Luận văn thạc sĩ Quản lý công: Hoạt động giám sát của Hội đồng Nhân dân tỉnh Bình Thuận

Chia sẻ: Hinh Duyệt | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:102

Thêm vào BST

Báo xấu

52
lượt xem 17
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận văn "Hoạt động giám sát của Hội đồng Nhân dân tỉnh Bình Thuận" được nghiên cứu với mục tiêu nhằm đề xuất những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả giám sát của HĐND tỉnh Bình Thuận hiện nay.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn thạc sĩ Quản lý công: Hoạt động giám sát của Hội đồng Nhân dân tỉnh Bình Thuận

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ …………/………… ……/…… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN KHẮC NAM SƠN HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TỈNH BÌNH THUẬN LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG TP HỒ CHÍ MINH, NĂM 2017
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ …………/………… ……/…… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN KHẮC NAM SƠN HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TỈNH BÌNH THUẬN LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG MÃ SỐ: 60 34 04 03 NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS, TS. BÙI ĐỨC KHÁNG TP HỒ CHÍ MINH, NĂM 2017
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng và được trích dẫn đầy đủ theo quy định. Tác giả Nguyễn Khắc Nam Sơn
MỤC LỤC Trang MỞ ĐẦU 01 Chƣơng 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HĐND CẤP TỈNH 6 1.1. Vị trí, vai trò và chức năng của HĐND cấp tỉnh 6 1.1.1. Vị trí, vai trò của HĐND cấp tỉnh 6 1.1.2. Chức năng của HĐND cấp tỉnh 6 1.2. Hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh 8 1.2.1. Khái niệm giám sát của HĐND cấp tỉnh 8 1.2.2. Cấu thành giám sát của HĐN cấp tỉnh 10 1.3. Yếu tố ảnh hƣởng đến hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh 26 1.3.1. Cơ sở pháp lý về hoạt động giám sát của HĐND 26 1.3.2. Tổ chức bộ máy, hoạt động của Thường trực HĐND và các Ban HĐND cấp tỉnh 27 1.3.3. Nhóm yếu tố thuộc về năng lực của HĐND 28 1.3.4. Các điều kiện đảm bảo cho hoạt động giám sát 30 Chƣơng 2: THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HĐND TỈNH BÌNH THUẬN 33 2.1. Khái quát về điều kiện tự nhiên và tình hình kinh tế - xã hội ảnh hƣởng đến hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Bình Thuận 33 2.1.1. Khái quát về điều kiện tự nhiên và tình hình kinh tế - xã hội tỉnh Bình Thuận 33 2.1.2. Về cơ cấu, chất lượng đại biểu HĐND tỉnh Bình Thuận 36 2.2. Thực trạng hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Bình Thuận 38 2.2.1. Kết quả đạt được 38 2.2.2. Đánh giá chung về hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Bình Thuận 48 2.3. Một số kinh nghiệm rút ra qua thực tiễn giám sát của HĐND tỉnh Bình Thuận 57
2.3.1. Giám sát cần có thông tin 57 2.3.2. Cần có ưu tiên trong giám sát 57 2.3.3. Các thành viên HĐND tỉnh phải hoạt động đều tay, tránh phó thác cho một vài đại biểu 58 2.3.4. Cần phân định rạch ròi giữa giám sát của HĐND và thanh tra, kiểm tra Nhà nước 59 2.3.5. Đảm bảo tính độc lập về vị thế giám sát của HĐND 59 2.3.6. Đảm bảo tính hiệu quả trong giám sát 60 2.3.7. Giám sát cần dựa trên tinh thần sẵn sàng hợp tác 2.3.8. Cần phối hợp để giám sát hiệu quả 61 2.3.9. Cần giám sát việc thực hiện 62 Chƣơng 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ GIÁM SÁT CỦA HĐND TỈNH BÌNH THUẬN 64 3.1. Nhóm các giải pháp chung 64 3.1.1. Xác định rõ hơn nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND tỉnh, các bộ phận hợp thành HĐND tỉnh, mối quan hệ giữa HĐND tỉnh với TAND, VKSND 64 3.1.2. Quốc hội cần tiếp tục hoàn thiện các cơ sở pháp lý về hoạt động giám sát của HĐND 67 3.1.3. Tăng cường và đổi mới sự lãnh đạo của Đảng đối với HĐND tỉnh 70 3.2. Nhóm giải pháp cụ thể 73 3.2.1. Đổi mới về hình thức giám sát HĐND tỉnh Bình Thuận 73 3.2.2. Nâng cao năng lực của các chủ thể giám sát của HĐND tỉnh Bình Thuận 78 3.2.3. Tăng cường phối hợp giám sát giữa các cấp, các ngành và các tổ chức đoàn thể 84 KẾT LUẬN 87 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 89 PHỤ LỤC 93
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT HĐND : Hội đồng Nhân dân TAND : Tòa án Nhân dân UBND : Ủy ban Nhân dân VBQPPL : Văn bản quy phạm pháp luật VKSND : Viện kiểm sát Nhân dân
DANH MỤC CÁC BẢNG PHỤ LỤC Trang Bảng 1: Cơ cấu, chất lượng, thành phần đại biểu HĐND 93 tỉnh Bình Thuận, nhiệm kỳ 2011-2016 Bảng 2: Kết quả giám sát của các Ban HĐND tỉnh nhiệm kỳ 94 2011 - 2016 Bảng 3: Kết quả giải quyết khiếu nại, tố cáo của Thường trực HĐND, 95 lãnh đạo chuyên trách các Ban HĐND nhiệm kỳ 2011 - 2016
MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài luận văn Đại hội XII của Đảng đánh dấu một bước chuyển mới quan trọng trong sự phát triển đất nước; nền kinh tế đất nước đã thật sự bước vào nền kinh tế thị trường và trở thành một bộ phận của nền kinh tế toàn cầu. Đất nước đang cần những khuôn khổ phát triển mới không chỉ trên phương diện kinh tế mà còn trên phương diện chính trị và dân chủ để có thể tranh thủ được các vận hội vượt qua mọi thách thức để chấn hưng đất nước. Do vậy, tiếp tục đổi mới, hoàn thiện hệ thống chính trị, xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, xây dựng nền dân chủ xã hội chủ nghĩa đang và luôn đòi hỏi có tính cấp thiết, là một trong những nhiệm vụ quan trọng có ý nghĩa chiến lược đối với sự phát triển bền vững của đất nước. Trong bộ máy nhà nước, HĐND vừa là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, vừa là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân. Vì vậy, xây dựng HĐND các cấp có thực quyền để đảm đương đầy đủ vai trò, trách nhiệm của mình là một yêu cầu bức xúc hiện nay. HĐND có hai chức năng cơ bản: chức năng quyết định và chức năng giám sát. Trong hai chức năng đó, giám sát có một vị trí, vai trò rất quan trọng bảo đảm HĐND thực sự là cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, thực hiện đúng nguyên tắc quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân. Thực hiện tốt chức năng giám sát là một trong những yêu cầu cơ bản để nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND. Trước yêu cầu đó, Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân được Quốc hội ban hành năm 2015 đã quy định một cách toàn diện và có hệ thống chức năng giám sát của HĐND. Điều đó thể hiện yêu cầu bức xúc phải nâng cao vai trò của chính quyền địa phương trong quản lý nhà nước. 1
Tại tỉnh Bình Thuận, trong những năm qua, Hội đồng nhân dân tỉnh đã thực hiện khá tốt chức năng giám sát theo quy định, hoạt động giám sát của các chủ thể tham gia giám sát ngày càng đi vào nền nếp, đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ và nguyện vọng của cử tri tỉnh nhà. Tuy nhiên, hoạt động giám sát của HĐND, Thường trực HĐND, các Ban HĐND và đại biểu HĐND tỉnh trong thời gian qua còn một số tồn tại, hạn chế như: số lượng, quy mô, hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND, Thường trực HĐND và các Ban HĐND tỉnh tuy có tăng lên nhưng mới chỉ đáp ứng được một phần đòi hỏi của thực tế cuộc sống và mong muốn của cử tri; số lượng đại biểu thực hiện quyền chất vấn tại kỳ họp còn ít, chỉ tập trung ở một số đại biểu; hoạt động chất vấn giữa hai kỳ họp còn hạn chế; nhiều cuộc giám sát giữa hai kỳ họp chủ yếu nghe trình bày báo cáo của đối tượng được giám sát; việc tổ chức giám sát các vấn đề, vụ việc cụ thể chưa nhiều (trừ lĩnh vực khiếu nại, tố cáo); một số đại biểu HĐND tỉnh là thành viên các Ban hoạt động kiêm nhiệm chưa dành thời gian thỏa đáng cho hoạt động giám sát của Ban; việc theo dõi, đôn đốc, tổ chức tái giám sát kết quả thực hiện kiến nghị sau giám sát có lúc chưa thường xuyên, kịp thời, một số vấn đề kiến nghị qua giám sát do ngân sách của tỉnh còn khó khăn nên chưa thể giải quyết ngay được. Xuất phát từ những yêu cầu bức xúc về lý luận và thực tiễn nêu trên, tác giả chọn đề tài "Hoạt động giám sát của Hội đồng Nhân dân tỉnh Bình Thuận" làm luận văn Thạc sĩ Quản lý công. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn Qua quá trình, bản thân học viên nhận thấy nhiều nội dung liên quan đến hoạt động giám sát của Hội đồng Nhân dân đã được các nhà khoa học và thực tiễn quan tâm nghiên cứu như: - Nguyễn Quốc Tuấn, Một số giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động của Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân các cấp, Tạp chí Tổ chức nhà 2
nước, số 6/2002. - Trương Đắc Linh, Tổ chức và hoạt động của các ban của Hội đồng nhân dân, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 2/2003. - Đinh Ngọc Quang, Về đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân các cấp nhiệm kỳ 2004-2009, Tạp chí Quản lý nhà nước, số 2/2005. - Phạm Thị Thảo, Giám sát của Hội đồng Nhân dân tỉnh - Qua thực tiễn tỉnh Hưng Yên, Luận văn thạc sĩ Luật học, Khoa Luật - ĐHQG Hà Nội, 2015. - Tạ Thu Thủy, Hiệu quả giám sát của Hội đồng Nhân dân tỉnh Bình Phước trong giai đoạn hiện nay, Luận văn thạc sĩ Luật học, Học viện chính trị-hành chính quốc gia Hồ Chí Minh, 2010. - Vũ Mạnh Thông, Nâng cao hiệu lực giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trong điều kiện đổi mới ở Việt Nam hiện nay, Luận văn thạc sĩ Luật học, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, 1998. - Nguyễn Ngọc Thanh, Hoạt động giám sát của HĐND huyện Phong Điền - Thành phố Cần Thơ, Luận văn thạc sĩ Hành chính, Học viện Hành chính Quốc gia, 2015. - Nguyễn Thị Kim Chung, Hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Đồng Nai, Luận văn thạc sĩ Hành chính, Học viện Hành chính Quốc gia, 2015. - Nguyễn Thị Kim Thúy, Giám sát của HĐND thành phố Đà Nẵng, Luận văn thạc sĩ Hành chính, Học viện Hành chính Quốc gia, 2016. Các bài nghiên cứu trên báo, tạp chí, Website… Tại tỉnh Bình Thuận, cho đến thời điểm hiện nay chưa có đề tài nghiên cứu khoa học nào đề cập một cách có hệ thống, toàn diện đến hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Bình Thuận. Như vậy, với đề tài “Hoạt động giám sát của Hội đồng Nhân dân tỉnh Bình Thuận” sẽ cung cấp thêm một góc nhìn tổng thể về hoạt động giám sát 3
của HĐND tỉnh nhà. Đồng thời, đề tài cũng đưa ra một số giải pháp, kiến nghị để nâng cao chất lượng hoạt động giám sát. 3. Mục đích và nhiệm vụ của Luận văn 3.1. Mục đích Đề xuất những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả giám sát của HĐND tỉnh Bình Thuận hiện nay. 3.2. Nhiệm vụ + Hệ thống hóa cơ sở lý luận về hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh. + Phân tích thực trạng hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Bình Thuận trong thực tiễn, qua đó đánh giá hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Bình Thuận. + Xác định những quan điểm, đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Bình Thuận hiện nay. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn 4.1. Đối tƣợng nghiên cứu Luận văn tập trung nghiên cứu lý luận chung về hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh, đánh giá thực trạng hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Bình Thuận; đồng thời đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả giám sát của HĐND tỉnh Bình Thuận trong giai đoạn hiện nay. 4.2. Phạm vi nghiên cứu Thực trạng hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Bình Thuận, nhiệm kỳ 2011 - 2016. 5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn - Phương pháp luận: Luận văn sử dụng phương pháp tư duy biện chứng, duy vật lịch sử làm cơ sở phương pháp luận để nghiên cứu các đối tượng trong mối quan hệ vận động và phát triển. Đồng thời dựa trên các quan điểm, chủ trương, đường lối 4
của Đảng; chính sách, pháp luật của Nhà nước về HĐND và hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh. - Phương pháp nghiên cứu: Ngoài ra, để nghiên cứu các nội dung mang tính lý luận và thực tiễn, tác giả luận văn còn sử dụng các phương pháp thống kế, so sánh, phương pháp chuyên gia… để thu thập số liệu, phân tích, tổng hợp các thông tin. Khi viết, tác giả còn tham khảo các công trình khoa học của các nhà nghiên cứu, tài liệu của các cuộc hội thảo, các luận văn tốt nghiệp, các tiểu luận để làm tài liệu tham khảo. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn - Khái quát những nét cơ bản về nội dung giám sát cũng như đặc điểm giám sát của HĐND cấp tỉnh. - Làm rõ về mặt lý luận khái niệm giám sát của HĐND, cũng như các yếu tố ảnh hưởng đến hoạt động giám sát. - Đánh giá một cách hệ thống, toàn diện thực trạng hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Bình Thuận trong nhiệm kỳ 2011 - 2016 và từ năm 2016 đến nay. Đề xuất những giải pháp cơ bản nhằm nâng cao hiệu quả giám sát của HĐND tỉnh Bình Thuận trong giai đoạn hiện nay.. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục và danh mục tài liệu tham khảo, Luận văn chia thành 03 chương: Chương 1: Cơ sở lý luận về hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh Chương 2: Thực trạng hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Bình Thuận Chương 3: Một số giải pháp nâng cao hiệu quả giám sát của HĐND tỉnh Bình Thuận trong giai đoạn hiện nay. 5
Chƣơng 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HĐND CẤP TỈNH 1.1. VỊ TRÍ, VAI TRÒ VÀ CHỨC NĂNG CỦA HĐND CẤP TỈNH 1.1.1. Vị trí, vai trò của HĐND cấp tỉnh Theo Hiến pháp sửa đổi năm 2013 “Hội đồng Nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan Nhà nước cấp trên”. HĐND cấp tỉnh có hai tính chất pháp lý cơ bản: “là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương” và “là cơ quan đại biểu của nhân dân ở địa phương”. Theo quy định của Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, HĐND được tổ chức ở các đơn vị hành chính, theo đó, HĐND được thành lập ở ba cấp: tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là cấp tỉnh); huyện, quận, thị xã và thành phố thuộc tỉnh, đơn vị hành chính tương đương (gọi chung là cấp huyện) và xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã). Như vậy, HĐND là cơ quan nằm trong hệ thống tổ chức chính quyền địa phương, có vị trí hết sức quan trọng trong việc góp phần thực hiện chế độ dân chủ xã hội chủ nghĩa, xây dựng và quản lý mọi mặt của đời sống nhân dân địa phương về kinh tế - xã hội, văn hóa, an ninh - quốc phòng... là cầu nối giữa Đảng, Nhà nước với Nhân dân, trực tiếp đưa đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước vào cuộc sống. 1.1.2. Chức năng của HĐND cấp tỉnh Chức năng của HĐND là những phương diện, mặt hoạt động cơ bản của HĐND, phản ánh địa vị pháp lý của HĐND, được quyết định bởi vị trí, tính chất, nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND. 6
Chức năng của HĐND được pháp luật quy định là xuất phát từ vị trí, vai trò của HĐND với tính chất là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên. HĐND thực hiện những nhiệm vụ và sử dụng những quyền hạn theo phân định thẩm quyền, phân quyền, phân cấp và ủy quyền, đảm bảo sự lãnh đạo thống nhất của Trung ương đồng thời phát huy quyền chủ động sáng tạo của địa phương. [26] - Chức năng quyết định Chức năng cơ bản nhất của HĐND là căn cứ vào Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên để ra các quyết định (dưới hình thức ban hành nghị quyết) về những vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND. Chẳng hạn như: các vấn đề của địa phương do luật định, giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của HĐND. Nội dung, phạm vi điều chỉnh nghị quyết của HĐND các cấp phụ thuộc vào nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND từng cấp do Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan quy định. Có thể kể một số nghị quyết của HĐND về các lĩnh vực như: tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật; xây dựng chính quyền; kinh tế, tài nguyên, môi trường; giáo dục, đào tạo, khoa học, công nghệ, văn hóa, thông tin, thể dục, thể thao; y tế, lao động, chính sách xã hội; dân tộc, tôn giáo; quốc phòng, an ninh, bảo đảm trật tự, an toàn xã hội... Dựa vào tính chất pháp lý, nghị quyết của HĐND gồm hai loại: nghị quyết quy phạm và nghị quyết cá biệt. Nghị quyết quy phạm pháp luật là những nghị quyết chứa quy phạm pháp luật. Nghị quyết cá biệt là những nghị quyết về một vấn đề cụ thể được áp dụng một lần đối với một hay một số đối tượng cụ thể. Ví dụ: nghị quyết bãi 7
bỏ một phần hay toàn bộ quyết định của ủy ban nhân dân; nghị quyết thông qua ngân sách, phê duyệt ngân sách, nghị quyết về trả lời chất vấn, nghị quyết miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch HĐND, Phó chủ tịch HĐND, Trưởng ban, Phó trưởng ban của HĐND, Chủ tịch UBND, Phó chủ tịch UBND và ủy viên UBND. - Chức năng giám sát Ngoài chức năng ra quyết định, HĐND còn thực hiện chức năng giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, việc thực hiện nghị quyết của HĐND mỗi cấp; giám sát hoạt động của Thường trực HĐND, UBND, TAND, VKSND cùng cấp, các ban của HĐND cấp mình; giám sát văn bản quy phạm pháp luật của UBND cùng cấp và văn bản của HĐND cấp dưới. Tóm lại, chức năng của HĐND thể hiện trên hai hướng: Một là, quyết định những vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND (dưới hình thức ban hành Nghị quyết); Hai là, giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, việc thực hiện Nghị quyết của HĐND mỗi cấp; giám sát hoạt động của Thường trực HĐND, UBND, TAND, VKSND từng cấp, các ban của HĐND cấp mình; giám sát văn bản quy phạm pháp luật của UBND cùng cấp và văn bản của HĐND cấp dưới. 1.2. HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HĐND CẤP TỈNH 1.2.1. Khái niệm giám sát của HĐND cấp tỉnh Có nhiều khái niệm về giám sát, cách hiểu chung nhất, theo Từ điển Tiếng Việt, giám sát là "theo dõi, kiểm tra việc thực thi nhiệm vụ" [10, tr.728]. Có quan niệm, giám sát mang tính quyền lực nhà nước là “sự theo dõi, quan sát hoạt động của một chủ thể quyền lực mang tính chủ động, thường xuyên, liên tục và sẵn sàng tác động bằng các biện pháp tích cực để bắt buộc và hướng hoat động của các tổ chức quyền lực chịu sự giám sát đi đúng quỹ đạo, đúng quy chế nhằm giới hạn quyền lực, đảm bảo cho pháp luật được tuân thủ 8
nghiêm minh" [29, tr.14-15]. Với quan niệm trên, giám sát có những đặc trưng sau: - Giám sát luôn gắn với một chủ thể nhất định, tức là phải trả lời được câu hỏi ai (người hoặc tổ chức nào) có quyền thực hiện việc theo dõi, xem xét, kiểm tra và đưa ra những nhận định, đánh giá về một việc làm nào đó đã được thực hiện đúng hoặc không đúng với những điều đã quy định, quyết định. - Giám sát bao giờ cũng cần 2 giai đoạn: giai đoạn theo dõi, xem xét, kiểm tra và giai đoạn đánh giá, đưa ra kết luận. Trong đó, giai đoạn thứ nhất là cơ sở để thực hiện giai đoạn thứ hai. Nếu giai đoạn theo dõi, xem xét, kiểm tra làm tốt thì việc đánh giá, kết luận sẽ đúng đắn, chính xác và cuộc giám sát sẽ có hiệu quả và ngược lại. - Giám sát cũng luôn gắn với một đối tượng cụ thể, tức là phải trả lời được câu hỏi giám sát ai? giám sát việc gì? Đặc điểm cơ bản này cho chúng ta phân biệt giữa giám sát và kiểm tra. Bởi nói tới kiểm tra thì chủ thể hoạt động kiểm tra và đối tượng chịu sự tác động này có thể đồng nhất là một. Đó là trường hợp chủ thể tự kiểm tra hoạt động của mình, tức là tự xem xét đánh giá tình trạng tốt xấu của công việc đang làm để từ đó uốn nắn, sửa chữa. Nhưng trong hoạt động giám sát thì không thể có tình trạng tự chủ thể hoạt động quan sát chính hành vi của mình mà phải là hoạt động theo dõi, thẩm tra và xem xét của một chủ thể khác, từ đó đưa ra kết luận và xử lý. Khác với kiểm tra, thanh tra, nội dung hoạt động giám sát bao giờ cũng được báo trước cho đối tượng bị giám sát một thời gian nhất định. - Giám sát phải thể hiện được quan hệ giữa các chủ thể tham gia vào hoạt động giám sát. Nội dung của quan hệ này biểu hiện ở những quyền và nghĩa vụ của chủ thể giám sát và đối tượng chịu giám sát. - Giám sát phải được tiến hành trên những căn cứ do pháp luật quy định. Điều này có ý nghĩa đặc biệt quan trọng bởi vì: nếu như thiếu những quy định 9
này thì chủ thể giám sát không có cơ sở để thực hiện quyền giám sát và tiêu chí để đưa ra những nhận định về hoạt động của đối tượng chịu giám sát. - Giám sát là hoạt động có tính mục đích. Trước hết, mục đích của giám sát là đưa ra được những nhận định chính xác của chủ thể giám sát đối với hoạt động của đối tượng chịu giám sát, từ đó có các biện pháp xử lý đối với những việc làm sai trái nhằm bảo đảm cho những quy định của pháp luật được thực hiện đúng và có hiệu quả. Như vậy, mục đích chung của giám sát nhà nước cũng như giám sát xã hội là bảo đảm cho sự hoạt động đúng đắn, minh bạch, liên tục của các cơ quan tổ chức, cá nhân có chức vụ quyền hạn trong BMNN, trên cơ sở tuân thủ thường xuyên, nghiêm chỉnh pháp luật về nghĩa vụ, chức năng và thẩm quyền của họ. Tóm lại, thuật ngữ "giám sát" nếu hiểu theo nghĩa chung thì phạm vi áp dụng của nó rất rộng, muốn có một khái niệm cụ thể thì hoạt động giám sát bao giờ cũng gắn với một chủ thể xác định chẳng hạn như giám sát của Quốc hội, giám sát của HĐND, giám sát của nhân dân. Căn cứ vào các yếu tố cấu trúc của khái niệm giám sát, căn cứ vào những quy định của Hiến pháp, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND và các văn bản pháp luật khác, hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh được hiểu như sau: việc HĐND, Thường trực HĐND, Ban của HĐND, Tổ đại biểu HĐND, đại biểu HĐND giám sát theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý. [25,tr.01] 1.2.2. Cấu thành giám sát của HĐND cấp tỉnh 1.2.2.1. Chủ thể giám sát của HĐND cấp tỉnh Theo quy định tại Điều 57, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, 10
giám sát của HĐND bao gồm: giám sát của HĐND tại kỳ họp, giám sát của Thường trực HĐND, giám sát của các Ban của HĐND và giám sát của đại biểu HĐND. [27] Như vậy, chủ thể thực hiện hoạt động giám sát của HĐND tỉnh theo Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 bao gồm: HĐND (một tập thể các đại biểu HĐND tại kỳ họp), Thường trực HĐND, các Ban của HĐND, đại biểu HĐND tỉnh. Tuy nhiên, theo quy định tại Điều 87, Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015, giám sát của HĐND bao gồm: giám sát của HĐND tại kỳ họp, giám sát của Thường trực HĐND, giám sát của các Ban của HĐND, các Tổ đại biểu HĐND và đại biểu HĐND. [26] Như vậy, so với Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 và Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015 mở rộng chủ thể tham gia giám sát khi quy định thêm Tổ đại biểu HĐND cấp tỉnh là chủ thể tham gia hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh. - Giám sát của HĐND tỉnh: HĐND làm việc tập trung và có hiệu quả nhất trong các kỳ họp của mình. Thông qua kỳ họp, ý chí, nguyện vọng của Nhân dân địa phương được chuyển thành quyết định của cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, có ý nghĩa bắt buộc. Tuy nhiên, theo quy định tại Điều 58 Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015 thì chậm nhất là ngày 01 tháng 3 của năm trước, các Ban của HĐND, đại biểu HĐND, Ban Thường trực Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cùng cấp và cử tri ở địa phương gửi đề nghị, kiến nghị giám sát của HĐND đến Thường trực HĐND. Văn phòng HĐND cấp tỉnh, bộ phận giúp việc HĐND cấp huyện, cấp xã tập hợp, tổng hợp đề nghị, kiến nghị giám sát 11
và báo cáo Thường trực HĐND. Thường trực HĐND thảo luận và lập dự kiến chương trình giám sát của HĐND đề trình HĐND xem xét, quyết định chậm nhất là 10 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp giữa năm của HĐND [25]. Như vậy, việc lập chương trình giám sát của Thường trực HĐND theo quy định của pháp luật hiện hành là để tạo sự chủ động, bắt buộc các tập thể và cá nhân có liên quan phải chủ động trong việc đề nghị, kiến nghị chương trình giám sát hơn so với quy định của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003. Hoạt động giám sát của HĐND tại kỳ họp bao gồm một số nội dung chính như xem xét báo cáo của Thường trực HĐND, UBND, TAND, VKSND tỉnh, chất vấn, nghe trả lời chất vấn, xem xét văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của HĐND cùng cấp, chất vấn, lấy phiếu tín nhiệm và bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ chức vụ do HĐND tỉnh bầu hoặc phê chuẩn. Giám sát tại kỳ họp là hình thức giám sát theo quy định của HĐND, mang tính chất tổng hợp toàn diện đối với tất cả các đối tượng thuộc phạm vi giám sát của HĐND. - Giám sát của Thƣờng trực HĐND cấp tỉnh Theo quy định của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003: Hoạt động giám sát của Thường trực HĐND tập trung vào UBND và các cơ quan chuyên môn thuộc UBND, TAND, VKSND cùng cấp, hoạt động của các cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và công dân trong việc thi hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên và các nghị quyết của HĐND cùng cấp. Căn cứ vào chương trình giám sát của HĐND, theo đề nghị của các Ban của HĐND, Đại biểu HĐND, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cùng cấp và ý kiến, kiến nghị của cử tri địa phương, Thường trực HĐND quyết định chương trình giám sát hàng quý, hàng năm của mình phù hợp với nhiệm vụ, 12
quyền hạn và điều kiện kinh tế - xã hội ở địa phương. Trên cơ sở chương trình giám sát đã được thông qua, Thường trực HĐND phân công các thành viên của mình thực hiện các nội dung trong chương trình giám sát, có thể giao cho các Ban của HĐND thực hiện một số nội dung theo chương trình và báo cáo kết quả với Thường trực HĐND khi cần thiết. Theo quy định tại Điều 67 Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015 thì chậm nhất là 05 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp cuối năm của HĐND, các Ban của HĐND, đại biểu HĐND, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cùng cấp gửi Thường trực HĐND đề nghị giám sát đưa vào chương trình giám sát của Thường trực HĐND. Văn phòng HĐND cấp tỉnh, bộ phận giúp việc HĐND cấp huyện, cấp xã tập hợp, tổng hợp đề nghị giám sát trình Thường trực HĐND. Chương trình giám sát hàng năm được Thường trực HĐND xem xét, quyết định chậm nhất là 15 ngày kể từ ngày bế mạc kỳ họp cuối năm trước của HĐND [25]. Như vậy, việc lập chương trình giám sát của Thường trực HĐND theo quy định của pháp luật hiện hành là để tạo sự chủ động, bắt buộc các tập thể và cá nhân có liên quan phải chủ động trong việc đề nghị, kiến nghị chương trình giám sát hơn so với quy định của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003. Thường trực HĐND có thể thành lập Đoàn giám sát trong trường hợp cần thiết trên cơ sở căn cứ vào chương trình giám sát của Thường trực HĐND hoặc theo yêu cầu của HĐND, đề nghị của các Ban của HĐND, Đại biểu HĐND. Khi phát hiện có hành vi vi phạm pháp luật, gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức thì Thường trực HĐND có quyền yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền áp dụng các biện pháp cần thiết, kịp thời chấm dứt hành vi vi phạm pháp luật, xem xét trách nhiệm, xử lý vi phạm. Đối với kiến nghị, chất vấn của Đại biểu HĐND, Thường trực HĐND 13