu chuẩn, định mức trong quản lý, sử dụng tài sản nhà nước. Trường hợp MSTT được triển khai đối với toàn bộ các hàng hóa, dịch vụ như ở một số nước thì hàng năm dự kiến sẽ tiết kiệm chi NS 5 Khoản 1 Điều 44 Luật Đấu thầu năm 2013 6 Viện nghiên cứu Kinh tế và Chính sách (2016) 7 Bộ Tài chính (2015);
7 khoảng 15%8. Bỏ qua những ý phản đối về tỷ lệ được ước lượng là chính xác hay không thì việc áp dụng MSTT rõ ràng sẽ giúp tiết kiệm NS nhà nước thông qua nhiều hình thức khác nhau. Thứ nhất, thực hiện mua sắm tập trung, từ 100.000 đầu mối mua sắm còn 170 đầu mối MSTT (02 đơn vị cấp quốc gia, 42 đầu mối thuộc các Bộ, cơ quan trung ương và 126 đầu mối của các tỉnh, thành phố) giúp giảm đáng kể chi phí trực tiếp cố định trong các cuộc đấu thầu mua sắm riêng lẻ bị trùng lắp. Trong khi đó tập trung về một đầu mối giúp chuyên môn hoá, giảm các chi phí gián tiếp về đào tạo cán bộ đấu thầu tại từng đơn vị và chi phí thời gian làm việc ngoài chuyên môn của các công chức phụ trách đấu thầu kiêm nhiệm. Thứ hai, quyền lực đàm phán hợp đồng của các đơn vị đầu mối MSTT tăng khi số lượng và giá trị tài sản được mua sắm lớn, đồng thời đối với các nhà thầu đây là cơ hội kinh doanh tốt, rủi ro thấp vì vậy các gói thầu tập trung sẽ làm gia tăng áp lực cạnh tranh giữa các nhà thầu khi đưa ra mức giá cung cấp thấp hơn, chất lượng tốt hơn. Thứ ba, tập trung hoá nhu cầu mua sắm tài sản giúp các cơ quan giám sát dễ dàng thực hiện chức năng kiểm tra, thanh tra tình trạng mua sắm vượt nhu cầu, định mức. Bên cạnh đó, chính phủ áp dụng MSTT với mong muốn với một quy trình rõ ràng, minh bạch hơn giúp giảm tình trạng tham nhũng, tài sản được trang bị phục vụ công tác hiện đại, đồng bộ. Xa hơn, các chính phủ xem MSTT không chỉ đơn thuần để sử dụng NS hiệu quả hơn mà còn được xem như một công cụ chính sách kinh tế và công nghiệp9. Nhu cầu của khu vực công chiếm tỷ lệ quan trọng trong tổng nhu cầu, với sức mạnh đó chính phủ có thể tạo sự ảnh hưởng, đưa ra tính hiệu về sự thay đổi của thị trường như Liên minh Châu Âu EU đặt ra các tiêu chuẩn để thực hiện mua sắm công xanh, thống nhất thị trường nội bộ; hoặc ở Mỹ, mua sắm công được thực hiện để hỗ trợ bảo vệ những thành phần người dân dễ bị tổn thương như dân tộc thiểu số, phụ nữ, cựu chiến binh, các doanh nghiệp vừa và nhỏ. 8 Bộ Tài chính (2015); 9 Albano, Sparro (2010),
8 2.3 Tình hình và quy định chung hiện nay Năm 2013, Việt Nam có sự thay đổi lớn hệ thống pháp luật về đấu thầu khi cho ra đời Luật Đấu thầu sửa đổi và trở thành quan sát viên của Hiệp định về Mua sắm công của WTO (2012), EVFTA với Liên minh Châu Âu. Hoạt động mua sắm tài sản công theo phương thức tập trung nằm trong phạm vi điều chỉnh chung bởi Luật Đấu thầu 2013, Nghị định 63/2014/NĐ-CP ngày 26/6/2014 của Chính phủ, Thông tư số 34/2016/TT-BTC và 35/2016/TT-BTC ngày 26/02/2016 của Bộ Tài chính, Quyết định số 08/2016/QĐ-TTg ngày 26/02/2016 của Thủ tướng Chính phủ. Xét về phân cấp quản lý thì mô hình MSTT sẽ có đơn vị mua sắm tập trung cấp quốc gia (thuộc Bộ Tài chính và Bộ Y tế) và đơn vị mua sắm tập trung cấp bộ, ngành, địa phương. Những tài sản được thực hiện mua sắm tập trung là hàng hóa, dịch vụ cần mua sắm với số lượng lớn, chủng loại tương tự ở nhiều cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp hoặc chủ đầu tư. Có 2 cách để thực hiện MSTT sau khi đơn vị MSTT tổng hợp nhu cầu và lựa chọn nhà thầu: i) đơn vị MSTT trực tiếp kí hợp đồng đối với nhà thầu được chọn (hợp đồng trực tiếp) hoặc ii) đơn vị MSTT ký văn bản thoả thuận khung với một hoặc nhiều nhà thầu được lựa chọn làm cơ sở để các đơn vị có nhu cầu mua sắm trực tiếp ký hợp đồng với nhà thầu được lựa chọn (thoả thuận khung). Ngoài Luật và các văn bản dưới luật đã được đề cập thì MSTT cấp tỉnh được điều tiết trực tiếp bởi quyết định của UBND tỉnh. Đối với tỉnh Gia Lai, vào ngày 12/5/2017 UBND tỉnh đã ban hành Quyết định số 317/QĐ-UBND quy định danh mục tài sản MSTT và phân công đơn vị thực hiện; sau đó được thay thế bởi quyết định số 798/QĐ-UBND ngày 24/10/2016 gồm 4 loại. Những tài sản này được mua sắm tập trung thông qua hình thức ký thoả thuận khung do đơn vị thực hiện MSTT cấp tỉnh là Ban Dân dụng. Quy trình mua sắm TSNN theo cách thức ký thỏa thuận khung gồm 11 bước và tách quy trình này thành 3 giai đoạn chính gắn với những bên liên quan như: giai đoạn tiền đấu thầu, giai đoạn đấu thầu và giai đoạn sau lựa chọn nhà thầu. Quy trình chuẩn này được áp dụng cho tất cả các trường hợp MSTT vừa phù hợp với các quy định hợp lý về mua sắm tài sản trước đây, vừa có sự thay đổi để đảm bảo các cam kết, thông lệ quốc tế.
9 Sơ đồ 1. Quy trình MSTT theo 3 giai đoạn Lập, phê duyệt dự toán mua sắm tài Giai đoạn tiền sản Đấu thầu Tổng hợp nhu cầu MSTT Lập, thẩm định, phê duyệt KHCLNT Chuẩn bị lựa chọn nhà thầu Giai đoạn Đấu thầu Đánh giá hồ sơ dự thầu, thương thảo thoả thuận khung Thẩm định, phê duyệt, công khai KQLCNT Ký kết thoả thuận khung Ký hợp đồng mua tài sản Giai đoạn sau lựa chọn nàh Thanh toán, bàn giao, tiếp nhận tài thầu sản, quyết toán, thanh lý hợp đồng mua tài sản Bảo hành, bảo trì tài sản Nguồn: Tác giả tổng hợp theo Quyết định 08/2016/QĐ-TTg ngày 26/02/2016
10 2.4 Kinh nghiệm quốc tế Đối với mua sắm tài sản công theo phương thức tập trung thì đây không còn là mô hình mua sắm mới, được áp dụng rộng rãi trên thế giới và kể cả ở Việt Nam cũng đã được thực hiện thí điểm tại một số ngành, địa phương từ năm 2008. MSTT được xem là một lựa chọn chính sách có ý nghĩa quan trọng trong việc sử dụng hiệu quả NS trong bối cảnh các quốc gia thâm hụt và định hướng thị trường. Luận văn đề cập đến kinh nghiệm của 3 quốc gia: Anh, Trung Quốc và Hàn Quốc. Trong đó, Trung Quốc là quốc gia có bộ máy nhà nước tương đồng với Việt Nam; Anh, Hàn Quốc đại diện cho các quốc gia phát triển thuộc nhóm Procurement G613 và Hàn Quốc là quốc gia hỗ trợ Việt Nam xây dự hệ thống đấu thầu qua mạng. Tại Anh, mua sắm tập trung được giao cho Cơ quan dịch vụ mua sắm chính phủ (The Office of Goverment Commerce - OGC), hoạt động dựa trên nguồn phí thu từ các nhà thầu được cung cấp hàng hoá, dịch vụ cho chính phủ. OGC có một trụ sở chính, 4 văn phòng nằm tại các vùng khác nhau với hơn 400 nhân viên và 80% là chuyên gia mua sắm; thực hiện chức năng ra soát nhu cầu, tổng hợp, lựa chọn nhà thầu, tư vấn hỗ trợ trong việc mua sắm của các cơ quan thuộc chính phủ. Hàng hoá, dịch vụ phục vụ hoạt động của các cơ quan chính phủ được chia thành hai nhóm chính là i) hàng hoá, dịch vụ có tính đặc thù, chuyên dùng, chuyên biệt và ii) hàng hoá dịch vụ thông thường: dịch vụ thông tin, nhiên liệu, năng lượng, viễn thông, văn phòng phẩm, in ấn, vận tải … Các hàng hoá thuộc nhóm 1 sẽ được mua sắm theo hình thức phân tán, tất cả hàng hoá thuộc mục 2 sẽ thực hiện MSTT bởi OGC14. Trung Quốc thực hiện MSTT từ năm 2005, đã hình thành hai hệ thống riêng biệt là Luật mua sắm chính phủ và Luật đấu thầu để có sự minh bạch, rõ ràng, không chồng chéo giữa các quy định. Hoạt động mua sắm công tại Trung Quốc có sự tham gia của 03 bên: Bên Mua; Bên cung cấp; Công ty tư vấn hoặc đại lý gọi thầu. Đối với các gói thầu nằm trong danh mục mua sắm tập trung, Bên mua bắt buộc uỷ thác cho đại lý gọi thầu để tổ chức đấu thầu, sau đó thì Bên mua được tiếp nhận tài sản và sử dụng. Luật của Trung Quốc cũng 13 Procurement G6 là một nhóm không chính thức bao gồm Cơ quan Mua sắm Tập trung của 6 quốc gia Canada, Chile, Italy, Hàn Quốc, Anh và Hoa Kỳ định hướng xây dựng về mua sắm điện tử và thỏa thuận khung; 14 Báo Đấu thầu (2014);