Luận văn Thạc sĩ Luật học: Thực hiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực lao động (qua thực tiễn tỉnh Quảng Ninh)

Chia sẻ: Trí Mẫn | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:121

Thêm vào BST

Báo xấu

26
lượt xem 4
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục tiêu tổng quát là tổng hợp các quy định của pháp luật về thanh tra, thanh tra PLLĐ; phân tích, đánh giá được thực trạng việc thực hiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực lao động tại tỉnh Quảng Ninh trong giai đoạn hiện nay; đề xuất một số giải pháp để thực hiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực lao động tốt hơn.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật học: Thực hiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực lao động (qua thực tiễn tỉnh Quảng Ninh)

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT =================== PHẠM THỊ HIỀN THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ THANH TRA TRONG LĨNH VỰC LAO ĐỘNG (QUA THỰC TIỄN TỈNH QUẢNG NINH) LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Hà Nội, 2015
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT =================== PHẠM THỊ HIỀN THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ THANH TRA TRONG LĨNH VỰCLAO ĐỘNG (QUA THỰC TIỄN TỈNH QUẢNG NINH) Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nƣớc và pháp luật Mã số: 60 38 01 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Giảng viên hƣớng dẫn khoa học: PGS.TS.Nguyễn Hoàng Anh Hà Nội, 2015
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƢỜI CAM ĐOAN Phạm Thị Hiền
MỤC LỤC Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục các chữ viết tắt MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 Chƣơng 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ THANH TRA ................................................................................................... 7 TRONG LĨNH VỰC LAO ĐỘNG ................................................................ 7 1.1. Thanh tra và pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực lao động ............. 7 1.1.1. Thanh tra ................................................................................................ 7 1.1.2. Thanh tra trong lĩnh vực lao động (Thanh tra Lao động – TB&XH)18 1.1.3. Pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực lao động.................................. 25 1.2. Thực hiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực lao động ................ 29 1.2.1. Khái niệm thực hiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực lao động29 1.2.2. Đặc điểm thực hiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực lao động 30 1.2.3. Hình thức, nội dung của thực hiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực lao động.................................................................................................... 34 Kết luận chƣơng 1 ......................................................................................... 45 Chƣơng 2: THỰC TRẠNG VIỆC THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ THANH TRA TRONG LĨNH VỰC LAO ĐỘNG (QUA THỰC TIỄN TỈNH QUẢNG NINH) .................................................................................. 46 2.1. Điều kiện tự nhiên, kinh tế-xã hội, quốc phòng an ninh tỉnh Quảng Ninh ảnh hƣởng đến thực hiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực lao động................................................................................................................. 46 2.1.1. Điều kiện tự nhiên................................................................................ 46 4
2.1.2. Điều kiện kinh tế xã hội, an ninh quốc phòng ................................... 48 2.2. Thực trạng tình hình thực hiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực lao động trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh ...................................................... 49 2.2.1. Thực trạng chủ thể thực hiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực lao động........................................................................................................... 49 2.2.2. Đối tượng thanh tra việc thực hiện PLLĐ tại các doanh nghiệp trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh ............................................................................... 55 2.2.3. Các hoạt động thực hiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực lao động tại Quảng Ninh...................................................................................... 56 2.2.4. Hình thức thanh tra ............................................................................. 73 2.2.5. Nội dung thực hiện pháp luật thanh tra trong lĩnh vực lao động ..... 74 2.3. Đánh giá chung việc thực hiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực lao động tại Quảng Ninh ............................................................................... 83 2.3.1. Những ưu điểm và nguyên nhân......................................................... 83 2.3.2. Những hạn chế và nguyên nhân: ........................................................ 84 2.3.3. Bài học kinh nghiệm từ thực tế thanh tra việc thực hiện pháp luật lao động trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh .............................................................. 92 Kết luận chƣơng 2 ......................................................................................... 96 Chƣơng 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM BẢO ĐẢM THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ THANH TRA TRONG LĨNH VỰC LAO ĐỘNG ...... 97 3.1. Yêu cầu thực hiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực lao động ở Việt Nam hiện nay ......................................................................................... 97 3.1.1. Thực hiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực lao động đáp ứng yêu cầu cấp bách của phát triển kinh tế - quản lý xã hội ở Việt Nam hiện nay ................................................................................................................... 97 3.1.2. Thực hiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực lao động xuất phát từ yêu cầu tăng cường hợp tác và hội nhập quốc tế .................................. 98 5
3.1.3. Thực hiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực lao động xuất phát từ yêu cầu khắc phục những bất cập về thanh tra trong lĩnh vực lao động98 3.2. Các giải pháp bảo đảm thực hiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực lao động ở Việt Nam hiện nay ............................................................... 99 3.2.1. Các giải pháp hoàn thiện về nội dung và hình thức của pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực lao động ................................................................. 99 3.2.2. Giải pháp tăng cường cơ chế bảo đảm thực hiện pháp luật thanh tra về lao động................................................................................................................ 100 3.2.3. Nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ làm công tác thanh tra ............. 105 3.2.4. Các giải pháp khác ............................................................................. 106 Kết luận Chƣơng 3 ...................................................................................... 108 KẾT LUẬN .................................................................................................. 109 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO............................................... 110 6
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT Chữ viết tắt Chữ viết đầy đủ : AT-VSLĐ An toàn – Vệ sinh lao động BLLĐ Bộ luật lao động HĐLĐ Hợp đồng lao động KTXH Kinh tế xã hội NLĐ Người lao động NSDLĐ Người sử dụng lao động Lao động – TB&XH Lao động –Thương binh và Xã hội UBND Uỷ ban nhân dân TNLĐ Tai nạn lao động PLLĐ Pháp luật lao động QLNN Quản lý nhà nước 7
Phần I MỞ ĐẦU 1. TÍNH CẤP THIẾT CỦA ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU Lao động là hoạt động quan trọng nhất của con người, nó tạo ra của cải vật chất và các giá trị tinh thần của xã hội. Lao động có năng suất, chất lượng và hiệu quả là nhân tố quyết định sự phát triển của đất nước. Chính vì vậy, không một quốc gia nào trên thế giới từ bỏ quyền quản lý lao động của mình. Thanh tra việc thực hiện pháp luật về lao động cũng làm một trong các hình thức quản lý lao động của nhà nước. Trong mối quan hệ lao động giữa NLĐ và NSDLĐ, thế yếu thường thuộc về NLĐ. Người sử dụng lao động vì lợi ích kinh tế, luôn có xu hướng vi phạm PLLĐ, xâm hại đến quyền và lợi ích chính đáng của người lao động được pháp luật bảo vệ. Một thực tế đáng lo ngại là tình hình vi phạm PLLĐ ngày càng phức tạp; TNLĐ, bệnh nghề nghiệp tiếp tục tăng, có xu hướng mở rộng đối tượng, thậm chí có nhiều vụ TNLĐ nghiêm trọng, làm chết nhiều người. Vì vậy, thanh tra lao động phải đóng vai trò chủ chốt trong việc xây dựng ý thức về công bằng và gắn kết xã hội, đảm bảo PLLĐ được thực thi nghiêm túc Quảng Ninh là tỉnh nằm trong vùng kinh tế trọng điểm phía Bắc, là tỉnh công nghiệp – dịch vụ, du lịch và có tỷ lệ lao động tăng hàng năm cao so với dân số (lực lượng lao động chiếm tới 54% dân số). Cùng với sự phát triển kinh tế xã hội, số lượng doanh nghiệp phát triển và tăng nhanh, nhất là những năm gần đây, mỗi năm có từ 350 đến 400 doanh nghiệp mới được thành lập, thu hút từ 1,7 vạn – 1,9 vạn lao động vào làm việc. Năm 2010 toàn tỉnh Quảng Ninh có 3.477 doanh nghiệp, trong đó có doanh nghiệp nhà nước chiếm 2,68%, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài 1
chiếm 2,47%, doanh nghiệp tư nhân chiếm 94,85%. Đến tháng 6 năm 2015, tổng số doanh nghiệp đăng ký trong tỉnh là 10.809 đơn vị, số doanh nghiệp đang hoạt động là 7.210 đơn vị; trong đó, doanh nghiệp nhà nước chiếm 1,01%, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài chiếm 0,96%, ngoài ra còn có hàng ngàn cơ sở, tổ chức ngoài công lập (tư nhân, hộ gia đình …) có thuê mướn, sử dụng lao động. Bên cạnh các doanh nghiệp đã thực hiện đúng, đầy đủ các quy định của PLLĐ vẫn còn không ít doanh nghiệp chưa thực hiện đúng, thậm chí cố tình vi phạm PLLĐ: không ký HĐLĐ, ký HĐLĐ không đúng loại; trả lương không đúng quy định; vi phạm các quy định về ATLĐ, VSLĐ…... Với đặc thù là tỉnh công nghiệp, nhiều doanh nghiệp khai thác khoáng sản nên tình hình TNLĐ có nhiều diễn biến phức tạp. Năm 2012, Quảng Ninh có 454 vụ tai nạn lao động với 515 người bị nạn; 33 vụ tai nạn lao động làm chết 39 người; 273 người bị thương nặng. So với năm 2011, tuy có giảm 30 vụ tai nạn lao động nhưng lại tăng 11 vụ tai nạn chết người, tăng số người chết là 14 người. Năm 2012, Quảng Ninh là tỉnh thứ hai trên toàn quốc (sau TP Hồ Chí Ninh ) về số vụ tai nạn lao động làm chết người. Năm 2013, Quảng Ninh xảy ra 528 vụ tai nạn lao động; trong đó có 32 vụ tai nạn lao động làm chết 36 người. So với năm 2012, tổng số vụ tai nạn lao động tăng 74 vụ; tổng số nạn nhân tăng 22 người; số vụ tai nạn lao động chết người giảm 01 vụ; số người chết giảm 3 người; số người bị thương nặng tăng 25 người. Trong những năm vừa qua, Thanh tra ngành Lao động – TB&XH nói chung và Thanh tra Sở Lao động – TB&XH tỉnh Quảng Ninh đã có nhiều cố gắng trong việc thực hiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực lao động. Hằng năm, Thanh tra Sở đã tiến hành thanh tra thường xuyên, thanh tra đột xuất, đặc biệt quan tâm đến việc thanh tra các doanh nghiệp có nguy cơ mất ATLĐ như khai thác, chế biến, kinh doanh than, sản suất vật liệu xây dựng. 2
Tuy nhiên, kết quả hoạt động thực tiễn cho thấy hoạt động thanh tra việc thực hiện pháp luật trong lĩnh vực lao động chưa phát huy hết hiệu lực và hiệu quả, mục đích đạt được còn hạn chế. Trước đòi hỏi ngày càng cao của nhu cầu quản lý nhà nước và sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, đặc biệt trước đòi hỏi của cơ chế thị trường và hội nhập quốc tế, trước yêu cầu nâng cao hiệu quả thanh tra lao động nói riêng và thanh tra nói chung; trong đó, hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực lao động là vấn đề đặt ra cấp thiết. Xuất phát từ lý do trên, tôi chọn đề tài: “Thực hiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực lao động (qua thực tiễn tỉnh Quảng Ninh)” làm luận văn thạc sĩ luật học. 2. TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI Trong những năm qua, đã có một số luận án tiến sĩ, luận văn thạc sĩ, công trình nghiên cứu, đề tài khoa học và bài viết liên quan đến thanh tra ngành Lao động –TB&XH. Các luận văn, công trình nghiên cứu trên tập trung nghiên cứu vào các quy định của pháp luật về thanh tra lao động - TB&XH ; tổ chức bộ máy của ngành lao động – TB&XH ; các nội dung đã nghiên cứu mang tính vĩ mô, tổng thể, khái quát. Tiêu biểu: Luận văn thạc sĩ Luật học “Tổ chức và hoạt động của Thanh tra Lao động – TB&XH - Thực trạng và giải pháp” của Nguyễn Thị Hồng Điệp năm 2009; Luận văn thạc sĩ Luật học “Thanh tra lao động theo pháp luật Việt Nam” của Đỗ Thị Thu Hiền năm 2010; Luận án tiến sĩ Luật học “Quản lý Nhà nước về lao động trong các doanh nghiệp ở Việt Nam” của Vũ Minh Tiến năm 2011.Có một số bài viết trên các tạp chí chuyên ngành liên quan đến thực hiện thanh tra PLLĐ: bài viết “Vai trò của thanh tra lao động trong việc thúc đẩy trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp” của Tiến sĩ Bùi Sỹ Lợi đăng trên Tạp chí Lao động và Xã hội năm 2006. Ngoài ra còn có nhiều bài viết trên các báo, tạp chí và trang website của ngành Lao động – TB&XH cũng phản ánh về vấn đề này. 3
Đó là những thành quả nghiên cứu lý luận chung đóng góp ở mức độ khác nhau vào QLNN về lao động nói chung và thực hiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực lao động nói riêng. Tuy vậy, cho đến nay chưa có công trình nghiên cứu việc thực hiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực lao động tại Quảng Ninh – địa bàn nổi bật về công nghiệp, dịch vụ. Đây là đề tài đầu tiên nghiên cứu một cách toàn diện cả về lý luận và thực tiễn về vấn đề này trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh. 3. MỤC TIÊU VÀ NHIỆM VỤ NGHIÊN CỨU Mục tiêu tổng quát là tổng hợp các quy định của pháp luật về thanh tra, thanh tra PLLĐ; phân tích, đánh giá được thực trạng việc thực hiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực lao động tại tỉnh Quảng Ninh trong giai đoạn hiện nay; đề xuất một số giải pháp để thực hiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực lao động tốt hơn. Để đạt được mục tiêu trên, luận văn đặt ra những nhiệm vụ sau: - Làm rõ cơ sở lý luận việc thực hiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực lao động; - Phân tích, đánh giá thực trạng; xác định ưu, nhược điểm và những vấn đề đặt ra trong việc thực hiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực lao động – qua thực tiễn địa bàn tỉnh Quảng Ninh; - Đưa ra những giải pháp để bảo đảm thực hiện và tiếp tục nâng cao chất lượng việc thực hiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực lao động nói chung và trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh nói riêng. 4. ĐỐI TƢỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU - Đối tượng nghiên cứu là hệ thống các văn bản luật về thanh tra, thanh tra PLLĐ của Việt Nam; thực trạng việc thực hiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực lao động của Thanh tra Sở Lao động – TB&XH tỉnh Quảng Ninh. 4
- Phạm vi nghiên cứu của luận văn về không gian được giới hạn trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh, giới hạn thời gian là từ 2012 - 2014. 5. PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU Luận văn được nghiên cứu dựa trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về công tác thanh tra. Cùng với các quan điểm, chủ trương của Đảng và Nhà nước đối với lĩnh vực lao động. Phương pháp nghiên cứu: Đề tài sử dụng một cách linh hoạt và hợp lý các phương pháp nghiên cứu như: Phương pháp nghiên cứu tài liệu; Phương pháp khảo sát thực tế; Phương pháp thống kê và phân tích tổng hợp; Phương pháp phân tích, đối chiếu; Phương pháp so sánh; Phương pháp tọa đàm trao đổi. 6. NHỮNG ĐÓNG GÓP CỦA LUẬN VĂN Hệ thống hóa các cơ sở lý luận về công tác thanh tra trong lĩnh vực lao động đầy đủ, khoa học; tính phổ biến, đặc thù của pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực lao động. Tiến hành nghiên cứu việc thực hiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực lao động của Sở Lao động – TB&XH tỉnh Quảng Ninh. Tập trung vào đánh giá kết quả thực hiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực lao động; kết hợp rà soát và hệ thống hóa các văn bản quy phạm pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực lao động nhằm loại bỏ các văn bản hết hiệu lực, kiến nghị ban hành các văn bản điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực thanh tra việc thực hiện pháp luật lao động của tỉnh Quảng Ninh. Nghiên cứu, dự báo tình hình và đề xuất các giải pháp mới nhằm nâng cao chất lượng thực hiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực lao động của địa phương trong thời gian tới. Luận văn có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo cho tất cả các các bộ, công chức trong ngành lao động – thương binh và xã hội hoặc bất kỳ ai quan 5
tâm đến công tác thanh tra. Tài liệu tham khảo cho các cơ sở đào tạo nghiên cứu về luật học, về thanh tra, về quản lý lao động – xã hội……. 7. KẾT CẤU LUẬN VĂN Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung chính của luận văn gồm ba chương: Chương 1: Cơ sở lý luận về thực hiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực lao động. Chương 2: Thực trạng thực hiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực lao động (qua thực tiễn tỉnh Quảng Ninh). Chương 3: Một số giải pháp nhằm bảo đảm thực hiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực lao động. 6
Chƣơng 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ THANH TRA TRONG LĨNH VỰC LAO ĐỘNG 1.1. Thanh tra và pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực lao động 1.1.1. Thanh tra 1.1.1.1 Khái niệm Thanh tra (tiếng Anh là Inspect) xuất phát từ nguồn gốc La tinh (Inspectare) có nghĩa là “nhìn vào bên trong”, chỉ một sự kiểm tra, xem xét từ bên ngoài đối với hoạt động của một số đối tượng nhất định. Theo từ điển pháp luật Anh - Việt, thanh tra là “sự kiểm soát, kiểm kê đối với đối tượng bị thanh tra”. Theo Từ điển Tiếng Việt của Nhà xuất bản Đà Nẵng năm 2006: “thanh tra là kiểm tra, xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp”. Với nghĩa này, thanh tra bao hàm kiểm tra nhằm “xem xét và phát hiện ngăn chặn những gì trái với quy định”. Thanh tra thường đi kèm với một chủ thể nhất định: “Người làm nhiệm vụ thanh tra” và “đặt trong phạm vi quyền hành của một chủ thể nhất định”. Các cơ quan Thanh tra không phải chỉ mới được thành lập và hoạt động từ khi có Pháp lệnh Thanh tra năm 1990 mà khái niệm về thanh tra và tổ chức hoạt động thanh tra đã được hình thành trong lịch sử. Đó là sự phản ánh về mô hình tổ chức các cơ quan nhà nước, về sự kiểm soát đối với hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước: Thời kỳ phong kiến, khái niệm thanh tra chưa được sử dụng, nhưng đã có các chức quan làm công việc giống như thanh tra. Ngày 23 tháng 11 năm 1945, ngay sau khi Nhà nước dân chủ nhân dân được thành lập, Hồ Chủ tịch ký Sắc lệnh số 64/SL thành lập Ban Thanh tra đặc biệt. Sắc lệnh nêu rõ: 7
“Chính phủ sẽ lập ngay một Ban Thanh tra đặc biệt, có uỷ nhiệm là đi giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của UBND và các cơ quan của Chính phủ”. Từ đây thuật ngữ “Thanh tra” xuất hiện, được chỉ một cơ quan cụ thể, quyền thanh tra được xác định và chính thức giao cho Chính phủ”[25] Năm 1946, Hiến pháp đầu tiên của Nhà nước ta được ban hành. Trong đó quy định quyền “kiểm soát” đối với Chính phủ được giao cho Ban Thường vụ của Nghị viện: “Khi Nghị viện không họp, Ban Thường vụ có quyền kiểm soát, phê bình Chính phủ”, thực chất đây là quyền giám sát của cơ quan dân cử (cũng như quyền giám sát của Quốc hội và Uỷ ban thường vụ Quốc hội đối với Chính phủ). Hiến pháp năm 1959 đã đề cập đến một số nội dung về kiểm tra việc thi hành các quyết định quản lý nhà nước: “Hội đồng Chính phủ ra những thông tư, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành các Thông tư và Chỉ thị ấy” và “Uỷ ban hành chính các cấp quản lý công tác hành chính... ra Quyết định, Chỉ thị và kiểm tra việc thi hành Quyết định, Chỉ thị ấy”. Như vậy, thanh tra, kiểm tra ở đây ngoài việc xem xét vi phạm của các cơ quan, nhân viên hành chính hay Chính phủ còn mở rộng ra giám sát, kiểm tra các hoạt động xây dựng, ban hành, thực hiện các văn bản pháp quy. Hiến pháp 1980 sử dụng thuật ngữ “thanh tra” với nội dung là một chức năng của cơ quan quản lý nhà nước. Khoản 15 Điều 107 của Hiến pháp quy định Hội đồng Bộ trưởng có nhiệm vụ: “Tổ chức và lãnh đạo công tác thanh tra và kiểm tra của Nhà nước”, Điều 110 quy định: “Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng lãnh đạo công tác của Hội đồng Bộ trưởng, đôn đốc, kiểm tra việc thi hành những quyết định của Quốc hội, Hội đồng Nhà nước, Hội đồng Bộ trưởng”. Đến Hiến pháp 1992, khái niệm thanh tra, kiểm tra được thể hiện tại khoản 7 Điều 112: “Chính phủ có nhiệm vụ tổ chức và lãnh đạo công tác kiểm kê, thống kê của Nhà nước, công tác thanh tra, kiểm tra nhà nước, 8
chống quan liêu, tham nhũng, trong bộ máy nhà nước; công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân”. Hiến pháp 2013, hoạt động thanh tra được quy định cụ thể trong nhiệm vụ của Chính phủ tại Điều 96: … “tổ chức công tác thanh tra, kiểm tra”….. Pháp lệnh Thanh tra năm 1990 là văn bản đầu tiên về công tác thanh tra, tạo cơ sở pháp lý và xác định hoạt động thanh tra là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý nhà nước. Luật Thanh tra 2004 và Luật Thanh tra năm 2010 không quy định nhiệm vụ, quyền hạn chung của các cơ quan thanh tra nhà nước mà quy định cụ thể cho từng cơ quan thanh tra nhà nước, nhưng có thể khái quát nhiệm vụ, quyền hạn chung của các cơ quan thanh tra nhà nước là quản lý nhà nước về công tác thanh tra; thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý của thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp; thực hiện nhiệm vụ giải quyết khiếu nại, tố cáo theo quy định của pháp luật khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng theo quy định của pháp luật về chống tham nhũng. Căn cứ Luật Thanh tra năm 2010, có một số văn bản hướng dẫn thực hiện công tác thanh tra: - Nghị định số 86/2011/NĐ-CP ngày 22 tháng 09 năm 2011 của Chính Phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Thanh tra; - Nghị định số 97/2011/NĐ-CP ngày 21 tháng 10 năm 2011 của Chính Phủ quy định về thanh tra viên và cộng tác viên thanh tra. - Nghị định số 07/2012/NĐ-CP ngày 9/12/2012 của Chính phủ Quy định về cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành và hoạt động thanh tra chuyên ngành Từ những phân tích trên có thể khái quát khái niệm thanh tra như sau: “Thanh tra là một chức năng thiết yếu của QLNN, là hoạt động kiểm tra, xem xét việc làm của các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân; thường được thực hiện bởi một cơ quan chuyên trách theo một trình tự, thủ tục do pháp 9
luật quy định, nhằm kết luận đúng, sai, đánh giá ưu, khuyết điểm, phát huy nhân tố tích cực, phòng ngừa, xử lý các vi phạm, góp phần hoàn thiện cơ chế quản lý, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, các quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và cá nhân” [36, tr.78] 1.1.1.2. Đặc điểm của thanh tra Một là, thanh tra gắn liền với QLNN: Với tư cách là một chức năng, là một giai đoạn của chu trình quản lý nên thanh tra gắn liền với QLNN. Thanh tra là một phạm trù lịch sử, thanh tra gắn liền với vai trò của Nhà nước trong kiểm soát nhà nước, kiểm soát xã hội. Chính bản chất của quá trình lao động xã hội đã đòi hỏi tất yếu phải có sự quản lý của Nhà nước để điều hoà những hoạt động đơn lẻ và thực hiện những chức năng chung. Một chu trình QLNN gồm ba bước: ra quyết định quản lý, tổ chức thực hiện, kiểm tra việc thực hiện quyết định ấy. Quyết định quản lý là hành vi sáng tạo của chủ thể quản lý nhằm định ra chương trình và tính chất hoạt động của tập thể để giải quyết vấn đề đã chín muồi, trên cơ sở hiểu biết các qui luật vận động khách quan của hệ thống quản lý và việc phân tích các thông tin về hiện trạng của hệ thống. Quyết định quản lý là sản phẩm đặc biệt của lao động quản lý và có ở tất cả các cấp quản lý nhưng mới là điểm xuất phát trong quá trình quản lý. Tổ chức thực hiện quyết định và kiểm tra việc thực hiện quyết định là những giai đoạn tiếp theo của quá trình quản lý. Các giai đoạn này gồm những công việc như: truyền đạt quyết định; lập kế hoạch tổ chức; điều chỉnh quyết định; kiểm tra việc thực hiện quyết định và tổng kết tình hình thực hiện quyết định. Ở đây kiểm tra được hiểu là hình thức tác động có hướng đích nhằm quan sát cả hệ thống để phát hiện những sai lệch so với yêu cầu đề ra, tìm ra nguyên nhân và từ đó có những giải pháp phù hợp đảm bảo để đối tượng bị quản lý tự điều chỉnh hoạt động, để hoạt động của nó 10
đạt tới mục tiêu mà chủ thể quản lý đã xác định. Trong một phạm vi, chừng mực nhất định nào đó, hoạt động kiểm tra theo nghĩa thông thường có thể đưa lại những thông tin cần thiết, đáp ứng được yêu cầu của việc tìm giải pháp phù hợp. Thực tiễn điều hành và quản lý nói chung và QLNN nói riêng đòi hỏi phải có một phương thức kiểm tra khác với nghĩa kiểm tra thông thường. Loại phương thức kiểm tra này không chỉ dừng lại ở chỗ phát hiện sai lệch của đối tượng bị quản lý so với yêu cầu đề ra mà còn phải tìm ra những nguyên nhân chủ quan, khách quan của sự sai lệch đó. Nếu có yếu tố trách nhiệm thì đương nhiên phải chỉ rõ trách nhiệm đó thuộc về ai? tổ chức, cá nhân nào? chính từ việc tìm nguyên nhân và qui trách nhiệm cùng những yếu tố khác đã làm nảy sinh những yêu cầu mới đối với chính hoạt động kiểm tra như phải thu thập và xử lý; nhận xét và đánh giá, phân tích tổng hợp nguyên nhân, dữ liệu, số liệu nhiều hơn, phức tạp hơn, loại hình kiểm tra như vậy hay nói cách khác phương thức kiểm tra như vậy rất gần với hoạt động thanh tra. Thực chất thanh tra là một phương thức của kiểm tra, là công cụ của quản lý. Trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ các cơ quan QLNN nhất thiết phải tiến hành việc hoạt động thanh tra thực hiện các quyết định mà mình đã ban hành. Như vậy, việc xem xét, định hướng đánh giá kết quả quản lý là một phương diện của quản lý xã hội. QLNN là một bộ phận quản lý xã hội, ở đâu có QLNN ở đó có thanh tra.Trong mối quan hệ giữa quản lý và thanh tra thì QLNN giữ vai trò chủ đạo, chi phối hoạt động của thanh tra (quy định thẩm quyền của các cơ quan thanh tra, quy định về tổ chức, quyết định và kết luận thanh tra, sử dụng các kết quả, các thông tin từ phía các cơ quan thanh tra). Mặt khác, hoạt động chấp hành của QLNN thường bao hàm cả sự điều hành, cho nên trong quá trình thực hiện các văn bản pháp luật đòi hỏi phải có sự kiểm tra nghiêm ngặt của các cơ quan có thẩm quyền. 11
QLNN và thanh tra có điểm chung là nhân danh quyền lực nhà nước thực hiện sự tác động lên các đối tượng bị quản lý. Song xem xét theo cơ cấu, chức năng của quản lý thì thanh tra chỉ là chức năng, công cụ, phương tiện để thực hiện QLNN. Hai là, thanh tra là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước:Tính quyền lực nhà nước của hoạt động thanh tra có mối liên hệ chặt chẽ với tính quyền uy - phục tùng của QLNN. Là một chức năng của QLNN, thanh tra phải thể hiện như một tác động tích cực nhằm thực hiện quyền lực của chủ thể quản lý đối với đối tượng quản lý. Nói về quyền lực nhà nước trong quá trình thanh tra cũng có nghĩa là xác định về mặt pháp lý tính chất nhà nước của tổ chức thanh tra. Vì vậy, thanh tra phải được Nhà nước sử dụng như một công cụ có hiệu quả trong quá trình quản lý.Có thể nói, thanh tra là một hoạt động luôn luôn mang tính quyền lực nhà nước. Chủ thể tiến hành thanh tra luôn luôn là cơ quan nhà nước. Thanh tra (ở đây được dùng với tính chất là một danh từ chỉ cơ quan có chức năng này) luôn luôn áp dụng quyền năng của Nhà nước trong quá trình tiến hành hoạt động của mình và nó nhân danh Nhà nước khi áp dụng quyền năng đó. Thanh tra chỉ xuất hiện từ khi Nhà nước ra đời và nó cũng sẽ tiêu vong cùng với sự tiêu vong của Nhà nước. Chủ thể duy nhất tiến hành thanh tra là Nhà nước, thanh tra xuất hiện, tồn tại và tiêu vong cùng với Nhà nước. Tính quyền lực nhà nước của hoạt động thanh tra thể hiện ở chỗ, các cơ quan thanh tra nhà nước có quyền hạn được xác định và khả năng thực hiện những quyền hạn đó: quyền quyết định thanh tra; quyền yêu cầu với đối tượng thanh tra; xử phạt vi phạm hành chính….Tính quyền lực nhà nước trong quá trình thanh tra được cụ thể hoá trong chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra, phương thức tiến hành thanh tra, xử lý kết quả thanh tra, quan hệ giữa cơ quan thanh tra với đối tượng bị thanh tra... Nếu chỉ chú trọng đến một mặt nào đó mà không thực hiện đồng bộ tính quyền lực nhà nước trên các lĩnh vực trên đều dẫn đến hạ 12
thấp vai trò và hiệu quả của hoạt động thanh tra, hạn chế hiệu lực thanh tra.Ba là, thanh tra có tính độc lập tương đốiĐây là đặc điểm vốn có, xuất phát từ bản chất của thanh tra. Đặc điểm này phân biệt thanh tra với các loại hình cơ quan chức năng khác của bộ máy QLNN. Khác với hoạt động kiểm tra thường do bản thân các cơ quan, tổ chức tự thực hiện, hoạt động thanh tra thường được tiến hành bởi một cơ quan chuyên trách. Ngoài những nhiệm vụ như những cơ quan QLNN khác, các cơ quan thanh tra có nhiệm vụ chủ yếu là xem xét, đánh giá một cách khách quan việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của các cơ quan, tổ chức và cá nhân. Tính độc lập tương đối của thanh tra với cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp thể hiện ở một số nội dung sau:Các cơ quan thanh tra nhà nước chịu sự chỉ đạo trực tiếp của Thủ truởng cơ quan QLNN cùng cấp đồng thời chịu sự chỉ đạo, hướng dẫn về công tác tổ chức, nghiệp vụ thanh tra của Thanh tra Chính phủ; chịu sự hướng dẫn về công tác, nghiệp vụ của cơ quan thanh tra cấp trên.- Chánh Thanh tra do Thủ trưởng cơ quan QLNN bổ nhiệm sau khi thống nhất với Chánh Thanh tra cấp trên.- Trong trường hợp những kiến nghị về thanh tra do Chánh Thanh tra đề nghị, thủ trưởng cơ quan QLNN cùng cấp không nhất trí, Chánh thanh tra có quyền bảo lưu báo cáo với người đứng đầu cơ quan thanh tra nhà nước cấp trên xem xét, quyết định.- Tổng Thanh tra Chính phủ, Chánh Thanh tra các cấp, các ngành có quyền ra quyết định thanh tra đột xuất khi phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật. - Thủ trưởng các cơ quan thanh tra nhà nước được quyền ra quyết định xử lý theo quy định của pháp luật đối với những hành vi vi phạm. Các cơ quan thanh tra nhà nước là bộ phận quan trọng, không thể thiếu trong cơ cấu bộ máy nhà nước, là công cụ đắc lực để giữ gìn, bảo vệ và tăng cường trật tự, kỷ cương quản lý, là chức năng thiết yếu của các cơ quan quản lý nhà nước, nhưng có tính độc lập tương đối với cơ quan quản lý 13