Luận án Tiến sĩ Quản lý công: Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ

Chia sẻ: Bình Nguyễn | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:220

Thêm vào BST

Báo xấu

88
lượt xem 16
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận án trình bày cơ sở lý luận về tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ; thực trạng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ ở Việt Nam; quan điểm, giải pháp xây dựng, hoàn thiện và bảo đảm áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ ở Việt Nam.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận án Tiến sĩ Quản lý công: Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA TRẦN THỊ BÍCH NGỌC TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ CHẤT LƯỢNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA BỘ LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ CÔNG HÀ NỘI – 2018
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA TRẦN THỊ BÍCH NGỌC TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ CHẤT LƯỢNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA BỘ LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ CÔNG Chuyên ngành: Quản lý công Mã số: 9340403 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC PGS.TS. Nguyễn Thị Thu Vân PGS.TS. Nguyễn Bá Chiến HÀ NỘI - 2018
i LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu độc lập của cá nhân tôi. Tên đề tài luận án không trùng với bất cứ nghiên cứu nào đã được công bố. Nội dung cũng như các số liệu trình bày trong luận án hoàn toàn trung thực. Các tài liệu và số liệu được sử dụng trong luận án có trích dẫn nguồn gốc rõ ràng. Những kết luận khoa học của luận án chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. TÁC GIẢ LUẬN ÁN Trần Thị Bích Ngọc
ii LỜI CẢM ƠN Luận án Tiến sĩ được hoàn thành bằng sự nỗ lực và nghiên cứu của tôi trong quá trình nghiên cứu. Trong quá trình thực hiện, tôi luôn nhận được sự hỗ trợ, giúp đỡ tận tình của các thầy cô giáo hướng dẫn khoa học, các chuyên gia, bạn bè và đồng nghiệp. Trước tiên, tôi xin chân thành bày tỏ lòng biết ơn đối với thầy cô hướng dẫn khoa học của tôi là PGS.TS. Nguyễn Thị Thu Vân và PGS.TS. Nguyễn Bá Chiến đã luôn dành sự quan tâm, nhiệt tình, ân cần chỉ bảo và định hướng cho tôi trên con đường nghiên cứu khoa học ngay từ ngày đầu học tập và quá trình nghiên cứu luận án. Tôi cũng xin chân thành cảm ơn các đồng chí lãnh đạo và công chức, viên chức Trường Cán bộ quản lý GTVT - Bộ GTVT, bạn bè, đồng nghiệp đã tạo điều kiện, ủng hộ, giúp đỡ tôi trong suốt quá trình học tập, nghiên cứu góp ý để bản luận án của tôi được hoàn thành. Tôi xin được bày tỏ lòng cảm ơn sâu sắc đến các nhà khoa học, Khoa Nhà nước và pháp luật, Khoa Sau đại học - Học viện Hành chính Quốc gia đã tận tình hướng dẫn và giúp đỡ tôi hoàn thiện hồ sơ bảo vệ luận án. Đặc biệt, tôi cảm ơn gia đình tôi đã luôn động viên, là chỗ dựa vững chắc để tôi cố gắng vươn lên và có được thành công ngày hôm nay. Do những điều kiện chủ quan và khách quan, chắc chắn kết quả của luận án còn có những thiếu sót nhất định. Nghiên cứu sinh rất mong tiếp tục nhận được những ý kiến đóng góp để giúp cho luận án được hoàn thiện hơn. Nghiên cứu sinh Trần Thị Bích Ngọc
iii MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN ....................................................................................................... i LỜI CẢM ƠN ............................................................................................................ ii MỤC LỤC ................................................................................................................. iii DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ, SƠ ĐỒ .................................................................... vii DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT TIẾNG VIỆT .............................................. viii DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT TIẾNG ANH................................................. ix MỞ ĐẦU .....................................................................................................................1 CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI ..............................................................................................................................9 1.1. Những công trình khoa học đã được nghiên cứu liên quan đến đề tài .............9 1.1.1. Một số công trình nghiên cứu trong nước ..................................................9 1.1.2. Một số công trình nghiên cứu trên thế giới ..............................................22 1.2. Đánh giá về những kết quả của các công trình khoa học đã nghiên cứu và những vấn đề đặt ra cần tiếp tục nghiên cứu .........................................................30 1.2.1. Đánh giá về những kết quả của các công trình khoa học đã nghiên cứu .30 1.2.2. Những vấn đề đặt ra cần tiếp tục nghiên cứu ...........................................30 CHƯƠNG 2. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ CHẤT LƯỢNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA BỘ .......................................33 2.1. Hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ .............................33 2.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của Bộ và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ .......................................................................................33 2.1.2. Hình thức văn bản quy phạm pháp luật của Bộ .......................................35 2.1.3. Ban hành văn bản quy phạm pháp luật - Hình thức quan trọng trong hoạt động quản lý nhà nước của Bộ ...........................................................................37 2.2. Đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ..............38 2.2.1. Khái niệm chất lượng, quản lý chất lượng và đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ ..........................................................38 2.2.2. Quan điểm tiếp cận đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ .................................................................................................40 2.2.3. Mục đích và ý nghĩa đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ .................................................................................................42
iv 2.3. Xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ ....................................................................................................................44 2.3.1. Khái niệm tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ ..........................................................................................................44 2.3.2. Quan điểm và nguyên tắc xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ ..................................................................47 2.3.3. Nội dung tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ ..........................................................................................................51 2.3.4. Đặc điểm, vai trò của tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ .......................................................................................57 2.3.5. Xây dựng phương pháp đánh giá theo tiêu chí.........................................59 2.4. Yếu tố ảnh hưởng đến việc xây dựng, áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ ......................................................61 2.4.1. Yếu tố bên ngoài.......................................................................................61 2.4.2. Yếu tố bên trong .......................................................................................62 2.5. Kinh nghiệm một số quốc gia trên thế giới về tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ và giá trị tham khảo cho Việt Nam .........63 2.5.1. Kinh nghiệm về đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ ở một số quốc gia trên thế giới ........................................................63 2.5.2. Giá trị tham khảo cho Việt Nam ..............................................................70 TIỂU KẾT CHƯƠNG 2............................................................................................72 Chương 3. THỰC TRẠNG TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ CHẤT LƯỢNG BAN HÀNH ...................................................................................................................................73 VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA BỘ Ở VIỆT NAM ...........................73 3.1. Thực trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ giai đoạn 2009-2017 ............................................................................................................................73 3.2. Thực trạng xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ .......................................................................................76 3.2.1. Phương pháp đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ theo trình tự, thủ tục ban hành VBQPPL ............................................................................77 3.2.2. Phương pháp đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ theo công trình nghiên cứu về chỉ số RIA, MEI, PAR INDER ..........................................78
v 3.2.3. Đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ qua công tác kiểm tra và tự kiểm tra...........................................................................................................83 3.3. Thực tiễn rút ra từ áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ .........................................................................................85 3.3.1. Tiêu chí 1 - Đánh giá thông tin liên quan đến nghiên cứu dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ ................................................................................86 3.3.2. Tiêu chí 2 - Đánh giá hoạt động xây dựng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ .................................................................................................86 3.3.3. Tiêu chí 3 - Đánh giá công tác thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của của Bộ ..........................................................................................87 3.3.4. Tiêu chí 4 - Đánh giá hồ sơ dự thảo và trình tự ký ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ .......................................................................................95 3.3.5. Tiêu chí 5 - Đánh giá thể thức và kỹ thuật trình bày dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Bộ .......................................................................................96 3.4. Đánh giá chung và những vấn đề thực tiễn rút ra khi xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ ...........................103 3.4.1. Đánh giá chung .......................................................................................103 3.4.2. Những vấn đề thực tiễn rút ra khi xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ ................................................111 TIỂU KẾT CHƯƠNG 3 ......................................................................................112 Chương 4. QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP XÂY DỰNG, HOÀN THIỆN VÀ BẢO ĐẢM ÁP DỤNG TIÊU CHÍ ĐÁNH CHẤT LƯỢNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA BỘ Ở VIỆT NAM .........................................113 4.1. Quan điểm xây dựng và hoàn thiện tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ ...........................................................................113 4.1.1. Quan điểm xây dựng và hoàn thiện văn bản quy phạm pháp luật của Bộ ..........................................................................................................................113 4.1.2. Quan điểm mục tiêu xây dựng và hoàn thiện tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ ...............................................................................114 4.2. Xây dựng, hoàn thiện tiêu chí và xây dựng thang điểm đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ ....................................................115 4.2.1. Xây dựng, hoàn thiện tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ......................................................................................................................115
vi 4.2.2. Xây dựng thang điểm và phương pháp tính điểm tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ ....................................................................117 4.3. Dự báo và phân tích việc áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của Bộ ........................................................................................124 4.3.1. Dự báo việc áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của Bộ ........................................................................................................124 4.3.2. Phân tích SWOT khi áp dụng Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ .......................................................................126 4.3.3. Nguyên tắc áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ .....................................................................................127 4.3.4. Chủ thể áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ ...............................................................................................129 4.4. Giải pháp bảo đảm áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ .................................................................................130 4.4.1. Giải pháp về thể chế ...............................................................................131 4.4.2. Giải pháp về kiện toàn tổ chức và nhân sự.............................................133 4.4.3. Giải pháp về nhận thức xã hội ................................................................136 4.4.4. Giải pháp đảm bảo nguồn lực tài chính cho tổ chức thực hiện ..............137 4.4.5. Giải pháp đẩy mạnh tuyên truyền, tập huấn tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ ...............................................................................140 4.4.6. Giải pháp tăng cường sự tham gia, phản biện của nhân dân, các nhà khoa học, quản lý đánh giá chất lượng VBQPPL .....................................................142 4.4.7. Giải pháp về biện pháp xử lý các văn bản quy phạm pháp luật của Bộ khi xây dựng không đảm bảo yêu cầu tiêu chí đánh giá chất lượng ......................144 4.4.8. Giải pháp thí điểm áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ; tổng kết, rút kinh nghiệm nhân rộng...................................146 KẾT LUẬN .............................................................................................................149 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO PHỤ LỤC 07 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CỦA TÁC GIẢ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN
vii DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ, SƠ ĐỒ STT Kí hiệu Nội dung Trang PHẦN BIỂU ĐỒ Tổng số Thông tư ban hành và Thông tư còn hiệu lực 1 Biểu đồ 3.1 73 của một số Bộ (giai đoạn 2009 – 2017) Tỷ lệ Thông tư hết hiệu lực toàn bộ và hết hiệu lực 2 Biểu đồ 3.2 74 một phần của một số Bộ (giai đoạn 2009 – 2017) Tổng số TTLT ban hành và TTLT còn hiệu lực của 3 Biểu đồ 3.3 75 một số Bộ (giai đoạn 2009 – 2017) Số VBQPPL trái pháp luật Bộ Tư pháp phát hiện qua 4 Biểu đồ 3.4 85 kiểm tra, rà soát tại các Bộ, ngành năm 2012-2017 VBQPPL có dấu hiệu trái về nội dung từ năm 2012- 5 Biểu đồ 3.5 90 2017 Kết quả khảo sát hoạt động thẩm định dự thảo 6 Biểu đồ 3.6 94 VBQPPL của Bộ PHẦN SƠ ĐỒ 1 Sơ đồ 2.1 Hình thức VBQPPL của Bộ 36 Nội dung tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành 2 Sơ đồ 2.2 52 VBQPPL SWOT về Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành 3 Sơ đồ 4.1 127 VBQPPL của Bộ Giải pháp bảo đảm áp dụng tiêu chí đánh giá chất 4 Sơ đồ 4.2 130 lượng ban hành VBQPPL của Bộ
viii DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT TIẾNG VIỆT STT Các từ viết tắt Viết đầy đủ 1 BNV Bộ Nội vụ 2 BTC Bộ Tài chính 3 CB,CC Cán bộ, công chức 4 BGTVT Bộ Giao thông vận tải 5 HHDN Hiệp hội doanh nghiệp 6 HĐND Hội đồng nhân dân 7 KT-XH Kinh tế - xã hội 8 NXB Nhà xuất bản 9 QLNN Quản lý nhà nước 10 QPPL Quy phạm pháp luật 11 UBND Ủy ban nhân dân 12 VBQPPL Văn bản quy phạm pháp luật 13 TTHC Thủ tục hành chính 14 TTLT Thông tư liên tịch 15 TCTP Tiêu chí thành phần
ix DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT TIẾNG ANH Các từ STT Tiếng Anh Tiếng Việt viết tắt Chỉ số hiệu quả hoạt động 1 MEI Ministerial Effectiveness Index pháp luật về kinh doanh của các Bộ Public Administration 2 PAR INDER Chỉ số cải cách hành chính Reform Index Đánh giá dự báo tác động 3 RIA Regulatory Impact Assesment của pháp luật Organization for Economic Co- Tổ chức hợp tác và phát 4 OECD operation and Development triển kinh tế
1 MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) có vai trò quan trọng trong quản lý nhà nước (QLNN), là cơ sở pháp lý cho toàn bộ các hoạt động xã hội. Đây là phương tiện chủ yếu để thể chế hóa và thực hiện sự lãnh đạo của Đảng, truyền đạt các quyết định quản lý của các cơ quan nhà nước, bảo đảm quyền dân chủ của nhân dân, đồng thời là cơ sở pháp lý để các chủ thể QLNN thực hiện nhiệm vụ quản lý, điều chỉnh có hiệu quả các quan hệ xã hội theo thẩm quyền luật định. Nghị quyết 48-NQ/TW ngày 24 tháng 5 năm 2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010 định hướng đến năm 2020 đã đặt mục tiêu xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch, đồng thời thực hiện mục tiêu của Chương trình cải cách hành chính nhằm xây dựng một nền hành chính dân chủ, trong sạch, vững mạnh, chuyên nghiệp, hiện đại hóa, hoạt động có hiệu lực, hiệu quả, trong đó, chú trọng đến cải cách thể chế, đổi mới và nâng cao chất lượng công tác xây dựng pháp luật bởi pháp luật là công cụ quan trọng để Nhà nước quản lý xã hội, do đó “quản lý xã hội bằng pháp luật là có hiệu quả nhất, vì một VBQPPL quản lý được một không gian rộng, một thời gian dài, nhiều đối tượng phải thi hành” [31]. Đặc biệt, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định cụ thể trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền đối với tiến độ và chất lượng dự thảo VBQPPL do mình trình. Đối với VBQPPL của Bộ, là văn bản dưới luật được ban hành để cụ thể hóa, chi tiết hóa các VBQPPL của cơ quan cấp trên và đặt ra những quy trình, quy phạm quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực, là văn bản có tính chất kết nối trực tiếp giữa Trung ương và địa phương, do đó, cần phải chú trọng đến chất lượng ban hành văn bản này. Thời gian qua, các Bộ, cơ quan ngang Bộ đã tập trung chỉ đạo nâng cao hiệu quả, chất lượng ban hành VBQPPL và bước đầu đã đạt được những kết quả đáng khích lệ, giảm các nội dung chồng chéo, mâu thuẫn, thể chế về ban hành VBQPPL ngày càng hoàn thiện. Nhiều Bộ cũng đã ban hành và áp dụng hệ thống quản lý chất lượng theo tiêu chuẩn ISO 9001:2008 trong xây dựng và ban hành VBQPPL. Đây là công cụ mới, hiện đại nhằm kiểm soát chất lượng ban hành
2 VBQPPL giúp các cơ quan ban hành kiểm soát việc thực hiện trình tự, thủ tục trong quá trình xây dựng và ban hành VBQPPL. Đồng thời, một số cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội cũng đã tích cực nghiên cứu xây dựng và áp dụng các chỉ số đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL như: Chỉ số hiệu quả hoạt động pháp luật về kinh doanh của các Bộ (MEI), chỉ số cải cách hành chính (PAR INDEX)… Tuy nhiên, thời gian qua cho thấy, hoạt động ban hành VBQPPL vẫn còn không ít sai sót và hạn chế. Chất lượng nhiều VBQPPL chưa ngang tầm với yêu cầu quản lý nhưng vẫn được ban hành, có không ít VBQPPL do một số Bộ ban hành để hướng dẫn quy định pháp luật đã gây ra phản cảm trong dư luận, thiếu tính hợp pháp, một số VBQPPL thiếu tính khả thi trên thực tế phải sửa đổi, bổ sung, đình chỉ, bãi bỏ. Điều này cho thấy, “tuổi thọ” của VBQPPL nói chung và của Bộ nói riêng đáng phải lo ngại và đặt ra các vấn đề cần phải bàn; trong đó, điều phải đề cập đến đầu tiên là chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ còn thấp, gây không ít khó khăn trong hoạt động QLNN của Bộ, ảnh hưởng đến nhiều mặt khác nhau của đời sống xã hội, thậm chí để lại nhiều hậu quả khó khắc phục. Việc áp dụng Tiêu chuẩn ISO 9001:2008 của một số Bộ chỉ giúp cho việc đảm bảo văn bản tuân thủ đúng và đầy đủ các bước trong quy trình nhưng chưa thể là công cụ đắc lực giúp cho các Bộ kiểm soát được chất lượng các nội dung bên trong của từng giai đoạn ban hành, còn đối với các chỉ số liên quan đến đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL như: MEI, PAR INDEX…vẫn mang tính cảm nhận chủ quan vì chỉ dựa trên khảo sát ý kiến của cá nhân, tổ chức nhận định về chất lượng ban hành VBQPPL nói chung, chưa thực sự đánh giá và kiểm soát chất lượng hoạt động ban hành từng VBQPPL cụ thể… Từ đó cho thấy rất cần có một bộ tiêu chí làm công cụ, thước đo để đánh giá và kiểm soát chất lượng hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ. Hiện nay, ở Việt Nam đã có nhiều công trình nghiên cứu về VBQPPL, chất lượng VBQPPL ở mức độ khác nhau. Các công trình tập trung nghiên cứu chất lượng VBQPPL từ góc độ tính hợp hiến, hợp pháp và xây dựng các tiêu chí đánh giá mang tính định tính nhưng chưa có công trình nào nghiên cứu chuyên sâu, có hệ thống về chất lượng hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ bao gồm cả tính hiệu quả của VBQPPL và tiêu chí cụ thể để kiểm soát chất lượng hoạt động ban hành VBQPPL
3 của Bộ. Tại Văn bản 1362/TTg-PL ngày 08/9/2017 của Thủ tướng Chính phủ triển khai Kết luận của Ban Bí thư về việc nâng cao chất lượng xây dựng, ban hành VBQPPL và hoàn thiện Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14 tháng 5 năm 2016 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 nêu rõ: Việc xây dựng, ban hành VBQPPL phải gắn với việc rà soát, đánh giá, xem xét, dự kiến bãi bỏ hoặc sửa đổi, bổ sung các quy định trong các VBQPPL có liên quan nhằm kịp thời loại bỏ những quy định lạc hậu, mâu thuẫn, chồng chéo, không đúng thẩm quyền, không minh bạch, bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ, từng bước đơn giản hóa, hiện đại hóa hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cầu của công cuộc đổi mới, phát triển và hội nhập của đất nước… thì việc nghiên cứu xây dựng, hoàn thiện các tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ trở nên rất cần thiết và cấp bách hơn, là cơ sở để xác định trách nhiệm cơ quan, tổ chức, cá nhân trong quá trình ban hành VBQPPL. Từ những lý do trên, chính là xuất phát điểm để tác giả xác định đề tài nghiên cứu: “Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ” trong luận án tiến sĩ. 2. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu 2.1. Mục đích nghiên cứu Làm sáng tỏ cơ sở khoa học và thực tiễn tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ. Nghiên cứu đề xuất giải pháp xây dựng, hoàn thiện và bảo đảm áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ ở Việt Nam góp phần nâng cao chất lượng ban hành VBQPPL nói chung và của Bộ nói riêng. 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt được mục đích nghiên cứu, Luận án đặt ra các nhiệm vụ nghiên cứu cần giải quyết sau: - Luận giải tổng quan về tình hình nghiên cứu trong nước và ngoài nước về những vấn đề liên quan đến đề tài luận án. - Phân tích cơ sở lý luận về tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ. Tập trung làm rõ các vấn đề về lý luận sau: + Khái niệm chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ, đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ, tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ;
4 + Khái niệm, nội dung, đặc điểm, vai trò tiêu chí; + Yếu tố ảnh hưởng đến việc áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ; + Kinh nghiệm thế giới về tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ và giá trị tham khảo cho Việt Nam; - Phân tích và đánh giá thực trạng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ ở Việt Nam hiện nay, cụ thể: + Thực trạng ban hành VBQPPL của Bộ giai đoạn 2009-2017; + Thực trạng xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ; + Thực tiễn rút ra từ áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ; + Đánh giá kết quả đạt được, hạn chế của hoạt động ban hành và tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ; phân tích nguyên nhân của hạn chế; - Đưa ra quan điểm, giải pháp xây dựng, hoàn thiện và bảo đảm áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ ở Việt Nam: + Quan điểm xây dựng và hoàn thiện tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ; + Xây dựng, hoàn thiện tiêu chí và xây dựng thang điểm, phương pháp tính điểm; + Dự báo việc áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ; + Xây dựng mô hình phân tích SWOT khi triển khai áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ; + Thực nghiệm phân tích, đánh giá, chấm điểm cụ thể một Thông tư; + Giải pháp bảo đảm cho việc áp dụng bộ tiêu chí này trên thực tế. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu Để thực hiện được các nhiệm vụ cơ bản đặt ra, đề tài xác định đối tượng nghiên cứu là: Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ. 3.2. Phạm vi nghiên cứu - Nội dung: Chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ được tiếp cận từ nhiều góc độ: Chất lượng hoạt động và chất lượng sản phẩm. Luận án tập trung nghiên
5 cứu về tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ. VBQPPL của Bộ mà luận án đề cập chủ yếu là Thông tư của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ. Đối với Thông tư liên tịch giữa các Bộ do Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 không quy định nên luận án không đề cập đến, chỉ sử dụng trong báo cáo thực trạng số lượng ban hành VBQPPL của các Bộ. - Không gian: Nghiên cứu thực trạng các tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ thông qua thực tiễn ở các Bộ ở Việt Nam, tập trung khảo sát 8 Bộ song phân tích kỹ đối với hai Bộ điển hình: Bộ Giao thông vận tải (BGTVT) và Bộ Tài chính (BTC), vì các Bộ này là Bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực có tác động rất lớn đến các mối quan hệ trong xã hội. - Thời gian: Từ năm 2009 đến năm 2017 (thời điểm Luật Ban hành VBQPPL có hiệu lực thi hành ngày 01 tháng 01 năm 2009) 4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 4.1. Phương pháp luận Trên cơ sở phương pháp luận biện chứng duy vật, luận giải theo tư duy logic biện chứng mang tính khách quan trong mối liên hệ phổ biến, mối quan hệ mang tính hệ thống giữa các tiêu chí, gắn kết chúng với nhau trên cơ sở hướng tới mục tiêu bảo đảm chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ. 4.2. Phương pháp nghiên cứu - Phương pháp lịch sử: Kế thừa và vận dụng các tư tưởng, lý luận, kinh nghiệm, các kết quả nghiên cứu trong và ngoài nước, từ đó xây dựng cơ sở lý luận của luận án và đưa ra giải pháp xây dựng, hoàn thiện, bảo đảm cho việc áp dụng bộ tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ trên thực tế. - Phương pháp nghiên cứu tài liệu: Thông qua các phương pháp như phân tích, tổng hợp, so sánh, hệ thống hóa, khái quát hóa các kiến thức đã có trong các tài liệu về đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ; nghiên cứu các báo cáo tổng kết của các Bộ, đơn vị chức năng để làm rõ thực trạng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ trong thời gian qua; nghiên cứu các công trình khoa học liên quan đến đề tài trong và ngoài nước gắn với những điều kiện hoàn cảnh lịch sử cụ thể để đưa ra các luận cứ lý luận của vấn đề nghiên cứu.
6 - Phương pháp điều tra, khảo sát: Thông qua điều tra bằng bảng hỏi và phương pháp xử lý thông tin để thiết kế các phiếu điều tra nhằm thu thập thông tin làm rõ thực trạng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ, đồng thời có xử lý thông tin bằng việc đánh giá bước đầu về tính khả thi giải pháp bảo đảm áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ trong thực tiễn. - Phương pháp phân tích, tổng h p: Trên cơ sở các căn cứ khoa học, dự báo những vấn đề liên quan đến hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ thời gian tới. Luận án còn sử dụng phương pháp thống kê và điều tra xã hội học quá trình đánh giá về thực tiễn nhất là tìm hiểu sâu về nguyên nhân kết quả đạt được, nguyên nhân dẫn đến hạn chế trong hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ và tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ. - Phương pháp thực nghiệm: Đây là một trong các phương pháp cơ bản trong nghiên cứu khoa học, được sử dụng khi đặt ra bài toán làm sáng tỏ các mối liên hệ, sự phụ thuộc, giữa các hiện tượng nghiên cứu và sự thể hiện các giả định, kiểm định các giả thuyết. Từ kết quả nghiên cứu của Luận án là xây dựng nội dung bộ tiêu chí và thang điểm của tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ, luận án chọn 01 Thông tư của Bộ Tài chính để phân tích và áp vào khung thang điểm để chấm Thông tư này. Nhằm cho thấy khả năng nghiên cứu cùng với việc xác định đúng đắn các tác động tích cực của Tiêu chí đến quá trình hoạt động ban hành VBQPPL; khả năng thực hiện độc lập của Tiêu chí với trình tự thủ tục khác; việc thực hiện Tiêu chí là phương pháp mới làm thay đổi chất lượng của VBQPPL; đồng thời, kiểm định các giả thuyết giả định đã nêu ra và có những kết luận về chúng. 5. Đóng góp mới của luận án Luận án là công trình nghiên cứu một cách toàn diện về tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ ở Việt Nam dưới góc độ khoa học quản lý hành chính công, tác giả trực tiếp vận dụng các lý thuyết của khoa học này để làm rõ những vấn đề nghiên cứu của luận án. Những điểm sau đây là đóng góp mới về luận cứ khoa học và thực tiễn của luận án: - Luận án làm sáng tỏ các khái niệm về ban hành và chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ; quản lý chất lượng và đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ; mục đích, ý nghĩa đánh giá chất lượng VBQPPL của Bộ; phân tích làm rõ
7 ban hành VBQPPL của Bộ là hình thức quan trọng trong hoạt động QLNN của Bộ. - Luận giải cơ sở lý luận về tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ gồm: Khái niệm; phân tích làm rõ tiêu chí là công cụ hữu hiệu quản lý chất lượng, đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ; quan điểm, nguyên tắc xây dựng tiêu chí và đặc điểm, vai trò của tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ; đặc biệt, xây dựng 05 nội dung gồm các tiêu chí thành phần, tiểu mục của “Tiêu chí” và phương pháp đánh giá theo tiêu chí trên cơ sở lý thuyết quản lý chất lượng toàn bộ trong khu vực công; xác định các yếu tố ảnh hưởng đến việc áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ. - Luận án đánh giá thực trạng ban hành VBQPPL của Bộ giai đoạn 2009- 2017 và thực trạng xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ. Thực tiễn qua việc từ áp dụng Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ đã xây dựng ở Chương 2; trong đó, phân tích cụ thể tại Bộ Tài chính, Bộ GTVT và một số VBQPPL của các Bộ để chỉ rõ sai sót do chưa thực hiện đầy đủ các nội dung trong “Tiêu chí”; đồng thời, đánh giá kết quả đạt được, những hạn chế và nguyên nhân của hạn chế. - Đưa ra quan điểm, dự báo và phân tích SWOT đối với tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ. Điểm mới nổi bật là việc xây dựng thang điểm, phương pháp tính điểm, nguyên tắc tuân thủ của Tiêu chí và thực nghiệm cụ thể đối với một Thông tư của Bộ. Qua đó, Luận án đã đề xuất giải pháp xây dựng, hoàn thiện và bảo đảm áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ. 6. Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết nghiên cứu 6.1. Câu hỏi nghiên cứu - Ban hành VBQPPL của Bộ có vai trò như thế nào trong hoạt động QLNN? Chất lượng ban hành VBQPPL là gì? Mục đích đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL là gì? Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ là gì? Đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ dựa trên tiêu chí nào? Chủ thể đánh giá là ai? Khi áp dụng tiêu chí có những yếu tố nào ảnh hưởng? - Thực trạng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ ở Việt Nam như thế nào? Đâu là vấn đề tồn tại, hạn chế và nguyên nhân của việc đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ ở Việt Nam hiện nay qua các tiêu chí đã có?
8 - Hoàn thiện tiêu chí theo hướng nào? Cần có giải pháp gì để bảo đảm cho việc áp dụng bộ tiêu chí này trên thực tế ở Việt Nam? 6.2. Giả thuyết khoa học VBQPPL của Bộ ở Việt Nam hiện nay chưa đảm bảo chất lượng, một trong những nguyên nhân là do chưa có cơ chế đầy đủ để kiểm soát chất lượng ban hành. Nếu xây dựng và áp dụng bộ tiêu chí đầy đủ, khách quan, khoa học đánh giá chất lượng hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ sẽ góp phần nâng cao chất lượng hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ đảm bảo hiệu lực, hiệu quả QLNN. 7. Ý ngh a lý luận và th c tiễn của luận án - Về l luận: Đóng góp vào lý thuyết về ban hành VBQPPL của Bộ, chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ, đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ và lý luận về tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ cho thấy các yếu tố ảnh hưởng đến việc áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ; cơ sở khoa học để xác định tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ; - Về thực ti n: Luận án có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo cho các chương trình cử nhân, sau đại học trong các cơ sở đào tạo Luật, Hành chính công, Khoa học xã hội; là tài liệu tham khảo cho các cơ quan nhà nước, công chức làm công tác ban hành VBQPPL; hoàn thiện các quy định pháp luật về ban hành VBQPPL, đưa ra khung quy định về tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ. 8. Kết cấu của luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung luận án có kết cấu 4 chương: Chương 1. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Chương 2. Cơ sở lý luận về tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ Chương 3. Thực trạng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ ở Việt Nam Chương 4. Quan điểm, giải pháp xây dựng, hoàn thiện và bảo đảm áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ ở Việt Nam.
9 CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI 1.1. Những công trình khoa học đã được nghiên cứu liên quan đến đề tài 1.1.1. Một số công trình nghiên cứu trong nư c 1111 ông tr nh khoa h c liên quan đến hoạt động ban hành VBQPPL và VBQPPL của Bộ Cuốn sách “Xây dựng và ban hành VBQPPL” của tác giả Lưu Kiếm Thanh (2005), nhà xuất bản Lao động. Nội dung cuốn sách này đề cập đến khái niệm, đặc điểm, thẩm quyền, hiệu lực của VBQPPL. Đặc biệt, tác giả đã tập trung vào nội dung kỹ thuật xây dựng và ban hành VBQPPL như: Yêu cầu về nội dung, thể thức, ngôn ngữ văn phong của VBQPPL; quy trình xây dựng và ban hành VBQPPL. Đây là tài liệu tham khảo quan trọng giúp cho quá trình nghiên cứu luận án. Tác giả Dương Bạch Long (2007) với cuốn sách “Quy trình xây dựng, ban hành và kiểm tra VBQPPL”, nhà xuất bản Chính trị quốc gia. Nội dung cuốn sách đã đề cập đến các nội dung như: Những quy định chung về VBQPPL, chủ thể có thẩm quyền ban hành và hình thức VBQPPL, quy trình soạn thảo VBQPPL cụ thể của từng cơ quan nhà nước, trong đó có các cơ quan hành chính nhà nước ở Trung ương, bao gồm cả quy trình xây dựng và ban hành VBQPPL của Bộ trưởng, Thủ trưởng các cơ quan ngang Bộ. Mặc dù, không trực tiếp giải quyết vấn đề về tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ nhưng đây là nguồn tư liệu quan trọng để phục vụ cho việc nghiên cứu đề tài luận án. Hà Quang Thanh (2008), “Hoàn thiện quy trình ban hành và thực hiện VBQPPL của chính quyền địa phương cấp tỉnh”, luận án tiến sĩ chuyên ngành Quản lý hành chính công, Học viện Hành chính quốc gia. Nội dung luận án đã đề cập tới cơ sở pháp lý, lý luận và thực tiễn của việc ban hành và thực hiện VBQPPL của chính quyền địa phương cấp tỉnh. Tuy không đề cập đến việc ban hành VBQPPL của Bộ nhưng luận án đã đề cập đến lý luận về khái niệm và quy trình ban hành VBQPPL nói chung, điều này cũng giúp ích cho quá trình nghiên cứu đề tài luận án. Luận án tiến sĩ luật học “VBQPPL của cơ quan hành chính nhà nước ở nước