Luận văn Thạc sĩ Luật học: Tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân tỉnh – Qua thực tiễn tỉnh Nghệ An

Chia sẻ: Trí Mẫn | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:105

Thêm vào BST

Báo xấu

36
lượt xem 7
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục tiêu của đề tài là góp phần tìm hiểu làm rõ thêm cơ sở pháp lý và thực tiễn, qua đó đề xuất giải pháp nhằm hoàn thiện khuôn khổ pháp lý của hệ thống Hội đồng nhân dân trên cả nước nói chung và Hội đồng nhân dân cấp tỉnh nói riêng ở Việt Nam.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật học: Tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân tỉnh – Qua thực tiễn tỉnh Nghệ An

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN THỊ LỢI Tæ CHøC Vµ HO¹T §éNG CñA HéI §åNG NH¢N D¢N TØNH - QUA THùC TIÔN TØNH NGHÖ AN Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử Nhà nƣớc và Pháp luật Mã số: 60 38 01 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Cán bộ hướng dẫn khoa học: PGS. TS. VŨ ĐỨC ĐÁN HÀ NỘI - 2014
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Kết quả trong Luận văn chƣa đƣợc công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn đảm bảo tính chính xác và tin cậy. Trong quá trình thực hiện Luận văn, tôi đã đƣợc sự quan tâm, hƣớng dẫn tận tình chi tiết của PGS.TS. Vũ Đức Đán. Luận văn đƣợc hoàn thành theo đúng quy trình, quy định và hƣớng dẫn về nghiên cứu khoa học. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và thanh toán đầy đủ các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội. Tôi viết lời cam đoan, đề nghị Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội cho phép tôi đƣợc bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! Người thực hiện luận văn NGUYỄN THỊ LỢI
MỤC LỤC Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục chữ cái viết tắt MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 Chƣơng 1: NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TỈNH ................................. 7 1.1. Hội đồng nhân dân là thiết chế quyền lực nhà nƣớc ....................... 7 1.1.1. Chính quyền cấp tỉnh trong bộ máy chính quyền nhà nƣớc ở Việt Nam....... 7 1.1.2. Vị trí, tính chất của Hội đồng nhân dân tỉnh ......................................... 8 1.1.3. Chức năng của Hội đồng nhân dân tỉnh .............................................. 14 1.1.4. Nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân tỉnh ............................. 16 1.2. Cơ cấu, tổ chức của Hội đồng nhân dân tỉnh ................................. 24 1.2.1. Thƣờng trực Hội đồng nhân dân tỉnh .................................................. 24 1.2.2. Các ban của Hội đồng nhân dân tỉnh .................................................. 26 1.2.3. Địa vị pháp lý của Đại biểu Hội đồng nhân dân tỉnh .......................... 27 1.3. Hoạt động của Hội đồng nhân dân tỉnh .......................................... 29 1.4. Yếu tố đảm bảo tổ chức, hoạt động của Hội đồng nhân dân tỉnh ... 35 KẾT LUẬN CHƢƠNG 1................................................................................ 39 Chƣơng 2: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TỈNH – QUA THỰC TIỄN TỈNH NGHỆ AN ... 40 2.1. Điều kiện tự nhiên và tình hình kinh tế - xã hội tỉnh Nghệ An..... 40 2.2. Thực trạng về tổ chức của Hội đồng nhân dân tỉnh Nghệ An ...... 42 2.3. Thực trạng về hoạt động của Hội đồng nhân dân tỉnh Nghệ An ...... 45 2.3.1. Hoạt động tại các kỳ họp của Hội đồng nhân dân tỉnh nghệ an ......... 45
2.3.2. Hoạt động của Thƣờng trực HĐND tỉnh Nghệ An ............................. 51 2.3.3. Hoạt động của các ban HĐND tỉnh nghệ An...................................... 53 2.3.4. Hoạt động của Đại biểu HĐND tỉnh Nghệ An ................................... 62 2.4. Đánh giá chung về thực trạng tổ chức và hoạt động của HĐND tỉnh Nghệ An ......................................................................... 65 2.4.1. Những ƣu điểm và thành tựu đạt đƣợc trong tổ chức và hoạt động của HĐND tỉnh Nghệ An .................................................................... 65 2.4.2. Những tồn tại vƣớng mắc và nguyên nhân dẫn đến những hạn chế trong tổ chức và hoạt động của HĐND tỉnh Nghệ An ................. 70 KẾT LUẬN CHƢƠNG 2................................................................................ 79 Chƣơng 3: PHƢƠNG HƢỚNG HOÀN THIỆN TỔ CHỨC VÀ NÂNG CAO HIỆU QUẢ HOẠT ĐỘNG CỦA HĐND TỈNH ................... 80 3.1. Nhu cầu hoàn thiện về tổ chức và nâng cao hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân dân tỉnh ................................................... 80 3.2. Phƣơng hƣớng nhằm hoàn thiện tổ chức và nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND tỉnh ........................................................ 83 3.2.1. Nhận thức đúng đắn vị trí, vai trò về hoạt động của HĐND .............. 83 3.2.2. Hoạt động của HĐND phải dựa trên quy định của Hiến pháp, Luật và sự thật khách quan.................................................................. 83 3.2.3. Hoạt động của các cơ quan thuộc HĐND, đại biểu HĐND phải đƣợc diễn ra thƣờng xuyên, liên tục, kế hoạch và có hiệu quả ........... 84 3.3. Một số giải pháp nhằm hoàn thiện tổ chức và nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND tỉnh ........................................................ 85 3.3.1. Nhóm giải pháp chung ........................................................................ 85 3.3.2. Nhóm giải pháp cụ thể ........................................................................ 87 KẾT LUẬN .................................................................................................... 95 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ..................................................... 98
DANH MỤC CHỮ CÁI VIẾT TẮT HĐND: Hội đồng nhân dân UBHC: Ủy ban hành chính UBMTTQVN: Ủy ban mặt trận tổ quốc UBND: Ủy ban nhân dân UBTVQH: Ủy ban thƣờng vụ Quốc Hội VBQPPL: Văn bản quy phạm pháp luật XHCN: Xã hội chủ nghĩa
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu Sau cách mạng tháng 8 năm 1945 chính quyền nhà nƣớc ta dƣới sự lãnh đạo của Đảng cộng sản đƣợc thành lập theo hình thức chính thể cộng hòa dân chủ, một chính quyền của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân và nguyên tắc này tồn tại cho đến tận ngày nay. Trải qua gần 70 năm hình thành và phát triển; với vai trò và nhiệm vụ trong từng giai đoạn lịch sử khác nhau, chính quyền nhân dân mà cụ thể là HĐND luôn xứng đáng là ngƣời đại biểu trung thành của nhân dân, luôn giữ đƣợc bản chất cách mạng tiến bộ, góp phần không nhỏ tới công cuộc xây dựng và bảo vệ tổ quốc. Từ Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI (năm 1986) đến các kỳ đại hội tiếp theo đó, chủ trƣơng đổi mới nền kinh tế, xóa bỏ cơ chế tập trung bao cấp, xây dựng nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần định hƣớng xã hội chủ nghĩa nằm dƣới sự quản lý của nhà nƣớc. Trong những năm gần đây cùng với xu thế và chủ trƣơng chung của Đảng và Nhà nƣớc, hoạt động của HĐND các cấp đã có nhiều chuyển biến tích cực. Trƣớc hết đó là vai trò kiểm tra giám sát của HĐND với UBND và các cơ quan đơn vị ở địa phƣơng liên quan đến nhiều lĩnh vực quan trọng nhƣ: Đầu tƣ, xây dựng và phát triển các dự án, các vấn đề y tế, giáo dục, an sinh xã hội,… Vai trò và trách nhiệm của HĐND ngày càng đi vào thực chất, không khí hoạt động dân chủ công khai của cơ quan dân cử cũng dần đƣợc tạo lập. Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu thì vẫn còn bộc lộ nhiều bất cập thể hiện chủ yếu trong hiệu quả hoạt động của nó, hoạt động quyết định và giám sát của HĐND vẫn còn nhiều hạn chế, một số vấn đề về tổ chức của HĐND vẫn chƣa đƣợc làm rõ, chƣa có định hƣớng đổi mới một cách cơ bản lâu dài. Chất lƣợng hoạt động kiểm tra giám sát của HĐND nhìn chung vẫn 1
còn chƣa cao. HĐND các cấp chƣa thể hiện đƣợc đầy đủ vai trò là cơ quan đại diện của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng; các Đại biểu HĐND chƣa phát huy đƣợc hết tinh thần làm chủ, thể hiện ý chí của cử tri, mối liên hệ giữa cử tri và đại biểu vẫn còn lỏng lẻo. Mặc dù đã có nhiều văn bản quy định về vấn đề này, đặc biệt là tại Hiến pháp 1992 sửa đổi bổ sung năm 2001; Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003, Nghị quyết 753/2005/UBTVQH11 Nghị quyết ban hành quy chế hoạt động của HĐND; Nghị quyết số 725/2009/UBTVQH12 Nghị quyết điều chỉnh nhiệm vụ quyền hạn của HĐND, UBND tỉnh, Thành phố trực thuộc trung ƣơng và quy định nhiệm vụ quyền hạn của UBND quận, phƣờng nơi không tổ chức HĐND quận, huyện, phƣờng. Tuy nhiên, vẫn còn đó những hạn chế gây ảnh hƣởng lớn đến chất lƣợng, hiệu quả hoạt động của HĐND các cấp. Vậy những nguyên nhân nào dẫn đến hoạt động của HĐND nhiều khi vẫn còn mang tính hình thức; việc quy định HĐND ở cả ba cấp nhƣ hiện nay trong Luật liệu có còn phù hợp và mang lại hiệu quả cao; làm thế nào để HĐND thực sự là cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng, là cơ quan đại diện cho ý chí nguyện vọng của cử tri? Trong cơ cấu tổ chức của HĐND theo Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003, HĐND đƣợc chia thành 3 cấp: HĐND cấp tỉnh, HĐND cấp huyện, HĐND cấp xã. Cũng nằm trong hệ thống tổ chức của HĐND, thì HĐND tỉnh Nghệ An trong quá trình hoạt động của mình đã đạt đƣợc nhiều thành tựu nhất định, nắm rõ đƣợc tâm tƣ nguyện vọng của nhân dân trong tỉnh góp phần vào công cuộc đổi mới và xây dựng đất nƣớc. Trong thời gian qua bên cạnh những thành tựu đạt đƣợc, hoạt động của HĐND tỉnh Nghệ An vẫn còn gặp phải nhiều tồn tại, vƣớng mắc đƣợc thể hiện thông qua các kỳ họp, hoạt động của thƣờng trực và các ban còn nhiều hạn chế; công tác giám sát và thẩm tra chƣa cao, công tác tiếp xúc cử tri của các đại biểu chƣa thƣờng 2
xuyên,… những nguyên nhân này gây ảnh hƣởng không nhỏ tới hiệu quả hoạt động của HĐND cả nƣớc nói chung và của tỉnh Nghệ An nói riêng. Trong phạm vi của một luận văn không thể đi vào tìm hiểu hết thực trạng tổ chức và hoạt động của HĐND trên phạm vi cả nƣớc, đồng thời xuất phát từ mong muốn tìm hiểu một cách cụ thể và đƣa ra giải pháp thiết thực trên địa bàn tỉnh Nghệ An, nên trong khuôn khổ luận văn tốt nghiệp của mình bản thân tôi lựa chọn nghiên cứu đề tài “Tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân tỉnh – Qua thực tiễn tỉnh Nghệ An” việc tìm hiểu nghiên cứu này vừa góp phần nâng cao chất lƣợng tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân tại địa phƣơng nói riêng, vừa có thể đƣa ra những giải pháp thiết thực cho việc tăng cƣờng hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân dân trên cả nƣớc nói chung. 2. Mục tiêu nghiên cứu 2.1. Mục tiêu tổng quát Góp phần tìm hiểu làm rõ thêm cơ sở pháp lý và thực tiễn, qua đó đề xuất giải pháp nhằm hoàn thiện khuôn khổ pháp lý của hệ thống Hội đồng nhân dân trên cả nƣớc nói chung và Hội đồng nhân dân cấp tỉnh nói riêng ở Việt Nam. 2.2. Mục tiêu cụ thể - Phân tích khôn khổ pháp lý hiện hành về tổ chức, hoạt động của hệ thống Hội đồng nhân dân trên cả nƣớc nói chung và Hội đồng nhân dân tỉnh nói riêng. - Phân tích thực tiễn hoạt động của Hội đồng nhân dân tỉnh Nghệ An trong những năm gần đây từ đó đƣa ra một số nhận xét, đánh giá và đề xuất một số giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh nói chung và của Hội đồng nhân dân tỉnh Nghệ An nói riêng trong những năm tới. 3
3. Tình hình nghiên cứu Tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân không phải là vấn đề mới ở Việt Nam. Từ trƣớc đến nay đã có nhiều công trình nghiên cứu đề cập đến vấn đề này, nhƣng việc nghiên cứu thực trạng hoạt động tổ chức và đƣa ra các giải pháp đổi mới hoạt động của HĐND luôn là vấn đề có tính thời sự và cấp thiết. Các công trình nghiên cứu của các nhà khoa học đều quan tâm tập trung theo một góc độ nhất định, giá trị mà các công trình nghiên cứu đó mang lại rất cao và hƣớng tới sự hoàn thiện tổng thể, trong đó tiêu biểu có những đề tài liên quan nhƣ sau: - Nguyễn Quốc Tuấn, Một số giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân các cấp, Tạp chí quản lý Nhà nƣớc, số 6/2002. - Trƣơng Đắc Linh, Tổ chức và hoạt động các ban của Hội động nhân dân, Tạp chí nghiên cứu lập pháp, số 2/2003. - Đinh Ngọc Quang, Về đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân các cấp nhiệm kỳ 2004 – 2009, tạp chí quản lý Nhà nƣớc số 02/2005. - Bùi Huyền Mai, Đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân Thành phố Hà Nội, Luận văn Thạc sỹ Luật học, Viện Nhà nƣớc và pháp luật, năm 2004. … Các công trình nghiên cứu trên đã cung cấp một lƣợng kiến thức và thông tin khá lớn về HĐND từ góc độ tổ chức và hoạt động. Tuy nhiên, những công trình nghiên cứu trên mới nêu ra những nhận định khái quát, chƣa nêu đƣợc những giải pháp phù hợp cho từng địa phƣơng cụ thể vì tình hình kinh tế, xã hội của mỗi vùng là khác nhau. Đặc biệt, chƣa có công trình nghiên cứu nào đề cập đến tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân tỉnh Nghệ An. 4
Nhƣ vậy, đề tài này tuy không phải là một lĩnh vực mới, song với việc đi sâu tìm hiểu cụ thể tại một địa phƣơng là Nghệ An, đề tài này vẫn sẽ có những đóng góp về phƣơng diện lý luận chung, cũng nhƣ về mặt quản lý nhà nƣớc ở địa phƣơng, thông qua việc đề xuất những giải pháp phù hợp trên địa bàn tỉnh. Vì vậy, nghiên cứu đề tài này vẫn là cần thiết và thiết thực. Thông qua đề tài này, tác giả sẽ phân tích toàn diện cả về cấu trúc tổ chức và thực tiễn hoạt động, đồng thời nêu ra những nhận xét đánh giá và đề xuất những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân dân tỉnh Nghệ An trong thời gian tới. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu - Đối tƣợng nghiên cứu Luận văn tập trung nghiên cứu lý luận chung về tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân tỉnh nói chung và tại Nghệ An nói riêng. - Phạm vi nghiên cứu Trong phạm vi của một luận văn tốt nghiệp đề tài đi sâu vào tìm hiểu đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của HĐND tỉnh Nghệ An trong thời gian qua. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu Đề tài đƣợc thực hiện dựa trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác – Lê Nin, tƣ tƣởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng về tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân, trên cơ sở các quy định của pháp luật về tổ chức và hoạt động của HĐND tỉnh Nghệ An. Phƣơng pháp nghiên cứu chủ yếu đƣợc sử dụng trong luận văn là phƣơng pháp logic - lịch sử, khảo sát thực tế, phân tích - tổng hợp, điều tra xã hội học, so sánh, đặc biệt coi trọng phƣơng pháp tổng kết thực tiễn nhằm liên kết các vấn đề đƣợc chặt chẽ hơn. 5
6. Những đóng góp của đề tài - Khái quát đƣợc những vấn đề cơ bản trong tổ chức và hoạt động của HĐND tỉnh; - Làm rõ đƣợc các yếu tố ảnh hƣởng đến hiệu quả tổ chức và hoạt động của HĐND; - Đánh giá một cách có hệ thống, toàn diện thực trạng về tổ chức và hoạt động của HĐND tỉnh qua thực tiễn hoạt động tại tỉnh Nghệ An; - Đề xuất những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND nói chung và của HĐND tỉnh Nghệ An nói riêng. 7. Cơ cấu của đề tài Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo luận văn đƣợc bố trí trình bày trong 3 chƣơng: Chương 1: Những vấn đề chung về tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân tỉnh. Chương 2: Thực trạng tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân tỉnh. Qua thực tiễn tỉnh Nghệ An. Chương 3: Phƣơng hƣớng hoàn thiện tổ chức và nâng cao hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân dân tỉnh. 6
Chƣơng 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TỈNH 1.1. Hội đồng nhân dân là thiết chế quyền lực nhà nƣớc 1.1.1. Chính quyền cấp tỉnh trong bộ máy chính quyền nhà nước ở Việt Nam Theo quy định của Luật tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND năm 2003 thì bộ máy chính quyền đƣợc tổ chức một cách hoàn chỉnh: “HĐND và UBND đƣợc tổ chức ở các đơn vị hành chính sau: Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng (gọi chung là cấp tỉnh); huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện); xã, phƣờng, thị trấn (gọi chung là cấp xã) [34, Điều 5]. Theo nhƣ quy định trên đây, chúng ta có thể nhận thấy chính quyền cấp tỉnh là cấp chính quyền địa phƣơng cao nhất trong hệ thống chính quyền địa phƣơng ba cấp ở nƣớc ta. Chính quyền cấp tỉnh là cấp hoàn chỉnh về cơ cấu tổ chức bao gồm cả cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng (HĐND) và cơ quan hành chính (UBND) với đầy đủ tính chất của bộ máy chính quyền địa phƣơng, đồng thời có vị tri, vai trò hết sức quan trọng trong cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phƣơng. Vị trí vai trò của chính quyền cấp tỉnh đƣợc thể hiện ở những điểm cơ bản sau: Chính quyền cấp tỉnh nằm trong cơ cấu quyền lực thống nhất của nhà nƣớc, là bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nƣớc, thay mặt nhà nƣớc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nƣớc trên địa bàn là tổ chức thực hiện Hiến pháp, Luật, các văn bản của cơ quan nhà nƣớc trung ƣơng tới địa phƣơng. Chính quyền cấp tỉnh đóng vai trò là chiếc cầu nối giữa cơ quan nhà nƣớc ở trung ƣơng với địa phƣơng, đƣợc thể hiện thông qua việc chính quyền 7
cấp tỉnh là cơ quan trực tiếp tiếp nhận, phổ biến các chủ trƣơng, đƣờng lối, chính sách của Đảng, pháp luật của nhà nƣớc ở trung ƣơng tới các cấp chính quyền cấp dƣới ở địa phƣơng mình nhằm thực hiện các quy định đó một cách đồng bộ và thống nhất, đúng pháp luật mang lại hiệu quả cao. Chính quyền cấp tỉnh là cơ quan đại diện quyền lực nhân dân tại địa phƣơng trƣớc nhà nƣớc (HĐND cấp tỉnh) và là cơ quan chịu trách nhiệm trong tổ chức, quản lý, điều hành bộ máy cấp dƣới (UBND cấp tỉnh) nhằm đảm bảo hiệu lực, hiệu quả hoạt động của cơ quan chính quyền cấp dƣới. Với vị trí, vai trò của chính quyền cấp tỉnh nhƣ đã thể hiện trên đây chúng ta có thể nhận thấy rằng HĐND cấp tỉnh là cấp chính quyền hết sức quan trọng trong hệ thống cơ quan chính quyền địa phƣơng. Là cơ quan đảm bảo quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, các tổ chức chính trị xã hội, các tổ chức xã hội nghề nghiệp ở địa phƣơng, đảm bảo cho sự phát triển toàn diện, ổn định ở địa phƣơng, xứng đáng là cơ quan chính quyền của nhân dân, là cầu nối tin cậy giữa cơ quan nhà nƣớc ở trung ƣơng với chính quyền cấp dƣới ở địa phƣơng. 1.1.2. Vị trí, tính chất của Hội đồng nhân dân tỉnh HĐND là cơ quan đại biểu của nhân dân địa phƣơng, do nhân dân địa phƣơng bầu, miễn nhiệm và bãi nhiệm. Vị trí, tính chất của HĐND đƣợc quy định trong Hiến pháp của nhà nƣớc ta và đƣợc quy định cụ thể trong Hiến pháp 2013 nhƣ sau: “HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nƣớc ở địa phƣơng, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phƣơng, do nhân dân địa phƣơng bầu ra, chịu trách nhiệm trƣớc nhân dân địa phƣơng và cơ quan nhà nƣớc cấp trên” [35, Điều 113]. Theo đó có thể thấy HĐND là cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng, là cơ quan quan trọng nhất ở địa phƣơng. Vì nhà nƣớc ta là nhà nƣớc dân chủ, tất cả quyền lực thuộc về nhân dân, các cơ quan quyền lực do nhân dân bầu ra và cơ quan đó phải là cơ quan quyền lực Nhà nƣớc ở địa phƣơng. 8
HĐND có vị trí hết sức quan trọng đƣợc thể hiện ngày càng rõ nét trong tiến trình phát triển của các bản Hiến pháp Việt Nam. Hiến pháp 1946, hiến định hóa cách thức tổ chức cơ quan chính quyền địa phƣơng trong chƣơng V “HĐND - Ủy ban hành chính” với các điều từ điều 57 đến điều 62. Cụ thể tại Điều 58 đã nêu “ở tỉnh, thành phố, thị xã và xã có HĐND do đầu phiếu phổ thông, trực tiếp bầu ra. HĐND tỉnh, thành phố, thị xã hay xã cử ra Ủy ban hành chính (sau đây viết tắt là UBHC). Ở bộ và huyện, chỉ có UBHC. UBHC do Hội đồng các tỉnh và thành phố bầu ra”. Nhƣ vậy ngay từ lúc mới thành lập, HĐND chỉ có ở hai cấp đó là cấp tỉnh và cấp xã (không có ở huyện nhƣ hiện nay). Tuy nhiên, do điều kiện hoàn cảnh lịch sử lúc bấy giờ nên ủy ban hành chính tồn tại trong một thời gian dài còn HĐND không đƣợc thành lập ở nhiều nơi. Căn cứ vào quy định của Hiến pháp 1946 và các Sắc lệnh trong thời kỳ kháng chiến, nhằm phù hợp với tình hình thực tế của đất nƣớc thì các Sắc lệnh quy định tổ chức chính quyền địa phƣơng ở những vùng tạm thời bị địch kiểm soát và uy hiếp đã ra đời nhƣ Sắc lệnh số 254/SL ngày 19 tháng 11 năm 1948 và Sắc lệnh 255/SL ngày 19 tháng 11 năm 1948. Sau khi miền bắc hoàn toàn đƣợc giải phóng nhà nƣớc ta đã tiến hành các biện pháp nhằm củng cố chính quyền địa phƣơng. Sắc luật số 04/SL ngày 20 tháng 07 năm 1957, về thể lệ bầu cử HĐND các cấp và Sắc lệnh 110/SL ngày 31 tháng 05 năm 1958, về tổ chức chính quyền địa phƣơng quy định tổ chức lại các cơ quan chính quyền địa phƣơng ở các đơn vị hành chính. Nhƣ vậy, theo quy định tại Hiến pháp 1946 một chính quyền kiểu mới đã đƣợc thiết lập, nhƣng do điều kiện đất nƣớc lúc bấy giờ nên nhiều nơi không thành lập đƣợc HĐND mà chỉ tồn tại đƣợc UBHC cho mãi đến sau này. Hiến pháp năm 1959 đã thực hiện một sự đổi mới căn bản về tổ chức của cơ quan chính quyền địa phƣơng. Theo quy định của Hiến pháp này thì 9
đơn vị hành chính nƣớc ta không còn cấp kỳ (Bộ). Nƣớc đƣợc chia thành tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ƣơng; tỉnh chia thành huyện; thành phố, thị xã; huyện chia thành xã, thị trấn. Ở các đơn vị hành chính nói trên đều đƣợc thành lập HĐND và UBHC, các thành phố có thể chia ra khu phố có HĐND và UBHC. Lần đầu tiên HĐND đƣợc xác định là cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng, UBHC các cấp là cơ quan chấp hành của HĐND ở địa phƣơng, quy định này cho đến nay vẫn đƣợc ghi nhận trong Hiến pháp. Luật tổ chức HĐND và UBHC ban hành ngày 25 tháng 10 năm 1962 đã cụ thể hóa tinh thần của Hiến pháp 1959. Đến Hiến pháp 1980 ra đời, không còn khu tự trị vì đất nƣớc đã thống nhất toàn vẹn lãnh thổ, nhƣng lập ra các đơn vị hành chính đặc khu tƣơng đƣơng tỉnh và tƣơng đƣơng phƣờng ở những thành phố, thị xã. Vị trí, tính chất của HĐND đƣợc quy định tại Điều 114, Hiến pháp 1980. Những quy định của Hiến pháp đƣợc cụ thể hóa tại Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1989, trong luật này có một số điểm mới nữa là đƣa thêm vào trong cơ cấu, tổ chức của HĐND một cơ quan mới là thƣờng trực HĐND - cơ quan này giải quyết những công việc trong thời gian HĐND không tổ chức họp. Theo hiến pháp 1992 vị trí, tính chất của HĐND về cơ bản vẫn giữ nguyên cách thức tổ chức hệ thống chính quyền địa phƣơng nhƣ Hiến pháp 1980, bỏ đơn vị hành chính đặc khu. Về vị trí, tính chất của HĐND đƣợc quy định rõ tại Điều 119, Hiến pháp 1992, nhƣng có điểm khác biệt ở chỗ Hiến pháp 1992 không quy định cách thức tổ chức của HĐND và UBND ở các đơn vị hành chính nhƣ trƣớc đây mà để cho luật quy định, đồng thời Hiến pháp cũng không nhắc tới Thƣờng trực HĐND là một cơ quan nhƣ Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp 1980 năm 1989 và chỉ coi thƣờng trực HĐND nhƣ là một bộ phận của HĐND. 10
Điều 119, Hiến pháp 1992 (sửa đổi bổ sung năm 2001) quy định: “HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên”.[33, Điều 119]. Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 đƣợc nâng cấp từ Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1994, Pháp lệnh về nhiệm vụ quyền hạn cụ thể của mỗi cấp HĐND và UBND năm 1996, cụ thể hóa tinh thần đƣợc quy định trong Hiến pháp 1992. Đi cùng với việc thay thế, nâng cấp lên thành luật thì nó cũng có những sửa đổi, bổ sung về tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND nhƣ: quy định quyền giám sát của HĐND và các ban của HĐND, quy định thẩm quyền bỏ phiếu tín nhiệm đối với các chức danh do HĐND bầu, tổ chức thƣờng trực HĐND ở tất cả các cấp; phân định rõ nhiệm vụ quyền hạn của HĐND và UBND từng cấp (cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã) ngay tại luật chứ không để pháp lệnh quy định nhƣ trƣớc nữa, điều này thể hiện sự phân cấp mạnh hơn cho địa phƣơng, phân định cụ thể hơn thẩm quyền và trách nhiệm giữa UBND và Chủ tịch UBND. Hiến pháp mới năm 2013 đƣợc Quốc hội thông qua ngày 28 tháng 11 năm 2013, HĐND đƣợc xác định là “cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phƣơng, do nhân dân địa phƣơng bầu ra, chịu trách nhiệm trƣớc nhân dân địa phƣơng và cơ quan nhà nƣớc cấp trên” [35, Điều 113]. Với quy định này so với điều 119 Hiến pháp 1992 chúng ta đã thấy điều 113 Hiến pháp 2013 đã có sự bổ sung cần thiết khi xác định HĐND là cơ quan chịu trách nhiệm trƣớc nhân dân địa phƣơng, chứ không nêu một cách chung chung là HĐND chịu trách nhiệm trƣớc nhân dân nhƣ trong Hiến pháp 1992. Với quy định nhƣ trên trong bản Hiến pháp mới tiếp tục khẳng đình chắc chắn một điểu là HĐND là 11
cơ quan đại diện về ý chí, nguyện vọng, quyền làm chủ của chính ngƣời dân đã bầu ra mình chứ không phải cho nhân dân tại địa phƣơng khác. Theo quy định tại điều 113 Hiến pháp 2013 đã nêu trên thì HĐND phải thực hiện hai vai trò; vai trò thứ nhất là cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng (quyết định các vấn đề quan trọng), vai trò thứ hai là cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phƣơng. Hai vai trò này đƣợc thực hiện có sự đan xen thể hiện qua chức năng của HĐND đó là chức năng quyết định các vấn đề quan trọng ở địa phƣơng và chức năng giám sát. Tính quyền lực nhà nƣớc của HĐND thể hiện rõ nét từ lúc nó đƣợc thành lập, HĐND đƣợc thành lập thông qua hoạt động bầu cử phổ thông đầu phiếu, là ngƣời đại diện của nhân dân địa phƣơng. Do đó, HĐND có rất nhiều quyền nhƣ: Căn cứ vào pháp luật để bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm các chức danh của UBND, của Hội thẩm nhân dân cùng cấp, bỏ phiếu tín nhiệm đối với các chức danh do mình bầu ra; căn cứ vào Hiến pháp, Luật, các văn bản của cơ quan nhà nƣớc trung ƣơng để ban hành nghị quyết áp dụng tại địa phƣơng mình; có quyền giám sát hoạt động của các cơ quan khác trong tỉnh. Tuy nhiên, tính quyền lực của HĐND tỉnh không giống với tính quyền lực của Quốc hội. Theo quy định của Hiến pháp hiện hành thì Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nƣớc cao nhất, là cơ quan có quyền lập Hiến, lập pháp, những văn bản này có giá trị pháp lý trong phạm vi toàn quốc, còn HĐND tỉnh chỉ ban hành nghị quyết trên cơ sở quy định của Hiến pháp, Luật, các văn bản của cơ quan trung ƣơng để triển khai tại địa phƣơng mình và không có hiệu lực với các địa phƣơng khác. Bên cạnh đó vai trò đại diện của HĐND đối với nhân dân địa phƣơng đƣợc nhiều ngƣời ví nhƣ vai trò của Quốc hội, nhƣng khác về phạm vi và mức độ và địa bàn hoạt động [4, tr 99]. Có thể ví vai trò đại diện của HĐND 12
nhân dân là nhƣ vậy bởi HĐND là cơ quan đƣợc thành lập bằng một cuộc bầu cử, do cử tri địa phƣơng trực tiếp bầu ra theo nguyên tắc phổ thông đầu phiếu, bình đẳng, bỏ phiếu kín, hình thức hoạt động chủ yếu thông qua kỳ họp, quyết định của HĐND đƣợc thông qua bằng việc biểu quyết theo đa số. Tính đại diện của HĐND đƣợc thể hiện rõ nét trong cơ cấu đại biểu HĐND, ở đây tập trung đầy đủ các thành phần giới tính, dân tộc, tôn giáo. Tổ chức chính trị, chính trị xã hội, xã hội nghề nghiệp, cơ quan lực lƣợng vũ trang đang sinh sống và hoạt động tại địa phƣơng. Điều này cho thấy, HĐND là một cơ quan đại diện của toàn dân địa phƣơng, thể hiện khối đại đoàn kết toàn dân sống trên địa bàn, điều này khác với tính đại diện của Quốc hội. Chúng ta có thể thấy tính đại diện của Quốc hội đƣợc hiến pháp hiện hành xác định là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân [34, Điều 69], đại biểu Quốc hội là đại diện cho nguyện vọng, ý chí của nhân dân dân ở đơn vị bầu cử ra mình và của nhân dân cả nƣớc” [35, Điều 79], còn HĐND nhân dân là cơ quan chỉ đại diện cho nhân dân địa phƣơng bầu mình ra và chịu trách nhiệm trƣớc nhân dân địa phƣơng và cơ quan cấp trên. Việc ghi nhận vai trò là cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng của HĐND trong Hiến pháp 2013 đã khẳng định mối quan hệ biện chứng giữa tính quyền lực và tính đại diện của HĐND. Thực tiễn đã cho thấy, HĐND muốn thực hiện đƣợc vai trò, vị trí là cơ quan đại diện cho nhân dân thì phải có quyền lực và khi có quyền lực thì sẽ làm tốt vai trò đại diện. Nếu HĐND chỉ có một trong hai vai trò này, hoặc là cơ quan đại diện hoặc là cơ quan quyền lực không thôi thì việc thực hiện chức năng nhiệm vụ sẽ rất khó khăn, vai trò của HĐND khó có thể thực hiện một cách đầy đủ và có hiệu quả. Vị trí của HĐND trong cơ quan chính quyền địa phƣơng là rất quan trọng nó thể hiện ở chỗ HĐND thể hiện quyền làm chủ của nhân dân trên địa bàn lãnh thổ đó, đồng thời thực hiện những nhiệm vụ do cấp trên giao phó. 13
Quyết định của HĐND có tính bắt buộc đối với các cơ quan, tổ chức, công dân ở địa phƣơng. Theo tinh thần này có thể thấy HĐND không phải là cơ quan đại diện bên cạnh cơ quan hành chính nhƣ các chính quyền phong kiến trƣớc đây, hay tƣ bản hiện nay mà là một cơ quan quyền lực của nhân dân ở địa phƣơng. HĐND và UBND đều có cơ cấu chính quyền địa phƣơng thống nhất, cùng có chức năng quản lý địa phƣơng theo pháp luật. Tuy nhiên HĐND lại có những cách thức hoạt động riêng là hoạt động theo kỳ họp và ban hành các nghị quyết về các vấn đề ở địa phƣơng và giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nƣớc khác ở địa phƣơng, giám sát việc thực hiện các nghị quyết của HĐND. 1.1.3. Chức năng của Hội đồng nhân dân tỉnh Chức năng của HĐND là một thuật ngữ khoa học, tuy nhiên thuật ngữ này đƣợc nhắc nhiều trong văn bản pháp luật cũng nhƣ trong đời sống nhân dân. Trong khoa học pháp lý và lý luận chung Nhà nƣớc và pháp luật hiện nay thì chức năng thƣờng đƣợc gọi là phƣơng diện hoạt động chủ yếu của cơ quan nhà nƣớc, nhƣng đứng về phƣơng diện xã hội học thì chức năng chính là vai trò xã hội của các cơ quan, tổ chức. Khi xuất hiện nhu cầu xã hội, đòi hỏi phải có một tổ chức, một cơ quan đáp ứng nhu cầu xã hội đó, chức năng chính là vị trí, vai trò của tổ chức đƣợc hình thành ra để đáp ứng nhu cầu xã hội đó [4, tr 103]. HĐND tỉnh đƣợc xác định là cơ quan quyền lực nhà nƣớc cao nhất trong cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng, đại diện cho ý chí, nguyện vọng, quyền làm chủ của nhân dân địa phƣơng, do nhân dân tỉnh bầu ra, chịu trách nhiệm trƣớc nhân dân trong tỉnh và các cơ quan nhà nƣớc khác ở trung ƣơng. Từ vị trí này HĐND tỉnh có chức năng rất quan trọng là: “quyết định những chủ trƣơng, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng của địa phƣơng, xây dựng phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng an ninh, không ngừng cải thiện, nâng cao đời sống tinh thần, vật chất của nhân dân địa phƣơng, làm tròn nghĩa vụ đối với cả nƣớc” [34, Điều 1]. 14
Theo quy định trên thì chức năng quyết định của HĐND tỉnh có phạm vi tƣơng đối rộng, bao quát tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội tại địa phƣơng. Điều này khẳng định đƣợc vị trí, vai trò luôn gắn liền với chức năng của HĐND tỉnh và một lần nữa khẳng định lại tầm quan trọng của HĐND trong chính quyền địa phƣơng, đây cũng là cơ sở để HĐND thực hiện tốt nhiệm vụ của cấp trên giao phó và sự tin tƣởng của cử tri địa phƣơng. Mặt khác với chức năng quan trọng nhƣ vậy việc ban hành chính sách có tác động rất lớn tới đời sống, kinh tế - xã hội của địa phƣơng nên khi quyết định thông qua nghị quyết phải đảm bảo đƣợc tính dân chủ, tính khả thi trong thực tế nhằm tránh tình trạng nghị quyết đã thông qua nhƣng không thể triển khai thực hiện, làm mất đi vai trò quan trọng của HĐND. Cùng với chức năng trên, HĐND tỉnh thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của Thƣờng trực HĐND, UBND, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp, giám sát việc thực hiện các Nghị quyết của mình ban hành, giám sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan nhà nƣớc, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và của công dân ở địa phƣơng [34, Điều 1]. Với quy định này đã đánh dấu bƣớc phát triển mới về hoạt động giám sát của HĐND, nâng cao đƣợc vị thế vai trò của HĐND về mọi mặt. Hai chức năng này có mối quan hệ biện chứng tƣơng trợ lẫn nhau, nên không thể coi trọng hay xem nhẹ hơn một chức năng nào, vì có thực hiện tốt chức năng giám sát thì sẽ tạo điều kiện cho HĐND tiến hành kiểm tra, đánh giá hoạt động của các cơ quan khác tại địa phƣơng trong việc tuân thủ, chấp hành tốt Hiến pháp, Luật, văn bản của cơ quan nhà nƣớc trung ƣơng. Đồng thời giúp HĐND phát hiện ra những điểm bất hợp lý, thiếu tính thực tiễn của các nghị quyết đã ban hành nhằm kịp thời sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ cho phù hợp. Việc thực hiện tốt chức năng quyết định sẽ tạo điều kiện cho việc giám sát đƣợc tốt hơn, qua đó tạo cơ sở để HĐND tiến hành bầu, bãi miễn, miễn 15