Luận văn Thạc sĩ Quản lý công: Sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã huyện Hải Lăng, tỉnh Quảng Trị

Chia sẻ: ViLijen ViLijen | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:141

Thêm vào BST

Báo xấu

18
lượt xem 4
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận văn Thạc sĩ Quản lý công "Sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã huyện Hải Lăng, tỉnh Quảng Trị" trình bày các nội dung chính sau: Cơ sở lý luận về sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã; Thực trạng sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã huyện Hải Lăng, tỉnh Quảng Trị; Giải pháp sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã huyện Hải Lăng, tỉnh Quảng Trị.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Quản lý công: Sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã huyện Hải Lăng, tỉnh Quảng Trị

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ …………/………… ……/…… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA VÕ MINH THẮNG SẮP XẾP ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH CẤP XÃ HUYỆN HẢI LĂNG, TỈNH QUẢNG TRỊ LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG THỪA THIÊN HUẾ - NĂM 2020
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ …………/………… ……/…… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA VÕ MINH THẮNG SẮP XẾP ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH CẤP XÃ HUYỆN HẢI LĂNG, TỈNH QUẢNG TRỊ LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG CHUYÊN NGÀNH QUẢN LÝ CÔNG Mã số: 8 34 04 03 GIẢNG VIÊN HƯỚNG DẪN: TS. ĐOÀN VĂN DŨNG THỪA THIÊN HUẾ - NĂM 2020
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đề tài “Sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã huyện Hải Lăng, tỉnh Quảng Trị” là công trình nghiên cứu của tôi. Các nội dung trong luận văn là trung thực. Những kết luận khoa học chưa từng được ai công bố trong bất kì một công trình nào khác. Tôi xin chịu hoàn toàn trách nhiệm về tính trung thực của luận văn. Thừa Thiên Huế, ngày tháng năm 2020 Học viên Võ Minh Thắng
LỜI CẢM ƠN Để hoàn thành đề tài luận văn này, đầu tiên cho tôi gửi lời cảm ơn chân thành tới các quý thầy cô giáo Học viện Hành chính Quốc gia đã dạy dỗ nhiệt tình trong suốt thời gian tôi học tập và nghiên cứu tại trường. Bên cạnh đó bản thân tôi cũng nhận được nhiều sự giúp đỡ, động viên từ nhiều cơ quan tổ chức và cá nhân. Đặc biệt, tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành đến TS. Đoàn Văn Dũng công tác tại Học viện Hành chính Quốc gia là người trực tiếp hướng dẫn tôi tận tình, chu đáo, định hướng về mặt nội dung và tạo điều kiện thuận lợi trong quá trình thực hiện và hoàn thành luận văn. Đồng thời tôi cũng xin gửi lời cảm ơn đến Huyện uỷ, HĐND - UBND huyện Hải Lăng và UBND các xã thuộc huyện Hải Lăng đã tạo mọi điều kiện thuận lợi hỗ trợ cho tôi trong quá trình nghiên cứu thực hiện luận văn. Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến người thân, bạn bè và đồng nghiệp đã động viên, khích lệ và chia sẽ với tôi trong suốt quá trình nghiên cứu học tập và thực hiện luận văn. Mặc dù đã cố gắng lắng nghe, tiếp thu và nắm bắt song chắc chắn rằng luận văn còn hạn chế và thiếu sót. Vì thế, tôi rất mong nhận được ý kiến đóng góp của các quý thầy cô và độc giả để luận văn được hoàn thiện hơn. Trân trọng cảm ơn! Học viên Võ Minh Thắng
MỤC LỤC Trang bìa Lời cam đoan Lời cảm ơn Mục lục Danh mục viết tắt Danh mục các bảng biểu MỞ ĐẦU ....................................................................................................... 1 Chương 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ SẮP XẾP ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH CẤP XÃ ........................................................................................................ 9 1.1. Đơn vị hành chính, đơn vị hành chính cấp xã...................................... 9 1.2. Khái niệm sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã..................................... 11 1.3. Pháp luật về địa giới hành chính cấp xã ............................................. 13 1.4. Đặc điểm, yêu cầu, nguyên tắc sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã .... 16 1.4.1. Đặc điểm việc sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã ................................ 16 1.4.2. Yêu cầu việc sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã .................................. 17 1.4.3. Nguyên tắc việc sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã ............................. 20 1.5. Quy định việc sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã ............................... 22 1.5.1. Thẩm quyền quyết định việc sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã .......... 22 1.5.2. Lộ trình, thời gian thực hiện sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã........... 23 1.5.3. Về đề án sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã......................................... 24 1.6. Yếu tố tác động đến việc sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã ............. 25 1.7. Kinh nghiệm sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã ................................ 27 1.7.1. Kinh nghiệm sắp xếp tổ chức bộ máy của tỉnh Hà Tĩnh ...................... 27 1.7.2. Đơn vị hành chính ở Nhật Bản ........................................................... 32 1.7.3. Đơn vị hành chính ở Cộng hòa Pháp................................................... 36 TIỂU KẾT CHƯƠNG 1 ............................................................................... 37 Chương 2. THỰC TRẠNG SẮP XẾP ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH CẤP XÃ HUYỆN HẢI LĂNG, TỈNH QUẢNG TRỊ ............................................... 38
2.1. Điều kiện về tự nhiên, tài nguyên và tình hình kinh tế - xã hội huyện Hải Lăng ..................................................................................................... 38 2.1.1. Điều kiện về tự nhiên.......................................................................... 38 2.1.2. Về tình hình kinh tế - xã hội huyện Hải Lăng ..................................... 42 2.2. Thực trạng đơn vị hành chính cấp xã huyện Hải Lăng ..................... 45 2.3. Công tác sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã, huyện Hải Lăng .......... 57 2.3.1. Sự cần thiết sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã .................................... 57 2.3.2. Tổ chức sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã.......................................... 59 2.4. Tổ chức, hoạt động đơn vị hành chính cấp xã mới thành lập sau sáp nhập............................................................................................................. 65 2.4.1. Tổ chức bộ máy của đơn vị hành chính mới sau sáp nhập .................. 65 2.4.2. Hoạt động của đơn vị hành chính mới sau sáp nhập ........................... 77 2.4.3. Đánh giá việc thực hiện sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã ................. 80 2.5. Những thuận lợi, khó khăn khi sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã... 82 2.5.1. Thuận lợi ............................................................................................ 82 2.5.2. Khó khăn, vướng mắc......................................................................... 83 2.5.3. Nguyên nhân của những khó khăn, vướng mắc .................................. 86 2.6. Bài học rút ra sau khi thực hiện sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã . 87 TIỂU KẾT CHƯƠNG 2 ............................................................................... 90 Chương 3. GIẢI PHÁP SẮP XẾP ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH CẤP XÃ HUYỆN HẢI LĂNG, TỈNH QUẢNG TRỊ ............................................... 91 3.1. Quan điểm chỉ đạo ............................................................................... 91 3.2. Một số giải pháp về sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã...................... 93 3.2.1. Giải pháp chung.................................................................................. 93 3.2.2. Một số giải pháp cụ thể ...................................................................... 95 3.3. Kiến nghị, đề xuất.............................................................................. 124 TIỂU KẾT CHƯƠNG 3 ............................................................................. 126 KẾT LUẬN ............................................................................................... 127 TÀI LIỆU THAM KHẢO
DANH MỤC VIẾT TẮT TRONG LUẬN VĂN Ký hiệu Nguyên nghĩa CBCC Cán bộ công chức ĐC-NN-XD&MT Địa chính - Nông nghiệp - Xây dựng và Môi trường ĐVHC Đơn vị hành chính HĐND Hội đồng nhân dân NQ Nghị quyết TC-KT Tài chính - Kế toán TH&THCS Tiểu học và Trung học cơ sở THCS Trung học cơ sở THPT Trung học phổ thông TP-HT Tư pháp - Hộ tịch UBMT TQVN Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam UBND Ủy ban nhân dân UBTVQH Ủy ban Thường vụ Quốc hội VH-XH Văn hóa - Xã hội VP-TK Văn phòng - Thống kê
DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU Bảng 2.1. Số liệu về quy mô dân số các xã, thị trấn thuộc huyện Hải Lăng ............ 46 Bảng 2.2. Số liệu về diện tích tự nhiên các xã, thị trấn thuộc huyện Hải Lăng ....... 48 Bảng 2.3. Kết quả lấy ý kiến cử tri về phương án sáp nhập xã, thị trấn ......... 64 Bảng 2.4. Kết quả biểu quyết HĐND xã, thị trấn, huyện về phương án sáp nhập xã, thị trấn ............................................................................................ 65 Bảng 2.5. Số lượng cán bộ 4 xã, thị trấn sau sáp nhập .................................. 75 Bảng 2.6. Số lượng công chức 4 xã, thị trấn sau sáp nhập ............................ 76
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trong tác phẩm “Đại Nam hội điển sự lệ” vua Gia Long khẳng định: “Nước là góp làng xã lại mà thành...”. “Làng” là một từ thuần Việt, được sử dụng rất phổ biến trong dân gian, xã là danh từ chỉ một làng lớn. Lịch sử hình thành và phát triển của nước Việt Nam đã chỉ ra rằng: Làng, xã là nền tảng của đất nước, tình hình chính trị - xã hội của đất nước có ổn định hay không phụ thuộc không nhỏ vào sự ổn định ở cấp xã. Thực tiễn cho thấy ở đâu chính quyền cấp xã vững mạnh, ở đó mọi chủ trương của Đảng, pháp luật của Nhà nước được chấp hành nghiêm chỉnh, quyền làm chủ của nhân dân được bảo đảm và phát huy; còn ở đâu chính quyền cơ sở yếu kém thì ở đó phong trào quần chúng kém phát triển, đời sống nhân dân gặp nhiều khó khăn, xuôi về dòng lịch sử Chủ tịch Hồ Chí Minh đã từng nói: “Cấp xã là cấp gần gũi dân nhất, là nền tảng của hành chính. Cấp xã làm được việc thì mọi công việc đều xong xuôi”. Sau khi đất nước hoàn toàn thống nhất năm 1975 đến nay, đơn vị hành chính các cấp ở nước ta đã được điều chỉnh, sắp xếp lại phù hợp với từng giai đoạn lịch sử và đã đạt được một số kết quả tích cực góp phần phát huy nguồn lực thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm giữ vững an ninh chính trị, trật tự, an toàn xã hội; từ năm 1986 - 2016, số đơn vị hành chính cấp huyện tăng từ 431 lên 731 đơn vị, cấp xã tăng từ 9.657 lên 11.162 đơn vị. Bên cạnh kết quả đạt được, việc chia, tách đơn vị hành chính các cấp thời gian qua đã nảy sinh một số bất cập và hạn chế. Nhiều đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã quy mô quá nhỏ, không gian phát triển bị chia cắt, gây ra nhiều khó khăn, cản trở trong công tác lập kế hoạch, quy hoạch dài hạn, định hướng phát triển kinh tế - xã hội tầm vĩ mô cũng như quy hoạch, kế hoạch phát triển vùng; nguồn lực của địa phương và Trung ương cho phát triển kinh tế - xã hội bị phân tán, nhất là trong điều kiện Trung ương đang đẩy mạnh phân cấp, trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho chính quyền địa phương. Việc tăng số lượng đơn vị hành chính các cấp đã dẫn đến tổ chức bộ máy, biên chế của các cơ quan, 1
đơn vị trong hệ thống chính trị ở địa phương tăng; ngân sách nhà nước chi cho hoạt động của bộ máy, xây dựng trụ sở, mua sắm mới trang thiết bị làm việc tăng; đại đa số các đơn vị cấp xã thu ngân sách tại địa phương không đủ cân đối chi thường xuyên, chủ yếu Trung ương phải hỗ trợ. Sự phát triển của kinh tế thị trường và quá trình dân chủ hóa đời sống xã hội làm cho các mối quan hệ và hành vi xã hội diễn ra nhanh hơn, đa dạng hơn, đa chiều hơn, đòi hỏi bộ máy quản lý xã hội phải tinh gọn, vận hành theo phương thức quản trị hiện đại. Tính dân chủ, công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình là đặc trưng tất yếu của nền hành chính phục vụ. Sự cạnh tranh của khu vực tư bởi yếu tố lương, thưởng sẽ thu hút nguồn nhân lực chất lượng cao; hiện tượng chảy máu chất xám từ khu vực công sang khu vực tư diễn ra nhiều hơn. Khu vực công muốn thu hút và giữ chân được người tài phải chú trọng cải cách tiền lương, tạo động lực làm việc để công chức yên tâm phục vụ cho nền công vụ. Để làm được việc đó, một trong những phương thức mà các quốc gia thực hiện là tinh gọn bộ máy, tinh giản biên chế, giảm chi phí một cách hợp lý. Hiện nay, ở các quốc gia phát triển, như: Pháp, Đức, Nhật Bản, Thái Lan,… cũng đang đẩy mạnh việc sắp xếp lại các xã theo mô hình liên kết các xã nhỏ thành xã lớn hoặc liên xã để quản lý phù hợp với yêu cầu quản trị quốc gia. Sự phát triển của khoa học - công nghệ, nhất là cuộc cách mạng công nghiệp 4.0… tạo tiền đề mở rộng tầm hạn quản trị của các nhà lãnh đạo, các tổ chức của khu vực công. Quản lý hành chính sẽ không nhất thiết phải gắn chặt với một địa giới hành chính cụ thể. Mô hình chính phủ điện tử, chính quyền thông minh, mô hình quản trị “phi địa giới” cũng đã và đang được triển khai mạnh mẽ ở cả cấp trung ương và địa phương tại Việt Nam. Nhận thức được những hạn chế này, Chương trình tổng thể cải cách hành chính giai đoạn 2001-2010 đã xác định cần: "Quy định các tiêu chí cụ thể đối với từng loại đơn vị hành chính ở nước ta để đi đến ổn định, chấm dứt tình trạng chia tách nhiều như thời gian qua" và Nghị quyết Trung ương 5 (khóa X) về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước đã đề ra nhiệm vụ: “Khẩn trương xây dựng và đưa vào thực hiện quy hoạch tổng thể 2
đơn vị hành chính các cấp, trên cơ sở đó ổn định cơ bản các đơn vị hành chính ở cả 3 cấp tỉnh, huyện, xã”. Nắm bắt được yêu cầu và đòi hỏi từ thực tiễn, Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết số 37-NQ/TW ngày 24/12/2018 về việc sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã để tổ chức hợp lý đơn vị hành chính các cấp phù hợp với thực tiễn và xu thế phát triển của đất nước. Mục đích thực sự của sắp xếp các đơn vị hành chính là làm cho bộ máy công quyền hoạt động hiệu lực, hiệu quả, phục vụ nhân dân, phục vụ xã hội tốt hơn, phương thức vận hành nền công vụ tốt hơn để thúc đẩy sự phát triển kinh tế -xã hội. Do đó, cần phải có tư duy mới và năng lực trong thiết kế, vận hành bộ máy quản trị quốc gia, quản trị địa phương tương xứng với quy mô quản trị được mở rộng hơn. Vì vậy, vấn đề được đặt ra chính là tính hiệu quả của bộ máy cũng như cơ sở hạ tầng sau sắp xếp để sau khi sắp xếp các đơn vị hành chính phát huy được tính hiệu quả, đóng góp vào sự phát triển kinh tế - xã hội thay vì sáp nhập kiểu “cơ học”, giảm được một số đầu mối, con người. Vì đích đến của việc sắp xếp phải là tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả như mục tiêu mà Nghị quyết số 18-NQ/TW của Hội nghị lần thứ 6, Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XII) đặt ra. Chưa kể, khi sáp nhập các xã, thị trấn sẽ đặt ra nhiều vấn đề mới như sửa đổi văn bản quy phạm pháp luật, dư thừa cán bộ, chi phí xây dựng trụ sở mới, chi phí thay đổi tên, địa chỉ nhà, hộ khẩu, chứng minh nhân dân, hay các các giao dịch hành chính khác. Một số vấn đề nữa cần được làm rõ khi thực hiện sắp xếp các đơn vị hành chính như: Sau khi sáp nhập thì trung tâm xã đặt ở đâu? Tất cả các tài sản liên quan đến các xã, thiết chế văn hóa, trường học sắp xếp như thế nào? Nếu không cẩn thận sẽ gây lãng phí tài sản rất lớn, chưa kể những đơn vị hành chính dân số đông, diện tích rộng thì làm như thế nào trong khi đại hội Đảng ở cơ sở đã cận kề. Cũng cần nhấn mạnh rằng, cái khó nhất của việc sắp xếp các đơn vị hành chính nằm ở vấn đề nhân sự, bố trí và sắp xếp nhân sự. Bởi thực tế vẫn còn tâm lý ngại thay đổi, đụng chạm. Cán bộ được coi là yếu tố then chốt quyết định sự thành bại và là người thực hiện chính sách. Do đó, nếu không lựa chọn được cán bộ tốt thì chính sách có hay đến mấy cũng thất bại. Vẫn biết việc lựa chọn, sắp xếp bố trí cán bộ là công việc 3
khó, hay thậm chí là “nhạy cảm” và điều đó rất cần sự quyết tâm, nêu gương, trách nhiệm của người đứng đầu cấp ủy cấp trên trong lựa chọn, sắp xếp cán bộ tại các đơn vị hành chính sau sáp nhập. Xuất phát từ thực tiễn đặt ra, việc sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã đặt ra lần này có quy mô rộng, bao trùm hơn nhằm đáp ứng yêu cầu xây dựng nước ta trở thành một nước công nghiệp hiện đại, theo định hướng xã hội chủ nghĩa, do đó, em chọn đề tài: “Sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã huyện Hải Lăng, tỉnh Quảng Trị” làm đề tài luận văn cao học Quản lý công. 2. Tổng quan tình hình nghiên cứu Trong những năm gần đây, vấn đề đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả đã và đang được quan tâm nghiên cứu trên nhiều phương diện khác nhau thông qua các đề tài, tạp chí nghiên cứu, tham luận tại các hội thảo khoa học của các nhà lý luận, nhà quản lý; các công trình nghiên cứu có thể kể đến như: - Cuốn sách “Chính quyền cấp xã và việc tổ chức, điều hành hoạt động của UBND cấp xã” do Dương Bạch Long biên soạn. Cuốn sách này được NXB Chính trị Quốc gia phát hành năm 2013. Và cuốn sách “Luật CBCC và những quy định mới nhất đối với cán bộ, công chức trong cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, cấp xã, phường, thị trấn” của tác giả Phan Khắc Nhưỡng được NXB Chính trị Quốc gia ấn hành năm 2013. Hai cuốn sách này đã phân tích vị trí, vai trò của chính quyền cấp xã trong hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước. - Cuốn “Tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam theo các Hiến pháp 1946, 1959, 1980, 1992 và 1992 sửa đổi, bổ sung 2001” do Nguyễn Đăng Dung làm chủ biên. Cuốn sách đã nêu và phân tích những vấn đề cơ bản về tổ chức bộ máy nhà nước ta qua các bản Hiến pháp, trong đó đề cập sâu về cơ cấu tổ chức bộ máy, chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước như Quốc hội, Chính phủ, các cấp hành chính địa phương tại các bản Hiến pháp 1946, 1959, 1980, 1992. Vấn đề có ý nghĩa của công trình khoa học này là cùng với việc phân tích, so sánh về cơ cấu tổ chức bộ máy các cơ quan nhà nước, các tác giả đã nêu bật được những điểm mới, những 4
bước phát triển của các cơ quan qua các bản hiến pháp (mô hình tổ chức, phương thức hoạt động, các mối quan hệ tương tác trong vận hành…) và đưa ra những hạn chế, bất cập đòi hỏi phải có định hướng khắc phục, đổi mới để nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung và từng cơ quan, hệ thống cơ quan nhà nước nói riêng. Những kết quả của công trình này là những gợi mở để tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện bộ máy nhà nước ta, trong đó có bộ máy chính quyền cấp tỉnh trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền, hội nhập quốc tế. - Cuốn “Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong thời kỳ đổi mới” do Nguyễn Văn Yểu và Lê Hữu Nghĩa đồng chủ biên. Cuốn sách đã tái hiện quá trình hoàn thiện lý luận về Nhà nước và xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân; làm sâu sắc hơn các quan điểm về nhà nước pháp quyền, đặc biệt là việc xây dựng nhà nước pháp quyền trong điều kiện tăng cường vai trò lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam, phát huy quyền làm chủ của nhân dân trong việc tham gia quản lý, giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước. Những kết luận, luận giải được thể hiện trong công trình này đã tạo những cơ sở lý luận cơ bản cho việc phân tích, đánh giá yêu cầu và định hướng đổi mới, hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh trong điều kiện hiện nay. Cuốn “Việt Nam những thay đổi địa danh và địa giới hành chính (1945- 2002)“ của Nguyễn Quang Ân, NXB Thông Tấn - Hà Nội, xuất bản năm 2003. Đây là một công trình nghiên cứu công phu đề cập tới sự thay đổi địa giới hành chính, sự thay đổi các địa danh hành chính của các địa phương trong cả nước trong hơn một thập kỷ từ năm 1802 đến 2002. Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc xác lập đơn vị hành chính các cấp, đáp ứng yêu cầu ổn định và phát triển đất nước - Đề tài độc lập cấp Nhà nước do Thứ trưởng Thường trực Bộ Nội vụ Trần Hữu Thắng làm Chủ nhiệm (2011). Đề tài này đã đề cập đến một số nội dung như: Quan điểm xác lập ĐVHC địa phương nước ta hiện nay; căn cứ phân định ĐVHC nhà nước; một số vấn đề về xác lập ĐVHC - lãnh thổ; về mô hình tổ chức và quản lý đô thị Việt Nam hiện đại và hội nhập quốc tế; quy trình, thủ tục chia, tách và thành lập ĐVHC các cấp. Tuy nhiên, mục tiêu, 5
cách thức tiếp cận của đề tài không thiên về mục tiêu hoàn thiện pháp luật mà thiên về các yếu tố mang tính kỹ thuật nhiều hơn. Đây là công trình nghiên cứu, điều tra được thực hiện công phu, nghiêm túc, về cơ bản đã giải quyết được mục tiêu, nhiệm vụ đặt ra của Dự án, các đề xuất và kiến nghị nêu ra đều thiết thực, phù hợp với định hướng xây dựng chính quyền địa phương hiện nay. 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn 3.1. Mục đích Luận văn nghiên cứu làm rõ những vấn đề về cơ sở lý luận và thực tiễn về sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã trong tiến trình cải cách hành chính nhà nước và tính tất yếu phải sắp xếp, tổ chức lại bộ máy trong hệ thống chính trị để phù hợp với điều kiện, thực tiễn phát triển của đất nước. Trên cơ sở đó, đánh giá, phân tích và đưa ra giải pháp để nâng cao hiệu quả, tổ chức hoạt động của đơn vị hành chính cấp xã sau khi sáp nhập. 3.2. Nhiệm vụ Để đạt được mục đích nghiên cứu, luận văn tập trung vào các nhiệm vụ chủ yếu sau đây: - Thứ nhất, thực hiện tổng quan tình hình nghiên cứu, cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu; khái lược, tổng hợp những nội dung vấn đề đã được nghiên cứu, từ đó có những nhận định về tình hình nghiên cứu để khẳng định việc nghiên cứu đề tài sắp xếp đơn vị hành chính là cần thiết. - Thứ hai, xác định được những vấn đề lý luận về đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn. - Thứ ba, nêu lên thực trạng sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã ở huyện Hải Lăng, từ đó có những nhận xét, đánh giá (thuận lợi, khó khăn, vướng mắc, nguyên nhân). - Thứ tư, từ ba nhiệm vụ ở trên đưa ra các giải pháp nhằm ổn định, nâng cao hiệu lực, hiệu quả của tổ chức bộ máy và hoạt động đơn vị sau sáp nhập. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn - Đối tượng nghiên cứu: Đơn vị hành chính cấp xã, huyện Hải Lăng. - Phạm vi nghiên cứu: 6
+ Về nội dung: Đề tài nghiên cứu về hiện trạng đơn vị hành chính các xã, thị trấn ở huyện Hải Lăng chưa đảm bảo các tiêu chuẩn, điều kiện để thực hiện việc sắp xếp đơn vị hành chính. + Về không gian: Đề tài nghiên cứu trong phạm vi huyện Hải Lăng, tỉnh Quảng Trị. + Về thời gian: Đề tài nghiên cứu về đơn vị hành chính cấp xã huyện Hải Lăng qua các thời kỳ. 5. Phương pháp nghiên cứu của luận văn Cơ sở phương pháp luận cho việc nghiên cứu đề tài luận văn là các quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lê Nin và tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về nhà nước và pháp luật, về xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, về cải cách bộ máy nhà nước, nhất là đối với việc sắp xếp, kiện toàn lại tổ chức bộ máy của chính quyền cơ sở. Để hoàn thành mục đích nghiên cứu, luận văn đã kết hợp giữa các phương pháp trong từng phần của luận văn, phương pháp phân tích và tổng hợp là phương pháp được sử dụng nhiều nhất trong luận văn và phương pháp thống kê, kinh nghiệm thực tiễn sắp xếp đơn vị hành chính các cấp trong quá trình cải cách bộ máy nhà nước ở nước ta hiện nay, trong đó: - Phương pháp nghiên cứu tài liệu: Phương pháp này được sử dụng trong việc thu thập và nghiên cứu tài liệu liên quan tới sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã. - Phương pháp thống kê - so sánh: Trên cơ sở các quy định, số liệu thu thập về sắp xếp đơn vị hành chính các cấp cũng như kết quả khảo sát thực tiễn về thực trạng sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã, huyện Hải Lăng, tác giả đã tiến hành thống kê, so sánh các số liệu để có minh họa sinh động và thực tế cho đề tài luận văn. - Phương pháp phân tích - tổng hợp: Từ những thông tin có được qua quá trình nghiên cứu các tài liệu và số liệu thu thập được có liên quan đến đề tài luận văn, tác giả đã phân tích và tổng hợp các thông tin đó để có những đánh giá về những thuận lợi, khó khăn của việc sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã, huyện Hải Lăng, từ đó đề ra các quan điểm, giải pháp nhằm ổn định tổ chức bộ máy và nâng 7
cao hoạt động đơn vị cấp xã sau sáp nhập. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn 6.1. Ý nghĩa lý luận Kết quả nghiên cứu của luận văn góp phần đề xuất với Đảng, Nhà nước phương hướng, giải pháp hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp xã dựa trên những cơ sở khoa học và thực tiễn. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn Luận văn tập trung khảo sát, phân tích, đánh giá thực trạng về hiện trạng đơn vị hành chính cấp xã cũng như tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã huyện Hải Lăng, tỉnh Quảng Trị. Từ đó đưa ra các giải pháp trong việc sắp xếp, tổ chức lại đơn vị hành chính cấp xã nhằm đảm bảo các tiêu chuẩn, điều kiện để xây dựng tổ chức bộ máy hoạt động hiệu lực, hiệu quả, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, hội nhập kinh tế quốc tế trong giai đoạn hiện nay. Việc nghiên cứu về sắp xếp tổ chức bộ máy chính quyền cấp xã trên cơ sở pháp lý và lý luận thực tiễn sẽ đóng góp một cách thiết thực cho việc triển khai thực hiện Nghị quyết số 18-NQ/TW của Hội nghị lần thứ 6, Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XII), đồng thời, kết quả nghiên cứu của luận văn sẽ góp phần vào việc hoàn thiện bộ máy chính quyền địa phương nói chung, bộ máy chính quyền cấp xã nói riêng. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung luận văn được kết cấu thành 3 chương. Chương 1: Cơ sở lý luận về sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã. Chương 2: Thực trạng sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã huyện Hải Lăng, tỉnh Quảng Trị. Chương 3: Giải pháp sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã huyện Hải Lăng, tỉnh Quảng Trị. 8
CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ SẮP XẾP ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH CẤP XÃ 1.1. Đơn vị hành chính, đơn vị hành chính cấp xã Đơn vị hành chính là khái niệm được sử dụng để chỉ những khu vực lãnh thổ, đất đai, dân cư lớn nhỏ khác nhau do nhà nước phân định về giao cho chính quyền của từng đơn vị hành chính quản lý. Đơn vị hành chính là vùng không gian, lãnh thổ, có ranh giới xác định, được phân chia trong một lãnh thổ quốc gia thống nhất, nhằm mục đích thực hiện công việc quản lý hành chính nhà nước. Đơn vị hành chính còn gọi là thực thể địa phương, đơn vị cấu thành hoặc phân khu quốc gia, là một phần của một quốc gia hoặc vùng lãnh thổ, được phân định nhằm phục vụ mục đích quản lý. Các đơn vị hành chính có mức độ tự chủ nhất định, hoạt động trong khuôn khổ chính quyền địa phương của chúng. Các quốc gia phân chia lãnh thổ thành các đơn vị hành chính nhỏ hơn để dễ bề quản lý đất đai và các vấn đề dân sinh. Một quốc gia có thể được phân làm các tỉnh, đến lượt các tỉnh lại được chia làm các khu tự quản. Về mặt khái niệm, đơn vị hành chính khác với lãnh thổ phụ thuộc. Đơn vị hành chính là bộ phận cấu thành quốc gia có chủ quyền, trong khi lãnh thổ phụ thuộc chỉ ràng buộc vào quốc gia ở mức độ lỏng lẻo hơn. Tuy nhiên, thuật ngữ "đơn vị hành chính" có thể bao hàm lãnh thổ phụ thuộc hoặc các khu vực lãnh thổ được thừa nhận là đơn vị hành chính (chẳng hạn như cách phân chia trong cơ sở dữ liệu địa lý). Phân chia đơn vị hành chính là công việc có tính tất yếu đối với bất cứ nhà nước nào để tổ chức quyền lực nhà nước trên lãnh thổ quốc gia. Tùy theo đặc điểm về tự nhiên, dân cư, lịch sử, văn hóa - xã hội khác nhau mà mỗi quốc gia, mỗi thời kỳ các đơn vị hành chính được tổ chức với các cấp cụ thể nhằm bảo đảm sự phát triển đời sống kinh tế - xã hội và hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. Xã là đơn vị hành chính cấp cơ sở của Nhà nước, lần đầu tiên xuất hiện ở Việt Nam vào đầu thế kỷ thứ VII dưới thời thống trị của nhà Đường. Tuy nhiên phải đến khi họ Khúc giành được quyền tự chủ vào đầu thế kỷ thứ X, ý tưởng biến làng 9
Việt cổ truyền thành đơn vị hành chính cấp cơ sở của Nhà nước trước đây mới được khẳng định và chính thống hoá. Mặc dầu vậy, vai trò của cấp xã thời kỳ này cũng chưa thật rõ. Thời kỳ đầu một xã chỉ có một làng, nhưng dần dần trong quá trình phát triển, một xã có khi bao gồm vài ba làng, thậm chí nhiều hơn nữa. Khi ấy sự khác nhau giữa xã và làng còn ở cả quy mô nữa. Xã là tên gọi chung của các đơn vị hành chính thuộc cấp thấp nhất ở khu vực nông thôn, ngoại thành, ngoại thị của Việt Nam hiện nay. Thuật ngữ đơn vị hành chính cấp xã được dùng để chỉ toàn bộ cấp đơn vị hành chính thấp nhất của Việt Nam, nghĩa là bao gồm cả xã, phường và thị trấn. Phân cấp hành chính này có xuất xứ từ Trung Quốc và đã xuất hiện ở Việt Nam từ thời Bắc thuộc. Hiến pháp 2013, tại Điều 110 quy định: “Các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau: nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương; huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia thành phường…”. Như vậy, cấp xã bao gồm xã, phường, thị trấn là cấp hành chính cuối cùng trong hệ thống hành chính bốn cấp của nước ta, là cấp trực tiếp tổ chức thực hiện đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước, chăm lo đời sống của nhân dân và tổ chức thực hiện các nhiệm vụ kinh tế - xã hội ở cơ sở. Cấp xã là cấp thấp nhất trong các cấp độ quản lý của hệ thống chính quyền nhà nước nhưng lại là nền tảng của chế độ chính trị và đời sống kinh tế - xã hội. Cấp xã là địa chỉ quan trọng cuối cùng mà mọi quyết định, mọi chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước phải tìm đến. Đường lối, chính sách, pháp luật có đi vào thực tiễn cuộc sống hay không, có tác dụng, hiệu quả đến đâu, đúng sai ra sao được thể hiện ngay trong thực tiễn hoạt động quản lý nhà nước của chính quyền cấp xã. Vì vậy, tuy là cấp thấp nhất trong hệ thống quản lý nhưng cấp xã luôn có tầm quan trọng đặc biệt, liên quan đến sự ổn định, bền vững, thành 10
bại của chế độ. Với vị trí đặc thù như vậy nên đơn vị hành chính cấp xã có vị trí đặc biệt quan trọng trong hệ thống chính trị, hành chính của đất nước ta. Là cầu nối trực tiếp của hệ thống chính quyền nhà nước với nhân dân, thực hiện hoạt động quản lý nhà nước trên các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh trật tự, an toàn xã hội ở địa phương theo thẩm quyền được phân cấp, đảm bảo cho các chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước, được triển khai thực hiện trong cuộc sống. Ở nước ta, chính quyền cấp xã có vai trò, vị trí đặc biệt quan trọng không chỉ trong cơ cấu tổ chức quyền lực nhà nước mà còn là yếu tố chi phối mạnh mẽ đời sống chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội của các cộng đồng dân cư và toàn thể người dân trong xã; là mắt xích quan trọng trong cơ chế thực hiện quyền lực nhân dân. Mọi chủ trương, chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nước đều được thực hiện ở cấp xã. 1.2. Khái niệm sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã Sắp xếp ở đây được hiểu là quá trình thực hiện việc sáp nhập, hợp nhất, chia tách, giải thể hoặc điều chỉnh địa giới hành hình của đơn vị hành chính cấp xã nhằm các mục đích quản lý hoặc đảm bảo các tiêu chuẩn, yêu cầu theo quy định. Mặc dù có nhiều quan niệm về sáp nhập, hợp nhất tổ chức nói chung và sáp nhập, hợp nhất tổ chức hành chính nhà nước nói riêng nhưng nhìn chung đều có sự thống nhất khi coi sáp nhập, hợp nhất tổ chức là một hoạt động kết hợp của hai hay nhiều tổ chức tương đồng với nhau và cho ra đời một pháp nhân mới. Andrew J.Sherman (2006) cho rằng:“sáp nhập là một sự kết hợp của hai tổ chức có sự tương đồng với nhau”; còn Patrick A. Gaughan (2011) định nghĩa “việc sáp nhập là một sự kết hợp của hai tổ chức trong đó chỉ có một tổ chức tồn tại và các tổ chức còn lại chấm dứt sự tồn tại” Hợp nhất tổ chức là trường hợp hai hoặc một số tổ chức cùng loại (gọi là tổ chức bị hợp nhất) có thể hợp nhất thành một tổ chức mới (gọi là tổ chức hợp nhất) bằng cách chuyển toàn bộ tài sản, quyền, nghĩa vụ và lợi ích hợp pháp sang tổ chức hợp nhất, đồng thời chấm dứt tồn tại của các tổ chức bị hợp nhất. Sáp nhập, hợp nhất mang lại ý nghĩa to lớn cho các tổ chức nói chung và đơn 11
vị hành chính cấp xã nói riêng. Sáp nhập, hợp nhất tạo ra sức mạnh lớn hơn, tạo lợi thế cạnh tranh cho các tổ chức hợp nhất với các tổ chức khác. Sáp nhập, hợp nhất đều dẫn tới nhu cầu giảm việc làm, nhất là các công việc gián tiếp. Bởi vậy, đây sẽ là dịp để các tổ chức sàng lọc và sa thải những vị trí làm việc kém hiệu quả, từ đó góp phần không nhỏ vào việc tinh gọn bộ máy của tổ chức. Qua đó, tổ chức sẽ có cơ hội được tiếp nhận nguồn lao động có kỹ năng tốt và nhiều kinh nghiệm. Sáp nhập đơn vị hành chính hay chia tách đơn vị hành chính làm phát sinh việc điều chỉnh địa giới hành chính. Theo từ điển tiếng Việt trực tuyến, sáp nhập được định nghĩa là động từ “nhập với nhau thành một” hoặc “gộp lại với nhau: Sáp nhập hai xã làm một”. Trong đó, định nghĩa thứ nhất hàm nghĩa việc nhập lại với nhau từ hai đối tượng trở lên để trở thành một đối tượng mới nhưng mang đặc tính khác với đối tượng được sáp nhập ban đầu; định nghĩa thứ hai hàm nghĩa nhập lại với nhau từ hai đối tượng trở lên có cùng đặc tính để trở thành một đối tượng mới với những đặc tính tương tự với đối tượng ban đầu. Qua thực tế hoạt động điều chỉnh địa giới hành chính hiện nay cho thấy, việc sáp nhập đơn vị hành chính có thể được tiến hành bằng nhiều cách như sáp nhập nguyên nhiều đơn vị hành chính cùng cấp thành địa giới của một đơn vị hành chính (theo định nghĩa thứ hai) hoặc sáp nhập một phần lãnh thổ của đơn vị hành chính khác (có thể cùng cấp hoặc khác cấp) vào đơn vị hành chính hiện hành, từ đó mở rộng hơn địa giới hành chính hiện có (theo định nghĩa thứ nhất). Cả hai nghĩa trên đều thể hiện được ý nghĩa của hoạt động sáp nhập địa giới hành chính. Như vậy, sáp nhập đơn vị hành chính được hiểu là việc đưa một phần hoặc toàn bộ địa giới hành chính của một hoặc một số đơn vị hành chính vào một đơn vị hành chính để trở thành một đơn vị hành chính mới về quy mô dân số, diện tích tự nhiên và các tiêu chí khác. Về góc độ pháp lý, sáp nhập địa giới hành chính là một thủ tục pháp lý do cơ quan nhà nước có thẩm quyền tiến hành nhằm tạo ra một địa giới hành chính với một cấp chính quyền mới, trên cơ sở một số đơn vị hành chính đã có trước khi thực hiện. Đơn vị hành chính mới được sáp nhập có thể trở thành một trong những trường hợp sau: Sáp nhập nhằm mở rộng 12