Kinh tế môi trường (Field & Olewiler) - Chương 11: Tiêu chuẩn

CHƯƠNG 11<br /> <br /> TIÊU CHUẨN<br /> Tiêu chuẩn1 là một dạng của phương pháp mệnh lệnh và kiểm soát (command and control CAC). Phương pháp CAC đối với chính sách công là phương pháp mà theo đó để có được<br /> những hành vi mong muốn từ giác độ xã hội, các nhà chính trị chỉ cần quy định các hành vi<br /> đó trong luật và sử dụng bộ máy thực thi cần thiết – toà án, công an, hình phạt – để buộc<br /> mọi người tuân theo luật. Đối với chính sách môi trường, phương pháp CAC dựa vào nhiều<br /> loại tiêu chuẩn khác nhau nhằm cải thiện chất lượng môi trường. Nhìn chung, tiêu chuẩn<br /> đơn giản chỉ là một mức kết quả quy định trong luật. Giới hạn tốc độ là một hình thức cổ<br /> điển của tiêu chuẩn, nó quy định tốc độ tối đa mà lái xe có thể chạy. Tiêu chuẩn phát thải<br /> là mức thải tối đa được pháp luật cho phép. Tinh thần của tiêu chuẩn là: nếu như không<br /> muốn người ta làm điều gì đó, cách đơn giản là thông qua đạo luật làm cho điều đó trở<br /> thành bất hợp pháp, và yêu cầu cơ quan chức năng thi hành luật.<br /> Hình 11–1 thể hiện chi phí giảm ô nhiễm biên và thiệt hại biên cho trường hợp phát thải<br /> khí cácbon mônôxit từ nhà máy tái chế nhựa đường sử dụng trong ngành xây dựng đường<br /> xá2. Đơn vị đo lường phát thải là kg mỗi tháng. Cho biết đường MAC và MD như sau<br /> MD = 10E<br /> MAC = 600 – 5E<br /> Nhà quản lý tìm cân bằng tối ưu xã hội tại điểm MD = MAC và xác định được mức phát<br /> thải hiệu quả xã hội là E*. Đây là mức phát thải tối thiểu hóa tổng chi phí giảm thải và chi<br /> phí thiệt hại đồng thời tối đa hóa lợi ích xã hội ròng. Với những phương trình trên, E* = 40<br /> kg mỗi tháng. Trước khi tiêu chuẩn được áp dụng, nhà máy thải ở mức MAC = 0. Giải<br /> phương trình MAC = 0 cho kết quả E0 = 40 kg mỗi tháng. Để đạt được E* cơ quan chức<br /> năng phải đặt tiêu chuẩn 40 kg mỗi tháng. Mức tiêu chuẩn này là giới hạn trên quy định<br /> đối với nhà máy. Nếu nhà mày vượt quá mức thải này và bị phát hiện thì bị phạt tiền hoặc<br /> chịu các hình phạt khác. Giả sử nhà máy giảm thải theo tiêu chuẩn quy định, thì tổng chi<br /> phí giảm ô nhiễm (TAC) bằng diện tích phía dưới đường MAC giới hạn bởi E0 và E*. Một<br /> tên gọi khác cho tổng chi phí xử lý này là chi phí thực thi (compliance cost) để đáp ứng<br /> tiểu chuẩn. Ví dụ, chi phí thực thi bằng 16.000$ khi nhà máy đáp ứng tiêu chuẩn. Chú ý<br /> rằng tổng thiệt hại tại mức hiệu quả xã hội là 8.000$ mỗi tháng, so với 72.000$ khi không<br /> kiểm soát ô nhiễm. Lợi ích của tiêu chuẩn là chênh lệch giữa tổng thiệt hại khi không có<br /> tiêu chuẩn (72.000$) và tổng thiệt hại khi có tiêu chuẩn (8.000$) trừ tổng chi phí xử lý<br /> (16.000$). Lợi ích ròng là 48.000$ mỗi tháng.<br /> Tiêu chuẩn môi trường có nhiều ưu điểm trong việc giải quyết vấn đề môi trường. Tiêu<br /> chuẩn phải<br /> <br /> <br /> đơn giản và trực tiếp.<br /> <br /> 1<br /> <br /> Theo luật BVMT Việt nam “ Tiêu chuẩn là những tiêu chuẩn, giới hạn cho phép, được quy định dùng làm<br /> căn cứ để quản lý môi trường” (Giải thích thêm của người dich)<br /> 2<br /> Những nhà máy này gọi là nhà máy tái chế nhựa đường di động. Chúng di chuyển dọc đường, sản xuất<br /> nhựa đường tái chế tại chỗ. Những chất gây ô nhiễm khác mà chúng thải ra bao gồm chất hữu cơ và bụi.<br /> <br /> Barry Field & Nancy Olewiler<br /> <br /> 1<br /> <br /> <br /> <br /> <br /> <br /> đặt mục tiêu cụ thể rõ ràng.<br /> làm cho người ta cảm nhận ô nhiễm môi trường được giảm ngay tức thì.<br /> nhất quán với nhận thức đạo đức cho rằng ô nhiễm môi trường là nguy hiểm và bất<br /> hợp pháp.<br /> phù hợp với hoạt động của hệ thống luật pháp, nghĩa là xác định và ngăn chặn hành<br /> động bất hợp pháp.<br /> <br /> <br /> <br /> Tuy nhiên, công cụ tiêu chuẩn có thể phức tạp hơn nhiều so với ấn tượng ban đầu của nó.<br /> Thực ra, một lý do thực tế giải thích sự phổ biến của tiêu chuẩn là nó linh hoạt hơn nhiều<br /> khi thực hiện. Ấn tượng về tính chất trực tiếp và tính rõ ràng của tiêu chuẩn trở nên phức<br /> tạp hơn nhiều khi chúng ta xem xét sâu hơn.<br /> Hình 11-1: Tiêu chuẩn hiệu quả xã hội<br /> $<br /> <br /> MD<br /> 600<br /> <br /> MAC<br /> <br /> 400<br /> <br /> 0<br /> <br /> 40<br /> E*<br /> <br /> 120<br /> E0<br /> <br /> Lượng thải cácbon<br /> mônôxit (kg mỗi tháng)<br /> <br /> Một tiêu chuẩn được xác định tại điểm MAC = MD nhằm xác định tiêu chuẩn hiệu quả xã<br /> hội 40 kg cácbon mônôxit mỗi tháng. Tiêu chuẩn đặt ra giới hạn trên của phát thải. Khi tiêu<br /> chuẩn được đáp ứng, lợi ích xã hội ròng là chênh lệch giữa tổng thiệt hại tại 120 kg mỗi<br /> tháng và 40 kg mỗi tháng trừ tổng chi phí xử lý. Lợi ích ròng bằng 48.000$ mỗi tháng.<br /> <br /> CÁC LOẠI TIÊU CHUẨN<br /> Có thể áp dụng tiêu chuẩn cho bất cứ hoạt động nào, nhưng với vấn đề môi trường có ba<br /> loại tiêu chuẩn chính: tiêu chuẩn môi trường xung quanh (ambient); tiêu chuẩn phát thải,<br /> và tiêu chuẩn công nghệ.<br /> Trong chương 2, nói chất lượng môi trường xung quanh là nói về khía cạnh chất lượng của<br /> môi trường xung quanh cuộc sống con người; nó có thể là chất lượng của môi trường<br /> không khí quanh một thành phố, hoặc chất lượng nước ở một dòng sông. Một tiêu chuẩn<br /> môi trường xung quanh là mức độ chất ô nhiễm của môi trường xung quanh không được<br /> phép vượt quá.<br /> <br /> Barry Field & Nancy Olewiler<br /> <br /> 2<br /> <br /> Ví dụ, có thể đặt mức tiêu chuẩn môi trường xung quanh cho ôxy hòa tan ở một dòng sông<br /> là 3 phần triệu (ppm), có nghĩa đây là mức ôxy hòa tan thấp nhất cho phép ở dòng sông.<br /> Tất nhiên, không thể cưỡng chế thi hành một cách trực tiếp tiêu chuẩn môi trường xung<br /> quanh. Chỉ có thể kiểm soát được những mức phát thải khác nhau cho phép đạt chất lượng<br /> môi trường xung quanh. Để đảm bảo mức ôxy hòa tan ở dòng sông không thấp hơn 3 ppm,<br /> chúng ta phải biết được lượng phát thải từ các nguồn khác nhau vào dòng sông góp phần<br /> làm thay đổi hàm lượng ôxy hòa tan như thế nào và đưa ra những biện pháp để quản lý<br /> những nguồn này.<br /> Chất lượng môi trường xung quanh được thể hiện bằng hàm lượng/nồng độ bình quân<br /> trong một khoảng thời gian. Ví dụ, chất lượng môi trường không khí xung quanh cho SO2<br /> có hai tiêu chí: bình quân hàng năm tối đa là 23 phần tỷ (ppb) và bình quân 24 giờ tối đa là<br /> 115 ppb. Tiêu chuẩn môi trường xung quanh cho cácbon mônôxit từ nhà máy tái chế nhựa<br /> đường ở Bristish Columbia là 500 mg/m3 bình quân một giờ. Lý do lấy giá trị trung bình là<br /> để phản ánh sự thay đổi theo mùa vụ và theo ngày về điều kiện khí tượng, về chất thải làm<br /> thay đổi chất lượng môi trường xung quanh. Bình quân có nghĩa rằng chất lượng môi<br /> trường xung quanh trong thời hạn ngắn có thể thấp hơn tiêu chuẩn, miễn là nó không tồn<br /> tại quá lâu và miễn là nó đảm bảo cân bằng với thời kỳ chất lượng môi trường xung quanh<br /> là tốt hơn tiêu chuẩn.<br /> <br /> Tiêu chuẩn phát thải<br /> Tiêu chuẩn phát thải là mức phát thải từ nguồn gây ô nhiễm không được phép vượt quá.<br /> Tiêu chuẩn phát thải có thể xác định dựa trên nhiều cơ sở khác nhau. Ví dụ<br /> tốc độ thải (ví dụ, kg mỗi giờ)<br /> hàm lượng thải (phần triệu nhu cầu ôxy sinh học – hoặc BOD trong nước)<br /> tổng khối lượng chất thải (tốc độ phát thải nhân với hàm lượng thải nhân với thời gian)<br /> lượng chất thải cho mỗi đơn vị đầu ra (ví dụ khí CO2 thải ra cho mỗi kwh được sản<br /> xuất, số gam cácbon mônôxit từ mỗi tấn nhựa đường)<br /> 5. lượng chất thải cho mỗi đơn vị đầu vào (ví dụ lượng sulphur của than sử dụng để sản<br /> xuất điện)<br /> 6. tỷ lệ phần trăm chất gây ô nhiễm được loại bỏ (ví dụ 60% chất thải được loại bỏ trước<br /> khi thải).<br /> 1.<br /> 2.<br /> 3.<br /> 4.<br /> <br /> Dòng phát thải liên tục có thể phải chịu tiêu chuẩn tốc độ dòng phát thải “tức thời”; ví dụ<br /> tiêu chuẩn giới hạn trên về lượng chất thải mỗi phút hoặc dòng chất thải bình quân trong<br /> một khoảng thời gian nhất định.<br /> Theo ngôn ngữ quản lý, tiêu chuẩn phát thải là một dạng của tiêu chuẩn hoạt động, bởi vì<br /> nó căn cứ vào kết quả mà chủ thể gây ô nhiễm bị kiểm soát cần phải đạt được. Còn có<br /> nhiều loại tiêu chuẩn hoạt động khác, ví dụ, tiêu chuẩn nơi làm việc được xác định theo số<br /> tai nạn tối đa hoặc mức độ rủi ro mà nhân công tiếp xúc. Yêu cầu nông dân giảm sử dụng<br /> một loại thuốc trừ sâu nào đó xuống dưới mức nhất định cũng là một tiêu chuẩn hoạt<br /> động, cũng như vậy là trường hợp giới hạn tốc độ trên đường cao tốc.<br /> <br /> Barry Field & Nancy Olewiler<br /> <br /> 3<br /> <br /> Tiêu chuẩn môi trường xung quanh so với tiêu chuẩn phát thải<br /> Có sự khác biệt quan trọng giữa tiêu chuẩn môi trường xung quanh và tiêu chuẩn phát<br /> thải. Quy định tiêu chuẩn phát thải ở một mức nào đó không nhất thiết đáp ứng một tập<br /> hợp các tiêu chuẩn chất lượng môi trường xung quanh. Thiên nhiên đứng giữa phát thải và<br /> chất lượng môi trường xung quanh, đặc biệt hiện tượng khí tượng thủy văn gắn kết chúng<br /> lại với nhau. Môi trường vận chuyển chất thải từ nơi phát thải đến các nơi khác thường<br /> làm loãng và phát tán chất thải dọc đường vận chuyển. Các tiến trình hóa học làm thay đổi<br /> đặc tính vật chất của chất gây ô nhiễm thường xuất hiện ở các trung gian môi trường.<br /> Trong một số trường hợp tiến trình này làm giảm chất thải tốt hơn. Chất thải hữu cơ vào<br /> sông suối thường chịu tác động của quá trình suy thoái tự nhiên làm phân hủy thành các<br /> yếu tố hợp thành. Vì vậy, chất lượng môi trường xung quanh của nước dọc theo dòng sông<br /> phụ thuộc vào lượng phát thải cũng như điều kiện thủy học của dòng sông như tốc độ<br /> dòng chảy, nhiệt độ, v.v. Đôi khi môi trường biến đổi chất thải thành một chất gì đó gây<br /> thiệt hại mạnh hơn. Nghiên cứu để gắn mức phát thải với chất lượng môi trường xung<br /> quanh là một phần quan trọng của khoa học môi trường.<br /> Mắt xích giữa phát thải và chất lượng môi trường xung quanh có thể bị ảnh hưởng mạnh<br /> mẽ bởi quyết định của con người. Một trường hợp cổ điển đó là xe ô tô. Trong chương<br /> trình ô nhiễm không khí bởi nguồn di động, Canada đã lập tiêu chuẩn phát thải mới cho xe<br /> ô tô theo lượng thải cho mỗi kilômét hoạt động. Nhưng vì không có cách để kiểm soát số<br /> lượng xe ô tô trên đường hoặc số giờ mỗi xe chạy, người ta đã không kiểm soát được trực<br /> tiếp tổng lượng chất gây ô nhiễm không khí và chất lượng môi trường không khí xung<br /> quanh.<br /> <br /> Tiêu chuẩn công nghệ<br /> Có rất nhiều tiêu chuẩn không chỉ rõ kết quả cuối cùng, nhưng quy dịnh rõ công nghệ, kỹ<br /> thuật, hoặc hoạt động mà chủ thể gây ô nhiễm phải áp dụng. Chúng ta gộp chúng lại với<br /> nhau dưới đề mục tiêu chuẩn công nghệ (technology-based standards) – TBS. Yêu cầu xe<br /> ô tô phải được trang bị dây an toàn là một tiêu chuẩn công nghệ. Nếu tất cả các đồ điện gia<br /> dụng bị bắt buộc phải lắp đặt máy lọc khí để giảm khí SO2 thải ra, đây thực ra cũng là tiêu<br /> chuẩn công nghệ, vì loại công nghệ này được cơ quan chức năng trung ương quy định.<br /> Loại tiêu chuẩn này cũng bao gồm tiêu chuẩn thiết kế hoặc tiêu chuẩn kỹ thuật. Cũng có<br /> hàng loạt tiêu chuẩn sản phẩm chỉ rõ những đặc điểm mà sản phẩm phải có, và tiêu chuẩn<br /> đầu vào thì yêu cầu chủ thể gây ô nhiễm sử dụng đầu vào đáp ứng những điều kiện cụ thể.<br /> Tiêu chuẩn công nghệ thường quy định chủ thể gây ô nhiễm sử dụng công nghệ tốt nhất<br /> hiện có (BAT), công nghệ tốt nhất có thể áp dụng (BPT), hoặc công nghệ tốt nhất sẵn có<br /> khả thi về kinh tế (BATEA). Cũng có thể sử dụng các thuật ngữ khác. BATs là công nghệ<br /> tốt nhất có thể, dù có hay không sử dụng thực tế tại thời điểm đó. BPTs thường ngụ ý<br /> những công nghệ biết được và có thể áp dụng ngay tức thì. BATEAs cho phép nhìn nhận<br /> chi phí xử lý và ảnh hưởng của tiêu chuẩn công nghệ đến lợi nhuận của doanh nghiệp.<br /> Có thể không có ranh giới giữa tiêu chuẩn hoạt động và tiêu chuẩn công nghệ. Điểm khác<br /> biệt cơ bản là:<br />  Một tiêu chuẩn hoạt động, như tiêu chuẩn phát thải, quy định một số ràng buộc về<br /> tiêu chí hoạt động và cho phép người ta chọn lựa cách thức tốt nhất để đạt được nó.<br /> <br /> <br /> Tiêu chuẩn công nghệ áp đặt những kỹ thuật được sử dụng, như thiết bị hoặc quy<br /> trình hoạt động mà chủ thể gây ô nhiễm sử dụng.<br /> <br /> Barry Field & Nancy Olewiler<br /> <br /> 4<br /> <br /> Kinh tế học về tiêu chuẩn<br /> Hiểu được cách thức hoạt động của tiêu chuẩn cho phép chúng ta xác định được chi phí để<br /> đạt được cân bằng hiệu quả xã hội khi sử dụng công cụ chính sách này. Chúng ta có thể so<br /> sánh tiêu chuẩn với các công cụ chính sách khác sử dụng các tiêu chí đã được phát triển ở<br /> Chương 9. Đạt được chất lượng môi trường tốt hơn bằng cách áp dụng những tiêu chuẩn<br /> khác nhau dường như là đơn giản và rõ ràng. Nhưng tiêu chuẩn là phức tạp hơn nhiều so<br /> với so với những gì mà chúng thể hiện. Phần còn lại của chương này chúng ta sẽ thảo luận<br /> những phức tạp đó.<br /> Thiết lập mức tiêu chuẩn trong thực tế<br /> Vấn đề đầu tiên là đặt tiêu chuẩn ở đâu. Trong trường hợp giải quyết vấn đề ô nhiễm theo<br /> phương pháp phân quyền – luật nghĩa vụ pháp lý và chế độ quyền tài sản – ít ra cũng tồn<br /> tại khả năng theo giả thuyết là sự tác động qua lại giữa những người liên quan sẽ dẫn đến<br /> kết quả hiệu quả. Trên lý thuyết, quy định các mức tiêu chuẩn còn rõ ràng hơn. Như chúng<br /> ta đã nhắc lại nhiều lần, tiêu chuẩn hiệu quả xã hội sẽ làm cân bằng chi phí giảm ô nhiễm<br /> biên và thiệt hại biên. Trong thực tế, tiêu chuẩn thường được quy định dựa trên một tập<br /> hợp các tiêu chí hẹp hơn. Tiêu chuẩn môi trường bắt nguồn từ tiến trình chính trị/quản lý<br /> mà tiến trình này có thể bị ảnh hưởng bởi bất cả các loại quan tâm khác nhau.<br /> Ví dụ: Hàm thiệt hại phi tuyến tính<br /> Những phương pháp nào đã được sử dụng trong thực tế và chúng quan hệ như thế nào với<br /> hiệu quả xã hội? Một phương pháp trong quy định tiêu chuẩn là cố gắng đặt các mức tiêu<br /> chuẩn môi trường xung quanh hoặc tiêu chuẩn phát thải chỉ căn cứ vào hàm thiệt hại. Lý<br /> do có thể là vì người quản lý không có thông tin về hàm chi phí giảm ô nhiễm biên. Người<br /> ta sẽ xem xét hàm thiệt hại để xem có điểm nào mà ở đó thiệt hại biên thay đổi lớn. Hình<br /> 11-2 cho thấy một dạng hàm thiệt hại biên khác với hàm tuyến tính mà chúng ta đã sử<br /> dụng trong phân tích. Một cách tiếp cận khác là quy định tiêu chuẩn tại điểm không có rủi<br /> ro, có nghĩa là tại mức có thể bảo vệ tất cả mọi người khỏi thiệt hại dù nhạy cảm đến đâu<br /> đi nữa. Điều đó hàm ý đặt tiêu chuẩn ở mức ngưỡng, ký hiệu E T như trong hình 11-2. Nếu<br /> đường MAC như trong hình, tiêu chuẩn này không đạt hiệu quả xã hội. Một khó khăn khác<br /> là xác định xem liệu có tồn tại một mức ngưỡng không. Nghiên cứu gần đây của các nhà<br /> khoa học về chất độc và các nhà khoa học khác cho thấy có thể không có mức ngưỡng cho<br /> nhiều chất gây ô nhiễm môi trường, rằng hàm thiệt hại biên dốc lên ngay từ gốc toạ độ.<br /> Nếu không tồn tại mức ngưỡng, một chính sách không rủi ro sẽ đòi hòi tất cả các tiêu<br /> chuẩn quy định bằng không. Điều này có thể phù hợp với một số chất – một số hợp chất<br /> độc hại cao như điôxin chẳng hạn, thiệt hại biên luôn luôn lớn hơn chi phí giảm ô nhiễm<br /> biên. Nhưng đối với nhiều chất gây ô nhiễm khác, mức phát thải bằng không là không hiệu<br /> quả xã hội và rất khó và không thể đạt được. Vì vậy, có thể quyết định rằng chúng ta có thể<br /> chấp nhận một mức thiệt hại nhỏ hợp lý, trong trường hợp này chúng ta có thể đặt tiêu<br /> chuẩn tại điểm EL, điểm mà bắt đầu từ đó thiệt hại biên tăng lên rất nhanh. Hoặc nếu hàm<br /> thiệt hại giống như ở hình 11-2, vượt quá EMAX đường MD dốc thẳng đứng, một chiến lược<br /> tối thiểu hóa rủi ro có thể quy định EMAX là mức thải không bao giờ được vượt quá. Ở đây<br /> một lần nữa chúng ta quy định tiêu chuẩn mà không cần quan tâm chi phí xử lý. Ở hình 112, E* gần EL, và EMAX, nhưng không nhất thiết là như vậy trong thực tế.<br /> <br /> Barry Field & Nancy Olewiler<br /> <br /> 5<br /> <br />