Luận văn Thạc sĩ Chính sách công: Những trục trặc trong công tác quản lý nhà nước về công chứng hiện nay - Trường hợp tỉnh Quảng Nam

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:56

Thêm vào BST

Báo xấu

28
lượt xem 7
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận văn nghiên cứu về hoạt động quản lý nhà nước đối với lĩnh vực công chứng, tìm hiểu những trục trặc trong công tác quản lý nhà nước. Trên cơ sở đó đưa ra những khuyến nghị về chính sách và các quy định để nâng cao chất lượng hoạt động quản lý nhà nước về công chứng.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Chính sách công: Những trục trặc trong công tác quản lý nhà nước về công chứng hiện nay - Trường hợp tỉnh Quảng Nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT ------------- TRẦN TRUNG KIÊN NHỮNG TRỤC TRẶC TRONG CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ CÔNG CHỨNG HIỆN NAY: TRƯỜNG HỢP TỈNH QUẢNG NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG TP. Hồ Chí Minh – Năm 2017
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT ------------- TRẦN TRUNG KIÊN NHỮNG TRỤC TRẶC TRONG CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ CÔNG CHỨNG HIỆN NAY: TRƯỜNG HỢP TỈNH QUẢNG NAM Chuyên ngành: Chính sách công Mã : 60340402 HƯỚNG N HO HỌC: G T HẠ NGH TP. Hồ Chí Minh, năm 2017
-i- LỜI C ĐO N Tôi xin cam đoan tất cả các phần của luận văn này được thực hiện bởi tôi. Số liệu, trích dẫn và thông tin đều được dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu biết của tôi. Luận văn thể hiện quan điểm cá nhân của tôi, không phản ánh cho quan điểm của Trường Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh, Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright hay Đại học Fulbright. Thành phố Hồ Chí Minh, ngày tháng 7 năm 2017 Tác giả luận văn Trần Trung Kiên
-ii- LỜI CẢ ƠN Để hoàn thành luận văn, tôi xin cảm ơn gia đình, bạn bè đã hỗ trợ và tạo điều kiện cho tôi. Đặc biệt, tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc PGS.TS Phạm Duy Nghĩa đã định hướng, hướng dẫn và động viên giúp tôi vượt qua những khó khăn, hạn chế của kiến thức để hoàn thành luận văn, TS. Huỳnh Thế Du đã góp ý, định hướng giúp tôi trong quá trình chỉnh sửa luận văn. Tôi xin cảm ơn Chương trình Giảng dạy kinh tế Fulbright, các thầy cô và nhân viên nhà trường đã hỗ trợ tôi trong quá trình học tập, trang bị kiến thức, giải đáp những thắc mắc. Tôi xin gửi lời cảm ơn ông Nguyễn Văn Anh- Trưởng phòng Nội chính, Văn phòng Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Nam, ông Bùi Xuân Hiếu- Trưởng phòng Bổ trợ Tư pháp, ông Trần Tám- Chánh Thanh tra Sở Tư pháp Quảng Nam và nhiều công chứng viên, những người hoạt động trong ngành tư pháp đã tạo điều kiện, cung cấp thông tin, tài liệu và hỗ trợ tôi trong quá trình thu thập số liệu, cho ý kiến để tôi hoàn thành luận văn.
-iii- TÓM TẮT Công tác quản lý nhà nước về công chứng hiện nay thực hiện theo quy định của Luật Công chứng năm 2014 và các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành. Bộ Chính trị đã có chủ trương và yêu cầu thực hiện việc xã hội hóa hoạt động công chứng. Công tác quản lý nhà nước đã có những bước điều chỉnh để phù hợp với chủ trương của Bộ Chính trị và tình hình thực tế hiện nay. Tuy nhiên, công tác quản lý nhà nước vẫn còn gặp một số vấn đề.Luận văn tập trung đánh giá chính sách quản lý nhà nước về công chứng dựa trên Bộ tiêu chí của OECD cùng với ý kiến phỏng vấn của một số công chứng viên, nhà nghiên cứu pháp luật, cán bộ, những người trực tiếp làm công tác quản lý nhà nước về công chứng để phân tích những điểm chưa đạt của chính sách, qua đó đưa ra những khuyến nghị đối với chính sách công chứng. Tác giả phân tích các văn bản quy phạm pháp luật, nội dung chỉ đạo, triển khai ở trung ương cũng như ở địa phương, các báo cáo kết quả triển khai thực hiện và ý kiến của các chuyên giađểđánh giá những trục trặc trong công tác quản lý nhà nước về công chứng hiện nay. Kết quả nghiên cứu cho thấy những trục trặc trong các quy định và công tác thực thi chính sách quản lý nhà nước đối với hoạt động công chứng. Việc dự báo tình hình thực tế cũng chưa sát, do đó, dẫn tới việc ban hành những quy định chưa phù hợp với thực tế. Dựa trên đánh giá chính sách quản lý nhà nước về công chứng, cùng với tham khảo kinh nghiệm của các nước trên thế giới, tác giả rút ra những bài học cho công tác quản lý nhà nước về công chứng ở Việt Nam. Theo đó, Việt Nam cần có những quy định chặt chẽ hơn, thực thi Luật nghiêm túc hơn, đồng thời phải linh hoạt cho phù hợp với tình hình thực tế ở địa phương, khuyến khích cạnh tranh.
-iv- MỤC LỤC LỜI C ĐO N .................................................................................................................. i LỜI CẢ ƠN....................................................................................................................... ii TÓM TẮT ............................................................................................................................ iii MỤC LỤC ........................................................................................................................... iv DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT ............................................................................................. vi DANH MỤC TỪ CHUYÊN NGÀNH .............................................................................. vii DANH MỤC BẢNG, HÌNH VẼ VÀ HỘP ...................................................................... viii CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN................................................................................................ 1 1.1. Bối cảnh chính sách ........................................................................................................ 1 1.2. Lý do chọn đề tài ............................................................................................................ 2 1.3. Mục tiêu nghiên cứu ....................................................................................................... 2 1.4. Câu hỏi nghiên cứu ......................................................................................................... 2 1.5. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu ...................................................................................... 3 1.6. Phương pháp nghiên cứu và nguồn thông tin ................................................................. 3 1.7. Cấu trúc luận văn ............................................................................................................ 3 CHƯƠNG 2 CƠ Ở LÝ THUYẾT ................................................................................... 4 2.1. Bản chất xã hội hóa công chứng ..................................................................................... 4 2.2. Vai trò của Nhà nước đối với hoạt động công chứng ..................................................... 5 2.2.1. Cơ sở để Nhà nước quản lý về công chứng ............................................................. 5 2.2.2. Lý do cần có sự tham gia của tư nhân ...................................................................... 6 2.2.3. Cách thức can thiệp của Nhà nước ở Việt Nam hiện nay ........................................ 8 2.3. Cở sở đánh giá chính sách quản lý nhà nước về công chứng ......................................... 9 CHƯƠNG 3 HÂN TÍCH NHỮNG TRỤC TRẶC CỦA CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ CÔNG CHỨNG HIỆN NAY ............................................................... 11
-v- 3.1. Phục vụ các mục tiêu chính xác, rõ ràng đã ấn định trước ........................................... 11 3.2. Có cơ sở pháp luật, thực tiễn chắc chắn ....................................................................... 13 3.3. Mang lại lợi ích nhiều hơn là chi phí, có tính tới tác động phân bổ trên toàn xã hội, các yếu tố kinh tế, xã hội và môi trường .................................................................................... 17 3.4. Giảm thiểu chi phí và tác động lệch lạc tới thị trường.................................................. 18 3.5. Khuyến khích cạnh tranh, thông qua khuyến khích thị trường và các phương pháp tiếp cận dựa trên cơ sở mục tiêu đã định .................................................................................... 21 3.6. Rõ ràng, đơn giản, thiết thực đối với người sử dụng .................................................... 23 3.7. Sự phù hợp, tương thích với các chính sách, pháp luật khác ........................................ 25 3.8. Tương thích ở mức độ tối đa đối với các nguyên tắc về khuyến khích cạnh tranh, thương mại trong pháp luật quốc gia và các điều ước quốc tế ............................................ 26 CHƯƠNG 4 ẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH ......................................... 27 4.1. Kết luận ......................................................................................................................... 27 4.2. Kiến nghị chính sách..................................................................................................... 28 4.3. Hạn chế của nghiên cứu ................................................................................................ 29 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO.......................................................................... 30 PHỤ LỤC............................................................................................................................ 34
-vi- DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT UBND Ủy ban nhân dân Organization for Economic Tổ chức Hợp tác và Phát triển OECD Cooperation and Development Kinh tế
-vii- DANH MỤC TỪ CHUYÊN NGÀNH 1.Phòng công chứng: Tổ chức hành nghề công chứng do Nhà nước thành lập, trực thuộc Sở Tư pháp 2 Văn phòng công chứng: Tổ chức hành nghề công chứng do tư nhân thành lập 3 Công ty hợp danh:Công ty hợp danh là doanh nghiệp phải có 02 thành viên là chủ sở hữu hợp danh, cùng nhau kinh doanh dưới tên một doanh nghiệp và chịu trách nhiệm bằng toàn bộ tài sản của mình về các nghĩa vụ của công ty. 4.Ban Cán sự Đảng Ủy ban nhân dân tỉnh: Là tổ chức đảng của Ủy ban nhân dân tỉnh, có nhiệm vụ triển khai các nhiệm vụ do Đảng, Tỉnh ủy giao. Thành viên ban Cán sự Đảng Ủy ban nhân dân tỉnh thường có Chủ tịch, các Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, Giám đốc Công an tỉnh, Chỉ huy trưởng Bộ Chỉ huy Quân sự tỉnh, Giám đốc Sở Nội vụ, Chánh Văn phòng Ủy ban nhân dân tỉnh.
-viii- DANH MỤC BẢNG, HÌNH VẼ VÀ HỘP Bảng 3.1. Thống kê số vụ việc và số tiền các tổ chức công chứng thu .............................. 14 Bảng 3.2.Đặc điểm hành chính và dự báo tình hình công chứng tỉnh Quảng Nam ........... 15 Bảng 3 3 Thống kê thù lao công chứng một số văn phòng công chứng trên địa bàn tỉnh Quảng Nam từ năm 2011- 6/2015 ...................................................................................... 17 Hình 2.1. Chức năng của Nhà nước ..................................................................................... 6 Hình 2.2. Phạm vi và sức mạnh của Nhà nước .................................................................... 7 Hình 2.3. Mô hình cây quyết định cho sự can thiệp của chính quyền đối với hoạt động công chứng ............................................................................................................................ 8 Hình 2.4. Phân cấp quản lý nhà nước đối với công chứng .................................................. 9 Hộp 2.1. Phân loại công chứng ............................................................................................ 4
-1- CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN 1 1 B i cảnh chính ách Từ năm 2005, Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết số 49-NQ/TW về chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020, yêu cầu Nhà nước chỉ tổ chức hoạt động công chứng một cách thích hợp và từng bước xã hội hóa công chứng. Đến ngày 12/3/2014, Bộ Chính trị tiếp tục ban hành Kết luận số 92-KL/TW nhận định phương hướng cải cách tư pháp trong Nghị quyết số 49-NQ/TW vẫn còn phù hợp và tiếp tục yêu cầu đẩy mạnh thực hiện. Xã hội hóa việc cung cấp các dịch vụ công đang là xu thế tất yếu để thu hẹp bộ máy Nhà nước, nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý của Nhà nước. Nhà nước đã xác định và đang đẩy mạnh xã hội hóa hoạt động công chứng, chuyển việc thực hiện công chứng qua cho tư nhân và Nhà nước chỉ đóng vai trò quản lý, điều tiết và đảm bảo hoạt động công chứng được diễn ra hiệu quả. Công tác quản lý Nhà nước về hoạt động công chứng hiện nay thực hiện theo quy định của Luật Công chứng năm 2014 và các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành. Nhiều quy định được ban hành tạo cơ sở cho công tác quản lý nhà nước về hoạt động công chứng, từ việc quy hoạch, bổ nhiệm công chứng viên, thành lập văn phòng công chứng, cấp phép hoạt động đến việc thanh tra, kiểm tra và các quy định liên quan như bảo hiểm trách nhiệm nghề nghiệp của công chứng viên, hội công chứng viên. Tuy nhiên, quá trình thực thi chính sách chưa nghiêm, hoạt động công chứng còn nhiều sai phạm xảy ra được các cơ quan truyền thông phản ánh. Về phân cấp quản lý nhà nước, Bộ Tư pháp đã được giao là cơ quan quản lý toàn diện về hoạt động công chứng, tham mưu Chính phủ ban hành và trực tiếp ban hành các văn bản quy định về hoạt động công chứng, hướng dẫn chuyên môn nghiệp vụ, bổ nhiệm công chứng viên, thành lập và quản lý hội công chứng viên. Ở địa phương, UBND cấp tỉnh thống nhất quản lý, cho phép thành lập văn phòng công chứng, thành lập hội công chứng cấp tỉnh, quản lý về nhân sự, điều lệhội và giao Sở Tư pháp theo dõi, phối hợp quản lý về chuyên môn, nghiệp vụ, thanh tra, kiểm tra hoạt động công chứng, cấp phép hoạt động tổ chức hành nghề công chứng.
-2- Địa bàn khảo sát chính của luận văn là tỉnh Quảng Nam, một tỉnh ở vùng duyên hải miền Trung, có diện tích tự nhiên 10.406 km2, trong đó 3/4 diện tích là đồi núi, dân số khoảng 1,4 triệu người, có 18 đơn vị hành chính trực thuộc tỉnh gồm 15 huyện, 01 thị xã, 02 thành phố.1 Quảng Nam là tỉnh có những bước tăng trưởng vượt bậc về kinh tế, năm 2016, tổng thu ngân sách của tỉnh đã vượt 19.450 tỉ đồng,2 cùng với sự phát triển của kinh tế, số lượng hợp đồng, giao dịch không ngừng tăng lên và dẫn đến nhu cầu công chứng ngày càng lớn. Hiện nay, trên địa bàn tỉnh có 16 văn phòng công chứng tư nhân và 01 phòng công chứng nhà nước, số lượng công chứng viên trên địa bàn là 29 người. Quy hoạch đến năm 2020, Quảng Nam sẽ có 25 tổ chức hành nghề công chứng.3 1 2 Lý do chọn đề tài Công chứng viên là những người được Nhà nước ủy quyền thực hiện nhiệm vụ công chứng, việc có những quy định ràng buộc và giám sát chặt chẽ hoạt động công chứng là cần thiết để đảm bảo đạt được mục tiêu của công chứng. Hoạt động công chứng giúp cải thiện thất bại của thị trường, việc công chứng thực hiện tốt chức năng sẽ giúp thúc đẩy thị trường phát triển, góp phần phát triển nền kinh tế. Để đảm bảo công chứng hoạt động tốt cần có một chính sách tốt, luận văn nghiên cứu những trục trặc của hoạt động công chứng để kiến nghị xử lý những trục trặc, nâng cao chất lượng hoạt động công chứng. 13 ục tiêu nghiên cứu Luận văn nghiên cứu vềhoạt động quản lý nhà nước đối với lĩnh vực công chứng, tìm hiểu những trục trặc trong công tác quản lý nhà nước. Trên cơ sở đó đưa ra những khuyến nghị về chính sách và các quy định để nâng cao chất lượng hoạt động quản lý nhà nước về công chứng. 1.4 Câu hỏi nghiên cứu (1) Trong công tác quản lý nhà nước về hoạt động công chứng hiện nay xuất hiện những trục trặc gì? (2) Giải pháp nào để nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước đối với hoạt động công chứng? 1 Cổng thông tin điện tử tỉnh Quảng Nam (2017) 2 UBND tỉnh Quảng Nam (2016) 3 Thủ tướng Chính phủ (2012)
-3- 1 5 Đ i tượng, phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu là công tác quản lý nhà nước đối với hoạt động công chứng. Phạm vi nghiên cứu được mở rộng trên cả nước, trong đó tập trung ở địa bàn tỉnh Quảng Nam. 16 hương pháp nghiên cứu và nguồn thông tin Luận văn sử dụng phương pháp định tính, bằng cách tổng hợp hệ thống văn bản pháp luật, các số liệu từ văn bản, báo cáo, các nghiên cứu trước, kinh nghiệm quốc tế, ý kiến của các chuyên gia và sử dụng khung phân tích OECD để đánh giá chính sách quản lý nhà nước về công chứng. Nguồn thông tin được sử dụng là những văn bản pháp luật, các dữ liệu thứ cấp được tổng hợp trên các báo, tạp chí, các báo cáo thống kê về ngành công chứng và các thông tin từ các nghiên cứu tổng hợp tình hình công chứng trên thế giới, thông tin từ các chuyên gia, những người hoạt động trong lĩnh vực công chứng. 1.7. Cấu trúc luận văn Luận văn gồm4 chương. Chương đầu tiên sẽ giới thiệu tổng quan về bối cảnh chính sách, lý do chọn đề tài, câu hỏi nghiên cứu, đối tượng, phạm vi của nghiên cứu, cấu trúc luận văn. Chương hai sẽ giới thiệu về quá trình xã hội hóa hoạt động công chứng và cơ sở lý thuyết. Chương ba là chương phân tích các chính sách để tìm ra những trục trặc dựa trên các tiêu chí của OECD. Chương bốn là chương cuối cùng, kết luận các nội dung đã phân tích và đưa ra khuyến nghị chính sách.
-4- CHƯƠNG 2 CƠ Ở LÝ THUYẾT 2.1. Bản chất xã hội hóa công chứng Trong giai đoạn hiện nay, Bộ Chính trị đã yêu cầu từng bước xã hội hóa hoạt động công chứng và quá trình xã hội hóa đang diễn ra. “Xã hội hóa công chứng là quá trình Hộp 2.1- Phân loại công chứng Nhà nước thực hiện Hệ thống công chứng được chia thành 03 hệ thống: (1) Hệ đổi mới phương thống công chứng La-tinh tương ứng với hệ thống luật La Mã - thức tổ chức, hoạt còn gọi là hệ thống pháp luật dân sự (Civil Law). Ở hệ thống động công chứng, này, Nhà nước ủy quyền Công chứng viên thực hiện nhiệm vụ theo đó, Nhà nước Nhà nước giao là đảm bảo tính xác thực, hợp pháp của các loại từng bước chuyển giao dịch. (2) Hệ thống công chứng Ănglo Saxon tương ứng giao hoạt động với hệ thống pháp luật Ănglo Saxon (Common Law). Hệ thống công chứng cho các này công chứng chỉ xác nhận đúng đối tượng, thời điểm, ý chí cá nhân, tổ chức của người được công chứng mà không kiểm tra tính hợp pháp hành nghề tự do của giao dịch, tình trạng pháp lý của đối tượng hợp đồng. (3) thực hiện nhằm Hệ thống công chứng tập thể (Collectiviste) tương ứng với hệ nâng cao hiệu quả thống pháp luật xã hội chủ nghĩa (Sovietique). Đây là hệ thống công chứng, đáp do Nhà nước thành lập để thực hiện nhiệm vụ Nhà nước giao, ứng yêu cầu kinh tế Công chứng viên là công chức Nhà nước. thị trường và hội nhập quốc tế.”4 Năm 1987, khi xác định được nhu cầu của xã hội cần thiết có hệ thống công chứng, Bộ Tư pháp đã ban hành Thông tư số 574/QLTPK ngày 10/10/1987 về công tác công chứng Nhà nước và Thông tư số 858/QLTPK ngày 15/10/1987 về hướng dẫn thực hiện các việc công chứng.5 Những văn bản này đã tạo tiền đề để công chứng hình thành và phát triển. Trước khi xã hội hóa, hoạt động công chứng được điều chỉnh bởi Nghị định số 75/2000/NĐ-CPngày 4 Lê Thị Phương Hoa (2013, tr.14) 5 Lê Thị Phương Hoa (2013, tr.29)
-5- 08/12/2010 của Chính phủ, đến khi Luật Công chứng năm 2006 ban hành, mô hình công chứng của tư nhân mới được cho phép thành lập. Hiện nay,việc thành lập phòng công chứng bị hạn chế, Nhà nước đang chuyển đổi các phòng công chứng thành các văn phòng công chứng và tổ chức hành nghề công chứng tư nhân được khuyến khích thành lập. Trên thế giới, nhiều nước đã thực hiện quá trình xã hội hóa hoạt động công chứng, chủ yếu là các nước trước đây có nền kinh tế theo chế độ xã hội chủ nghĩa, điển hình như trường hợp tại Ba Lan và Trung Quốc. Tại Ba Lan, quá trình xã hội hóa hoạt động công chứng diễn ra khá nhanh chóng so với Việt Nam, khi thực hiện quá trình xã hội hóa, có một giai đoạn chuyển tiếp (1989-1991), trong giai đoạn này tồn tại cả công chứng nhà nước và công chứng tư nhân với hai mục tiêu cơ bản là xây dựng hệ thống công chứng tư nhân và định hình khung quản lý nhà nước đối với hệ thống công chứng và khung quản lý nghề nghiệp thông qua tổ chức tự quản. Đến ngày 14/02/1991, Ba Lan chuyển qua giai đoạn tự do hóa, không còn tồn tại công chứng viên nhà nước, nhưng hoạt động công chứng và công chứng viên vẫn nằm dưới sự quản lý của Nhà nước. Tại Trung Quốc, quá trình xã hội hóa được thực hiện bằng cách khuyến khích thành lập các tổ chức công chứng tư nhân, chuyển đổi các phòng công chứng nhà nước thành cơ quan dân sự, có chính sách hỗ trợ chuyển đổi đối với những phòng công chứng nhà nước ở những vùng khó khăn. Nâng cao số lượng, chất lượng công chứng viên thông qua các hoạt động thi tuyển, kiểm tra và hoàn thiện chính sách quản lý nhà nước đối với hoạt động công chứng.6 2.2. Vai trò của Nhà nước đ i với hoạt động công chứng 2.2.1. Cơ ở để Nhà nước quản lý về công chứng Theo Fukuyama, bảo vệ sở hữu tư nhân là một trong những chức năng tối thiểu của Nhà nước.7 Quyền sở hữu tài sản gồm có quyền chiếm hữu, quyền sử dụng, quyền định đoạt.8 Việc chuyển nhượng tài sản là một phần của quyền định đoạt, hoạt động công chứng giúp chứng nhận tính hợp pháp của hợp đồng giao dịch, sẽ giúp việc giao dịch tài sản được đảm bảo, do đó, theo chức năng cơ bản của nhà nước cần thiết phải có sự can thiệp vào hoạt động công chứng. 6 Lê Thị Phương Hoa (2013, tr.23) 7 Fukuayama (2004) 8 Quốc hội (2015)
-6- Hình 2.1. Chức năng của Nhà nước CHỨC NĂNG TỐI THIỂU Cung cấp dịch vụ công Quốc phòng, an ninh trật tự Bảo vệ sở hữu tư nhân Điều hành kinh tế vĩ mô Sức khỏe, y tế cộng đồng Cải thiện, đảm bảo công bằng Bảo vệ người nghèo CHỨC NĂNG TR NG BÌNH Can thiệp khi thị trường bất lực Giáo dục, bảo vệ môi trường Kiểm soát độc quyền Bình đẳng về cơ hội Bảo hiểm An sinh xã hội NHÀ NƯỚC CAN THIỆP CÓ HIỆU QUẢ Chính sách công nghiệp Phân phối phúc lợi Nguồn: Fukuayama (2004) Trong giao dịch tài sản, các bên thường không nắm rõ thông tin lẫn nhau, đây là thất bại của thị trường thuộc trường hợp bất cân xứng thông tin. Thông tin bất cân xứng là tình trạng trong một giao dịch, một bên có thông tin đầy đủ và chính xác hơn so với (các) bên còn lại. Thông tin bất cân xứng là một loại thất bại của thị trường vì nó gây ra các hậu quả: (1) Lựa chọn ngược, (2) tâm lý ỷ lại, (3) vấn đề người ủy quyền- người thừa hành.9Trong trường hợp giao dịch tài sản, khi các bên không có đủ thông tin về tính pháp lý của tài sản, quyền sở hữu của người giao dịch có thể dẫn tới hậu quả là lựa chọn ngược, giá của tài sản giao dịch sẽ bị đẩy tới mức bằng với giá những tài sản không đảm bảo tính pháp lý. 2.2.2. Lý do cần có sự tham gia của tư nhân Hoạt động công chứng cần thiết có sự can thiệp của Nhà nước, tuy nhiên, không nhất thiết Nhà nước phải trực tiếp cung cấp dịch vụ này mà hoàn toàn có thể xã hội hóa, để tư nhân 9 Huỳnh Thế Du (2015)
-7- tham gia cung cấp dịch vụ.10 Nhà nước chỉ đóng vai trò quản lý và cung cấp dịch vụ ở những nơi mà tư nhân không thể thực hiện. Theo Fukuyama, một Nhà nước hiệu quả là Nhà nước với phạm vi nhỏ và sức mạnh lớn, khi gộp hai phương diện phạm vi và sức mạnh vào một biểu đồ thì góc I được cho là tối ưu nhất.Tuy nhiên, các quốc gia thường gặp khó khăn khi thu nhỏ phạm vi của Nhà nước và dễ dẫn tới góc III.Do đó, cùng với sự ủy quyền cần có sự quản lý chặt chẽ của Nhà nước để hoạt động công chứng thực hiện đúng với chức năng được ủy quyền. Việc lựa chọn ủy quyền là một cách để Nhà nước làm thu gọn bộ máy của mình mà vẫn đảm bảo cung cấp hàng hóa, dịch vụ công cho xã hội. Đó là xu hướng chung mà các quốc gia trên thế giới đang hướng tới, xây dựng một Nhà nước với phạm vi nhỏ và sức mạnh lớn. Hình 2.2. Phạm vi và sức mạnh của Nhà nước Sức mạnh Góc I Góc II Góc III Góc IV Phạm vi Nguồn: Fukuayama (2004, tr.7) Việc xác định được thất bại của thị trường và vấn đề Nhà nước can thiệp là cần thiết, tuy nhiên, biện pháp can thiệp bằng cách cung cấp trực tiếp không mang lại hiệu quả tối ưu, không khuyến khích cạnh tranh, mở rộng phạm vi bộ máy Nhà nước. Khi công chứng viên là những công chức Nhà nước, động cơ làm việc của công chứng viên đã bị hạn chế do được hưởng mức lương ấn định trước mà không phụ thuộc vào kết quả làm việc. Trước thất bại của Nhà nước trong việc cung ứng dịch vụ công, Nhà nước xác định việc chuyển nhiệm vụ công chứng cho thị trường thực hiện. 10 Phạm Duy Nghĩa (2007)
-8- 2.2.3. Cách thức can thiệp của Nhà nước ở Việt Nam hiện nay Hoạt động công chứng cần thiết phải có sự can thiệp của Nhà nước và có thể ủy quyền tư nhân thực hiện.Ở Việt Nam hiện nay, Nhà nước quản lý vừa bằng các quy định, vừa duy trì cung cấp trực tiếp và ủy quyền cho khu vực tư nhân thực hiện. Theo đó, đối với công chứng, Nhà nước cung cấp trực tiếp tại các phòng công chứng và ủy quyền cho văn phòng công chứng. Đối với chứng thực, Nhà nước cung cấp trực tiếp tại UBND cấp xã, Phòng Tư pháp cấp huyện, phòng công chứng, một số cơ quan lãnh sự và ủy quyền cho văn phòng công chứng. Hình 2.3 thể hiện rõ quyết định cho sự can thiệp của Nhà nước đối với hoạt động công chứng. Ngoài ra, một kênh quản lý gián tiếp để Nhà nước quản lý công chứng viên là thông qua hội công chứng viên. Hình 2.3. Mô hình cây quyết định cho sự can thiệp của chính quyền đ i với hoạt động công chứng Duy trì thẩm Quy định quyền UBND cấp Quy định Chính phủ Can thiệp xã Cung cấp Phòng Tư trực tiếp pháp UBND cấp Ủy quyền Can thiệp tỉnh Phòng Công chứng Văn phòng Ủy quyền công chứng Nguồn: Tác giả tự vẽ dựa trên mô hình của ADB (2003), trích trong S. Chiavo-Campo và P.S.A. Sundaram (1999) Để quản lý hoạt động công chứng, Nhà nước không chỉ tập trung quyền ở trung ương mà phân cấp hoạt động cho chính quyền cấp dưới và cơ quan chuyên môn. Phân cấp cụ thể về quản lý nhà nước đối với hoạt động công chứng như Hình 2.4.
-9- Hình 2.4. Phân cấp quản lý Nhà nước đ i với công chứng Chính phủ Quy hoạch Bộ Tư pháp Bổ nhiệm Công Hội Công chứng chứng viên toàn quốc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh Cho phép thành lập VPCC Hội Công Sở Tư pháp chứng cấp tỉnh Cấp phép hoạt động VPCC Nguồn: Tác giả tự vẽ dựa trên Luật Công chứng 2014 Ở cấp trung ương, Chính phủ ban hành quy hoạch, Bộ Tư pháp bổ nhiệm công chứng viên và quản lý Hội Công chứng viên toàn quốc. Ở cấp tỉnh, UBND cấp tỉnh cho phép thành lập, quản lý về nhân sự chủ chốt Hội Công chứng viên cấp tỉnh, Sở Tư pháp cấp phép hoạt động và quản lý về hoạt động Hội Công chứng viên cấp tỉnh. 2.3.Cở ở đánh giá chính ách quản lý nhà nước về công chứng Để đánh giá chính sách quản lý nhà nước đối với hoạt động công chứng, tác giả sử dụng Bộ tiêu chí OECD (1995) về đánh giá chính sách, với 08 tiêu chí thành phần: (1) Phục vụ các mục tiêu chính xác, rõ ràng đã ấn định trước.(2) Có cơ sở pháp luật, thực tiễn chắc chắn.(3) Mang lại lợi ích nhiều hơn là chi phí, có tính tới tác động phân bổ trên toàn xã hội, các yếu tố kinh tế, xã hội và môi trường.(4) Giảm thiểu chi phí và tác động lệch lạc tới thị trường.(5) Khuyến khích cạnh tranh, thông qua khuyến khích thị trường và các phương pháp tiếp cận dựa trên cơ sở mục tiêu đã định.(6) Rõ ràng, đơn giản, thiết thực đối với người sử dụng. (7) Phù hợp, tương thích với các chính sách, pháp luật khác.(8) Tương thích ở mức độ tối đa đối với các nguyên tắc về khuyến khích cạnh tranh, thương mại trong
-10- pháp luật quốc gia và các điều ước quốc tế.11 Đây là 08 tiêu chí được đưa ra để xem xét, phân tích chính sách quản lý nhà nước đối với hoạt động công chứng trong giai đoạn hiện nay, để tìm ra những trục trặc của công tác quản lý nhà nước đối với hoạt động công chứng. 11 OECD (2005, tr.3)