Luận văn Thạc sĩ Luật Hiến pháp và Luật Hành chính: Hoạt động giám sát về ngân sách nhà nước của Hội đồng nhân dân thành phố Đồng Hới

Chia sẻ: Vica999 Vica999 | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:117

Thêm vào BST

Báo xấu

26
lượt xem 9
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Đề tài nhằm góp phần hoàn thiện về mặt lý luận đồng thời đánh giá thực tiễn việc tổ chức và hoạt động giám sát của HĐND thành phố Đồng Hới hiện nay, đề xuất một số kiến nghị, giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động giám sát của HĐND thành phố nói chung, HĐND thành phố Đồng Hới nói riêng, trong quá trình xây dựng mô hình mới về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở nước ta.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật Hiến pháp và Luật Hành chính: Hoạt động giám sát về ngân sách nhà nước của Hội đồng nhân dân thành phố Đồng Hới

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ ................/............... ......../....... HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN THỊ LAN ANH HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN THÀNH PHỐ ĐỒNG HỚI, TỈNH QUẢNG BÌNH LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH THỪA THIÊN HUẾ - NĂM 2018
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ ................/............... ......../....... HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN THỊ LAN ANH HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN THÀNH PHỐ ĐỒNG HỚI, TỈNH QUẢNG BÌNH LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số: 60 38 01 02 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS. TS. VŨ ĐỨC ĐÁN THỪA THIÊN HUẾ - NĂM 2018
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng cá nhân tôi. Các số liệu, kết quả nghiên cứu trong luận văn là hoàn toàn trung thực và chưa được công bố trong bất kỳ công trình khoa học nào khác. Các thông tin trích dẫn trong luận văn đều được ghi rõ nguồn gốc. Thừa Thiên Huế, ngày tháng năm 2018 Học viên Nguyễn Thị Lan Anh
LỜI CẢM ƠN Trong quá trình thực hiện luận văn , tôi luôn luôn nhận được sự động viên, giúp đỡ tận tình của các thầy cô giáo, bạn bè, đồng nghiệp và gia đình. Trước hết tôi xin chân thành cảm ơn Phó Giáo sư, Tiến sỹ Vũ Đức Đán, người đã trực tiếp hướng dẫn tôi trong quá trình nghiên cứu để hoàn thành luận văn này. Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn đến Quý lãnh đạo Học viện Hành chính Quốc gia, các Khoa, Phòng cũng như các thầy cô giáo đã tham gia quản lý, giảng dạy, các anh, chị em đồng nghiệp đang công tác tại Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân phường Đồng Phú, Thường trực Hội đồng nhân dân thành phố Đồng Hới, tỉnh Quảng Bình và gia đình đã tạo điều kiện, giúp đỡ tôi trong suốt quá trình học tập và nghiên cứu, trong việc thu thập số liệu, thông tin cần thiết phục vụ thực hiện luận văn tốt nghiệp. Cuối cùng xin chân thành cảm ơn các bạn học viên lớp Cao học Luật Hành chính - Luật Hiến pháp LH3.T2 đã cùng tôi chia sẽ kiến thức và kinh nghiệm trong quá trình học tập và nghiên cứu đề tài. Trong quá trình thực hiện luận văn, mặc dù đã hết sức cố gắng trong việc tiếp thu, trau dồi những kiến thức đóng góp của Quý thầy, cô giáo và bạn bè, đã tham khảo thông tin từ nhiều nguồn tài liệu khác nhau, song khó tránh khỏi thiếu sót, rất mong nhận được thông tin góp ý của Quý thầy, cô và bạn đọc. Xin chân thành cảm ơn!./. Học viên Nguyễn Thị Lan Anh
MỤC LỤC Trang bìa Lời cam đoan Lời cảm ơn Mục lục Danh mục các chữ viết tắt Danh mục các bảng MỞ ĐẦU ....................................................................................................... 1 Chương 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN ..................... 8 1.1. Những vấn đề chung về Hội đồng nhân dân và giám sát của Hội đồng nhân dân ......................................................................................................... 8 1.2. Ngân sách nhà nước và giám sát ngân sách nhà nước của Hội đồng nhân dân ............................................................................................................... 31 Chương 2. THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN THÀNH PHỐ ĐỒNG HỚI, TỈNH QUẢNG BÌNH ................................................................................. 48 2.1. Tổ chức của Hội đồng nhân dân thành phố Đồng Hới, tỉnh Quảng Bình. .... 48 2.2. Thực tiễn hoạt động và kết quả hoạt động giám sát ngân sách của Hội đồng nhân dân thành phố Đồng Hới, tỉnh Quảng Bình. ................................ 51 2.3. Đánh giá kết quả hoạt động giám sát ngân sách nhà nước của Hội đồng nhân dân thành phố Đồng Hới, tỉnh Quảng Bình. ......................................... 71 Chương 3. PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN THÀNH PHỐ ĐỒNG HỚI, TỈNH QUẢNG BÌNH ................................................................................. 84
3.1. Phương hướng nhằm tăng cường hoạt động giám sát ngân sách nhà nước cuả Hội đồng nhân dân thành phố Đồng Hới. ............................................... 84 3.2. Những giải pháp bảo đảm hiệu quả giám sát của Hội đồng nhân dân thành phố Đồng Hới trong nhiệm kỳ 2016 - 2021 .................................................. 86 3.3. Biện pháp bảo đảm hiệu quả hoạt động giám sát ngân sách của Hội đồng nhân dân thành phố Đồng Hới ...................................................................... 93 KẾT LUẬN ............................................................................................... 106 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT CBCC Cán bộ công chức CQĐP Chính quyền địa phương HĐND Hội đồng nhân dân KTNN Kiểm toán nhà nước KT-XH Kinh tế - xã hội MTTQ Mặt trận Tổ quốc NSĐP Ngân sách địa phương NSNN Ngân sách nhà nước NSTW Ngân sách Trung ương QLDA Quản lý dự án UBND Ủy ban nhân dân UBMT Ủy ban mặt trận UBTVQH Ủy ban Thường vụ Quốc hội XHCN Xã hội chủ nghĩa
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trong tiến trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân ở nước ta, hiện nay, vấn đề tiếp tục cải cách, kiện toàn tổ chức, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy Nhà nước nói chung và hệ thống chính quyền địa phương nói riêng, trong đó đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân các cấp là vấn đề được Đảng và Nhà nước rất quan tâm. Theo Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định: “Hội đồng nhân dân gồm các đại biểu Hội đồng nhân dân do cử tri ở địa phương bầu ra, là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên”. HĐND có hai chức năng cơ bản: chức năng quyết định và chức năng giám sát. Nói đến hoạt động của Hội đồng nhân dân thường chúng ta nghỉ ngay đến hoạt động giám sát. Vì giám sát là hoạt động cơ bản, là chức năng quan trọng của HĐND các cấp. Trong toàn bộ hoạt động của Nhà nước nhất là hoạt động kinh tế - xã hội đều được thể hiện qua hoạt động tài chính, ngân sách. Đây là một lĩnh vực tổng hợp, nó thể hiện rất rõ hiệu quả kinh tế, hiệu quả sử dụng ngân sách trong các lĩnh vực của đời sống xã hội tại từng cấp chính quyền. Do vậy vấn đề giám sát thu, chi, phân bổ và quyết toán ngân sách càng trở nên quan trọng đối với HĐND, các Ban HĐND, đại biểu HĐND đòi hỏi phải thực hiện công việc này đúng theo luật NSNN sửa đổi (luật NSNN năm 2002) có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2004. Trong lĩnh vực kinh tế, HĐND có nhiệm vụ, quyền hạn trong quyết định dự toán thu ngân sách nhà nước trên địa bàn; dự toán thu, chi ngân sách địa 1
phương và phân bổ dự toán ngân sách cấp mình; điều chỉnh dự toán ngân sách địa phương trong trường hợp cần thiết; phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương. Quyết định chủ trương đầu tư chương trình, dự án của địa phương mình theo quy định của pháp luật, Thực tế, trong những năm qua, HĐND thành phố Đồng Hới đã thực hiện tốt chức năng giám sát thông qua các hoạt động giám sát như: Việc xem xét, thẩm tra, thảo luận các báo cáo công tác, thực hiện quyền chất vấn của đại biểu, tổ chức các đoàn giám sát đối với các cơ quan, các tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát... HĐND thành phố đã làm rõ những bất hợp lý trong quá trình thực hiện ngân sách nhà nước, từ đó đưa ra những giải pháp khắc phục, điều chỉnh những bất hợp lý trong việc xây dựng dự toán ngân sách cho năm sau. Tuy nhiên, việc phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương của HĐND thành phố thời gian qua còn hình thức: cơ sở kiểm chứng số liệu hầu như không có; đại biểu tham gia góp ý hoặc chất vấn về các nội dung trong dự thảo Nghị quyết phê chuẩn quyết toán chưa nhiều. Ngoài ra việc tổ chức các đoàn giám sát đối với UBND thành phố và một số cơ quan, đơn vị có liên quan chưa thường xuyên, các kết luận sau khi giám sát thường chung chung, thiếu kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện kết luận sau giám sát… đó là những hạn chế cần được khắc phục, nhằm từng bước nâng cao hiệu quả và chất lượng giám sát của HĐND thành phố. Trên cơ sở học tập tại Học viện và thực tiễn công việc của cá nhân đang công tác tại Hội đồng nhân dân phường Đồng Phú, thành phố Đồng Hới, tỉnh Quảng Bình, học viên đã chọn đề tài “Hoạt động giám sát về ngân sách nhà nước của Hội đồng nhân dân thành phố Đồng Hới” “Hoạt động giám sát của HĐND thành phố về ngân sách nhà nước từ thực tiễn ở thành phố Đồng Hới” nhằm đóng góp những lý luận và đề xuất một số kiến nghị, giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động giám sát của 2
HĐND thành phố trong quá trình xây dựng tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở nước ta. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn Những vấn đề liên quan đến hoạt động giám sát ngân sách của HĐND ở nước ta trong những năm qua đã được đề cập nhiều trong các công trình nghiên cứu, các đề tài khoa học, các bài viết, các luận văn, ví dụ: - Bài giảng Kỹ năng giám sát ngân sách nhà nước của PGS. TS Đặng Văn Thanh. - Bài giảng Giám sát tài chính, lập dự toán và thông qua dự toán của Ths. Nguyễn Chí Dũng. - Bài giảng Thẩm quyền của Hội đồng nhân dân trong quy trình ngân sách của PGS. TS Đặng Văn Thanh. - Bài viết “Đổi mới hoạt động giám sát của Ban Kinh tế và Ngân sách HĐND thành phố và những vấn đề đặt ra đối với kiểm toán nhà nước khu vực IV” của Thạc sỹ Huỳnh Công Hùng, Phó Trưởng ban Kinh tế và Ngân sách HĐND thành phố Hồ Chí Minh. - Bài viết “Giám sát ngân sách nhà nước - chìa khóa góp phần bảo đảm quản lý ngân sách nhà nước lành mạnh, bền vững, hiệu quả của” Ts. Bùi Đặng Dũng, Phó chủ nhiệm Ủy ban Tài chính - Ngân sách. - Luận văn Thạc sỹ kinh tế: Giải pháp hoàn thiện công tác quản lý chi ngân sách nhà nước tại quận Hải Châu, thành phố Đà Nẵng của học viên Nguyễn Thị Hoàng Oanh (năm 2015). - Luận văn Thạc sỹ Quản lý kinh tế: Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trong lĩnh vực tài chính - ngân sách từ thực tiễn ở Hà Giang của học viên Phạm Thị Hồng Yên (năm 2015) - Luận án Tiến sĩ kinh tế: Nghiên cứu cơ chế kiểm tra, giám sát vốn đầu tư xây dựng cơ bản thuộc nguồn vốn ngân sách nhà nước ở Việt Nam. 3
Các công trình nghiên cứu, các bài viết, các luận văn trên đã trình bày có hệ thống về lý luận, về thực tiễn lĩnh vực nghiên cứu. Tuy nhiên, trong giai đoạn hiện nay, thực hiện Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND các cấp năm 2015, Luật ngân sách nhà nước năm 2015, hoạt động giám sát của HĐND thành phố đã có nhiều vấn đề mới được đặt ra cả về lý luận và thực tiễn, cần phải nghiên cứu một cách có hệ thống, toàn diện và đầy đủ. Vì vậy, trên cơ sở kế thừa, tiếp thu chọn lọc các công trình nghiên cứu của các nhà khoa học để hoàn thiện đề tài “Hoạt động giám sát về ngân sách nhà nước của HĐND thành phố Đồng Hới” nhằm góp phần hoàn thiện về mặt lý luận đồng thời đánh giá thực tiễn việc tổ chức và hoạt động giám sát của HĐND thành phố Đồng Hới hiện nay, đề xuất một số kiến nghị, giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động giám sát của HĐND thành phố nói chung, HĐND thành phố Đồng Hới nói riêng, trong quá trình xây dựng mô hình mới về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở nước ta. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn 3.1. Mục đích nghiên cứu Thông qua việc phân tích cơ sở lý luận, thực tiễn về tổ chức và hoạt động giám sát của HĐND thành phố Đồng Hới trong lĩnh vực ngân sách Nhà nước. Đánh giá thực trạng hoạt động giám sát về ngân sách nhà nước của HĐND thành phố Đồng Hới, chỉ ra những bất cập, hạn chế cũng như nguyên nhân thực trạng đó. Từ đó đề xuất giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả giám sát về lĩnh vực ngân sách trong thời gian tới. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu + Hệ thống hóa và làm rõ thêm cơ sở lý luận về ngân sách và hoạt động giám sát của HĐND cấp huyện. Các điều kiện đảm bảo cho hoạt động giám 4
sát và hiệu quả giám sát của HĐND cấp huyện trong lĩnh vực ngân sách nhà nước. Làm rõ chức năng giám sát của HĐND thành phố, nội dung, hình thức hoạt động giám sát của HĐND thành phố, như: hoạt động giám sát của Thường trực HĐND, các Ban của HĐND, các tổ đại biểu và đại biểu HĐND thành phố. + Phân tích thực trạng giám sát của HĐND thành phố Đồng Hới về ngân sách nhà nước. Qua đó đánh giá hiệu quả, những hạn chế, tồn tại, chỉ rõ nguyên nhân của hạn chế và khó khăn, bất cập trong hoạt động giám sát ngân sách Nhà nước. + Xác định những quan điểm và đề xuất các giải pháp khả thi nhằm nâng cao hiệu quả, chất lượng hoạt động giám sát của HĐND thành phố. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn 4.1. Đối tượng nghiên cứu Đề tài tập trung nghiên cứu về hoạt động giám sát của HĐND thành phố trong lĩnh vực ngân sách nhà nước tại các Kỳ họp, theo Nghị quyết giám sát hàng năm, giám sát chuyên đề của Thường trực HĐND, Ban Kinh tế - xã hội HĐND thành phố và của đại biểu HĐND thành phố theo quy định của pháp luật và thực tế tại thành phố Đồng Hới. Các nhân tố tác động đến chất lượng hoạt động giám sát: chất lượng chuẩn bị báo cáo của UBND, trình độ năng lực của đại biểu HĐND, các điều kiện bảo đảm hoạt động giám sát… 4.2. Phạm vi nghiên cứu + Về thời gian: Từ năm 2011 đến năm 2016 (HĐND thành phố Đồng Hới khóa XX, nhiệm kỳ 2011 - 2016). + Về không gian: Địa bàn thành phố Đồng Hới, tỉnh Quảng Bình. 5
+ Về nội dung: Hoạt động giám sát về ngân sách nhà nước của HĐND thành phố Đồng Hới. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn 5.1. Phương pháp luận Luận văn được thực hiện trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác-Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng và Nhà nước Việt Nam về tổ chức và hoạt động của HĐND, về vị trí, vai trò giám sát của HĐND . 5.2. Phương pháp nghiên cứu Ngoài phương pháp luận của triết học Mác-Lênin, luận văn còn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể như: phương pháp phân tích, tổng hợp, thống kê, so sánh.... 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Kết quả nghiên cứu của luận văn có ý nghĩa cho việc nâng cao nhận thức và kiến thức pháp lý trong hoạt động của HĐND cấp huyện nói chung và HĐND thành phố Đồng Hới nói riêng, đặc biệt là trong lĩnh vực giám sát về ngân sách nhà nước. Luận văn sẽ góp phần làm rõ thêm về mặt lý luận và thực tiễn về vị trí, chức năng giám sát của HĐND. Đánh giá thực trạng hoạt động giám sát của HĐND thành phố Đồng Hới nhiệm kỳ 2011 - 2016. Qua đó đưa ra các giải pháp nhằm tăng cường hoạt động giám sát, hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND thành phố về ngân sách nhà nước trong nhiệm kỳ 2016 - 2021. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục. Luận văn gồm 3 chương, cụ thể như sau: Chương 1: Những vấn đề lý luận về hoạt động giám sát ngân sách nhà nước của Hội đồng nhân dân. 6
Chương 2: Thực trạng hoạt động giám sát ngân sách nhà nước của Hội đồng nhân dân thành phố Đồng Hới, tỉnh Quảng Bình. Chương 3: Phương hướng và giải pháp tăng cường hoạt động của Hội đồng nhân dân thành phố Đồng Hới, tỉnh Quảng Bình. 7
Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN 1.1. Những vấn đề chung về Hội đồng nhân dân và giám sát của Hội đồng nhân dân 1.1.1. Vị trí của Hội đồng nhân dân trong chính quyền địa phương 1.1.1.1. Khái quát về chính quyền địa phương Chính quyền địa phương ở nước ta là một bộ phận hợp thành của chính quyền Nhà nước thống nhất của nhân dân, bao gồm các cơ quan đại diện quyền lực Nhà nước ở địa phương do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra và các cơ quan, tổ chức Nhà nước khác được thành lập trên cơ sở các cơ quan đại diện quyền lực Nhà nước này theo qui định của pháp luật (UBND, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND, Thường trực HĐND, các ban của HĐND …) nhằm quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương, trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ và kết hợp hài hòa giữa lợi ích của nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước. Điều 110 Hiến pháp năm 2013 quy định các đơn vị hành chính của nước ta được phân định như sau: “Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương; huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia thành phường. Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập. Việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính phải lấy ý kiến Nhân dân địa phương và theo trình tự, thủ tục do Luật định”. Như vậy, Hiến pháp năm 2013 không quy định cứng CQĐP chỉ có ba cấp gồm cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã mà còn có 8
các đơn vị hành chính đặc biệt do Quốc hội thành lập. Trên cơ sở đó, Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã quy định mang tính nguyên tắc về tổ chức chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, còn cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của HĐND và UBND ở đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội quy định khi thành lập các đơn vị đó. Điều 111 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Cấp CQĐP gồm có HĐND và UBND được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định”. Như vậy, so với Hiến pháp năm 1992, chế định CQĐP đã có sự phát triển mới khi quy định linh hoạt về đơn vị hành chính. Hiến pháp không quy định áp dụng thống nhất một loại mô hình CQĐP cho toàn quốc mà CQĐP sẽ được tổ chức dựa trên cơ sở đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt và các nguyên tắc phân cấp, phân quyền giữa trung ương với địa phương cũng như giữa các cấp CQĐP với nhau. Có ba cấp đơn vị hành chính phổ biến là cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã và một cấp không phổ biến là đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Với ba cấp đơn vị hành chính phổ biến, Luật tổ chức CQĐP năm 2015 vẫn xác định mỗi đơn vị hành chính đều thiết lập hai loại cơ quan là HĐND và UBND. Khoản 1 Điều 4 quy định: “Cấp CQĐP gồm có HĐND và UBND được tổ chức ở tất cả các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam quy định tại Điều 2 của Luật này”. Nhằm cụ thể hóa Điều 112 Hiến pháp năm 2013, Luật tổ chức CQĐP năm 2015 đã có những quy định cụ thể hóa về phân quyền, phân cấp cho các cấp chính quyền địa phương để giải quyết những hạn chế, bất cấp trong phân định thẩm quyền nhằm đảm bảo xây dựng bộ máy CQĐP tinh gọn, hiệu quả, 9
thông suốt, đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, cụ thể: - Bảo đảm quản lý nhà nước thống nhất về thể chế, chính sách, chiến lược và quy hoạch đối với các ngành, lĩnh vực; bảo đảm tính thống nhất, thông suốt của nền hành chính quốc gia; - Phát huy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP ở các đơn vị hành chính trong việc thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước trên địa bàn theo quy định của pháp luật; - Kết hợp chặt chẽ giữa quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ, phân định rõ nhiệm vụ quản lý nhà nước giữa CQĐP các cấp đối với các hoạt động kinh tế - xã hội trên địa bàn lãnh thổ; - Việc phân định thẩm quyền phải phù hợp điều kiện, đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo và đặc thù của các ngành, lĩnh vực; - Những vấn đề liên quan đến phạm vi từ hai đơn vị hành chính cùng cấp trở lên thì thuộc thẩm quyền giải quyết của chính quyền cấp trên, trừ trường hợp luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, nghị định của Chính phủ có quy định khác; - CQĐP được bảo đảm nguồn lực để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đã được phân quyền, phân cấp và chịu trách nhiệm trong phạm vi được phân quyền, phân cấp. 1.1.1.2. Vị trí, tính chất của Hội đồng nhân dân trong chính quyền địa phương Điều 113 Hiến pháp năm 2013 và Điều 6 Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định: “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân địa phương, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên. 10
Hội đồng nhân dân quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân”. * Vị trí của Hội đồng nhân dân: Vị trí pháp lý của Hội đồng nhân dân (HĐND) có thể xét trên 2 góc độ: - HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương - HĐND là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng, quyền làm chủ của nhân dân địa phương. Do vị trí pháp lý như trên, quyền lực của HĐND được giới hạn trong phạm vi đơn vị hành chính lãnh thổ, tuy là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, HĐND không có quyền lập pháp, mà là cơ quan có chức năng quản lý địa phương thực hiện nhiều hoạt động mang tính chấp hành và điều hành. HĐND còn là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương, có quyền chủ động giải quyết các vấn đề trong phạm vi địa phương không đối lập với lợi ích chung của quốc gia và chính sách, pháp luật của Nhà nước. Vị trí này dẫn đến việc ta có thể hình dung HĐND là chiếc cầu nối giữa nhân dân và nhà nước, tạo điều kiện cho nhân dân làm chủ, mối quan hệ hai chiều được thúc đẩy khi dung hòa giữa yếu tố quyền lực của nhà nước và yếu tố ý chí của nhân dân. HĐND ở nước ta là bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước thống nhất của Nhân dân chứ không phải và không thể là cơ quan tự quản như các cơ quan dân cử địa phương ở một số nước. Vì vậy HĐND không chỉ chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương mà còn phải chịu trách nhiệm trước chính quyền cấp trên. Điều này đảm bảo cho nguyên tắc tập trung dân chủ khi xây dựng bộ máy nhà nước. * Tính chất của Hội đồng nhân dân - Tính quyền lực Nhà nước của HĐND: 11
HĐND cùng với Quốc Hội hợp thành hệ thống cơ quan quyền lực nhà nước, thay mặt nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước và là gốc của chính quyền nhân dân. Các cơ quan khác đều do Quốc hội và HĐND thành lập. Tuy nhiên, nếu Quốc hội thay mặt nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước trên phạm vi cả nước thì HĐND lại là cơ quan nhà nước ở địa phương. HĐND được nhân dân giao quyền thay mặt mình thực hiện quyền lực nhà nước, HĐND thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của Hiến pháp, pháp luật, bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng, đồng thời phát huy sự sáng tạo, chủ động của địa phương. Tính quyền lực nhà nước ở địa phương của HĐND biểu hiện ở một số mặt cơ bản: Quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương trên mọi lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh…; tham gia thành lập các cơ quan nhà nước khác ở địa phương như bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm chủ tịch, phó chủ tịch, ủy viên thường trực HĐND, chủ tịch, phó chủ tịch, các thành viên UBND…; tham gia giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước cùng cấp và cấp dưới; giám sát việc tuân theo pháp luật ở địa phương. Tính quyền lực nhà nước của HĐND thể hiện ở quyền đơn phương quyết định và quyết định đó có tính chất bắt buộc thực hiện đối với mọi cơ quan, tổ chức có liên quan trên địa bàn quản lý. Nhưng vì HĐND chỉ là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương nên một mặt, những quyết định này chỉ có hiệu lực trong địa bàn quản lý và chỉ giới hạn trong phạm vi thẩm quyền được giao theo quy định của Hiến pháp và pháp luật, mặt khác những quyết định đó không được trái với Hiến pháp, luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên. Cũng do tính quyền lực nhà nước của HĐND nên HĐND còn thực hiện quyền giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật và các nghị quyết của HĐND đối với các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và mọi cá nhân có liên quan trên địa bàn theo 12
quy định của pháp luật cũng như giám sát hoạt động công tác của Thường trực HĐND, UBND, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp. - Tính đại diện của HĐND HĐND là hình thức tổ chức chính quyền kiểu mới. Nó không phải là cơ quan đại diện, tư vấn bên cạnh cơ quan hành chính, cũng không phải là cơ quan tự quản kiểu chính quyền phong kiến trước đây. Bản thân con đường hình thành là nguyên nhân của tính đại diện của HĐND. Nó thể hiện ở chổ, chỉ HĐND là cơ quan duy nhất do cử tri bầu ra theo nguyên tắc phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín. HĐND là đại diện tiêu biểu nhất cho tiếng nói của các tầng lớp nhân dân trong xã hội, được cấu thành từ các đại biểu ưu tú của mọi tầng lớp nhân dân, các dân tộc, tôn giáo, nông dân, trí thức…HĐND đại diện cho trí tuệ, tinh thần và sức mạnh tập thể của nhân dân địa phương. Cùng với tính quyền lực nhà nước, HĐND còn là cơ quan đại diện của nhân dân địa phương. Điều 79 Hiến pháp năm 2013 quy định: "HĐND là cơ quan đại diện của nhân dân địa phương và đại biểu HĐND là người đại diện cho nhân dân địa phương, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương" Vì thế, HĐND trong nhà nước ta là tổ chức chính quyền gần gũi nhân dân nhất, hiểu rõ tâm tư, nguyện vọng và yêu cầu của nhân dân, nắm vững những đặc điểm của địa phương, do đó mà nắm và quyết định các vấn đề sát hợp với nguyện vọng của nhân dân. Những quyết định này được thể chế hóa thành nghị quyết và các nghị quyết của HĐND phải xuất phát từ lợi ích của nhân dân địa phương, đồng thời phù hợp với lợi ích của toàn dân, văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên và trung ương. HĐND chịu sự kiểm tra, giám sát của nhân dân địa phương. Các đại biểu không còn được nhân dân tín nhiệm sẽ bị bãi nhiệm. 13