Luận văn thạc sĩ Quản lý công: Giải quyết khiếu nại ở tỉnh Quảng Ngãi

Chia sẻ: Hinh Duyệt | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:108

Thêm vào BST

Báo xấu

66
lượt xem 9
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Đề tài “Giải quyết khiếu nại ở tỉnh Quảng Ngãi” góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết khiếu nại trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn thạc sĩ Quản lý công: Giải quyết khiếu nại ở tỉnh Quảng Ngãi

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ …………/………… ……/…… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA TRẦN THỊ MINH TUYỀN GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI Ở TỈNH QUẢNG NGÃI LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG Thừa Thiên Huế - Năm 2017
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ …………/………… ……/…… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA TRẦN THỊ MINH TUYỀN GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI Ở TỈNH QUẢNG NGÃI LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG Chuyên ngành: Quản lý công Mã số: 60 34 04 03 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS VŨ ĐỨC ĐÁN Thừa Thiên Huế - Năm 2017
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là đề tài nghiên cứu của cá nhân tôi. Các số liệu nêu trong luận văn là trung thực. Những kết luận khoa học của luận văn chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Thừa Thiên Huế, ngày tháng năm 2017 Học viên Trần Thị Minh Tuyền
LỜI CẢM ƠN Luận văn này là kết quả của bản thân sau một quá trình nỗ lực học tập và nghiên cứu với sự giúp đỡ của thầy cô, đơn vị, đồng nghiệp và người thân. Để có được thành quả ngày hôm nay, lời đầu tiên xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến Thầy giáo – PGS.TS Vũ Đức Đán , người trực tiếp hướng dẫn khoa học đã dành nhiều thời gian, công sức trong quá trình nghiên cứu để giúp tôi hoàn thành luận văn này. Tiếp theo, xin gửi lời cảm ơn đến Cơ sở Học viện Hành chính khu vực miền Trung, Khoa Sau đại học Học viện Hành chính Quốc gia cùng toàn thể các Thầy, Cô giáo của Học viện hành chính Quốc gia đã giảng dạy tận tình và truyền đạt những kiến thức quý báu, giúp đỡ tôi trong quá trình học tập và nghiên cứu. Xin gửi lời cảm ơn đến các đồng nghiệp đã nhiệt tình giúp đỡ tôi trong quá trình thu thập số liệu điều tra nghiên cứu. Tuy có nhiều cố gắng, nhưng trong luận văn này không tránh khỏi những thiếu sót, hạn chế. Tôi kính mong quý thầy, cô và những người quan tâm đến đề tài có những đóng góp, giúp đỡ để đề tài được hoàn thiện hơn. Một lần nữa tôi xin chân thành cảm ơn./. Học viên Trần Thị Minh Tuyền
MỤC LỤC MỤC LỤC ................................................................................................................................... 1 MỞ ĐẦU....................................................................................................................................... 1 CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KHIẾU NẠI VÀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI ................................................................................................................................ 7 1.1. Khái quát về khiếu nại .......................................................................... 7 1.1.1. Khái niệm về khiếu nại tư pháp ......................................................... 7 1.1.2. Khái niệm khiếu nại hành chính ........................................................ 8 1.2. Giải quyết khiếu nại hành chính......................................................... 15 1.2.1. Khái niệm, đặc điểm về giải quyết khiếu nại ................................... 15 1.2.2. Thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính .................................. 17 1.2.3. Nguyên tắc giải quyết khiếu nại ...................................................... 20 1.2.4. Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính............................. 21 1.2.5. Ý nghĩa của việc đảm bảo quyền khiếu nại và giải quyết khiếu nại . 37 1.3. Những yếu tố tác động đến kết quả giải quyết khiếu nại .................. 39 1.3.1. Yếu tố chính trị................................................................................. 39 1.3.2. Yếu tố lịch sử, văn hóa...................................................................... 40 1.3.3. Yếu tố kinh tế - xã hội....................................................................... 42 1.3.4. Yếu tố pháp luật ............................................................................... 43 1.3.5. Yếu tố ý thức pháp luật……………………………………….....….43 TIỂU KẾT CHƯƠNG I...................................................................................................... 44 CHƯƠNG 2.THỰC TRẠNG KHIẾU NẠI, GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠIỞ TỈNH QUẢNG NGÃI ......................................................................................................... 46 2.1. Đặc điểm về tình hình kinh tế - xã hội tác động đến khiếu nại và kết quả giải quyết khiếu nại ở tỉnh Quảng Ngãi ............................................. 46 2.2. Tình hình khiếu nại trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi ........................... 47
2.3. Kết quả giải quyết khiếu nại trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi ............. 50 2.3.1. Sự lãnh đạo, chỉ đạo của các cấp ủy Đảng và chính quyền trong công tác giải quyết khiếu nại ............................................................................. 50 2.3.2. Hoạt động giải quyết khiếu nại của các cơ quan chức năng trên địa bàn tỉnh ..................................................................................................... 54 2.3.3. Đánh giá chung tình hình giải quyết khiếu nại trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi .......................................................................................................... 64 TIỂU KẾT CHƯƠNG 2 .................................................................................................... 75 CHƯƠNG 3. QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG CÔNG TÁC GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI Ở TỈNH QUẢNG NGÃI ......... 76 3.1. Quan điểm hoàn thiện công tác giải quyết khiếu nại ở tỉnh Quảng Ngãi ............................................................................................................. 76 3.2. Giải pháp nâng cao chất lượng công tác giải quyết khiếu nại ở tỉnh Quảng Ngãi ................................................................................................. 77 3.2.1. Hoàn thiện thể chế về khiếu nại và giải quyết khiếu nại .................. 77 3.2.2. Tổ chức thực hiện tốt chính sách, pháp luật ..................................... 79 3.2.3. Công tác kiểm tra, thanh tra, giám sát ............................................. 83 3.2.4. Công tác nâng cao năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức ............ 85 3.2.5. Công tác tổ chức tiếp công dân........................................................ 88 3.2.6. Công tác tuyên truyền, phổ biến chính sách, pháp luật .................... 89 3.2.7. Công tác thi hành giải quyết khiếu nại............................................. 91 3.2.8. Về đảm bảo các điều kiện thực hiện ................................................ 91 TIỂU KẾT CHƯƠNG 3 .................................................................................................... 93 KẾT LUẬN .............................................................................................................................. 94 TÀI LIỆU THAM KHẢO
DANH MỤC CÁC BẢNG BẢNG 2.1: DIỆN TÍCH, DÂN SỐ TỈNH QUẢNG NGÃI. ............................. 46 BẢNG 2.2: TÌNH HÌNH PHÁT SINH KHIẾU NẠI TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NGÃI TỪ NĂM 2012-2016 .................................................... 48 BẢNG 2.3: KẾT QUẢ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI CỦA CHỦ TỊCH ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP XÃ TỪ NĂM 2012-2016 ........................................ 56 BẢNG 2.4: KẾT QUẢ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI THUỘC THẨM QUYỀN CỦA CHỦ TỊCH ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP HUYỆN ....... 59
MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Khiếu nại là quyền cơ bản của công dân được ghi nhận trong Hiến pháp 2013 và nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác, trong đó có Luật Khiếu nại 2011. Việc Hiến pháp ghi nhận quyền khiếu nại của công dân cho thấy vị trí, vai trò vô cùng quan trọng của quyền năng pháp lý này. Sinh thời Chủ tịch Hồ Chí Minh đã đặc biệt quan tâm đến công tác giải quyết khiếu nại và ý nghĩa của công tác này trong củng cố mối quan hệ giữa nhà nước và nhân dân. Người đã căn dặn các cơ quan nhà nước “Đồng bào có oan ức mới khiếu nại hoặc vì chưa hiểu chính sách của Đảng và Chính phủ mà khiếu nại. Ta phải giải quyết nhanh, tốt thì đồng bào mới thấy rõ Đảng và Chính phủ quan tâm lo lắng tới quyền lợi của họ. Do đó, mối quan hệ giữa nhân dân với Đảng, Chính phủ ngày càng được củng cố tốt hơn”[1]. Giải quyết tốt khiếu nại của công dân góp phần ổn định chính trị xã hội, góp phần nâng cao năng lực, hiệu quả công tác quản lý nhà nước, từ đó tạo động lực mạnh mẽ cho sự phát triển. Tuy nhiên, việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính trong thời gian qua vẫn còn nhiều bất cập, vướng mắc, ảnh hưởng đến quyền lợi của công dân. Công tác giải quyết khiếu nại chưa mang lại kết quả cao, các vụ khiếu nại phức tạp, đông người vẫn còn diễn ra… Nguyên nhân là do, hệ thống pháp luật thường xuyên thay đổi, chưa theo kịp yêu cầu phát triển của xã hội, công tác quản lý nhà nước về khiếu nại còn yếu, chưa tương xứng với yêu cầu thực tiễn; bên cạnh đó, còn do trình độ chuyên môn nghiệp vụ và phẩm chất đạo đức của đội ngũ cán bộ, công chức của các cơ quan có thẩm quyền chưa đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ; trách nhiệm người đứng đầu chưa nghiêm trong việc giải quyết [1, tr 69] Hồ Chí Minh, Bàn về nhà nước và pháp luật , Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia, Hà Nội. 1
khiếu nại cho người dân; một số người khiếu nại chưa hiểu biết về pháp luật hoặc thiếu thiện chí trong quá trình giải quyết khiếu nại. Quảng Ngãi là một tỉnh nằm ở duyên hải Nam Trung Bộ, đang trên đà phát triển kinh tế - xã hội chung của đất nước. Trong những năm qua, tình hình khiếu nại còn diễn biến phức tạp mặc dù các cơ quan có thẩm quyền đã có nhiều cố gắng trong công tác giải quyết khiếu nại. Tuy nhiên, vì nhiều lý do khác nhau, kết quả giải quyết khiếu nại vẫn còn những hạn chế, bất cập. Xuất phát từ lý do trên, tác giả chọn đề tài: “Giải quyết khiếu nại ở tỉnh Quảng Ngãi” nhằm góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết khiếu nại trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Vấn đề khiếu nại, giải quyết khiếu nại được nhiều tác giả nghiên cứu trong các công trình khác nhau. Khiếu nại là đề tài nghiên cứu của các tác giả đăng trên các tạp chí chuyên ngành như Luật học, Nhà nước và pháp luật, Nghiên cứu lập pháp, Dân chủ và pháp luật, Quản lý nhà nước, Thanh tra. Một số công trình nghiên cứu khoa học cấp cơ sở, cấp Bộ và cấp Nhà nước cũng đã chọn khiếu nại làm đề tài nghiên cứu. Các công trình nghiên cứu khoa học đã có hướng đến nội dung nghiên cứu: Khiếu nại của công dân trên phương diện luật học và khoa học quản lý; thực tiễn thực hiện quyền khiếu nại của công dân; vai trò của Nhà nước trong việc đảm bảo thực hiện quyền khiếu nại; các hạn chế và nhu cầu hoàn thiện hệ thống pháp luật về khiếu nại nhằm tăng cường hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại …Tác giả đã tiếp thu một số kết quả nghiên cứu của các nhà khoa học trong quá trình thực hiện đề tài. 2
Một số tác giả là học viên cao học ngành luật học, quản lý hành chính công đã chọn đề tài về công tác khiếu nại, tố cáo làm luận văn cao học. Có thể kể các luận văn thạc sỹ luật học: Nguyễn Thiện Thành (2007) với đề tài “Giải quyết tranh chấp, khiếu nại trong lĩnh vực đất đai theo thủ tục hành chính (từ thực tiễn tại thành phố Hồ Chí Minh)”, Hoàng Lam Thụy Châu (2009) với đề tài “Thẩm quyền giải quyết tranh chấp quyền sử dụng đất theo pháp luật Việt Nam”. Riêng đối với các học viên cao học quản lý hành chính công, đã có các học viên như: Phan Văn Châu, lớp cao học khóa 6 với đề tài “Một số giải pháp nâng cao chất lượng giải quyết khiếu nại nhằm đảm bảo các quyền công dân”; Vũ Duy Duẫn, lớp cao học khóa 9 với đề tài “Giải quyết khiếu nại, tố cáo của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương từ thực tiễn tỉnh Thái Bình”; Trần Anh Hùng, lớp cao học khóa 9 với đề tài “Thủ tục giải quyết khiếu nại về đất đai của cơ quan hành chính nhà nước”; Huỳnh Thị Tuyết Nhung, lớp cao học khóa 10 với đề tài “Giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân thành phố Hồ Chí Minh”; Bùi Thị Thúy Ngân, lớp cao học khóa 13 với đề tài “Giải quyết khiếu nại, tố cáo trong công tác giải phóng mặt bằng ở thành phố Hà Nội”; Nguyễn Thị Ngọc Hằng, lớp cao học khóa 14 với đề tài “Hoàn thiện công tác giải quyết khiếu nại hành chính ở quận từ thực tiễn quận 3, thành phố Hồ Chí Minh”; Trương Thị Cẩm Tú, lớp cao học khóa 15 với đề tài “Hoàn thiện công tác giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai của Uỷ ban nhân dân cấp huyện tại tỉnh Bình Thuận”; Phạm Thanh Tùng khóa 16 với đề tài “ Giải quyết khiếu nại về đất đai ở Ủy ban nhân dân huyện Mộ Đức-từ thực tiễn huyện Mộ Đức, tỉnh Quảng Ngãi …. Những luận văn cao học nêu trên đã hướng tới các nội dung: - Công tác giải quyết khiếu nại của các cơ quan nhà nước nhằm đảm bảo các quyền công dân; - Tăng cường năng lực của đội ngũ công chức làm công tác giải quyết khiếu nại hành chính; 3
- Thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính; - Giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai và bồi thường, hỗ trợ, tái định khi nhà nước giải phóng mặt bằng của các địa phương… Tuy nhiên, chưa có đề tài nghiên cứu một cách hoàn chỉnh về khiếu nại và giải quyết khiếu nại của cả 03 cấp: tỉnh, huyện, xã; đặc biệt là từ thực tiễn của tỉnh Quảng Ngãi. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu - Mục đích: Hệ thống hóa, làm rõ các vấn đề lý luận và pháp lý về khiếu nại và giải quyết ở 03 cấp: tỉnh, huyện, xã để đề xuất phương hướng, giải pháp hoàn thiện công tác giải quyết khiếu nại trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi. - Nhiệm vụ: Làm rõ những vấn đề lý luận và pháp lý về khiếu nại và giải quyết khiếu nại. Phân tích, đánh giá thực trạng về giải quyết khiếu nại trên địa bàn và đề xuất phương hướng, giải pháp hoàn thiện công tác giải quyết khiếu nại trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi. 4. Đối tượng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu - Đối tượng nghiên cứu: Khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính. - Phạm vi nghiên cứu: Khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực hành chính trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi. Thời gian: Từ năm 2012 đến năm 2016. Giải quyết khiếu nại được thực hiện bởi nhiều cấp khác nhau; thẩm quyền giải quyết khiếu nại thuộc các cơ quan khác nhau, như: của Chủ tịch Ủy ban nhân dân, Thủ trưởng của các cơ quan chuyên môn trực thuộc Ủy ban nhân dân..; cơ chế giải quyết khiếu nại được thực hiện trong lĩnh vực hành chính. 4
Tác giả luận văn tập trung nghiên cứu về khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính ở 03 cấp: tỉnh, huyện, xã thuộc các cơ quan hành chính nhà nước trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu - Phương pháp luận: Trong quá trình nghiên cứu, tác giả luận văn dựa trên cơ sở vận dụng phương pháp luận của chủ nghĩa Mác-Lênin, quán triệt các quan điểm, chủ trương và chính sách của Đảng và Nhà nước về công tác giải quyết khiếu nại. - Phương pháp nghiên cứu: Sử dụng các phương pháp cơ bản như: phương pháp nghiên cứu tổng quan; phương pháp điều tra khảo sát; phương pháp thống kê; phương pháp phân tích; phương pháp đối chiếu, so sánh…. để hoàn thành luận văn. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của đề tài Kết quả nghiên cứu của đề tài: “Giải quyết khiếu nại ở tỉnh Quảng Ngãi” của luận văn góp phần vào cơ sở lý luận tiếp tục bổ sung, hoàn thiện Luật khiếu nại 2011, Luật đất đai 2013 và các văn bản pháp luật khác liên quan đến việc giải quyết khiếu nại của công dân, góp phần vào việc xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, thực hiện mục tiêu xây dựng nền hành chính dân chủ, trong sạch, hiện đại và chuyên nghiệp; nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi. Đề tài này còn có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo cho nghiên cứu, giảng dạy và cho người làm công tác giải quyết khiếu nại. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài Phần Mở đầu và Kết luận, bố cục luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Cơ sở lý luận về khiếu nại và giải quyết khiếu nại. Chương 2: Thực trạng khiếu nại, giải quyết khiếu nại trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi 5
Chương 3: Phương hướng, giải pháp nâng cao chất lượng công tác giải quyết khiếu nại trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi 6
Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KHIẾU NẠI VÀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI 1.1. Khái quát về khiếu nại Khiếu nại là hoạt động diễn ra khá thường xuyên và phổ biến, do đó cụm từ khiếu nại được sử dụng rộng rãi trong đời sống xã hội. Khiếu nại theo gốc tiếng Latinh: "Complant" có nghĩa là sự phàn nàn, phản ứng, bất bình của người nào đó về vấn đề có liên quan đến lợi ích của mình2. Theo Đại Từ điển tiếng Việt, khiếu nại là thắc mắc, đề nghị xem xét lại những kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm.3 Dưới góc độ lý luận, khiếu nại là một thuật ngữ pháp lý chung được phân chia thành hai loại: khiếu nại tư pháp và khiếu nại hành chính . Trong hệ thống pháp luật nước ta hiện nay, không có quy định cho phép cá nhân, tổ chức khiếu nại đối với văn bản quy phạm pháp luật. 1.1.1. Khái niệm về khiếu nại tư pháp Khái niệm khiếu nại tư pháp, là việc công dân hay tổ chức đề nghị cơ quan Điều tra, Viện kiểm sát, Tòa án, cơ quan Thi hành án xem xét, sửa chữa một việc làm hoặc thay đổi một quyết định trong hoạt động điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án mà họ cho rằng việc làm hoặc quyết định đó là không đúng pháp luật, gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của họ. Qua đó, khiếu nại tư pháp có thể hiểu: là việc cá nhân, tổ chức yêu cầu cơ quan Tư pháp, cán bộ, công chức ngành Tư pháp có thẩm quyền xem xét lại bản án, quyết định của cơ quan Tư pháp hoặc hành vi công vụ của kiểm sát viên, thẩm phán, điều tra viên trong các hoạt động điều tra, truy tố, xét xử trong các lĩnh vực hình sự, lao động, kinh tế, hành chính, dân sự theo các quy định 2 Từ điển Anh - Việt (1990), Nxb Đồng Nai, tr.205 2 Nguyễn Như Ý (1998), Đại từ điển Tiềng Việt, Nxb Văn hóa thông tin, Hà Nội, tr.904 7
của pháp luật tố tụng hình sự, dân sự, kinh tế, lao động, hành chính. Riêng khiếu nại đối với bản án sơ thẩm được gọi là kháng cáo. Khái niệm này được dùng để chỉ việc người khiếu nại thực hiện quyền khiếu nại của mình đối với bản án, quyết định của cơ quan Tư pháp hoặc hành vi công vụ của kiểm sát viên, thẩm phán, điều tra viên trong các hoạt động điều tra, truy tố, xét xử. 1.1.2. Khái niệm khiếu nại hành chính Khái niệm khiếu nại hành chính, là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Từ khái niệm trên cho thấy, nội dung khiếu nại hành chính là khiếu nại về tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính và quyết định kỉ luật đối với cán bộ, công chức là những sự việc phát sinh trong trong hoạt động quản lý hành chính. Người khiếu nại thực hiện quyền khiếu nại và chọn cơ quan hành chính nhà nước giải quyết khiếu nại của mình. Phạm vi khiếu nại hành chính rộng, bao gồm tất cả các lĩnh vực của quản lý hành chính nhà nước. Chủ thể giải quyết khiếu nại hành chính là cơ quan hành chính nhà nước. Theo quy định của pháp luật về khiếu nại, cơ quan hành chính nhà nước bắt buộc phải thực hiện thủ tục pháp lý nhất định về giải quyết khiếu nại. Giải quyết khiếu nại hành chính được thực hiện theo thủ tục hành chính; đối với khiếu nại hành chính lần đầu, cơ quan hành chính nhà nước có quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính vừa có tư cách là người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, vừa là người bị khiếu nại; đối với khiếu nại hành chính lần hai, thì cơ quan hành chính nhà nước có quyết định hành chính, hành vi hành chính là người bị khiếu nại, cơ quan hành chính cấp trên trực tiếp của cơ quan hành 8
chính này là cơ quan có thẩm quyền giải quyết. Các cá nhân, tổ chức khiếu nại tham gia thủ tục pháp lý về khiếu nại với tư cách là người khiếu nại. Để giải quyết khiếu nại hành chính, cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền giải quyết phải tiến hành kiểm tra, xác minh, làm việc, đối thoại với người khiếu nại và các cơ quan có liên quan (nếu thấy cần thiết) để làm rõ nội dung khiếu nại. Căn cứ các quy định của pháp luật để kết luận nội dung khiếu nại, về tính hợp pháp, hợp lý của quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính bị khiếu nại; ban hành quyết định giải quyết khiếu nại và tổ chức thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật, khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại bị xâm hại bởi quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính trái pháp luật (nếu có). Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 quy định, khiếu nại hành chính chỉ được giải quyết hai cấp tại cơ quan hành chính nhà nước, gồm: quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu và quyết định giải quyết khiếu nại lần cuối gọi là quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng, theo quy định của Luật “Quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng là quyết định có hiệu lực thi hành và người khiếu nại không được quyền khiếu nại tiếp”; các tổ chức, cá nhân chỉ được khởi kiện ra Tòa hành chính quyết định hành chính hoặc có hành vi hành chính sau khi có quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu. Luật Khiếu nại năm 2011 cũng quy định, người khiếu nại có quyền khởi kiện ngay vụ án hành chính đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật Tố tụng hành chính, không phải sau khi có quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mới có quyền khởi kiện quyết định đó đến Tòa án như quy định tại Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998. Về chủ thể thực hiện quyền khiếu nại hành chính Chủ thể của việc khiếu nại bao gồm công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức thực hiện quyền khiếu nại (Khoản 3 Điều 2 Luật Khiếu nại năm 9
2011); tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao được Chính phủ Việt Nam thừa nhận; cơ quan đại diện của tổ chức thuộc Liên Hiệp quốc, cơ quan hoặc tổ chức liên chính phủ, cơ quan đại diện của tổ chức liên chính phủ, người Việt Nam định cư ở nước ngoài cũng có quyền khiếu nại theo luật định. Chủ thể khiếu nại là công dân: Cụ thể, Hiến pháp năm 1992 sửa đổi năm 2001 quy định: “Công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với cơ quan Nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào.” (Điều 74 Hiến pháp 1992). Đến Hiến pháp năm 2013, quyền này tiếp tục được ghi nhận tại Điều 30 “Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân” (Khoản 1 Điều 30 Hiến pháp năm 2013). Như vậy, chủ thể khiếu nại được quy định bao gồm công dân Việt Nam và cả cá nhân nước ngoài tại Việt Nam. Cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại: theo quy định của Luật khiếu nại, cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại bao gồm: cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội – nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân. Việc quy định cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại xuất phát từ thực tiễn quản lý nhà nước, các cơ quan, tổ chức cũng bị tác động, bị ảnh hưởng bởi các quyết định hành chính, hành vi hành chính. Việc khiếu nại của cơ quan, tổ chức được thực hiện thông qua người đại diện hợp pháp của cơ quan, tổ chức đó. Cán bộ, công chức có quyền khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định đó trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Quyết định kỷ luật được hiểu là quyết định bằng văn bản của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để áp dụng một trong các hình thức 10
kỷ luật đối với cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý của mình theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức. Theo quy định của pháp luật hiện hành, tùy theo tính chất, mức độ của hành vi vi phạm, các hình thức kỷ luật đối với cán bộ bao gồm: khiển trách, cảnh cáo, cách chức, bãi nhiệm. Đối với công chức không giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý, các hình thức kỷ luật bao gồm: khiển trách, cảnh cáo, hạ bậc lương, buộc thôi việc. Đối với công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý, các hình thức kỷ luật bao gồm: khiển trách, cảnh cáo, hạ bậc lương, giáng chức, cách chức, buộc thôi việc. Các chủ thể nêu trên được thực hiện quyền khiếu nại với điều kiện họ là đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của các quyết định hành chính, hành vi hành chính, hay nói cách khác, quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại phải xâm phạm trực tiếp đến quyền và lợi ích của người khiếu nại. Đây chính là đặc trưng để phân biệt quyền khiếu nại với yêu cầu, kiến nghị, tố cáo. Về đối tượng khiếu nại hành chính Đối tượng của khiếu nại là quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật cán bộ, công chức. Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể (Khoản 8 Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011). Như vậy, một quyết định hành chính (là đối tượng của khiếu nại) phải hội đủ 03 điều kiện: Thứ nhất, được thể hiện dưới hình thức văn bản. Đây là một trong những điểm khác biệt so với khái niệm về Quyết định hành chính trong Luật khiếu nại, tố cáo trước đây. Luật khiếu nại, tố cáo trước đây quy định “quyết định hành chính là quyết định bằng văn bản…” tức là về mặt hình thức, nó phải 11
được thể hiện dưới dạng “quyết định”. Tuy nhiên, Luật khiếu nại hiện nay đã mở rộng hơn khái niệm này, theo đó, quyết định hành chính là đối tượng của khiếu nại không nhất thiết phải được thể hiện dưới hình thức là “quyết định” mà còn có thể thể hiện dưới các hình thức văn bản khác như “công văn”, “thông báo”, “kết luận”…Quy định này phù hợp với tình hình thực tế bởi trong thực tiễn, có nhiều văn bản hành chính mặc dù không thể hiện dưới hình thức quyết định nhưng lại chứa nội dung quyết định hành chính nhưng người khiếu nại không thể khiếu nại văn bản ấy vì lý do đó không phải là quyết định hành chính. Thứ hai, quyết định do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành. Các cơ quan hành chính nhà nước ở đây bao gồm: các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, ủy ban nhân dân các cấp và các sở, phòng, ban thuộc ủy ban nhân dân. Người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước là người trong các cơ quan nêu trên mà theo quy định của pháp luật có thẩm quyền ban hành các quyết định hành chính. Thứ ba, quyết định được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể hay còn gọi là quyết định hành chính cá biệt. Đặc trưng này giúp phân biệt với những quyết định mang tính quy phạm. Trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, các cơ quan hành chính nhà nước ban hành nhiều quyết định hành chính cá biệt để giải quyết các công việc cụ thể theo chức năng của từng cơ quan hành chính nhà nước. Ví dụ: quyết định phá dỡ nhà xây dựng trái phép, quyết định xử phạt hành chính do vi phạm pháp luật về an toàn giao thông…Những quyết định này khác với những quyết định hành chính mang tính quy phạm đó là chỉ được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể. 12
Hành vi hành chính được hiểu là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật (Khoản 9 Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011) Cơ quan hành chính nhà nước và các cán bộ, công chức trong cơ quan đó có những quyền và nghĩa vụ nhất định do pháp luật quy định. Hành vi thực hiện hay không thực hiện quyền và nghĩa vụ đó gây thiệt hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của người bị khiếu nại thì đều là hành vi có thể bị khiếu nại. Ví dụ: hành vi quá thời hạn do pháp luật quy định nhưng cơ quan có thẩm quyền chưa cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho công dân; hành vi sách nhiễu trong khi thi hành nhiệm vụ, công vụ của cán bộ, công chức… đều là những hành vi hành chính có thể bị khiếu nại. Quyết định kỷ luật là quyết định bằng văn bản của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để áp dụng một trong các hình thức kỷ luật đối với cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý của mình theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức (Khoản 10 Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011). Những quyết định này không bao gồm quyết định kỷ luật đối với người lao động làm công ăn lương theo quy định của Bộ luật Lao động, quyết định kỷ luật trong cơ quan, đơn vị thuộc lực lượng Công an nhân dân, Quân đội nhân dân cũng như quyết định kỷ luật của các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị, xã hội. Việc xác định đối tượng khiếu nại khi tách quyết định hành chính với quyết định kỷ luật cán bộ, công chức có những điểm chưa hợp lý bởi quyết định kỷ luật cán bộ, công chức cũng là một loại quyết định hành chính cá biệt. Đồng thời, quan niệm khiếu nại trong Luật Khiếu nại chỉ giới hạn là quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước là hạn chế chưa phù hợp với yêu cầu của đời sống xã hội dân sự, trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền. Mặc dù thông thường các quyết định hành chính, các hành vi hành chính được thực hiện phần 13