Khóa luận tốt nghiệp cử nhân Luật: Chế độ sở hữu đối với tài nguyên rừng ở Việt Nam

Chia sẻ: Nga Phạm | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:58

Thêm vào BST

Báo xấu

204
lượt xem 30
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục đích nghiên cứu của đề tài: Nghiên cứu, phân tích các quy định của pháp luật Việt Nam nhằm làm sáng tỏ bản chất của chế độ sở hữu toàn dân đối với với tài nguyên rừng đồng thời nghiên cứu nội dung cách thức thực hiện quyền sở hữu rừng ở Việt Nam theo pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng từ đó đề xuất hướng hoàn thiện pháp luật về sở hữu rừng ở nước ta.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Khóa luận tốt nghiệp cử nhân Luật: Chế độ sở hữu đối với tài nguyên rừng ở Việt Nam

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH KHOA LUẬT THƯƠNG MẠI ---------- PHẠM THANH NGA CHẾ ĐỘ SỞ HỮU ĐỐI VỚI TÀI NGUYÊN RỪNG Ở VIỆT NAM CHUYÊN NGÀNH LUẬT THƯƠNG MẠI TP HỒ CHÍ MINH – NĂM 2015
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH KHOA LUẬT THƯƠNG MẠI -------- KHÓA LUẬN TỐT NGHIỆP CỬ NHÂN LUẬT CHẾ ĐỘ SỞ HỮU ĐỐI VỚI TÀI NGUYÊN RỪNG Ở VIỆT NAM SINH VIÊN THỰC HIỆN: PHẠM THANH NGA Khóa: 36 MSSV: 1155010223 GIẢNG VIÊN HƯỚNG DẪN: ThS. NGUYỄN THỊ NGỌC LAN TS. PHẠM VĂN VÕ (hỗ trợ) TP HỒ CHÍ MINH – 2015
LỜI CAM ĐOAN Tôi cam đoan: Khóa luận tốt nghiệp này là kết quả nghiên cứu của riêng tôi, được thực hiện dưới sự hướng dẫn khoa học của Thạc sĩ Nguyễn Thị Ngọc Lan, đảm bảo tính trung thực và tuân thủ các quy định về trích dẫn, chú thích tài liệu tham khảo. Tôi xin chịu hoàn toàn trách nhiệm về lời cam đoan này. TP. Hồ Chí Minh, tháng 7 năm 2015 Tác giả Phạm Thanh Nga
DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT CHỮ VIẾT TẮT NỘI DUNG ĐƯỢC VIẾT TẮT Bộ NNPTNN Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn Luật BVPTR Luật Bảo vệ và phát triển rừng 2004 RĐD Rừng đặc dụng RPH Rừng phòng hộ RSX Rừng sản xuất UBND Ủy ban nhân dân
MỤC LỤC PHẦN MỞ ĐẦU ........................................................................................................ 1 CHƯƠNG 1. KHÁI QUÁT VỀ CHẾ ĐỘ SỞ HỮU ĐỐI VỚI TÀI NGUYÊN RỪNG Ở VIỆT NAM ............................................................................................... 4 1.1 Một số khái niệm ............................................................................................ 4 1.1.1 Khái niệm rừng và tài nguyên rừng .......................................................... 4 1.1.2 Khái niệm chủ rừng ................................................................................... 8 1.2 Cơ sở xác lập chế độ sở hữu toàn dân đối với tài nguyên rừng ở Việt Nam .............................................................................................................................. 9 1.2.1 Cơ sở lý luận ............................................................................................... 9 1.2.2 Cơ sở pháp lý ............................................................................................ 11 1.3 Đặc trưng của chế độ sở hữu toàn dân đối với tài nguyên rừng ở Việt Nam.................................................................................................................... 14 KẾT LUẬN CHƯƠNG 1. ....................................................................................... 19 CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG QUYỀN SỞ HỮU RỪNG Ở VIỆT NAM ......... 20 2.1 Hình thức sở hữu tư nhân đối với rừng sản xuất là rừng trồng ............... 20 2.1.1. Cơ sở xác lập .......................................................................................... 20 2.1.2. Phương thức thực hiện quyền sở hữu tư nhân đối với RSX là rừng trồng ............................................................................................................ 21 2.1.3. Thực trạng quyền sở hữu tư nhân đối với RSX là rừng trồng ............. 24 2.2 Hình thức sở hữu Nhà nước đối với rừng ................................................... 26 2.2.1 Cơ sở xác lập ............................................................................................ 26 2.2.2 Các phương thức điều phối rừng của Nhà nước ................................... 27 2.2.3 Thực trạng thực hiện quyền sử dụng rừng ở Việt Nam ........................ 35 2.3 Hướng hoàn thiện pháp luật về sở hữu rừng ở Việt Nam ......................... 40 KẾT LUẬN CHƯƠNG 2. ....................................................................................... 45 KẾT LUẬN .............................................................................................................. 46
PHẦN MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Với vai trò là một bộ phận quan trọng của tài nguyên thiên nhiên, tài nguyên rừng được xem là cái nôi nuôi dưỡng sự sống trên Trái Đất đồng thời là nguồn lực phát triển kinh tế tài chính vững mạnh, góp phần không nhỏ tạo nên sức mạnh tổng hợp cho một quốc gia. Tầm ảnh hưởng của tài nguyên rừng không chỉ đối với từng cộng đồng, từng quốc gia riêng lẻ mà nó còn có ý nghĩa trên phạm vi toàn thế giới. Để bảo vệ tốt nguồn tài nguyên này, Nhà nước Việt Nam đặc biệt chú trọng đến việc xây dựng hệ thống pháp luật trong lĩnh vực lâm nghiệp nhằm thiết lập hệ thống các cơ quan quản lý chuyên ngành từ trung ương đến địa phương - một trong những công cụ hữu hiệu thay mặt Nhà nước thực thi các quy định của pháp luật vào thực tế quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng. Và đề thực hiện thống nhất trên toàn quốc một cơ chế quản lý, từ Hiến pháp 1980 trở đi, Nhà nước ta chỉ công nhận duy nhất một chế độ sở hữu đối với tài nguyên rừng, đó là chế độ sở hữu toàn dân. Qua một quá trình phát triển cho đến nay, chế độ sở hữu toàn dân đối với tài nguyên rừng vẫn khẳng định được tính tất yếu phù hợp của nó, đương nhiên, về mặt nội hàm phải có ít nhiều thay đổi để thích ứng với tình hình kinh tế - văn hóa - xã hội điển hình của giai đoạn công nghiệp hóa – hiện đại hóa đất nước. Lựa chọn nghiên cứu đề tài chế độ sở hữu đối với tài nguyên rừng ở Việt Nam, tác giả mong muốn khẳng định lại một lần nữa về sự cần thiết của chế độ sở hữu toàn dân đối với tài nguyên rừng với vai trò chủ đạo của hình thức sở hữu Nhà nước trong khâu quản lý và bảo vệ rừng, cùng với đó là đẩy mạnh hoàn thiện pháp luật về sở hữu tài nguyên rừng ở nước ta. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Chế độ sở hữu toàn dân ở Việt Nam nói chung là một vấn đề thu hút được rất nhiều sự chú ý của các nhà học giả, các nhà khoa học. Tuy nhiên, số lượng đề tài nghiên cứu chuyên sâu về chế độ sở hữu đối với tài nguyên rừng nói riêng chưa thực sự đáng chú ý. Qua tìm hiểu, có một số bài viết và công trình có đề cập trực tiếp hoặc gián tiếp đến vấn đề sở hữu tài nguyên rừng ở Việt Nam đáng quan tâm như sau:  Trên các tạp chí khoa học:  Hoàng Huy Tuấn (2013), "Sự phân quyền và quyền sở hữu trong quản lý tài nguyên thiên nhiên: Tiếp cận lý thuyết và bối cảnh hóa trong quản lý rừng ở Việt Nam", Tạp chí Khoa học lâm nghiệp, số 1/2013, tr.2657-2669.  Vũ Long (2005), "Về quyền sở hữu rừng tự nhiên" đăng trên website của Viện Khoa học Lâm nghiệp Việt Nam. 1
 Nguyễn Đại Anh Tuấn – Phó Chi cục trưởng Chi cục Kiểm lâm Thừa thiên Huế (2014), "Xã hội hóa quản lý tài nguyên rừng – bài toán dang dở" đăng trên website của Trung tâm Con người và Thiên nhiên.  Báo cáo khoa học:  Tô Xuân Phúc & Trần Hữu Nghị (2014), Giao đất giao rừng trong bối cảnh tái cơ cấu ngành lâm nghiệp: Cơ hội phát triển rừng và cải thiện sinh kế vùng cao, Huế.  Luận văn:  Nguyễn Thị Thu Trang (2012), Phân quyền sở hữu tài sản trong giao rừng cho cộng đồng ở Tây Nguyên, Luận văn Thạc sĩ kinh tế, trường đại học Kinh tế Tp.Hồ Chí Minh.  Sách chuyên khảo:  Nguyễn Thanh Huyền (2013), Pháp luật về quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng ở Việt Nam, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia. Các bài viết, đề tài nghiên cứu trên chủ yếu tập trung nghiên cứu một phần nội dung của cơ chế sở hữu tài nguyên rừng ở Việt Nam, chưa khái quát cụ thể chế độ sở hữu toàn dân đối với tài nguyên rừng cũng như cách thức vận hành quyền sở hữu rừng với hai hình thức sở hữu theo quy định của pháp luật hiện hành. Chính vì vậy, tác giả đã chọn nghiên cứu làm rõ về chế độ sở hữu đối với tài nguyên rừng ở Việt Nam. 3. Mục đích nghiên cứu của đề tài Nghiên cứu, phân tích các quy định của pháp luật Việt Nam nhằm làm sáng tỏ bản chất của chế độ sở hữu toàn dân đối với với tài nguyên rừng đồng thời nghiên cứu nội dung cách thức thực hiện quyền sở hữu rừng ở Việt Nam theo pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng từ đó đề xuất hướng hoàn thiện pháp luật về sở hữu rừng ở nước ta. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề tài  Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu chủ yếu mà đề tài muốn hướng đến đó chính là chế độ sở hữu đối với tài nguyên rừng ở Việt Nam, cụ thể hơn đó là các quy định pháp lý về chế độ sở hữu toàn dân đối với tài nguyên rừng ở Việt Nam với hai hình thức sở hữu: sở hữu tư nhân và sở hữu Nhà nước.  Phạm vi nghiên cứu Tác giả tìm hiểu cơ chế sở hữu đối với tài nguyên rừng ở Việt Nam thông qua việc nghiên cứu các quy định của pháp luật hiện hành như Hiến pháp 2013, Luật Bảo vệ và phát triển rừng 2004, Bộ luật dân sự 2005 (sửa đổi, bổ sung năm 2011) 2
và các văn bản pháp luật của Chính phủ, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, các ban ngành liên quan đến lĩnh vực lâm nghiệp… Bên cạnh đó, để phục vụ cho công tác nghiên cứu, tác giả cũng tham khảo các văn bản, tài liệu liên quan của nhiều tác giả, nhà nghiên cứu hoặc tổ chức khác có công trình nghiên cứu hoặc báo cáo chuyên môn trong lĩnh vực lâm nghiệp về các hình thức sở hữu rừng, công tác quản lý, bảo vệ và phát triển rừng tại Việt Nam. 5. Phương pháp tiến hành nghiên cứu Phương pháp nghiên cứu chủ đạo là phương pháp phân tích, tổng hợp và phương pháp nghiên cứu lý thuyết.  Phương pháp phân tích, tổng hợp: đây là phương pháp được sử dụng xuyên suốt đề tài nhằm tổng hợp các quy phạm pháp luật quy định về chế độ sở hữu cũng như phương thức thực hiện quyền sở hữu đối với tài nguyên rừng ở Việt Nam, phân tích cách thức thực hiện mô hình sở hữu đối với tài nguyên rừng từ đó chỉ ra các ưu điểm và nhược điểm của pháp luật Việt Nam về quản lý và bảo vệ rừng.  Phương pháp nghiên cứu lý thuyết: tác giả thu thập nhiều tài liệu trong và ngoài nước từ sách tham khảo, mạng điện tử, tạp chí,… để nghiên cứu nhằm đưa ra các cơ sở lý luận vững chắc, xác thực cho đề tài. Ngoài ra, tác giả cũng kết hợp với nhiều phương pháp khác để đạt được hiệu quả cao cho cho đề tài nghiên cứu như phương pháp so sánh, so sánh giữa quy định về sở hữu đối với tài nguyên rừng ở Việt Nam với mô hình sở hữu tài nguyên rừng của một số quốc gia trên thế giới, từ đó rút ra những bài học kinh nghiệm hướng tới hoàn thiện hơn chế độ sở hữu và phương thức quản lý và bảo vệ hiệu quả nguồn tài nguyên này ở nước ta. Phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và lịch sử duy vật Mac – Lênin để nghiên cứu cơ sở hình thành cũng như pháp luật về chế độ sở hữu đối với tài nguyên rừng ở Việt Nam song song với việc kết hợp các phương pháp nghiên cứu phân tích số liệu thực tế, xây dựng giả thuyết… để rút ra kết luận nhằm làm sáng tỏ đề tài nghiên cứu. 6. Bố cục tổng quát của khóa luận Bên cạnh Phần mở đầu, Kết luận, Mục lục, Phụ lục và Danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của đề tài được cấu trúc thành hai chương bao gồm: Chương 1: Khái quát về chế độ sở hữu tài nguyên rừng ở Việt Nam Chương 2: Thực trạng quyền sở hữu rừng ở Việt Nam. 3
CHƯƠNG 1. KHÁI QUÁT VỀ CHẾ ĐỘ SỞ HỮU TÀI NGUYÊN RỪNG Ở VIỆT NAM 1.1 Một số khái niệm 1.1.1 Khái niệm rừng và tài nguyên rừng 1.1.1.1 Khái niệm rừng Theo tổ chức Nông nghiệp và Lương thực Liên Hiệp Quốc ( FAO): Rừng là một khu vực đất đai có diện tích lớn hơn 0,5 ha với độ che phủ của tán rừng trên 10%, độ cao trung bình tối thiểu của cây phải đạt 5m, rừng bao gồm rừng tự nhiên và rừng trồng1. Khái niệm này được kết hợp từ các yếu tố như mật độ cây, chiều cao của cây, cách thức sử dụng đất rừng và chức năng sinh thái để đưa ra một khái niệm về rừng thiên về liệt kê các đặc trưng của rừng để dễ dàng xác định một diện tích cây cối có phải là rừng trên thực tế hay không. Theo khoản 1 Điều 3 Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 (Luật BVPTR) của Việt Nam thì "Rừng là một hệ sinh thái bao gồm quần thể thực vật rừng, động vật rừng, vi sinh vật rừng, đất rừng và các yếu tố môi trường khác, trong đó cây gỗ, tre nứa hoặc hệ thực vật đặc trưng là thành phần chính có độ che phủ của tán rừng từ 0,1 trở lên.". Như vậy, theo quy định của pháp luật Việt Nam thì rừng được xác định dựa theo ba tiêu chí2: (1) Là một hệ sinh thái với thành phần chính là các cây lâu năm thân gỗ, cau dừa, tre nứa có chiều cao trung bình từ 5m trở lên (trường hợp rừng mới trồng hoặc rừng ngập mặn ven biển độ cao của cây được quy định thấp hơn nhưng phải đảm bảo mật độ 1000 cây/ha trở lên), đủ khả năng cung cấp lâm sản, bảo vệ môi trường, bảo tồn đa dạng sinh học. (2) Độ tàn che của tán cây (độ che phủ của tán rừng) là thành phần chính của rừng phải từ 0,1 trở lên. Độ che phủ của tán rừng được hiểu là mức độ che kín của tán cây rừng đối với đất rừng, được biểu thị bằng tỷ lệ phần mười giữa diện tích đất rừng bị tán cây rừng che bóng và diện tích đất rừng3. (3) Diện tích rừng liền khoảnh tối thiểu từ 0,5 ha trở lên hoặc là dải rừng có chiều rộng tối thiểu 20 mét và có từ 3 hàng cây trở lên. Với những hệ sinh thái nông nghiệp, diện tích nuôi trồng thủy sản có cây lâu năm là cây 1 http://www.fao.org/docrep/005/y4171e/y4171e10.htm, truy cập ngày 03/6/2015 2 Điều 3 thông tư số 34/2009/TT-BNNPTNT của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (Bộ NNPTNT) ngày 10/6/2009 quy định tiêu chí xác định và phân loại rừng (TT 34/2009/TT-BNNPTNT) 3 Khoản 2 Điều 3 Luật BVPTR 4
thân gỗ, tre nứa, cau dừa, khu vực có cây cối nhưng không thuộc một trong hai trường hợp kể trên không được coi là rừng mà chỉ là cây phân tán. Bên cạnh những điểm tương đồng giữa khái niệm rừng của Việt Nam với khái niệm rừng của FAO về quy định độ che phủ của tán rừng đều phải từ 0.1 (10%) trở lên, độ cao trung bình của cây rừng hay diện tích tối thiểu một khu rừng phải đạt được, pháp luật Việt Nam quy định cụ thể hơn về các yếu tố cấu thành rừng (thành phần thực vật chính trong rừng là gì, mật độ cây bao nhiêu, diện tích đất là đất rừng phải liền mảnh…) và bao quát hơn khi xác định những diện tích tuy không đảm bảo điều kiện cơ bản về độ che phủ hay diện tích tối thiểu 0,5 ha nhưng là rừng vì xét đến sự phát triển của chúng trong tương lai (rừng mới trồng, dải cây rừng), đặc trưng sinh học của từng loài thực vật (ví dụ như rừng ngập mặn ven biển thường chỉ có độ cao trung bình 3m). Khái niệm về rừng theo pháp luật Việt Nam không chỉ đưa ra định nghĩa rõ ràng về rừng mà còn là cơ sở để phân biệt rừng với những diện tích có thực vật khác, không phải rừng. Về phân loại rừng, Luật BVPTR căn cứ vào mục đích sử dụng chủ yếu để chia rừng thành 3 loại: rừng phòng hộ (RPH), rừng đặc dụng (RĐD) và rừng sản xuất (RSX). Đồng thời, kết hợp với nguồn gốc hình thành thì ba loại rừng này có thể là rừng tự nhiên hoặc rừng trồng. Theo đó4:  Rừng phòng hộ: là rừng được xây dựng và phát triển cho mục đích bảo vệ và điều tiết nguồn nước, bảo vệ đất, chống xói mòn đất, hạn chế thiên tai, điều hòa khí hậu, bảo đảm cân bằng sinh thái và an ninh môi trường. RPH bao gồm 4 loại là RPH đầu nguồn; RPH chắn gió, chắn cát bay; RPH chắn sóng, lấn biển; RPH bảo vệ môi trường.  Rừng đặc dụng: được sử dụng chủ yếu để bảo tồn thiên nhiên, mẫu chuẩn hệ sinh thái rừng của quốc gia, nguồn gen sinh vật rừng, nghiên cứu khoa học, bảo vệ di tích lịch sử - văn hóa và danh lam thắng cảnh, phục vụ nghỉ ngơi du lịch, kết hợp phòng hộ, góp phần bảo vệ môi trường. RĐD bao gồm: vườn quốc gia, khu bảo tồn thiên nhiên, khu bảo vệ cảnh quan, khu rừng nghiên cứu thực nghiệm khoa học.  Rừng sản xuất: là rừng được sử dụng chủ yếu để sản xuất, kinh doanh gỗ, các lâm sản ngoài gỗ và kết hợp phòng hộ, bảo vệ môi trường. RSX bao gồm RSX là rừng trồng, RSX là rừng tự nhiên và rừng giống. Để phục vụ cho công tác điều tra, kiểm kê, thống kê rừng, quy họach bảo vệ và phát triển rừng, quản lý tài nguyên rừng và xây dựng các chương trình, dự án lâm nghiệp ngày 10/6/2009, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thông (Bộ NNPTNT) 4 Điều 4 Luật BVPTR 5
đã ban hành Thông tư 34/2009/TT-BNNPTNT quy định tiêu chí xác định và phân loại rừng (TT 34/2009/TT-BNNPTNT). Theo đó, ngoài tiêu chí mục đích sử dụng, rừng còn có thể được phân loại căn cứ vào nguồn gốc hình thành, trữ lượng, loài cây hoặc điều kiện lập địa5. Theo tiêu chí điều kiện lập địa, rừng ở nước ta bao gồm rừng núi đất, rừng núi đá, rừng ngập nước, rừng trên đất cát. Theo tiêu chí loài cây có rừng gỗ, rừng tre nứa, rừng cau dừa, rừng hỗn giao gỗ và tre nứa. Dựa vào trữ lượng, phân biệt được đâu là rừng rất giàu, rừng giàu, rừng trung bình, rừng nghèo, rừng chưa có trữ lượng. Nếu căn cứ vào nguồn gốc hình thành, rừng được chia làm hai loại6:  Rừng tự nhiên: là rừng có sẵn trong tự nhiên hoặc phục hồi bằng tái sinh tự nhiên.  Rừng trồng: là rừng được hình thành do con người trồng. Theo số liệu thống kê được công bố gần đây nhất cho thấy7, tính đến hết năm 2013 Việt Nam có khoảng 13,95 triệu ha rừng. Trong đó, rừng tự nhiên chiếm khoảng 10,4 triệu ha, còn lại là rừng trồng (3,55 triệu ha). Nếu phân theo chức năng, khoảng 2,1 triệu ha là diện tích RĐD, khoảng 4,67 triệu ha là RPH và RSX chiếm diện tích 7,18 triệu ha.Trong tổng số 10,4 triệu ha rừng tự nhiên, RPH và RĐD chiếm 57,6%, còn lại (42,4%) là RSX. Đến nay, cả nước có khoảng 3,55 triệu ha rừng trồng, trong đó diện tích rừng trồng là RSX khoảng 2,65 triệu ha (74,65% trong tổng diện tích rừng trồng); phần còn lại (25,35%) là diện tích rừng trồng là RPH và RĐD. Trong những năm gần đây, diện tích rừng trồng tăng tương đối nhanh, với tốc độ khoảng 150.000 – 200.000 ha/năm8. Điều này là cơ sở để tăng trữ lượng và chất lượng rừng trong tương lai cho nước ta. Mặc dù có nhiều tiêu chí để phân chia rừng nhưng khi nghiên cứu về chế độ sở hữu đối với tài nguyên rừng, chúng ta quan tâm tới các loại rừng được phân loại căn cứ vào hai tiêu chí, đó là nguồn gốc hình thành và mục đích sử dụng. Bởi lẽ, các hoạt động quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng của Nhà nước như xác lập các khu rừng, lập quy hoạch, kế hoạch phát triển rừng, giao rừng, cho thuê rừng đều dựa trên kết quả phân loại rừng là RPH, RĐD hay RSX. Nhà nước quyết định giao rừng, cho thuê rừng cho chủ thể phù hợp cũng căn cứ vào mục đích sử dụng của từng loại rừng, hơn nữa là cơ sở để xem xét công nhận quyền sử dụng rừng và quyền sở hữu RSX là rừng trồng. Ngoài ra, phân loại rừng thành RPH, RĐD, RSX sẽ thuận tiện 5 Chương II TT 34/2009/TT-BNNPTNT 6 Điều 5 TT 34/2009/TT-BNNPTNT 7 Quyết định 3322/QĐ-BNN-TCLN của Bộ trưởng Bộ NNPTNT ngày 28 tháng 7 năm 2014 công bố hiện trạng rừng toàn quốc năm 2013 (QĐ 3322/QĐ-BNN-TCLN) 8 Tô Xuân Phúc & Trần Hữu nghị (2014), Báo cáo giao đất giao rừng trong bối cảnh tái cơ cấu ngành lâm nghiệp: Cơ hội phát triển rừng và cải thiện sinh kế vùng cao, Huế, tr.12 6
cho việc quy định quyền và nghĩa vụ pháp lý của từng loại chủ rừng đối với mỗi loại rừng nhất định. Có thể thấy nguồn gốc hình thành và mục đích sử dụng của từng loại rừng quyết định hình thức sở hữu đối với khu rừng đó có thể là hình thức sở hữu nào và phương thức thực hiện các quyền sở hữu của chủ sở hữu rừng. 1.1.1.2 Khái niệm tài nguyên rừng Tài nguyên rừng là một loại tài nguyên thiên nhiên hữu hạn có khả năng tái tạo được bao gồm thực vật rừng, động vật rừng và những yếu tố tự nhiên có liên quan đến rừng (cảnh quan rừng, vi sinh vật, thổ nhưỡng…)9. Như đã đề cập, tài nguyên rừng được cấu thành từ nhiều thành phần tự nhiên vô cùng phong phú, đa dạng. Trong đó có hàng triệu loài động vật, thực vật và vi sinh vật, mà đời sống của chúng đều liên quan chặt chẽ với nhau, tạo thành quần xã đa dạng sinh học. Không giống như không khí, gió hay năng lượng mặt trời là những nguồn tài nguyên vô hạn, tài nguyên rừng có giới hạn nhất định về trữ lượng, sẽ giảm dần cùng với hoạt động khai thác, sử dụng của con người. Tuy nhiên, rừng lại là loại tài nguyên có thể tái tạo, phục hồi, thậm chí nâng cao chất lượng và trữ lượng thông qua quá trình tái sinh tự nhiên hoặc do con người gây trồng lại nếu như nhận được sự quản lý và bảo tồn hợp lý. Như chúng ta đã biết, tài nguyên rừng có vai trò đặc biệt quan trọng đối với cuộc sống con người. Trước hết, hệ sinh thái rừng cung cấp lâm sản (gỗ và lâm sản ngoài gỗ) phục vụ cho nhu cầu tiêu dùng của các tầng lớp dân cư trong xã hội; là nguồn nguyên liệu cho sản xuất công nghiệp, nông nghiệp, các ngành xây dựng cơ bản; cung cấp dược liệu quý phục vụ nhu cầu chữa bệnh và nâng cao sức khỏe cho con người; cung cấp lương thực, nguyên liệu chế biến thực phẩm.... Tài nguyên rừng, đặc biệt là rừng, góp phần điều hòa dòng chảy, chống xói mòn rửa trôi thoái hóa đất, chống bồi đắp sông ngòi, hồ đập, giảm thiểu lũ lụt, hạn chế hạn hán, giữ gìn được nguồn thủy năng lớn cho các nhà máy thủy điện, làm sạch không khí, điều hòa khí hậu. Ngoài ra, rừng còn là đối tượng nghiên cứu của nhiều lĩnh vực khoa học, đặc biệt là nơi dự trữ sinh quyển bảo tồn các nguồn gen quý hiếm. Như vậy, tài nguyên rừng có giá trị to lớn với sự phát triển kinh tế mỗi quốc gia, góp phần cân bằng sinh thái và bảo vệ môi trường. So với nhiều quốc gia trên thế giới, Việt Nam được đánh giá là quốc gia có diện tích rừng lớn, xếp thứ 45 trên 192 quốc gia và vùng lãnh thổ10. Do đó, tiềm năng khai thác và phát triển nguồn tài nguyên rừng ở nước ta là rất lớn. Sau các chiến 9 Nguyễn Thanh Huyền (2013), Pháp luật về quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng ở Việt Nam, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, tr.14 10 Số liệu tính toán sử dụng thông tin từ The World Factbook 2011, https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/vm.html, truy cập ngày 8/7/2015 7
lược phát triển lâm nghiệp qua các giai đoạn, hiện nay độ che phủ rừng đã đạt 40%11, trữ lượng gỗ - một trong các nguồn tài nguyên rừng quan trọng hàng đầu là 813,3 triệu m3 (rừng tự nhiên chiếm 94%, rừng trồng 6%) và khoảng 8,5 tỷ cây tre, nứa. Trữ lượng gỗ bình quân của rừng tự nhiên là 76,5 m3/ha và rừng trồng là 40,6 m3/ha. Gỗ tập trung chủ yếu ở 3 vùng là Tây Nguyên chiếm 33,8%, Bắc Trung Bộ 23% và Nam Trung Bộ 17,4% tổng trữ lượng12. Về đa dạng sinh học của rừng, Việt Nam được coi là một trong những nước thuộc vùng Đông nam Á giàu về đa dạng sinh học với hệ thực vật rừng phong phú về chủng loại. Cho đến nay đã thống kê được 10.484 loài thực vật bậc cao có mạch, khoảng 800 loài rêu và 600 loài nấm. Theo dự đoán của các nhà thực vật học số loài thực vật bậc cao có mạch ít nhất sẽ lên đến 12000 loài, trong đó có khoảng 2300 loài đã được người dân dùng làm nguồn lương thực, thực phẩm, thuốc chữa bệnh, thức ăn cho gia súc, lấy gỗ, tinh dầu và nhiều nguyên vật liệu khác. Cũng như thực vật, giới động vật rừng Việt Nam không những giàu về thành phần loài mà còn có nhiều nét độc đáo, đại diện cho vùng Đông Nam Á với 275 loài thú, 828 loài chim, 180 loài bò sát, 80 loài ếch nhái, trong đó hơn 100 loài và phân loài chim và 78 loài và phân loài thú là đặc hữu có giá trị thực tiễn cao13. 1.1.2 Khái niệm chủ rừng Chủ rừng là tổ chức, hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước giao rừng, cho thuê rừng, giao đất để trồng rừng, cho thuê đất để trồng rừng, công nhận quyền sử dụng rừng, công nhận quyền sở hữu rừng sản xuất là rừng trồng; nhận chuyển nhượng rừng từ chủ rừng khác14. Theo quy định của pháp luật, chủ rừng bao gồm 7 nhóm đối tượng, đó là15:  Ban quản lý RPH, Ban quản lý RĐD  Hộ gia đình, cá nhân trong nước  Tổ chức kinh tế  Tổ chức, cá nhân nước ngoài đầu tư tại Việt Nam  Người Việt Nam định cư ở nước ngoài đầu tư tại Việt Nam  Đơn vị vũ trang nhân dân  Tổ chức nghiên cứu khoa học và phát triển công nghệ, đào tạo, dạy nghề về lâm nghiệp. 11 QĐ 3322/QĐ-BNN-TCLN 12 Quyết định số 18/2007/QĐ-TTg ngày 05/02/2007 của Thủ tướng chính phủ về phê duyệt Chiến lược phát triển lâm nghiệp Việt Nam giai đoạn 2006-2020 (QĐ 18/2007/QĐ-TTg ) 13 Phùng Mỹ Trung, "Bạn biết gì về đa dạng sinh học của rừng Việt Nam?", http://www.vncreatures.net/event06.php, truy cập ngày 8/7/2015 14 Khoản 4 Điều 3 Luật BVPTR 15 Điều 5 Luật BVPTR 8
Có thể thấy Nhà nước khuyến khích các tổ chức kinh tế, hộ gia đình và cá nhân tiếp cận khai thác và sử dụng nguồn tài nguyên rừng khi quy định các nhóm chủ rừng bao gồm nhiều thành phần trong xã hội, không hạn chế chủ rừng trong nước hay nước ngoài và không quy định các cơ quan quản lý Nhà nước là một trong những đối tượng chủ rừng. Về nguyên tắc, Nhà nước (đại diện cho toàn dân) sẽ đóng vai trò là chủ sở hữu tuyệt đối đối với rừng. Bên cạnh đó còn có các đối tượng được Nhà nước công nhận quyền sở hữu đối với RSX là rừng trồng – chủ sở hữu tương đối đối với rừng. Theo đó, khái niệm “chủ rừng” quy định tại Điều 3 Luật BVPRT bao gồm cả hai đối tượng là người có quyền sở hữu tương đối đối với RSX là rừng trồng và người không có quyền sở hữu rừng mà chỉ được Nhà nước giao rừng, cho thuê rừng, giao đất để trồng rừng, cho thuê đất để trồng rừng; nhận chuyển nhượng quyền sử dụng rừng từ chủ rừng khác. Như vậy khái niệm “chủ rừng” và “chủ sở hữu rừng” không đồng nhất với nhau. Mỗi loại chủ rừng có những đặc điểm riêng, quyền lợi và nghĩa vụ riêng phụ thuộc vào loại rừng mà họ được giao hoặc được thuê theo quy định của Luật BVPTR. Điều kiện để trở thành chủ rừng đối với mỗi loại đối tượng chủ thể cũng có nhiều điểm không giống nhau nhưng trước hết họ phải thuộc một trong các nhóm đối tượng được nêu như trên (trừ Ban quản lý RPH, RĐD được thành lập sau khi giao RPH, RĐD); tiếp theo họ phải được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xem xét, cấp quyết định giao rừng, cho thuê rừng, giao đất, cho thuê đất để trồng rừng căn cứ trên dự án đầu tư về lâm nghiệp được phê duyệt theo pháp luật về đầu tư (đối với tổ chức, cá nhân nước ngoài, người Việt Nam định cư tại nước ngoài), khu vực sinh sống tại địa phương có rừng (thường áp dụng đối với hộ gia đình, cá nhân) hoặc nhu cầu sử dụng vào mục đích kinh doanh (đối với tổ chức kinh tế), nghiên cứu (đối với tổ chức nghiên cứu khoa học), lí do an ninh – quốc phòng (đối với đơn vị vũ trang nhân dân). Khi hoàn thành các thủ tục cần thiết họ sẽ trở thành chủ rừng và được công nhận quyền sử dụng rừng hoặc quyền sở hữu RSX là rừng trồng. 1.2 Cơ sở xác lập chế độ sở hữu toàn dân đối với tài nguyên rừng ở Việt Nam 1.2.1 Cơ sở lý luận Rừng là tài nguyên quý báu của mỗi quốc gia nói riêng và của thế giới nói chung, là bộ phận quan trọng của môi trường sinh thái, có giá trị to lớn, đặc biệt đối với nền kinh tế. Rừng chứa đựng ít nhất 80% đa dạng sinh học của thế giới, đóng góp vào đời sống của hơn 1,6 tỷ người. Rừng và các lâm sản từ rừng là một nguồn tăng trưởng kinh tế và giải quyết việc làm chính thức và không chính thức cho khoảng 50 triệu người. Giá trị sản phẩm rừng được giao dịch trên toàn cầu đạt 270 9
tỷ đôla Mỹ. Trong số đó, rừng của các nước đang phát triển chiếm trên 20%16. Với một đất nước nhiều đồi núi như Việt Nam, vai trò của rừng hiện diện không chỉ trong lĩnh vực kinh tế (ngành lâm nghiệp đóng góp 5,9% vào cơ cấu GDP năm 2013 và có khuynh hướng ngày càng tăng17) mà còn trong cuộc sống hàng ngày, đời sống văn hóa, tâm linh. Không giống như tài nguyên khoáng sản, rừng là nguồn tài nguyên có khả năng tái tạo được đồng thời cũng là đối tượng thường xuyên chịu tác động tiêu cực từ phía con người. Theo kết quả điều tra của Quỹ Quốc tế Bảo vệ thiên nhiên (WWF), mỗi năm có khoảng 119,6 triệu ha đến 149 triệu ha rừng trên toàn thế giới bị tàn phá18, nếu làm một phép tính nhỏ với 4 tỉ ha rừng toàn cầu hiện nay thì chỉ trong vòng chưa đầy 40 năm nữa rừng sẽ hoàn toàn bị xóa sổ và kéo theo đó là hàng loạt các hệ lụy biến đổi khí hậu, ô nhiễm, nghèo đói, dịch bệnh. Hơn nữa, chúng ta đều biết, tốc độ khôi phục rừng luôn luôn chậm hơn tốc độ suy thoái rừng, một khi khai thác cạn kiệt nguồn rừng tự nhiên thì cơ hội hồi phục hầu như không có. Để quản lý, bảo vệ và phát triển tốt nguồn tài nguyên rừng các quốc gia đặc biệt quan tâm đến vấn đề sở hữu đối với rừng được thể hiện dưới các văn bản pháp luật và Việt Nam cũng không là ngoại lệ. Hiện nay, trên thế giới tồn tại hai chế độ sở hữu rừng: công hữu (sở hữu Nhà nước, sở hữu tập thể) và tư hữu (sở hữu tư nhân) dưới nhiều mô hình sở hữu khác nhau. Mô hình phổ biến nhất là thừa nhận nhiều hình thức sở hữu ở các quốc gia có diện tích rừng lớn hàng đầu thế giới như Mỹ, Canada, Bazil, Argentina, Trung Quốc, Australia, Ấn độ, Việt Nam… đều quy định rừng thuộc sở hữu Nhà nước và tư nhân. Ví dụ, Mỹ có 56,3% diện tích rừng thuộc sở hữu tư nhân, Thụy Điển chỉ có 20,2% rừng thuộc sở hữu Nhà nước,… Bên cạnh đó là mô hình chỉ thừa nhận hình thức sở hữu Nhà nước đối với rừng với ý nghĩa là hình thức sở hữu duy nhất như ở Liên bang Nga, Indonesia, Myanmar, Cộng hòa Trung Phi19. Là một quốc gia nằm trong hệ thống các nước xã hội chủ nghĩa, Việt Nam công nhận tài nguyên thiên nhiên, trong đó có tài nguyên rừng là nguồn tư liệu sản xuất thuộc sở hữu chung của toàn xã hội. Chủ nghĩa Mác- xít đã chỉ ra mục tiêu và bản chất của chủ nghĩa xã hội chính là xóa bỏ chế độ tư hữu và thiết lập chế độ công hữu về tư liệu sản xuất, ai cũng được hưởng ngang bằng như nhau, cùng với đó là 16 https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/6455/446400PUB0Fore101OFFICIAL 0USE0ONLY1.pdf?sequence=1, truy cập ngày 5/6/2015 17 Đỗ Hương, "GDP ngành lâm nghiệp có thể đạt 6%", http://baodientu.chinhphu.vn/Hoat-dong-Bo- nganh/GDP-nganh-Lam-nghiep-co-the-dat-6/214260.vgp, truy cập ngày 5/6/2015 18 https://www.worldwildlife.org/threats/deforestation, truy cập ngày 6/6/2015. 19 Phụ lục 2 - Thống kê số liệu sở hữu rừng theo hai hình thức của 24 trên 30 quốc gia có diện tích rừng lớn nhất trên thế giới - Andy White & Alejandra Martin (2002), Who owns the world's forest?- Forest tenure and public forests in transition, USA, pp.5 (Phụ lục 2) 10
khả năng điều khiển xã hội theo một kế hoạch chung20. Việt Nam xây dựng chủ nghĩa xã hội dựa trên sự học tập và vận dụng sáng tạo nền tảng học thuyết của chủ nghĩa Mác – Lênin, do đó việc xác lập chế độ công hữu về tư liệu sản xuất và chế độ sở hữu toàn dân đối với tài nguyên rừng là phù hợp về phương diện lý luận. Trải qua một quá trình phát triển lâu dài, đến giai đoạn hiện nay, chế độ sở hữu toàn dân ở nước ta nói chung vẫn khẳng định được xu thế tất yếu của nó trong sự nghiệp hoàn thiện một nhà nước của dân, do dân, vì dân với một nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, trong đó kinh tế nhà nước giữ vai trò chủ đạo, đòi hỏi phải dựa trên nền tảng của chế độ công hữu về tư liệu sản xuất bao gồm chế độ sở hữu toàn dân đối với tài nguyên rừng. Tài nguyên rừng cũng như các nguồn tài nguyên thiên nhiên khác, dưới dạng hữu hình hoặc vô hình, như tài nguyên nước, đất đai, khoáng sản, không khí, các di tích văn hóa, lịch sử... là sở hữu chung của toàn dân được tạo dựng qua nhiều thế hệ. Vì vậy, xác lập chế độ sở hữu toàn dân đối với tài nguyên rừng là khẳng định quyền của mỗi công dân đối với việc định đoạt, khai thác, sử dụng, phát triển và bảo vệ tài nguyên rừng theo cơ chế dân chủ; góp phần bảo đảm cho các quan hệ trong xã hội được vận hành trên nền tảng của quyền sở hữu chung, song dưới những hình thức sở hữu cụ thể được thể chế hóa bằng luật pháp, chính sách của Nhà nước. Chế độ sở hữu toàn dân đối với tài nguyên rừng còn tạo điều kiện để các cộng đồng dân cư tham gia định đoạt, khai thác, sử dụng và hưởng lợi từ rừng, đồng thời bảo đảm cho mọi người dân giám sát việc quản lý, quy hoạch, khai thác và phát triển tài nguyên của chính quyền các cấp. Tóm lại, xuất phát từ tầm quan trọng của tài nguyên rừng đối với các lĩnh vực đời sống xã hội của mỗi quốc gia; xuất phát từ đặc trưng chính trị, kinh tế của một đất nước xã hội chủ nghĩa với tôn chỉ mọi của cải đều thuộc về nhân dân, mọi cá nhân đều có quyền tiếp cận với các tư liệu sản xuất một cách bình đẳng thì chế độ sở hữu toàn dân là một yêu cầu bắt buộc, tất yếu phát sinh. 1.2.2 Cơ sở pháp lý Chế độ sở hữu toàn dân đối với tài nguyên rừng được quy định trong đạo luật tối cao của Nhà nước Việt Nam, Hiến pháp năm 2013 khẳng định: Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, 20 Đỗ Thế Tùng, "Quan điểm cơ bản của C. Mác về sở hữu và việc vận dụng vào các văn kiện Đại hội XI của Đảng", http://www.tapchicongsan.org.vn/Home/Quan-triet-thuc-hien-nghi-quyet-dai-hoi-dang- XI/Noi-dung-co-ban-van-kien/2011/12442/Quan-diem-co-ban-cua-C-Mac-ve-so-huu-va-viec.aspx, truy cập ngày 5/6/2015. 11
quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý21. Tài nguyên rừng được xem là một trong các loại "tài nguyên thiên nhiên khác" do vậy đương nhiên thuộc sở hữu của toàn thể nhân dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Tìm hiểu lịch sử lập hiến của Việt Nam, có thể dễ dàng nhận thấy, do hoàn cảnh chiến tranh nên trong Hiến pháp 1946 chế độ về sở hữu chưa có thay đổi gì nhiều so với thời kỳ Pháp thuộc. Đến Hiến pháp 1959, tuy chưa có quy định về chế độ sở hữu toàn dân đối với tài nguyên rừng nhưng so với bản Hiến pháp đầu tiên của nước ta, Hiến Pháp 1959 đã đặt nền móng công nhận quyền sở hữu các tư liệu sản xuất của người dân là quy định Hiến định: "Các hầm mỏ, sông ngòi, và những rừng cây, đất hoang, tài nguyên khác mà pháp luật quy định là của Nhà nước, đều thuộc sở hữu của toàn dân.22". Đây cũng là bản Hiến pháp duy nhất thừa nhận sở hữu tư nhân – "hình thức sở hữu của người lao động riêng lẻ, và hình thức sở hữu của nhà tư sản dân tộc23" trong đó có sở hữu tư nhân đối với tài nguyên rừng, mặc dù hình thức tư hữu này chiếm một tỉ lệ rất nhỏ so với hình thức sở hữu Nhà nước và sở hữu tập thể vào giai đoạn đó. Chế độ sở hữu toàn dân đối với tư liệu sản xuất nói chung và tài nguyên rừng nói riêng chính thức được công nhận từ Hiến pháp 198024, bản Hiến pháp xác định bản chất giai cấp của Nhà nước ta là Nhà nước chuyên chính vô sản, thực hiện quyền làm chủ tập thể của nhân dân lao động. Để thực hiện mục tiêu đó, Nhà nước tiến hành cách mạng về quan hệ sản xuất, hướng dẫn, sử dụng và cải tạo các thành phần kinh tế phi xã hội chủ nghĩa, thiết lập và củng cố chế độ sở hữu xã hội chủ nghĩa về tư liệu sản xuất, nhằm thực hiện một nền kinh tế quốc dân chủ yếu có hai thành phần: Thành phần kinh tế quốc doanh thuộc sở hữu toàn dân và thành phần kinh tế hợp tác xã thuộc sở hữu tập thể của nhân dân lao động. 21 Điều 53 Hiến pháp 2013 22 Điều 12 Hiến pháp 1959 23 Điều 11 Hiến pháp 1959 24 Điều 19 Hiến pháp 1980: " Đất đai, rừng núi, sông hồ, hầm mỏ, tài nguyên thiên nhiên trong lòng đất, ở vùng biển và thềm lục địa, các xí nghiệp công nghiệp, nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, thương nghiệp quốc doanh; ngân hàng và tổ chức bảo hiểm; công trình phục vụ lợi ích công cộng; hệ thống đường sắt, đường bộ, đường sông, đường biển, đường không; đê điều và công trình thuỷ lợi quan trọng; cơ sở phục vụ quốc phòng; hệ thống thông tin liên lạc, phát thanh, truyền hình, điện ảnh; cơ sở nghiên cứu khoa học, kỹ thuật, cơ sở văn hoá và xã hội cùng các tài sản khác mà pháp luật quy định là của Nhà nước - đều thuộc sở hữu toàn dân." 12
Các bản Hiến pháp sau này, Hiến pháp 199225 hay Hiến pháp 2013 là những bản Hiến pháp khẳng định và củng cố chế độ sở hữu toàn dân đối với tài nguyên rừng thì ở Việt Nam. Chế độ sở hữu toàn dân đối với tài nguyên rừng được cụ thể hóa trong pháp luật chuyên ngành về quản lý và bảo vệ rừng hiện hành. Luật BVPTR 2004 quy định Nhà nước thay mặt toàn thể nhân dân thống nhất quản lý và bảo vệ tài nguyên rừng26, trên cơ sở đó Nhà nước trao quyền sử dụng rừng, quyền sở hữu rừng sản xuất là rừng trồng cho các chủ rừng thông qua các hoạt động giao rừng, cho thuê rừng, giao đất, cho thuê đất để trồng rừng…. Tính chất sở hữu toàn dân đối với tài nguyên rừng được thể hiện qua hình thức sở hữu Nhà nước đối với rừng. Nhà nước thống nhất quản lý và định đoạt đối với rừng tự nhiên và rừng được phát triển bằng vốn của Nhà nước, rừng do Nhà nước nhận chuyển quyền sở hữu rừng sản xuất là rừng trồng từ các chủ rừng; động vật rừng sống tự nhiên, hoang dã; vi sinh vật rừng; cảnh quan, môi trường rừng27. Bên cạnh đó, Nhà nước cũng công nhận quyền sở hữu RSX là rừng trồng của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân28 nhưng các chủ rừng này phải có kế hoạch đầu tư cụ thể và cam kết thực hiện theo kế hoạch, quy hoạch phát triển rừng của Nhà nước, tuân theo pháp luật về quản lý và bảo vệ rừng. Đó cũng chính là một trong những biểu hiện của chế độ sở hữu toàn dân, Nhà nước không phủ nhận quyền làm chủ tài sản của từng cá nhân song đối với một loại tài nguyên quan trọng như rừng, về nguyên tắc quyền sở hữu vẫn phải thuộc về toàn thể nhân dân trong nước, phải để nhân dân giám sát và quản lý. Luật BVPTR 1991 trước đó cũng thừa nhận chế độ sở hữu toàn dân với hai hình thức sở hữu đối với tài nguyên rừng - hình thức sở hữu Nhà nước và hình thức sở hữu tư nhân2930, chỉ khác ít nhiều về cách thức quản lý của Nhà nước. Trong Luật BVPTR 1991 quy định Nhà nước giao rừng, giao đất trồng rừng cho tổ chức, cá nhân để bảo vệ, phát triển và sử dụng rừng ổn định, lâu dài theo quy hoạch, kế hoạch của Nhà nước31 còn trong Luật BVPTR 2004 quy định cụ thể thêm về hình thức cho thuê rừng, cho thuê đất để trồng rừng. 25 Điều 17 Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001):“Đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển, thềm lục địa và vùng trời, phần vốn và tài sản do Nhà nước đầu tư vào các xí nghiệp, công trình thuộc các ngành và lĩnh vực kinh tế, văn hoá, xã hội, khoa học, kỹ thuật, ngoại giao, quốc phòng, an ninh cùng các tài sản khác mà pháp luật quy định là của Nhà nước, đều thuộc sở hữu toàn dân.” 26 Điều 8 Luật BVPTR 27 Khoản 1 Điều 6 Luật BVPTR 28 Khoản 8 Điều 3 Luật BVPTR 29 Điều 2 Luật BVPTR 1991 30 Điều 3 Luật BVPTR 1991 31 Điều 2 Luật BVPTR 1991 13
Như vậy, cơ sở pháp lý của chế độ sở hữu toàn dân đối với tài nguyên rừng ở Việt Nam đã được ghi nhận ngay trong Hiến pháp và luật BVPTR qua các thời kỳ. Điều này góp phần tạo cơ sở pháp lý vững chắc trong việc áp dụng quyền sở hữu toàn dân đối với tài nguyên rừng trên thực tế. 1.3 Đặc trưng của chế độ sở hữu toàn dân đối với tài nguyên rừng ở Việt Nam Thứ nhất, quyền sở hữu toàn dân đối với tài nguyên rừng được thực hiện thông qua cơ chế đại diện. Tài nguyên rừng thuộc sở hữu toàn dân nhưng chủ sở hữu toàn dân là một khái niệm trừu tượng, "toàn dân" không thể trực tiếp thực hiện quyền sở hữu của mình đối với rừng mà phải thực hiện thông qua cơ chế đại diện với chủ thể đại diện không ai khác ngoài Nhà nước. Theo đó, Nhà nước thay mặt nhân dân thống nhất quản lý đối với tài nguyên rừng thông qua hệ thống các cơ quan quản lý hành chính Nhà nước chuyên môn trong lĩnh vực lâm nghiệp được tổ chức chặt chẽ từ trung ương tới địa phương và xây dựng các quy định pháp lý về bảo vệ và phát triển tài nguyên rừng. Nhà nước là chủ thể đặt ra chiến lược phát triển rừng cho cả nước, lập các quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng; quyết định giao rừng cho ai, cho đối tượng nào thuê rừng, thu hồi rừng hay chuyển mục đích sử dụng rừng khi cần thiết; ngoài ra Nhà nước, cụ thể là Chính phủ sẽ quy định đâu là các loài thực vật rừng, động vật rừng cần được quản lý và bảo vệ đặc biệt, các chủ thể khác không được phép xâm hại khi chưa đáp ứng được các điều kiện bắt buộc do Nhà nước đặt ra. Một trong những hoạt động quan trọng thể hiện tính đại diện của Nhà nước đó là hoạt động lập quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng. Bởi lẽ, việc xây dựng quy hoạch, kế hoạch rừng và đất rừng được xem là nòng cốt, xương sống của bảo vệ và phát triển rừng, muốn có một nền lâm nghiệp bền vững thì trước hết yêu cầu lâm phận quốc gia phải ổn định. Hoạt động này được tiến hành trên cơ sở các nguyên tắc cơ bản sau32: Một là, quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng phải được xây dựng phù hợp với chiến lược, quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội, quốc phòng an ninh; phù hợp với kế hoạch sử dụng đất. Tuy có chế độ pháp lý khác nhau nhưng rừng là loại tài nguyên gắn liền với đất, tương tự đối với sự phát triển kinh tế, xã hội, quốc phòng an ninh, về đặc điểm vật chất chúng không giống nhau nhưng đặt trong tổng thể tạo nên sức mạnh tổng hợp của một quốc gia thì giữa chúng có mối liên hệ chặt chẽ không thể tách rời. Xây dựng chiến lược hay kế hoạch phát triển một lĩnh vực nào dó cũng đồng nghĩa với việc chuẩn bị những bước đầu tiên để thay 32 Đại học Luật Hà Nội (2013), Giáo trình Luật Môi trường, Nhà xuất bản Công an nhân dân, tr.257. 14
đổi các lĩnh vực còn lại, do đó, khi xây dựng quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng phải đảm bảo một số nội dung cơ bản như: tổng hợp, phân tích tình hình điều kiện tự nhiên, hiện trạng tài nguyên rừng; đánh giá được tình hình thực hiện quy hoạch, kế hoạch lần trước; xác định các biện pháp quản lý, bảo vệ, sử dụng và phát triển các loại rừng; tầm ảnh hưởng đến các chiến lược phát triển kinh tế - xã hội hoặc kế hoạch sử dụng đất… các bản quy hoạch này sẽ được cơ quan quản lý nhà nước về rừng lập và phải được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt. Ngày 09/01/2012, Thủ thướng chính phủ ra Quyết định số 57/2012/QĐ-TTg phê duyệt kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng giai đoạn 2011-2020, bên cạnh nhiệm vụ chính của Bộ NNPTNT thì các bộ liên quan như Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, Bộ Tài nguyên và Môi trường đều phải phối hợp thực hiện như hỗ trợ về tài chính, rà soát lại kế hoạch trong lĩnh vực của mình.... Đây là một ví dụ cụ thể và thiết thực thể hiện mối quan hệ chiến lược giữa các lĩnh vực kinh tế - xã hội của đất nước nói chung cũng như giữa quy hoạch, kế hoạch phát triển rừng với các lĩnh vực còn lại nói riêng. Hai là, đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ với quy hoạch, kế hoạch bảo vệ rừng của các cấp. Kỳ quy hoạch bảo vệ và phát triển rừng là mười (10) năm, kỳ kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng là năm (5) năm và được cụ thể hoá thành kế hoạch hàng năm33; pháp luật Việt Nam quy định chặt chẽ trình tự, thủ tục lập, điều chỉnh, phê duyệt quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng của cả nước cũng như của cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã34. Theo đó, quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng mang tính chu kỳ và được thiết kế thành một hệ thống từ trung ương đến địa phương theo chiều dọc, mỗi địa phương (nơi có rừng) sẽ dựa trên quy hoạch, kế hoạch chung cho cả nước đã được Thủ tướng chính phủ phê duyệt trước đó để xây dựng cho địa phương mình một kế hoạch, quy hoạch chi tiết và phù hợp trong một giai đoạn cụ thể để bảo vệ và phát triển rừng trên địa bàn quản lý35. Bên cạnh đó, để đáp ứng tính dân chủ, công khai của chế độ sở hữu toàn dân, trong thời hạn không quá 30 (ba mươi) ngày làm việc kể từ ngày nhận được văn bản phê duyệt quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng của cơ quan nhà nước có thẩm quyền; các quy hoạch, kế hoạch đó phải được công bố công khai theo quy định của pháp luật36. Ba là, đảm bảo khai thác, sử dụng tiết kiệm, bền vững, có hiệu quả tài nguyên rừng, đất rừng, bảo vệ hệ sinh thái rừng, bảo vệ di tích lịch sử, văn hóa và danh lam 33 Khoản 2 Điều 10 Nghị định 23/2006/NĐ-CP của Chính phủ ngày 03/3/2006 hướng dẫn thi hành Luật BVPTR (NĐ 23/2006/NĐ-CP) 34 Điều 11, 12, 13 NĐ 23/2006/NĐ-CP 35 Phụ lục 3: Sơ đồ trình tự , thủ tục phê duyệt quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng ở Việt Nam – NĐ 23/2006/NĐ-CP (Phụ lục 3) 36 Điều 14 NĐ 23/2006/NĐ-CP 15