Kinh tế môi trường (Field & Olewiler) - Chương 12: Thuế và trợ cấp phát thải

CHƯƠNG 12<br /> <br /> THUẾ VÀ TRỢ CẤP PHÁT THẢI<br /> Nếu chúng ta muốn xây nhà, chúng ta phải mua vật liệu xây dựng; không người nào có thể<br /> cho chúng ta miễn phí. Nếu muốn có kiến trúc sư, thợ mộc làm nhà chúng ta phải thuê họ,<br /> họ sẽ không làm việc nếu không được gì cả. Nói cách khác để sử dụng dịch vụ của những<br /> người này chúng ta phải trả tiền cho họ. Chúng ta thường làm như vậy bởi vì những dịch<br /> vụ và hàng hoá này được mua và bán ở thị trường. Việc trả tiền cho họ khuyến khích<br /> chúng ta sử dụng những đầu vào này một cách tiết kiệm và hiệu quả tối đa có thể được.<br /> Cách tiếp cận khuyến khích kinh tế khi lập chính sách môi trường cũng hoạt động theo<br /> cách như vậy. Cho tới thời gian gần đây người ta đã có thể sử dụng dịch vụ tiếp nhận chất<br /> thải của môi trường mà không phải trả tiền, điều này không khuyến khích họ nghĩ về hậu<br /> quả môi trường cũng như không tiết kiệm trong việc sử dụng những tài nguyên môi trường<br /> này. Phương pháp khuyến khích kinh tế nhằm thay đổi tình hình này.<br /> Có hai loại chính sách khuyến khích dựa vào thị trường: (1) thuế và trợ cấp và (2) giấy<br /> phép phát thải có thể chuyển nhượng. Cả hai đều đòi hỏi người quản lý triển khai và giám<br /> sát kết quả, vì vậy chúng ít phân quyền hơn so với luật nghĩa vụ pháp lý hoặc để cho các<br /> bên thỏa thuận về mức ô nhiễm. Người quản lý quy định mức giá cho ô nhiễm qua thuế<br /> hoặc trợ cấp và quy định khối lượng phát thải cho phép với giấy phép thải có thể chuyển<br /> nhượng. Với công cụ giấy phép, thị trường sẽ quyết định giá ô nhiễm. Với mỗi chính sách,<br /> chủ thể gây ô nhiễm tự quyết định lượng ô nhiễm sẽ thải dựa trên giá ô nhiễm mà họ phải<br /> trả. Hiện nay ở Canada việc sử dụng công cụ khuyến khích kinh tế còn hạn chế, chính phủ<br /> đang dự định sử dụng chúng rộng rãi hơn.<br /> Ở Hoa kỳ, luật môi trường đã bắt đầu đưa vào nhiều loại hệ thống giấy phép phát thải có<br /> thể chuyển nhượng. Các quốc gia khác, đặc biệt là châu Âu, lệ thuộc nhiều vào các chương<br /> trình thuế phát thải. Chương này sẽ khảo sát yếu tố kinh tế của thuế và trợ cấp phát thải;<br /> Chương 13 sẽ đề cập phương pháp sử dụng giấy phép phát thải có chuyển nhượng.<br /> Các nhà kinh tế học từ lâu đã ủng hộ ý tưởng đưa các chính sách khuyến khích kinh tế<br /> nhiều hơn vào các chính sách về môi trường. 1 Những chính sách này có thể đóng vai trò<br /> giúp cho các chính sách về môi trường trở nên sắc sảo hơn trong nhiều trường hợp, cũng<br /> như giúp làm tăng đáng kể tính hiệu quả về chi phí của các chính sách này. Nhưng chúng<br /> ta cũng cần phải nhớ một điều đã được đề cập đến trước đây: Khó có một chính sách riêng<br /> lẻ nào có thể được coi là chính sách tốt nhất trong mọi trường hợp. Các chính sách dựa trên<br /> động cơ khuyến khích kinh tế cũng không nằm ngoài quy luật đó. Chúng có những mặt<br /> mạnh và cũng có những mặt yếu. Những mặt mạnh thì đủ mạnh để khuyến khích người ta<br /> trông cậy vào chúng trong nhiều trường hợp. Nhưng cũng có nhiều vấn đề về môi trường<br /> mà chúng tỏ ra không hữu ích bằng các phương pháp giải quyết khác.<br /> <br /> 1<br /> <br /> Vào những năm 1930 một nhà kinh tế học đã nhấn mạnh vai trò của thuế như là một phương pháp nội hóa<br /> ngoại tác là A.C. Pigou. Từ đó thuế môi trường thường được gọi là thuế Pigou.<br /> <br /> Barry Field & Nancy Olewiler<br /> <br /> 1<br /> <br /> THUẾ PHÁT THẢI<br /> Phương pháp đơn giản nhất dựa trên động cơ khuyến khích kinh tế để kiểm soát việc xả<br /> một loại chất thải nào đó là cho phép một cơ quan quản lý công cộng đưa ra những khuyến<br /> khích về mặt tài chánh để thay đổi việc xả chất thải đó. Có thể làm được điều này bằng hai<br /> cách: bằng cách đánh thuế mỗi đơn vị phát thải hoặc trợ cấp cho mỗi đơn vị chất thải được<br /> cắt giảm.<br /> Trước hết chúng ta hãy xem xét đến thuế phát thải, đôi khi còn được gọi là “phí phát thải”.<br /> Thuế phát thải ngụ ý rằng chủ thể gây ô nhiễm có thể thải bất kỳ khối lượng chất thải bị<br /> đánh thuế nào họ muốn, nhưng họ phải trả thuế cho mỗi đơn vị phát thải (ví dụ, tấn). Ví<br /> dụ, một số chính phủ chấu Âu đánh thuế hàm lượng cácbon của nhiên liệu để giảm thải khí<br /> CO2 và cải thiện vấn đề nóng lên toàn cầu. Khi thực thi thuế phát thải tác nhân xả thải phải<br /> trả tiền cho dịch vụ môi trường – vận chuyển, pha loãng, và phân huỷ – giống như họ phải<br /> trả tiền cho các đầu vào khác hoặc hàng hoá họ sử dụng. Mỗi khi ô nhiễm được “định giá”<br /> bởi thuế, những ai phát thải sẽ có động cơ thải ít hơn; có nghĩa là bảo tồn việc sử dụng dịch<br /> vụ môi trường của họ. Họ làm điều này bằng cách nào? Bằng bất cứ cách nào mà họ muốn<br /> (trong khuôn khổ hợp lý). Điều này nghe có vẻ như đùa bỡn nhưng thực tế chính nó lại là<br /> ưu điểm của kỹ thuật này. Bằng cách để cho các đối tượng gây ô nhiễm được tự do quyết<br /> định cách nào tốt nhất để làm giảm việc xả chất thải, loại hình chính sách này nhằm sử<br /> dụng ngay chính năng lực và óc sáng tạo cũng như lòng mong muốn tối thiểu hóa chi phí<br /> của các công ty để tìm ra cách ít tốn kém nhất để cắt giảm chất thải. Có thể áp dụng kết<br /> hợp nhiều phương án như xử lý, thay đổi quy trình sản xuất nội bộ, thay đổi các nhập<br /> lượng, tái chế, chuyển qua hướng tạo ra những sản phẩm bớt gây ô nhiễm hơn<br /> Cốt lõi của phương pháp thuế là tạo ra động cơ khuyến khích kinh tế để chính<br /> các đối tượng gây ô nhiễm tự tìm phương cách tốt nhất nhằm cắt giảm mức<br /> phát thải, thay vì để các giới chức ở cấp trung ương quyết định việc này cần<br /> phải được thực hiện như thế nào.<br /> <br /> Kinh tế học cơ bản về thuế phát thải<br /> Hoạt động chính của thuế phát thải được mô tả ở Hình 12-1. Những con số đề cập một<br /> nguồn thải một chất gây ô nhiễm có đường chi phí giảm ô nhiễm biên MAC = 200 – 4E.<br /> Giả sử người quản lý quy định mức thuế 100$/tấn/tháng. Bảng ở phía trên trình bày phân<br /> tích bằng số, trong khi đó phía dưới thể hiện thông tin này bằng đồ thị. Cột thứ hai thể hiện<br /> chi phí giảm ô nhiễm biên (MAC) và cột thứ 3 thể hiện tổng chi phí giảm ô nhiễm (TAC) ở<br /> mỗi mức phát thải. Hai cột cuối thể hiện tổng tiền thuế hàng tháng mà nhà máy phải trả ở<br /> những mức ô nhiễm khác nhau và tổng chi phí thực thi tư nhân.<br /> Tổng chi phí tư nhân của việc thực thi thuế phát thải là tổng của chi phí giảm ô<br /> nhiễm và tiền thuế của chủ thể gây ô nhiễm.<br /> Như chúng ta sẽ thấy, những chi phí này không giống như chi phí xã hội. Tổng chi phí tối<br /> thiểu 3.750$ đạt được tại mức phát thải 25 tấn mỗi tháng. Có thể thấy lôgíc đằng sau vấn<br /> đề này bằng cách xem xét chi phí giảm ô nhiễm biên. Nếu không có quy định, chủ thể gây<br /> ô nhiễm thải E0=50 tấn mỗi tháng và trả tiền thuế 5.000$ (50 tấn nhân 100$); nếu chủ thể<br /> gây ô nhiễm giảm thải tới mức 45 tấn, chi phí giảm ô nhiễm tăng 50$, nhưng tiền thuế tiết<br /> kiệm được là 500$. Theo lôgic này, có thể cải thiện kết quả bằng cách tiếp tục giảm thải<br /> chừng nào thuế suất còn lớn hơn chi phí giảm ô nhiễm biên. Nguyên tắc nhà máy tuân theo<br /> Barry Field & Nancy Olewiler<br /> <br /> 2<br /> <br /> là: giảm thải đến khi chi phí giảm ô nhiễm biên bằng thuế suất. Điều này được thể hiên<br /> bằng đồ thị ở phần dưới hình 12-1. Nhắc lại<br /> Chủ thể gây ô nhiễm tối thiểu hoá tổng chi phí tư nhân của họ bằng cách giảm<br /> thải tới khi thuế suất bằng chi phí giảm ô nhiễm biên.<br /> Hình 12-1: Khái niệm kinh tế học cơ bản của thuế phát thải<br /> Phát thải<br /> Chi phí giảm ô<br /> Tổng chi phí<br /> Tổng tiền thuế<br /> (tấn/tháng)<br /> nhiễm biên ($)<br /> giảm ô nhiễm<br /> hàng tháng<br /> 50<br /> 45<br /> 40<br /> 35<br /> 30<br /> 25<br /> 20<br /> 15<br /> 10<br /> 5<br /> 0<br /> <br /> 0<br /> 20<br /> 40<br /> 60<br /> 80<br /> 100<br /> 120<br /> 140<br /> 160<br /> 180<br /> 200<br /> $<br /> 200<br /> <br /> 0<br /> 50<br /> 200<br /> 450<br /> 800<br /> 1250<br /> 1800<br /> 2450<br /> 3200<br /> 4050<br /> 5000<br /> <br /> 5000<br /> 4500<br /> 4000<br /> 3500<br /> 3000<br /> 2500<br /> 2000<br /> 1500<br /> 1000<br /> 500<br /> 0<br /> <br /> Tổng chi phí của<br /> chủ thể gây ô<br /> nhiễm ($)<br /> 5000<br /> 4550<br /> 4200<br /> 3950<br /> 3800<br /> 3750<br /> 3800<br /> 3950<br /> 4200<br /> 4550<br /> 5000<br /> <br /> MAC<br /> <br /> Thuế/tấn<br /> =100<br /> <br /> a<br /> <br /> 0<br /> <br /> b<br /> <br /> 25<br /> <br /> 50<br /> E0<br /> <br /> Phát thải<br /> (tấn/tháng)<br /> <br /> Đánh thuế phát thải 100$ mỗi tấn chất thải mỗi tháng. Bảng trên cho thấy chi phí giảm ô nhiễm biên và<br /> tổng chi phí giảm ô nhiễm, tiền thuế, và tổng chi phí. Tổng chi phí giảm ô nhiễm là nhỏ nhất ở mức thải<br /> là 25 tấn mỗi tháng. Điều đó được thể hiện bằng đồ thị tại điểm đường thuế cắt đường MAC. Diện tích a<br /> là tiền thuế; diện tích b là tổng chi phí giảm ô nhiễm.<br /> <br /> Sau khi chủ thể gây ô nhiễm giảm mức phát thải đến 25 tấn mỗi tháng, tổng tiền thuế (hàng<br /> tháng) là 2.500$. Chi phí giảm ô nhiễm hàng tháng là 1.250$. Trên đồ thị, tổng chi phí<br /> giảm ô nhiễm tương ứng diện tích phía dưới hàm MAC, ký hiệu là b ở trên sơ đồ. Tổng<br /> tiền thuế bằng lượng phát thải nhân với thuế suất, hoặc diện tích hình tam giác ký hiệu là a.<br /> Như vậy tổng chi phí tư nhân là diện tích (a+b).<br /> Giả sử chủ thể gây ô nhiễm là một nhà máy. Tại sao nhà máy không thể không quan tâm<br /> đến thuế, tiếp tục gây ô nhiễm như đã từng làm, và chuyển thuế cho người tiêu dùng dưới<br /> hình thức giá cao hơn? Nếu nhà máy phát thải 50 tấn, tổng chi phí của nhà máy là 5.000$<br /> mỗi tháng, bao gồm toàn bộ tiền thuế. Như vậy là cao hơn nhiều so với 3.750$ mà nhà máy<br /> có thể đạt được bằng cách giảm thải tới mức 25 tấn mỗi tháng. Nếu hoạt động trong môi<br /> trường cạnh tranh hoàn hảo, nhà máy tồn tại bằng cách tối đa hóa lợi nhuận. Do đó để tối<br /> Barry Field & Nancy Olewiler<br /> <br /> 3<br /> <br /> đa hóa lợi nhuận, nhà máy phải làm mọi cách để tối thiểu hóa tổng chi phí, bao gồm cả<br /> thuế phát thải. Phản ứng của nhà máy phụ thuộc vào nhiều yếu tố. Thuế càng cao giảm<br /> phát thải càng nhiều và ngược lại. Trong ví dụ của hình 12-1, mức thuế 50$ làm nhà máy<br /> giảm đến mức 37,5 tấn/tháng, trong khi mức thuế 180$ làm giảm phát thải tới 5 tấn/tháng.<br /> Cũng vậy, hàm số chi phí giảm ô nhiễm biên càng dốc, phát thải giảm càng ít khi có thuế.<br /> Chúng ta sẽ quay lại vấn đề này ở phần dưới đây. Tuy nhiên cũng phải thấy rằng nếu nhà<br /> máy không hoạt động trong thị trường cạnh tranh hoàn hảo, thuế sẽ không hoạt động theo<br /> cách chúng ta đã phân tích. Cũng vậy, những nhà máy bán sản phẩm của mình trên thị<br /> trường quốc tế và cạnh tranh với những đối thủ không phải trả thuế môi trường không thể<br /> nào chuyển một phần thuế sang người tiêu thụ.<br /> <br /> Thuế và tiêu chuẩn phát thải<br /> So sánh công cụ thuế và công cụ tiêu chuẩn phát thải. Với thuế, tổng chi phí của công ty là<br /> 3.750$. Giả sử thay vào đó, nhà chức trách ban hành một tiêu chuẩn phát thải quy định<br /> công ty phải giảm phát thải xuống tới mức 25 tấn/tháng. Trong trường hợp này, tổng chi<br /> phí của công ty chỉ là 1,250$ cho phần giảm ô nhiễm. Do đó, hệ thống thuế cuối cùng lại<br /> gây ra nhiều chi phí cho công ty hơn công cụ tiêu chuẩn. Với công cụ tiêu chuẩn, công ty<br /> có cùng mức chi phí giảm ô nhiễm như với công cụ thuế nhưng vẫn sử dụng miễn phí dịch<br /> vụ môi trường, trong khi với hệ thống thuế, công ty phải trả tiền cho dịch vụ môi trường<br /> này. Trong khi các công ty gây ô nhiễm thích công cụ tiêu chuẩn hơn thuế phát thải, có lý<br /> do để ta thấy rằng tại sao xã hội lại thích công cụ thuế hơn công cụ tiêu chuẩn.<br /> <br /> Mức thuế hiệu quả xã hội<br /> Trong tình trạng có cạnh tranh, mức thuế đánh càng cao thì phát thải giảm càng nhiều,<br /> nhưng cụ thể là cần phải định ra một mức thuế cao đến bao nhiêu? Nếu chúng ta biết hàm<br /> thiệt hại biên và hàm giảm ô nhiễm biên, câu trả lời sẽ là định mức thuế sao cho có được<br /> mức phát thải hiệu quả, như có thể thấy ở Hình 12-2. Chúng ta thêm hàm thiệt hại biên<br /> MD = 4E vào cùng với đường MAC trong hình 12-1. Cho MD bằng MAC ta có thuế suất<br /> hiệu quả xã hội là 100$/tấn. Nếu nhà chức trách biết thông tin của cả hai hàm số này thì có<br /> thể tính được mức thuế trên mỗi đơn vị phát thải.<br /> Chi phí thực thi của chính sách thuế là bao nhiêu? Chúng ta phải phân biệt chi phí tư nhân<br /> và chi phí xã hội. Chúng ta đã định nghĩa chi phí thực thi tư nhân, bằng tổng chi phí giảm ô<br /> nhiễm cộng tiền thuế. Trong hình 12-2, chi phí tư nhân là diện tích e cộng diện tích<br /> (a+b+c+d). Nhưng chi phí thực thi tư nhân không đại diện cho chi phí nguồn lực xã hội<br /> phải gánh chịu khi áp dụng chính sách thuế. Chúng ta quan tâm đến chi phí xã hội<br /> Chi phí thực thi xã hội chỉ bao gồm những nguồn lực cần thiết để đạt mục tiêu<br /> môi trường; nghĩa là không bao gồm tiền thuế.<br /> Thuế thực sự là khoản thanh toán chuyển giao, là khoản thanh toán các tác nhân gây ô<br /> nhiễm trả cho khu vực công và cuối cùng là cho xã hội, những người thụ hưởng lợi ích từ<br /> chi tiêu công. Người gây ô nhiễm cũng có thể là người thụ hưởng những lợi ích này. Do đó<br /> khoản thanh toán chuyển giao không phải là chi phí xã hội của chính sách. Như vậy chi phí<br /> thực thi xã hội là diện tích e, là tổng chi phí giảm ô nhiễm của người gây ô nhiễm.<br /> Xã hội cũng quan tâm đến lợi ích xã hội ròng của chính sách thuế.<br /> <br /> Barry Field & Nancy Olewiler<br /> <br /> 4<br /> <br /> Lợi ích xã hội ròng của một chính sách được định nghĩa là tổng thiệt hại giảm<br /> được trừ chi phí thực thi xã hội<br /> Hình 12-2: Thuế phát thải hiệu quả xã hội<br /> $<br /> 200<br /> <br /> MD<br /> MAC<br /> <br /> f<br /> <br /> 100<br /> a<br /> <br /> c<br /> e<br /> d<br /> <br /> b<br /> 0<br /> <br /> 10<br /> E1<br /> <br /> 25<br /> E*<br /> <br /> 50 Phát thải<br /> E0 (tấn/tháng)<br /> <br /> Cân bằng hiệu quả xã hội đạt được với mức thuế bằng 100$/tấn. Đây là mức “giá” mà MD =<br /> MAC. Chi phí thực thi tư nhân là tổng tiền thuế phải trả, diện tích (a+b+c+d), cộng với tổng chi<br /> phí giảm ô nhiễm, là diện tích e. Tổng chi phí thực thi xã hội là TAC. Lợi ích ròng của công cụ<br /> thuế là tổng thiệt hại mất đi, diện tích (e+f) trừ TAC, là diện tích f.<br /> <br /> Ví dụ: Tính toán lợi ích xã hội ròng trong hình 12-2<br /> Các bước thực hiện như sau:<br /> 1. Tính tổng thiệt hại giảm được.<br /> Tổng thiệt hại giảm được chính là diện tích dưới đường MD giới hạn bởi mức phát thải ban<br /> đầu và mức phát thải hiệu quả xã hội, E*.<br /> Đây là diện tích (e + f) = 3.750$.<br /> 2. Tính tổng chi phí giảm ô nhiễm.<br /> TAC = diện tích e = 1.250$.<br /> 3. Tính lợi ích xã hội ròng.<br /> Lợi ích xã hội ròng = Tổng thiệt hại giảm được trừ tổng chi phí giảm ô nhiễm.<br /> Lợi ích xã hội ròng = diện tích (e + f) trừ diện tích e = 2.500$.<br /> Chúng ta có thể so sánh lợi ích xã hội ròng của thuế phát thải với tiêu chuẩn phát thải tại<br /> mức phát thải hiệu quả xã hội, 25 tấn/tháng. Lợi ích xã hội ròng của công cụ tiêu chuẩn<br /> bằng với lợi ích xã hội ròng của công cụ thuế tại cùng một mức phát thải. Sự khác biệt nằm<br /> ở tác động lên người gây ô nhiễm.<br /> Giảm phát thải từ E0 = 50 đến E* = 25 tấn mỗi tháng làm giảm thiệt hại xuống còn (e + f).<br /> Thiệt hại cón lại là (b + d), là khoản chi phí ít hơn khoản tiền công ty trả thuế. Điều này<br /> khẳng định ý tưởng thuế phát thải dựa trên quyền sử dụng tài nguyên môi trường, chứ<br /> không phải dựa trên khái niệm đền bù. Nhưng cũng có nhiều người phê phán loại thuế<br /> <br /> Barry Field & Nancy Olewiler<br /> <br /> 5<br /> <br />