Luận văn Thạc sĩ Chính sách công: Quản lý nhà nước về thu hồi đất trên địa bàn xã Đại Phước, huyện Nhơn Trạch, tỉnh Đồng Nai

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:85

Thêm vào BST

Báo xấu

15
lượt xem 4
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Trên cơ sở phân tích, đánh giá thực trạng quản lý thu hồi đất trên địa bàn xã Đại Phước, huyện Nhơn Trạch, tỉnh Đồng Nai, luận văn đề xuất những giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước về thu hồi đất trên địa bàn xã trong thời gian tới. Mời các bạn cùng tham khảo nội dung chi tiết.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Chính sách công: Quản lý nhà nước về thu hồi đất trên địa bàn xã Đại Phước, huyện Nhơn Trạch, tỉnh Đồng Nai

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN THỊ ANH THƯ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ THU HỒI ĐẤT TRÊN ĐỊA BÀN XÃ ĐẠI PHƯỚC, HUYỆN NHƠN TRẠCH, TỈNH ĐỒNG NAI LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ HÀ NỘI, năm 2020
VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN THỊ ANH THƯ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ THU HỒI ĐẤT TRÊN ĐỊA BÀN XÃ ĐẠI PHƯỚC, HUYỆN NHƠN TRẠCH, TỈNH ĐỒNG NAI Ngành: Quản lý kinh tế Mã số: 8340410 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. NGUYỄN THỊ NGỌC HÀ NỘI, năm 2020
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu nêu trong luận văn là trung thực. Những tư liệu được trích dẫn trong luận văn được trích dẫn có nguồn gốc rõ ràng. Tác giả Nguyễn Thị Anh Thư
LỜI CẢM ƠN Trước hết, em xin cám ơn chân thành và tri ân sâu sắc toàn bộ quý thầy cô của Học viện Khoa học Xã hội đã truyền đạt những kiến thức quý báu cho em trong suốt thời gian học lớp cao học chuyên ngành quản lý kinh tế. Em xin gởi lời cám ơn sâu sắc đến Tiến sĩ Nguyễn Thị Ngọc, người đã trực tiếp giúp đỡ và nhiệt tình hướng dẫn em hoàn thành bài luận văn tốt nghiệp. Trong quá trình học tập và viết luận văn tốt nghiệp khó tránh những sai sót, rất mong quý thầy cô thông cảm và bỏ qua. Đồng thời do trình độ lý luận cũng như kinh nghiệm thực tiễn còn hạn chế nên không tránh những thiếu sót, em rất mong nhận được ý kiến đóng góp của quý thầy cô để em học thêm được những kinh nghiệm quý báu và sẽ hoàn thành tốt hơn nữa trong thời gian tới. Em xin trân trọng cám ơn! Kính chúc quý thầy cô luôn dồi dào sức khỏe, thắng lợi và thành công trong cuộc sống. Người viết Nguyễn Thị Anh Thư
MỤC LỤC MỞ ĐẦU.............................................................................................................................. 1 Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TRONG THU HỒI ĐẤT ĐỂ PHÁT TRIỂN KINH TẾ, XÃ HỘI ......................... 7 1.1. Khái quát chung về đất đai, thu hồi đất và quản lý nhà nước về thu hồi đất để triển kinh tế, xã hội ................................................................................................. 7 1.1.1. Khái niệm đất đai ..................................................................................... 7 1.1.2. Khái niệm và đặc điểm của thu hồi đất .................................................... 7 1.1.3. Khái niệm quản lý nhà nước trong quá trình thu hồi đất đai ................ 10 1.2. Quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội. 12 1.2.1. Sự cần thiết khách quan của thu hồi đất để triển kinh tế - xã hội .......... 12 1.2.2. Mục đích quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất ....................... 16 1.2.3. Chủ thể và đối tượng tham gia quản lý nhà nước về thu hồi đất ........... 17 1.2.4. Nội dung quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất ........................ 18 1.3. Tiêu chí đánh giá Quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội ...................................................................................................... 23 1.4. Các yếu tố ảnh hưởng tới quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất để phát triển kinh tế xã hội ........................................................................................ 24 Chương 2: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ THU HỒI ĐẤT TRÊN ĐỊA BÀN XÃ ĐẠI PHƯỚC, HUYỆN NHƠN TRẠCH, TỈNH ĐỒNG NAI ..................................................................................................................................... 29 2.1. Khái quát chung về xã Đại Phước, huyện Nhơn Trạch, tỉnh Đồng Nai .......... 29 2.1.1. Điều kiện địa lý tự nhiên ........................................................................ 29 2.1.2. Đặc điểm kinh tế, xã hội ......................................................................... 29 2.2. Thực trạng quản lý nhà nước về thu hồi đất để phát triển kinh phát triển kinh tế, xã hội tại xã Đại Phước, huyện Nhơn Trạch, tỉnh Đồng Nai........................... 30 2.2.1. Tình hình thu hồi đất để phát triển kinh tế, xã hội tại xã Đại Phước, huyện Nhơn Trạch, tỉnh Đồng Nai ................................................................... 30 2.2.2. Thực trạng xây dựng, áp dụng quy định về thu hồi đất ......................... 33 2.2.3. Tổ chức thực hiện thu hồi đất tại xã Đại Phước, huyện Nhơn Trạch, tỉnh Đồng Nai .......................................................................................................... 36
2.2.4. Kiểm tra, giám sát và giải quyết các khiếu nại, tố cáo liên quan đến quá trình thu hồi đất ................................................................................................ 40 2.2.5. Đánh giá của đối tượng khảo sát về quản lý nhà nước về thu hồi đất tại xã Đại Phước, huyện Nhơn Trạch, tỉnh Đồng Nai ........................................... 41 2.3. Các yếu tố tác động tới quản lý nhà nước về thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội tại xã Đại Phước ...................................................................................... 58 2.4. Đánh giá chung .............................................................................................. 61 2.4.1. Những kết quả đạt được ......................................................................... 61 2.4.2. Những hạn chế và nguyên nhân ............................................................. 62 Chương 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ THU HỒI ĐẤT TRÊN ĐỊA BÀN XÃ ĐẠI PHƯỚC, HUYỆN NHƠN TRẠCH, TỈNH ĐỒNG NAI ....................................................................................................................... 65 3.1. Đảm bảo đời sống của người dân có đất bị thu hồi ....................................... 65 3.2. Đẩy mạnh tuyên truyền pháp luật cho người dân .......................................... 65 3.3. Làm tốt hơn nữa công tác phối hợp với các cơ quan trong việc thực hiện quy trình thu hồi đất ..................................................................................................... 66 3.4. Nâng cao năng lực của cán bộ, công chức ở cơ sở làm nhiệm vụ thu hồi đất, giải phóng mặt bằng .............................................................................................. 67 3.5. Tăng cường sự tham gia và đồng thuận của người dân vào quá trình thu hồi đất nông nghiệp ..................................................................................................... 68 3.6. Cơ chế thỏa thuận đối với các dự án sử dụng đất để phát triển kinh tế không vì lợi ích quốc gia công cộng ................................................................................ 69 3.7. Tăng cường sự tham gia của các tổ chức định giá đất chuyên nghiệp vào quá trình thu hồi đất ..................................................................................................... 70 3.8. Đổi mới công tác kiểm tra, giám sát quá trình thu hồi đất nông nghiệp; giải quyết các khiếu nại, tố cáo liên quan đến quá trình thu hồi đất nông nghiệp....... 71 3.9. Minh bạch thủ tục, trình tự thu hồi và cưỡng chế thu hồi đất ....................... 72 KẾT LUẬN ....................................................................................................................... 74 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT FAO: Food and Agriculture Organization of the United Nations Tổ chức Lương thực và Nông nghiệp Liên Hiệp Quốc FDI: Foreign Direct Investment Đầu tư trực tiếp nước ngoài WTO: World Trade Organization Tổ chức Thương mại Thế giới USD: United States dollar Đồng đô la Mỹ
DANH MỤC CÁC BẢNG Bảng 2.1. Tình hình thu hồi đất tại xã Đại Phước ....................................................31 Bảng 2.2. Đánh giá của đối tượng khảo sát về tính minh bạch trong công tác quản lý nhà nước về thu hồi đất tại xã Đại Phước, huyện Nhơn Trạch, tỉnh Đồng Nai ....42 Bảng 2.3. Đánh giá của đối tượng khảo sát về tính đáp ứng trong công tác quản lý nhà nước về thu hồi đất tại xã Đại Phước, huyện Nhơn Trạch, tỉnh Đồng Nai ........44 Bảng 2.4. Kết quả khảo sát sự tham gia của người dân và các bên vào công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất nông nghiệp ...............................................48 Bảng 2.5. Kết quả khảo sát tính công bằng của công tác quản lý nhà nước trong quá trình thu hồi đất nông nghiệp trên địa bàn xã Đại Phước .........................................51 Bảng 2.6. Kết quả khảo sát tính hiệu lực của công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất nông nghiệp trên địa bàn xã Đại Phước .........................................53 Bảng 2.7. Đánh giá tính hiệu quả của công tác quản lý nhà nước trong thu hồi đất tại xã Đại Phước ........................................................................................................54 Bảng 2.8. Đánh giá về trách nhiệm giải trình công tác quản lý nhà nước trong thu hồi đất nông nghiệp tại Đại Phước ............................................................................56
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trong những năm gần đây, thực hiện chủ trương của Đảng về đường lối công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, nước ta đã và đang triển khai nhiều dự án đầu tư xây dựng và cải thiện cơ sở hạ tầng, các dự án này đều cần quỹ đất. Việc thu hồi đất để thực hiện các dự án đã đem lại những kết quả tích cực trong yêu cầu phát triển cơ sở hạ tầng, góp phần chuyển dịch cơ cấu kinh tế, chuyển dịch cơ cấu lao động từ ngành nghề nông, lâm nghiệp sang ngành công nghiệp, dịch vụ; các dự án thu hồi đất để phát triển kinh tế, xã hội đã làm thay đổi diện mạo cho các địa phương. Nước ta đang tập trung đẩy mạnh phát triển và hội nhập kinh tế quốc tế. Thu hồi đất để phục vụ cho phát triển kinh tế, xã hội sẽ dẫn tới hậu quả một số tổ chức, hộ gia đình, cá nhân đang khai thác, sử dụng đất sẽ bị chấm dứt. Theo đó, quyền và lợi ích mà họ đang được hưởng trên đất đó cũng chấm dứt theo, cuộc sống, việc làm, kế mưu sinh, thậm chí là sự nghiệp kinh doanh và việc làm giàu trên đất đối với họ cũng không còn cơ hội nữa. Đây là vấn đề rất nhạy cảm, phức tạp và đòi hỏi Nhà nước với vai trò là chủ sở hữu đại diện, mà trực tiếp nhất là chính quyền địa phương nơi có đất bị thu hồi cho các dự án phát triển kinh tế, xã hội phải hết sức thận trọng, cân nhắc thật kỹ để có những quyết sách đúng đắn, hài hòa lợi ích giữa Nhà nước - người có đất bị thu hồi - nhà đầu tư được Nhà nước giao đất, cho thuê đất. Bất kỳ sự lơ là, tắc trách nào dù nhỏ đều có thể dẫn tới sự xung đột, thậm chí là sự phản kháng của những người có đất bị thu hồi, dự án của Nhà nước có thể bị đình trệ, có thể gây mất an ninh trật tự và an toàn xã hội. Trong thời gian qua, việc chú trọng đến nâng cao năng lực quản lý Nhà nước về đất đai và thu hồi đất được quan tâm, nhưng vẫn còn thể hiện những yếu kém về cơ sở khoa học và thực tiễn thực hiện. Nhiều chính sách được ban hành còn chưa hợp lý; việc tổ chức thực hiện còn thiếu minh bạch, chưa tạo được đồng thuận của người dân; nguồn lực về đất đai chưa được sử dụng thật hiệu quả, còn tình trạng lãng phí; tham nhũng, tiêu cực, sai phạm xảy ra... gây bất bình và khiếu kiện, khiếu nại nhiều trong thời gian qua. Với tình hình hiện nay, nếu công tác quản lý Nhà 1
nước về thu hồi đất nông nghiệp để thực hiện các dự án không được thay đổi sẽ dễ dẫn đến bức xúc và niềm tin của người dân đối với Nhà nước. Điều này sẽ gây bất lợi về mặt chính trị và xã hội, gây khó khăn cho Nhà nước trong quản lý kinh tế vĩ mô. Vì vậy đổi mới công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế xã hội là vô cùng cần thiết, nhằm điều tiết hợp lý đất đai, phân phối lại các lợi ích từ đất đai và đảm bảo hài hòa lợi ích của Nhà nước, nhà đầu tư và đời sống của người dân sau khi thu hồi đất, góp phần phát triển kinh tế và ổn định chính trị, xã hội. Đổi mới công tác quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất là vấn đề khó khăn, cần phải dựa trên cơ sở lý thuyết khoa học và có những giải pháp toàn diện, đúng đắn đáp ứng yêu cầu thực tiễn. Trong thời gian qua, những địa phương có tốc độ đô thị hóa nhanh, vấn đề thu hồi đất cho các mục đích phát triển kinh tế, xã hội gặp rất nhiều trở ngại và vướng mắc, nhiều trường hợp thu hồi đất gặp phải sự phản đối quyết liệt của người dân, dẫn đến việc thu hồi đất dây dưa, kéo dài ... thực tế ở xã Đại Phước, huyện Nhơn Trạch, tỉnh Đồng Nai là một ví dụ điển hình. Xã Đại Phước có 13 dự án quy hoạch để phát triển khu dân cư, trung tâm thương mại, khu du lịch sinh thái. Hiện nay có 05 dự án đã triển khai, 05 dự án đang triển khai, còn 03 dự án chưa triển khai (quy hoạch “treo” hơn 10 năm). Thực tế công tác quản lý nhà nước về thu hồi đất trong những năm qua trên địa bàn xã gặp nhiều vướng mắc, khó khăn và lúng túng. Nguyên nhân một phần không thể phủ nhận là pháp luật thực định dường như vẫn chưa định ra những nguyên tắc nhằm giải quyết vướng mắc trong công tác thu hồi đất mà các chủ thể thực thi pháp luật phải đối mặt trong giai đoạn hiện nay. Quy trình, thủ tục còn nhiều bất cập, quá trình tổ chức việc thu hồi đất còn chưa đảm tính khách quan, dân chủ và công khai, gây bức xúc cho người dân có đất bị thu hồi. Nhiều ý kiến trái chiều và hồ nghi về tính công bằng, bình đẳng về điều tiết lợi ích Nhà nước, nhà đầu tư, người bị thu hồi đất... Với những vấn đề nêu trên cho thấy, công tác quản lý nhà nước về thu hồi đất có nhiều quan điểm khác nhau cần được nghiên cứu sâu hơn về vấn đề này. Đó cũng là lý do tác giả chọn đề tài: “Quản lý nhà nước về thu hồi đất trên địa bàn xã Đại Phước, huyện Nhơn Trạch, tỉnh Đồng Nai”. 2
2. Tình hình nghiên cứu đề tài Đất đai là nguồn tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất không thể thay thế được trong sản xuất nông lâm nghiệp, là mặt bằng để phát triển đô thị trong quá trình đô thị hóa... Luật Đất đai năm 1987 được ban hành trong hoàn cảnh nước ta tiến hành công cuộc đổi mới toàn diện đất nước đã đạt được những thành tựu ban đầu, trong đó nổi bật là những thành tựu về phát triển kinh tế. Nội dung quản lý nhà nước về đất đai trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa đã được nghiên cứu khá toàn diện và rộng rãi. Tuy nhiên, nội dung quản lý nhà nước về thu hồi đất trong quá trình đô thị hóa trong điều kiện phát triển nền kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế thế giới, trong phạm vi cụ thể là quản lý nhà nước về thu hồi đất để phát triển kinh tế xã hội thì chưa có nhiều công trình nghiên cứu một cách hệ thống và toàn diện. Trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, tốc độ đô thị hóa mạnh, phát sinh những mâu thuẫn về quyền và lợi ích giữa người sử dụng đất bị thu hồi đất với quyền lợi của Nhà nước trong các chính sách về bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất. Cho đến nay, nước ta đã có một số công trình nghiên cứu của nhiều nhà khoa học và nhà quản lý về đất đai cũng như về thu hồi đất, chẳng hạn công trình của Nguyễn Khắc Sơn, năm 2007, đã nêu ra những vấn đề chính về quản lý nhà nước về đất đai của Việt Nam bao gồm: những vấn đề chung về quản lý hành chính nhà nước và quản lý nhà nước về đất đai; quá trình phát triển của công tác quản lý nhà nước về đất đai của Việt Nam từ khi lập nước đến nay; nội dung quản lý đất đai được đề cập ở đây như ban hành các văn bản về đất đai và tổ chức thực hiện, xác định địa giới hành chính, khảo sát, lập quy hoạch, quản lý việc giao đất thu hồi đất, đăn ký quyền sử dụng, thống kê về đất đai… Chính sách chuyển đổi đất đai đã được thực hiện như một phần của chính sách đổi mới kinh tế. Các tác giả như Nguyễn Đình Bồng, năm 2014, với ấn phẩm “Mô hình quản lý đất đai hiện đại ở các nước và kinh nghiệm cho Việt Nam”; Nguyễn Văn Sửu, năm 2010, với ấn phẩm “Đổi mới chính sách đất đai ở Việt 3
Nam”. Từ lý luận đến thực tiễn đều khẳng định vấn đề ruộng đất không chỉ là vấn đề kinh tế mà còn thuộc loại vấn đề chính trị và tác động đến sự phát triển kinh tế - xã hội của các nước trên thế giới, đặc biệt là những quốc gia đang phát triển. Trong đó, các tác giả đề cập đến quá trình chuyển đổi và thu hồi đất nông nghiệp như một quá trình tất yếu của sự phát triển đất nước. Trong quá trình này, nội dung của quản lý Nhà nước bao gồm việc ban hành và thực hiện các chính sách để điều tiết đất đai. Đây là những chính sách có tầm quan trọng thiết yếu đối với tăng trưởng bền vững, quản trị quốc gia hiệu quả, tạo phúc lợi và các cơ hội kinh tế mở ra cho cả người dân nông thôn và thành thị, đặc biệt là người nghèo. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Trên cơ sở phân tích, đánh giá thực trạng quản lý thu hồi đất trên địa bàn xã Đại Phước, huyện Nhơn Trạch, tỉnh Đồng Nai, luận văn đề xuất những giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước về thu hồi đất trên địa bàn xã trong thời gian tới. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Hệ thống hóa những vấn đề cơ bản liên quan tới quản lý nhà nước về thu hồi đất để phát triển kinh tế, xã hội. Phân tích thực trạng công tác quản lý nhà nước về thu hồi đất trên địa bàn xã Đại Phước, huyện Nhơn Trạch, tỉnh Đồng Nai. Đề xuất một số giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước về thu hồi đất, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn xã Đại Phước trong thời gian tới. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của luận văn là công tác quản lý nhà nước về thu hồi đất trên địa bàn xã Đại Phước, huyện Nhơn Trạch, tỉnh Đồng Nai. 4.2. Phạm vi nghiên cứu Phạm vi nghiên cứu về mặt nội dung hoạt động quản lý nhà nước về thu hồi đất gồm có: Công tác quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; Quản lý việc bồi 4
thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất; Thống kê, kiểm kê đất đai; Quản lý tài chính về đất đai và giá đất; Quản lý, giám sát việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất; Phổ biến, giáo dục pháp luật về đất đai. Về mặt không gian: Công tác quản lý nhà nước về thu hồi đất tại xã Đại Phước, huyện Nhơn Trạch, tỉnh Đồng Nai. Thời gian nghiên cứu: Từ khi có Luật Đất đai năm 2013 đến nay. 5. Phương pháp nghiên cứu Trong phạm vi nghiên cứu này tác giả sử dụng các phương pháp như: - Phương pháp so sánh, phân tích… được sử dụng trong Chương 1 tìm hiểu một số vấn đề lý luận về Pháp luật thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế, xã hội. - Phương pháp phân tích thống kê, so sánh, tổng hợp… để phân tích, đánh giá thực trạng quản lý thu hồi đất tại xã Đại Phước, đồng thời đề xuất một số giải pháp tích cực nhằm hoàn thiện công tác quản lý nhà nước về thu hồi đất trên địa bàn xã. - Phương pháp điều tra khảo sát: Luận văn tiến hành khảo sát bằng bảng hỏi đối với 60 trường hợp là cán bộ công chức cấp xã, huyện và người dân Đại Phước trong diện có đất bị thu hồi. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn Luận văn phân tích được thực trạng, quản lý nhà nước trong thu hồi đất, làm rõ các mối quan hệ, lợi ích trong việc thu hồi đất để phát triển kinh tế, xã hội tại xã Đại Phước. Chỉ ra những bất cập của quy định trong Luật Đất đai và các văn bản pháp luật có liên quan khác, những bất cập trong công tác quản lý. Từ đó đề xuất giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước về thu hồi đất tại xã Đại Phước, huyện Nhơn Trạch, tỉnh Đồng Nai. 7. Kết cấu của luận văn Kết cấu của Luận văn gồm các phần chính sau: Mở đầu, chương 1, chương 2, chương 3, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo. Chương 1: Những vấn đề lý luận cơ bản về quản lý nhà nước trong thu hồi đất để phát triển kinh tế, xã hội 5
Chương 2: Thực trạng quản lý nhà nước về thu hồi đất trên địa bàn xã Đại Phước, huyện Nhơn Trạch, tỉnh Đồng Nai. Chương 3: Giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước về thu hồi đất trên địa bàn xã Đại Phước, huyện Nhơn Trạch, tỉnh Đồng Nai. 6
Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TRONG THU HỒI ĐẤT ĐỂ PHÁT TRIỂN KINH TẾ, XÃ HỘI 1.1. Khái quát chung về đất đai, thu hồi đất và quản lý nhà nước về thu hồi đất để triển kinh tế, xã hội 1.1.1. Khái niệm đất đai Theo quy định tại Khoản 2, Điều 4 Thông tư 14/2012/TT-BTNMT quy định kỹ thuật điều tra thoái hóa đất do Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành đã chỉ rõ: Đất đai là một vùng đất có ranh giới, vị trí, diện tích cụ thể và có các thuộc tính tương đối ổn định hoặc thay đổi nhưng có tính chu kỳ, có thể dự đoán được, có ảnh hưởng tới việc sử dụng đất trong hiện tại và tương lai của các yếu tố tự nhiên, kinh tế - xã hội như: thổ nhưỡng, khí hậu, địa hình, địa mạo, địa chất, thuỷ văn, thực vật, động vật cư trú và hoạt động sản xuất của con người. Đất đai có tính cố định vị trí, không thể di chuyển được, tính cố định vị trí quyết định tính giới hạn về quy mô theo không gian và chịu sự chi phối của các yếu tố môi trường nơi có đất. Mặt khác, đất đai không giống các hàng hóa khác có thể sản sinh qua quá trình sản xuất do đó, đất đai là có hạn. Tuy nhiên, giá trị của đất đai ở các vị trí khác nhau lại không giống nhau. Đất đai ở đô thị có giá trị lớn hơn ở nông thôn và vùng sâu, vùng xa; đất đai ở những nơi tạo ra nguồn lợi lớn hơn, các điều kiện cơ sở hạ tầng hoàn thiện hơn sẽ có giá trị lớn hơn những đất đai có điều kiện kém hơn. Trong nền kinh tế thị trường, các quan hệ đất đai phong phú hơn rất nhiều, quyền sử dụng đất được trao đổi, mua bán, chuyển nhượng và hình thành một thị trường đất đai. Lúc này, đất đai được coi như là một hàng hóa và là một hàng hóa đặc biệt. Thị trường đất đai có liên quan đến nhiều thị trường khác và những biến động của thị trường này có ảnh hưởng đến nền kinh tế và đời sống dân cư. 1.1.2. Khái niệm và đặc điểm của thu hồi đất 1.1.2.1. Khái niệm thu hồi đất 7
Ngược lại với khái niệm giao đất, cho thuê đất là những hình thức pháp lý làm hình thành một quan hệ pháp luật đất đai thì thu hồi đất là một biện pháp pháp lý làm chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai. Từ điển giải thích thuật ngữ Luật học thu hồi đất được hiểu là: “Cơ quan nhà nước có thẩm quyền thu hồi quyền sử dụng đất của người vi phạm quy định về sử dụng đất để Nhà nước giao cho người khác sử dụng hoặc trả lại cho chủ sử dụng đất bị lấn chiếm. Trường hợp thật cần thiết, Nhà nước thu hồi đất đang sử dụng của người sử dụng đất để sử dụng vào mục đích an ninh, quốc phòng, lợi ích quốc gia, công cộng”. Hiến pháp năm 2013 quy định: “Nhà nước thu hồi đất do cá nhân, tổ chức đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do luật định vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế, xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Việc thu hồi đất phải minh bạch, công khai và được bồi thường theo quy định của pháp luật”. Trên cơ sở pháp lý này, Luật Đất đai năm 2013 có hiệu lực vào ngày 1/7/2014 quy định tại Điều 3: “Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai”. Từ các khái niệm hay định nghĩa nêu trên cho thấy, dù vấn đề thu hồi đất đặt ra ở nhiều phương diện khác nhau, theo đó, thu hồi đất có thể vì lý do nhằm đảm bảo một trật tự chung trong quản lý nhà nước về đất đai, đảm bảo sự tôn trọng và tuân thủ pháp luật đất đai đối với người sử dụng đất hay thu hồi đất để phục vụ cho những nhiệm vụ và mục tiêu quan trọng của đất nước như quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế, xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng thì thu hồi đất đều được biểu hiện là một quyết định mang tính "đơn phương" từ Nhà nước áp dụng đối với các chủ thể đang khai thác và sử dụng đất. Việc thu hồi đất được biểu hiện bằng hình thức pháp lý là một quyết định thu hồi đất của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền về giao đất, cho thuê đất. Như vậy, thu hồi đất được hiểu: - Thu hồi đất là một quyết định hành chính của người có thẩm quyền nhằm chấm dứt quan hệ sử dụng đất của người sử dụng đối với một diện tích đất cụ thể nào đó. Theo đó, chỉ có cơ quan Nhà nước có thẩm quyền theo luật định mới được thực hiện quyết định thu hồi đất; 8
- Quyết định hành chính thể hiện quyền lực Nhà nước nhằm thực thi nội dung của quản lý Nhà nước về đất đai và với vai trò là chủ sở hữu đại diện toàn bộ vốn đất đai trong cả nước nhằm để phân bổ và điều chỉnh đất đai trên thực tế cho phù hợp với mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội và nhu cầu của các chủ thể sử dụng đất; - Việc thu hồi đất xuất phát từ nhu cầu của Nhà nước và xã hội hoặc là biện pháp chế tài được áp dụng nhằm xử lý các hành vi vi phạm pháp luật đất đai của người sử dụng đất. Như vậy, chúng ta có thể hiểu thu hồi đất như sau: Là các văn bản hành chính của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền nhằm chấm dứt một quan hệ pháp luật đất đai để phục vụ lợi ích của Nhà nước, của xã hội hoặc xử lý hành chính hành vi vi phạm pháp luật đất đai của người sử dụng đất và các trường hợp chấm dứt khác theo luật định. 1.1.2.2. Đặc điểm của thu hồi đất Qua việc phân tích khái niệm thu hồi đất, thì thu hồi đất có ba đặc điểm cơ bản sau: - Thu hồi đất phải do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền tiến hành: Thu hồi đất được thực hiện bởi quyết định thu hồi đất của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền. Trong đó xác định rõ lý do thu hồi, mục đích thu hồi, chủ thể bị thu hồi, diện tích thu hồi. Thực tế cho thấy, dù thu hồi đất ở phương diện nào, do nhu cầu của Nhà nước hay do lỗi của người sử dụng đất thì hệ quả cũng làm mất đi quyền khai thác, sử dụng và sinh sống ổn định của một chủ thể đối với đất bị thu hồi, cho nên, việc chấm dứt đó phải hết sức thận trọng và cân nhắc kỹ lưỡng. Theo đó, quy định của pháp luật xác định rõ cơ quan nào có thẩm quyền thu hồi đất thì cơ quan đó mới được thực hiện quyền này mà không cơ quan nào khác thay thế. Quy định này nhằm nâng cao vai trò và trách nhiệm của Nhà nước trước mỗi quyết định thu hồi đất. - Thu hồi đất được thực hiện theo một trình tự, thủ tục nhất định: thu hồi đất là một trong những nội dung cơ bản của quản lý Nhà nước về đất đai cùng với việc giao đất, cho thuê đất và chuyển mục đích sử dụng đất. Việc thu hồi đất do cơ quan quản lý hành chính Nhà nước tiến hành theo một trình tự, thủ tục nhất định. Theo 9
đó, trước mỗi quyết định thu hồi đất nhằm chấm dứt quyền sử dụng đất của những người đang sử dụng đất mà pháp luật quy định những quy trình và thủ tục với các bước tiến hành cụ thể nhằm đảm bảo tính minh bạch, dân chủ, công khai; người có đất bị thu hồi phải được thông báo trước về lý do thu hồi, kế hoạch di chuyển và phương án bồi thường, giải phóng mặt bằng. Hoạt động thu hồi đất không chỉ được thực hiện bởi cơ quan quản lý nhà nước về đất đai mà còn có sự tham gia, giám sát của người có đất bị thu hồi, sự đồng hành của doanh nghiệp... trong từng khâu, từng công đoạn như: từ việc công bố chủ trương thu hồi đất hay công bố quy hoạch sử dụng đất chi tiết, đến việc tổ chức kiểm đếm tài sản và xây dựng dự thảo về phương án bồi thường, giải phóng mặt bằng, đến quy trình tổ chức lấy ý kiến, tiếp thu và giải trình các ý kiến của dân, đến khâu tổ chức niêm yết công khai phương án bồi thường và tổ chức chi trả tiền bồi thường... Tất cả đều thực hiện theo quy trình hết sức cụ thể và chặt chẽ. 1.1.3. Khái niệm quản lý nhà nước trong quá trình thu hồi đất đai Theo Luật Đất đai năm 2013, quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất là một nội dung quan trọng của quản lý Nhà nước về đất đai, cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thực hiện các hoạt động quản lý nhà nước thông qua các cơ chế và công cụ quản lý, tác động đến hành vi, hoạt động của người sử dụng đất và các quan hệ đất đai trong xã hội, nhằm phân phối và phân phối lại quỹ đất theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chung thống nhất, từ đó sử dụng đất có hiệu quả, hợp lý và điều tiết các mối quan hệ lợi ích từ đất. Từ Luật Đất đai năm 2013, có thể hiểu, khái niệm quản lý nhà nước về đất đai là tổng hợp các hoạt động của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, ở đó thông qua các cơ chế quản lý, các công cụ quản lý thích hợp để tác động đến hành vi, hoạt động của người sử dụng đất và các quan hệ đất đai trong xã hội, từ đó thực hiện và bảo vệ các quyền hợp pháp đối với đất đai, mục tiêu cuối cùng là sử dụng đất tiết kiệm, hiệu quả và bảo vệ môi trường trên phạm vi cả nước và ở từng địa phương. Nội dung của công tác quản lý Nhà nước về đất đai được quy định trong Luật Đất đai năm 2013. Tại Điều 22 có chỉ rõ quản lý nhà nước về đất đai bao gồm: ban 10
hành văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đất đai và tổ chức thực hiện văn bản đó; xác định địa giới hành chính, lập và quản lý hồ sơ địa giới hành chính, lập bản đồ hành chính; khảo sát, đo đạc, lập bản đồ địa chính, bản đồ hiện trạng sử dụng đất và bản đồ quy hoạch sử dụng đất; điều tra, đánh giá tài nguyên đất; điều tra xây dựng giá đất; quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; quản lý việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất; quản lý việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất; đăng ký đất đai, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất; thống kê, kiểm kê đất đai; xây dựng hệ thống thông tin đất đai; quản lý tài chính về đất đai và giá đất; quản lý, giám sát việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất; thanh tra, kiểm tra, giám sát, theo dõi, đánh giá việc chấp hành quy định của pháp luật về đất đai và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai; Phổ biến, giáo dục pháp luật về đất đai; giải quyết tranh chấp về đất đai; giải quyết khiếu nại, tố cáo trong quản lý và sử dụng đất đai; quản lý hoạt động dịch vụ về đất đai”. Quản lý nhà nước về đất đai ở Việt Nam có những nét khác biệt với nhiều nước trên thế giới đó là: đất đai thuộc sở hữu toàn dân, có nghĩa là quản lý nhà nước về đất đai phải thể hiện được vai trò làm chủ của người dân thông qua các hoạt động kiểm tra giám sát; sử dụng đất đai nhằm đem lại hiệu quả lớn nhất cho người dân, cho cộng đồng, cho xã hội. Nhà nước trong đó có chính quyền địa phương các cấp là Nhà nước của dân, do dân bầu ra và thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai tại địa bàn theo quy định của pháp luật. Những mục đích tốt đẹp đó cần được thể chế hoá bằng các chính sách và các phương pháp tổ chức thực hiện khoa học trong quản lý nhà nước về đất đai của chính quyền các cấp bằng các hành động cụ thể, không phải là “khẩu hiệu”. Có thể nói, quản lý nhà nước về đất đai là một công việc phức tạp, cùng một mảnh đất tại một vị trí cụ thể nhưng được quản lý trực tiếp và gián tiếp bởi nhiều cơ quan và cấp độ khác nhau (theo ngành và lãnh thổ). Nếu xem xét trên địa bàn hành chính cấp xã thì trước hết nó chịu sự quản lý của chính quyền xã. Nếu xem xét trên địa bàn cấp huyện thì nó vừa phải chịu sự quản lý 11
của chính quyền xã và lại phải chịu sự quản lý của chính quyền huyện. Tiếp tục như vậy, nếu ta đặt nó trong phạm vi tỉnh và quốc gia thì mảnh đất cụ thể này sẽ tiếp tục chịu sự quản lý của chính quyền tỉnh, Nhà nước. Từ những vấn đề trên, tác giả đề xuất khái niệm: Quản lý nhà nước trong quá trình thu hồi đất của chính quyền xã là sự tác động có tổ chức, có định hướng, trên cơ sở pháp luật, của các cơ quan Nhà nuớc có thẩm quyền đối với các chủ thể và đối tượng có liên quan, để ban hành và thực hiện các quyết định lấy lại quyền sử dụng đất đã giao của các đối tượng sử dụng đất nhằm phân phối lại quỹ đất và giải quyết hài hòa các mối quan hệ lợi ích phức tạp đối với đất đai. Đây là một nội dung quan trọng của quản lý Nhà nước về đất đai của chính quyền xã thể hiện sự phối hợp để thực hiện tốt các nhiệm vụ quản lý được giao của chính quyền huyện với các đơn vị khác thuộc hệ thống quản lý nhà nước về đất đai được pháp luật quy định, nhằm mang lại môi trường thuận lợi nhất cho người sử dụng đất trong việc thực hiện các quyền lợi và nghĩa vụ của mình đối với đất đai, đảm bảo đất đai được sử dụng hiệu quả cao cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội vì con người, cộng đồng, xã hội cũng như bảo vệ môi trường sống bền vững tại xã. 1.2. Quản lý Nhà nước trong quá trình thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội 1.2.1. Sự cần thiết khách quan của thu hồi đất để triển kinh tế - xã hội - Tầm quan trọng của các dự án kinh tế, xã hội: Dự án phát triển kinh tế, xã hội là một công cụ để triển khai thực hiện các nhiệm vụ của chiến lược, quy hoạch, kế hoạch và chương trình phát triển một cách hiệu quả nhất. Góp phần giải quyết quan hệ cung cầu về vốn trong phát triển kinh tế - xã hội và giải quyết quan hệ cung cầu về sản phẩm, dịch vụ trên thị trường. Cải thiện đời sống dân cư và cải biến bộ mặt kinh tế - xã hội của từng địa phương, từng vùng và của cả nước. Là một phương pháp kế hoạch hóa được áp dụng tại nhiều nước trên thế giới. Đây là công cụ để triển khai thực hiện nhiệm vụ, mục tiêu của kế hoạch với hiệu quả kinh tế - xã hội cao nhất. Với vai trò và tầm quan trọng đó, Nhà nước với vị thế là tổ chức của quyền lực chính trị, kinh tế và pháp lý, là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai và 12