Luận văn Thạc sĩ Luật Hiến pháp và Luật Hành chính: Giải quyết khiếu nại về đất đai của Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Bình

Chia sẻ: Tomhum999 Tomhum999 | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:107

Thêm vào BST

Báo xấu

21
lượt xem 5
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục đích nghiên cứu đề tài nhằm phân tích, đánh giá thực trạng giải quyết khiếu nại về đất đai của Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Bình. Đề xuất giải pháp nâng cao chất lượng giải quyết khiếu nại về đất đai của Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Bình.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật Hiến pháp và Luật Hành chính: Giải quyết khiếu nại về đất đai của Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Bình

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ ........../.......... ...../..... HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA AN VŨ TÙNG LÂM GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH NINH BÌNH LUẬN VĂN THẠC SĨ CHUYÊN NGÀNH LUẬT HIẾN PHÁP – LUẬT HÀNH CHÍNH Chuyên ngành: Luật Hiến pháp – Luật Hành chính Mã số: 8 38 01 02 NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS TRẦN THỊ CÚC HÀ NỘI - NĂM 2020
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của tôi. Các báo cáo, số liệu, kết quả đƣợc trình bày trong Luận văn là hoàn toàn trung thực, có nguồn trích dẫn và chƣa từng đƣợc công bố trong các Luận văn đã có trƣớc đây. Học viên An Vũ Tùng Lâm 2
LỜI CẢM ƠN Tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành tới Lãnh đạo, các cán bộ, giảng viên Khoa sau Đại học, cán bộ, giảng viên Khoa Nhà nƣớc và Pháp luật – Lý luận cơ sở, Học viện Hành chính Quốc gia đã giúp đỡ tôi rất nhiều trong quá trình học tập và hoàn thành Luận văn. Xin gửi lời cảm ơn tới cán bộ, công chức tại Thanh tra tỉnh Ninh Bình đã giúp tôi hoàn thành Luận văn. Tôi cũng xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới PGS.TS Trần Thị Cúc đã nhiệt tình hƣớng dẫn và giúp đỡ tôi rất nhiều trong suốt quá trình hoàn thành Luận văn. Luận văn còn có nhiều thiếu sót nên tôi mong nhận đƣợc sự đóng góp từ các thày, cô và các bạn để tôi có thể hoàn thiện Luận văn đƣợc tốt hơn./. Xin chân thành cảm ơn! 3
MỤC LỤC MỞ ĐẦU 8 1. Tính cấp thiết của đề tài 8 2. Tình hình nghiên cứu 10 3. Mục đích và nhiệm vụ 11 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 12 5. Phƣơng pháp nghiên cứu 12 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn 12 7. Kết cấu của luận văn 13 Chƣơng 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI 14 1.1 Khiếu nại về đất đai 14 1.1.1 Khái niệm khiếu nại về đất đai 14 1.1.2 Đối tượng khiếu nại về đất đai 22 1.2 Giải quyết khiếu nại về đất đai 26 1.2.1 Khái niệm, nguyên tắc giải quyết khiếu nại về đất đai 26 1.2.2 Thẩm quyền giải quyết khiếu nại về đất đai 31 1.2.3 Thủ tục giải quyết khiếu nại về đất đai 37 1.3 Các yếu tố ảnh hƣởng đến giải quyết khiếu nại về đất đai 51 1.3.1 Hệ thống pháp luật về đất đai, giải quyết khiếu nại về đất đai 51 1.3.2 Yếu tố năng lực, phẩm chất đội ngũ cán bộ, công chức giải quyết khiếu nại 52 1.3.3 Yếu tố nhận thức của người dân 53 1.3.4 Yếu tố công khai trong giải quyết khiếu nại về đất đai 53 1.3.5 Yếu tố về quyền giám sát của các cơ quan dân cử 54 Chƣơng 2. THỰC TRẠNG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH NINH BÌNH 56 2.1 Tình hình khiếu nại về đất đai của tỉnh Ninh Bình 56 4
2.2 Thực trạng giải quyết khiếu nại về đất đai của Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Bình 61 2.2.1 Công tác tiếp nhận đơn khiếu nại về đất đai 61 2.2.2 Kết quả giải quyết khiếu nại về đất đai 64 2.3 Đánh giá về hoạt động giải quyết khiếu nại về đất đai của Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Bình 69 2.3.1 Kết quả đạt được 69 2.3.2 Hạn chế và nguyên nhân 71 Chƣơng 3. PHƢƠNG HƢỚNG,GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM CHẤT LƢỢNG GIẢI QUYẾT KHIẾU VỀ NẠI ĐẤT ĐAI CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH NINH BÌNH 86 3.1 Phƣơng hƣớng về giải quyết khiếu nại về đất đai của Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Bình 86 3.2 Giải pháp nhằm bảo đảm chất lƣợng giải quyết khiếu nại về đất đai của Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Bình 89 3.2.1 Giải pháp chung 89 3.2.2 Giải pháp đối với tỉnh Ninh Bình 96 3.2.3 Kiến nghị với cơ quan Nhà nước có thẩm quyền 98 KẾT LUẬN 103 TÀI LIỆU THAM KHẢO 105 5
DANH MỤC VIẾT TẮT UBND Ủy ban nhân dân GQKN Giải quyết khiếu nại GPMB Giải phóng mặt bằng GCNQSDĐ Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất TTHC Tố tụng hành chính 6
DANH MỤC BẢNG BIỂU Bảng 2.1 Đơn thƣ khiếu nại và khiếu nại về đất đai trên địa bàn tỉnh Ninh Bình từ năm 2016 – 2019................................................................................59 Bảng 2.2 Kết quả giải quyết đơn khiếu nại về đất đai từ năm 2016-2019 tại tỉnh Ninh Bình.................................................................................................64 Bảng 2.3 Hiệu quả trong giải quyết khiếu nại giai đoạn 2016-2019 tại tỉnh Ninh Bình........................................................................................................66 Biểu đồ A: Tổng số đơn, đơn khiếu nại, khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân tỉnh Ninh Bình 2016-2019.......................................................................63 7
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Vấn đề đất đai luôn là đề tài nóng đối với mỗi địa phƣơng. Dù đã có Luật Đất đai và những Nghị định, Thông tƣ hƣớng dẫn nhƣng vẫn có những kẽ hở trong việc quản lý đất đai, có những sai phạm của một số cán bộ quản lý đất đai, hơn nữa đất đai ở Việt Nam trải qua nhiều giai đoạn lịch sử khác nhau, do đó nhiều tồn tại trong quá trình quản lý và sử dụng đất . Sự minh bạch, thiếu rõ ràng trong sử dụng đất công hay lợi dụng những đặc quyền của Nhà nƣớc đã khiến cho những vụ tranh chấp, kiện tụng diễn ra mà không biết khi nào mới kết thúc gây nên nhiều hậu quả nghiêm trọng trong quần chúng Nhân dân. Nền kinh tế phát triển cũng là lúc vấn đề về đất đai nóng hơn bao giờ hết, khi mà đất đai đang là một mặt hàng đầu tƣ sinh lời cao. Đầu tƣ vào đất đai mang lại nguồn lợi nhuận khổng lồ cho nhà đầu tƣ. Từ đó đẩy đất đai lên là một mặt hàng có giá trị cao và khó sở hữu đối với ngƣời dân có thu nhập thấp. Kinh tế phát triển kéo theo đô thị hóa diễn ra nhanh khiến cho ngƣời dân đổ xô về các thành phố lớn khiến nhu cầu về nhà ở đã khan hiếm nay lại càng khó kiếm và từ đó giá trị đƣợc nhà đầu tƣ đẩy giá lên cao không tƣởng. Khi giá trị bất động sản cao, nó đƣợc xem là tài sản lớn thì chúng ta mới bắt đầu quan tâm tới quyền lợi và nghĩa vụ hợp pháp khi sử dụng và quản lý nguồn tài nguyên ấy sao cho hợp lý, từ đây cũng nảy sinh nhiều mâu thuẫn giữa con ngƣời với con ngƣời, con ngƣời với nhà nƣớc trong việc sử dụng đất đai. Nhà nƣớc ta đang đổi mới và cải cách song bên cạnh đó không quên nhiệm vụ quan trọng là giữ gìn sự ổn định, bình yên trong Nhân dân. Thế nên việc hoàn thiện pháp luật về đất đai ngày càng đƣợc chú trọng hơn nữa, việc quản lý đất đai cần chặt chẽ, công khai, minh bạch cùng với đó đẩy mạnh 8
phân cấp, phân quyền trong quản lý và sử dụng nguồn đất hợp lý tránh đùn đẩy trách nhiệm mỗi khi có những vụ việc xảy ra. Địa phƣơng cũng là một cơ quan đƣợc Nhà nƣớc trao quyền để phát huy trách nhiệm trong quản lý và sử dụng đất đai hợp lý. Về những mặt yếu kém trong từng khâu thì ai cũng biết nhƣng để hoàn thiện thì cần thời gian để có những cơ chế phù hợp hơn. Quy hoạch đất đai ở nhiều nơi còn chƣa có tính chiến lƣợc, chỉ nhìn thấy những lợi ích trƣớc mắt mà quên đi những hệ quả về sau khiến tình trạng khiếu nại, tranh chấp về đất đai kéo dài. Việc xử lý và giải quyết tranh chấp còn chậm trễ, kém hiệu quả khiến những vụ việc không đƣợc giải quyết triệt để gây bức xúc trong quần chúng Nhân dân. Khiếu nại là một quyền cơ bản của công dân, cũng là công cụ để Nhân dân có thể tự bảo vệ bản thân khi bị xâm hại về quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Thực hiện quyền khiếu nại chính là hình thức dân chủ trực tiếp để Nhân dân tham gia vào hoạt động quản lý nhà nƣớc, là một kênh giám sát xã hội đặc biệt hiệu quả của cơ quan nhà nƣớc. Đây đƣợc xem nhƣ kênh thông tin hữu hiệu để qua đó các cơ quan nhà nƣớc cũng nhƣ công chức có cái nhìn toàn diện hơn trong thực thi quyền lực nhà nƣớc. Giải quyết khiếu nại đƣợc xem có vai trò quan trọng trong quản lý nhà và từ đây cũng thể hiện mối quan hệ giữa Nhà nƣớc – Nhân dân. Thông qua hoạt động giải quyết khiếu nại, Nhà nƣớc cũng từng bƣớc nâng cao hiệu lực, hiệu quả trong hoạt động quản lý, góp phần đấu tranh phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, những việc làm xấu sẽ bị phanh phui tạo đƣợc niềm tin trong quần chúng Nhân dân, ổn định tình hình chính trị nƣớc nhà. Cùng với sự phát triển chung của đất nƣớc thì tỉnh Ninh Bình cũng đang nổi lên với ngành công nghiệp và du lịch rất phát triển. Kéo theo đó thì vấn đề đất đai cũng là vấn đề nóng đối với địa phƣơng hiện nay, khi mà những phát sinh trong việc thu hồi đất, bồi thƣờng hỗ trợ tái định cƣ và nhiều 9
tranh chấp đất đai khác. Giải quyết khiếu nại về đất đai là một vấn đề phức tạp, lâu dài đối với Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Bình khi nếu giải quyết thỏa đáng sẽ làm địa phƣơng từng bƣớc phát triển song nếu giải quyết không thỏa đáng, triệt để sẽ làm kìm hãm sự phát triển trong tỉnh cũng nhƣ khiến các ngành nghề cùng với đó kéo theo chậm phát triển. Trên địa bàn của tỉnh Ninh Bình, thời gian qua số lƣợng ngƣời dân đến khiếu nại, tố cáo, kiến nghị đã có xu hƣớng tăng và những vụ việc lại ngày càng phức tạp. Số vụ việc giảm về số lƣợng nhƣng chất lƣợng những vụ việc ấy lại có tính chất phức tạp đòi hỏi cán bộ lãnh đạo xử lý triệt để các vụ việc để Nhân dân có thể yên ổn làm việc và sinh sống. Cùng với đó, những vụ việc phức tạp cũng đã đƣợc các cơ quan xử lý nhanh chóng, triệt để không để kéo dài và tồn đọng từ ngày này sang tháng khác gây hoang mang dƣ luận và quần chúng Nhân dân. Từ thực tế khiếu nại, tranh chấp đất đai tại tỉnh Ninh Bình tôi lựa chọn đề tài: “Giải quyết khiếu nại về đất đai của Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Bình” làm đề tài luận văn của mình. 2. Tình hình nghiên cứu Vấn đề về đất đai ở Việt Nam cũng có nhiều công trình nghiên cứu đề cập đến ở nhiều góc độ lý luận và thực tiễn nhƣ: Phạm Hồng Thái (2003), Pháp luật về khiếu nại, tố cáo, Nhà xuất bản Thành phố Hồ Chí Minh; Bùi Thị Thuận Ánh (2012), Giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai qua thực tiễn tại tỉnh Thừa Thiên Huế; Hoàng Ngọc Dũng (2015), Giải quyết khiếu nại hành chính trong công cuộc cải cách hành chính ở Việt Nam; Trần Văn Sơn (2007), Tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo, Nhà xuất bản Tƣ Pháp; Trần Kim Cúc-Nguyễn Thị Phƣợng (2008), “Khiếu kiện về đất đai-thực trạng và giải pháp”, Tạp chí quản lý nhà nƣớc số 10/2003; Nguyễn Ngọc Phi (2015), Giải quyết khiếu nại về đất đai 10
trên địa bàn huyện Bình Xuyên, tỉnh Vĩnh Phúc; Mai Văn Sinh (2020), “Nhận diện đối tượng khởi kiện vụ án hành chính về quản lý đất đai qua công tác kiểm sát giải quyết vụ án hành chính”, Trƣờng Đào tạo, bồi dƣỡng nghiệp vụ kiểm sát tại Thành phố Hồ Chí Minh; Nguyễn Cảnh Quý (2001), Hoàn thiện cơ chế điều chỉnh pháp luật đất đai ở Việt Nam, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội; Nguyễn Thắng Lợi, Một số giải pháp đổi mới mô hình giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật số 10/2013;..... Những công trình nghiên cứu về những vấn đề chung của khiếu nại, tố cáo hoặc nghiên cứu một vấn đề liên quan đến một địa phƣơng nhất định. Những công trình trên cũng đã tạo ra một bức tranh về tình hình giải quyết khiếu nại nói chung cũng nhƣ giải quyết khiếu nại về đất đai nói riêng. Các công trình kể trên đều là các công trình có giá trị tham khảo cho luận văn của tác giả.Từ những khó khăn hay thuận lợi của từng địa phƣơng tôi có thể lấy những phần phù hợp để có thể áp dụng vào việc giải quyết khiếu nại đất đai tại Ninh Bình. Tính đến nay, đã có nhiều công trình nghiên cứu đề giải quyết khiếu nại nhƣng lại chƣa có đề tài nào viết về vấn đề giải quyết khiếu nại về đất đai của Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Bình thế nên luận văn của tôi sẽ nghiên cứu những vấn đề về giải quyết khiếu nại đất đai trên địa bàn tỉnh Ninh Bình, vì vậy, đề tài luận văn thạc sĩ của tôi:”Giải quyết khiếu nại về đất đai của UBND tỉnh Ninh Bình” không trùng lặp với bất kỳ đề tài nào trƣớc đó. 3. Mục đích và nhiệm vụ 3.1 Mục đích nghiên cứu Từ nghiên cứu lý luận về giải quyết khiếu nại về đất đai nghiên cứu kết hợp phân tích thực trạng giải quyết khiếu nại về đất đai của Ủy ban nhân dân 11
tỉnh Ninh bình để thấy đƣợc kết quả đạt đƣợc, làm rõ hơn những khó khăn, bất cập, nguyên nhân của các khó khăn, bất cập, từ đó tác giả đề xuất những giải pháp nâng cao hiệu quả hơn. 3.2 Nhiệm vụ nghiên cứu: - Tập hợp và nghiên cứu các cơ sở lý luận về khiếu nại và giải quyết khiếu nại . - Phân tích, đánh giá thực trạng giải quyết khiếu nại về đất đai của Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Bình. - Đề xuất giải pháp nâng cao chất lƣợng giải quyết khiếu nại về đất đai của Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Bình. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu Đối tƣợng nghiên cứu: Nghiên cứu về thực trạng hoạt động giải quyết khiếu nại về đất đai của Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Bình. Phạm vi nghiên cứu: Hoạt động giải quyết khiếu nại về đất đai của Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Bình Từ năm 2016 đến 2019. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu Luận văn dựa trên cơ sở phƣơng pháp luận của chủ nghĩa Mác-Lênin, tƣ tƣởng Hồ Chí Minh. Phƣơng pháp đƣợc sử dụng trong luận văn: phƣơng pháp phân tích, tổng hợp phƣơng pháp thống kê, phƣơng pháp so sánh. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Ý nghĩa lý luận: 12
- Luận văn là sự hệ thống hóa cơ sở lý luận về giải quyết khiếu nại về đất đai - Đánh giá đƣợc thực trạng về khiếu nại đất đai của UBND tỉnh Ninh Bình Ý nghĩa thực tiễn: - Những giải pháp trong Luận văn có thể giúp cho các nhà quản lý hành chính nói chung và cán bộ quản lý đất đai nói riêng có thể áp dụng trong công tác giải quyết khiếu nại. - Kết quả thu đƣợc trong Luận văn cũng có thể làm tài liệu tham khảo cho các cơ sở giáo dục và những học viên, sinh viên, cán bộ quan tâm đến vấn đề giải quyết khiếu nại đất đai. 7. Kết cấu của luận văn Luận văn gồm 3 chƣơng: Chƣơng 1. Cơ sở lý luận về giải quyết khiếu nại về đất đai Chƣơng 2. Thực trạng giải quyết khiếu nại về đất đai của Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Bình Chƣơng 3. Phƣơng hƣớng, giải pháp bảo đảm chất lƣợng giải quyết khiếu nại về đất đai của Ủy ban nhân dân tỉnh Ninh Bình. 13
Chƣơng 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI 1.1 Khiếu nại về đất đai 1.1.1 Khái niệm khiếu nại về đất đai Khiếu nại là hoạt động diễn ra thƣờng xuyên và phổ biến, cụm từ khiếu nại do đó đƣợc sử dụng phổ biến và rộng rãi trong xã hội. Theo gốc tiếng Latin thì khiếu nại: “Complant” nghĩa là phàn nàn, phản ứng, bất bình của ngƣời nào đó về vấn đề liên quan đến lợi ích của mình. Từ điển Tiếng việt, khiếu nại là “Thắc mắc, đề nghị xem xét lại những kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm”.[11] Khiếu nại là việc cá nhân hay tổ chức yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm sửa chữa một việc làm mà họ cho là không đúng, đã và đang hoặc sẽ gây thiệt hại đến quyền lợi, lợi ích chính đáng của họ. Theo Hiến pháp năm 2013, tại Điều 30 có quy định: Mọi ngƣời có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền phải tiếp nhận, giải quyết khiếu nại, tố cáo. Ngƣời bị thiệt hại có quyền đƣợc bồi thƣờng về vật chất, tinh thần và phục hồi danh dự theo quy định của pháp luật. Nghiêm cấm việc trả thù ngƣời khiếu nại, tố cáo hoặc lợi dụng quyền khiếu nại, tố cáo để vu khống, vu cáo làm hại ngƣời khác. Đứng về giác độ xã hội, khi trong xã hội xảy ra mâu thuẫn hoặc có một sự việc mới phát sinh lệch chuẩn với đạo đức xã hội hay xâm phạm đến lợi ích của mình thì ngay lập tức con ngƣời có sự phản kháng lại bằng nhiều cách khác nhau. 14
Về giác độ pháp lý thì khiếu nại chƣa có ở bản Hiến pháp đầu tiên năm 1946 mà phải đến Hiến pháp năm 1959 thì khiếu nại mới đƣợc đƣa vào nhƣ một quyền của công dân - đƣợc nêu ở Điều 29, đến Hiến pháp năm 1980 thì lại đƣợc nhắc đến ở Điều 73, với bản Hiến pháp năm 1992 thì đƣợc nêu ở Điều 74, đến Hiến pháp năm 2013 đƣợc nêu Điều 30. Điều đó cho thấy Nhà nƣớc rất quan tâm đến tâm tƣ nguyện vọng của Nhân dân và từ đó hình thành Luật Khiếu nại, tố cáo đầu tiên năm 1998. Qua một lần sửa đổi, bổ sung năm 2004, 2005; đến nay thì chúng ta đang áp dụng Luật Khiếu nại năm 2011, tại Điều 2 định nghĩa cụ thể, rõ ràng về khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật Khiếu năm 2011 nại này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nƣớc, của ngƣời có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nƣớchoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Mọi công dân đều có quyền khiếu nại, đây là quyền cơ bản của mỗi công dân dù cho họ có bị hạn chế theo những quy định của pháp luật hay phạm tội. Có thể hiểu khiếu nại đƣợc quy định trong Luật Khiếu nại là khiếu nại hành chính, khiếu nại đối với quyết định hành chính hay hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nƣớc, của ngƣời có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nƣớc và quyết định kỷ luật cán bộ, công chức, viên chức. Đặc biệt, khái niệm chỉ giới hạn đối với khiếu nại phát sinh trong lĩnh vực quản lý của cơ quan hành chính nhà nƣớc. Có những điều kiện nhất định để thực hiện quyền khiếu nại hành chính, hành vi hành chính. Mối quan hệ quyết định hành chính, hành vi hành chính 15
với hậu quả xảy ra là mối quan hệ nhân quả, khi quyền, lợi ích hợp pháp của ngƣời khiếu nại liên quan trực tiếp đến quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại hay khiếu nại thực hiện theo trình tự, thủ tục theo Luật định. Dựa theo Luật Khiếu nại năm 2011, các cơ quan, tổ chức cũng có quyền đƣợc khiếu nại bởi các tổ chức cũng chịu sự tác động của các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền. Trong quá trình quản lý thì các cơ quan nhà nƣớc nhiều khi cũng ra những quyết định gây ảnh hƣởng đến các cơ quan khác. Khiếu nại đƣợc hiểu là: “Khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân, mà trong đó cá nhân, cơ quan, tổ chức theo pháp luật quy định yêu cầu ngƣời có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính khi họ có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, ảnh hƣởng đến quyền và lợi ích của mình.” Tại Điều 2 của Luật Khiếu nại năm 2011 thì Người khiếu nại là công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức thực hiện quyền khiếu nại. Cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại là cơ quan nhà nƣớc, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân. Người bị khiếu nại là cơ quan hành chính nhà nƣớc hoặc ngƣời có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nƣớc có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại; cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền có quyết định kỷ luật cán bộ, công chức bị khiếu nại. Người giải quyết khiếu nại là cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. 16
Người có quyền, nghĩa vụ liên quan là cá nhân, cơ quan, tổ chức mà không phải là ngƣời khiếu nại, ngƣời bị khiếu nại nhƣng việc giải quyết khiếu nại có liên quan đến quyền, nghĩa vụ của họ. Giải quyết khiếu nại là việc thụ lý, xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết khiếu nại. “Khiếu nại hành chính là việc cá nhân hay tổ chức đề nghị cơ quan hành chính nhà nƣớc xem xét, sửa chữa một hành vi hay một quyết định hành chính mà họ là hành vi hay quyết định không đúng pháp luật, gây thiệt hại hoặc sẽ gây thiệt hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của họ” theo Từ điển Bách khoa Việt Nam.[11] Trong khái niệm đã chỉ rõ điểm khác biệt của khiếu nại hành chính đối với các dạng khiếu nại khác, khiếu nại cá nhân hay tổ chức với quyết định hành chính hay hành vi hành chính của cá nhân có thẩm quyền trong cơ quan nhà nƣớc. Quyền con ngƣời, quyền công dân đã đƣợc thể hiện rất rõ trong khái niệm của Từ điển Bách khoa Việt Nam. Theo đó, bất kì cá nhân hay tổ chức nào cũng có thể thực hiện đƣợc quyền khiếu nại hành chính. Đây đƣợc xem là một tiến bộ trong thực hiện quyền khiếu nại, một tiến bộ trong đảm bảo quyền cho con ngƣời. Nhƣng pháp luật hiện hành ngƣời có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính không chỉ là cơ quan hành chính nhà nƣớc, ngƣời có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nƣớc, thế nên khái niệm này chƣa thể coi là đầy đủ và phù hợp đối với pháp luật hiện hành. Thực tế cho thấy, khiếu nại hành chính là phƣơng thức quan trọng qua đó công dân yêu cầu cơ quan nhà nƣớc bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của bản thân mình; cũng chính là phƣơng tiện để cơ quan nhà nƣớc hay cán bộ, công chức trong cơ quan nhà nƣớc rà soát lại đƣợc tính pháp lý cũng nhƣ tính hợp lý, đúng đắn những quyết định hành chính, hành vi hành chính. Khiếu nại hành chính là 17
hình thức bảo vệ công dân trƣớc cơ quan, tổ chức nhà nƣớc hay quyền, lợi ích của công dân có thể bị xâm phạm theo quy định của pháp luật. Theo Luật Khiếu nại năm 2011 thì Khiếu nại hành chính là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do pháp luật quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính nhà nƣớc, của ngƣời có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nƣớc hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Khiếu nại hành chính có đặc điểm sau, gồm: Thứ nhất là, khiếu nại hành chính là khiếu nại diễn ra trong quản lý hành chính nhà nƣớc - là lĩnh vực hoạt động chấp hành và điều hành nhằm thực thi pháp luật. Chức năng cơ bản của Nhà nƣớc có ba chức năng cơ bản: lập pháp, hành pháp và tƣ pháp. Khiếu nại hành chính xuất hiện trong lĩnh vực hành pháp. Thứ hai là, khiếu nại hành chính phần lớn do cơ quan và những ngƣời có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nƣớc giải quyết. Khác với khiếu nại trong lĩnh vực tƣ pháp thì khiếu nại của công dân do các cơ quan tƣ pháp nhƣ Tòa án, Viện kiểm sát, cơ quan điều tra thực hiện. Thứ ba là, thủ tục để giải quyết khiếu nại hành chính là thủ tục hành chính hay có tính chất hành pháp (phân biệt với thủ tục có tính chất tố tụng do các cơ quan tƣ pháp thực hiện). Thủ tục hành chính để giải quyết khiếu nại hành chính đƣợc thực hiện đơn giản hơn thủ tục tố tụng do các cơ quan tƣ pháp thực hiện. Thứ tư là, các khiếu nại hành chính đƣợc thực hiện trên phạm vi rộng lớn các cơ quan trong bộ máy nhà nƣớc, gồm: Cơ quan quyền lực nhà nƣớc, 18
Cơ quan chủ tịch nƣớc, Cơ quan hành chính, Cơ quan tòa án, Cơ quan kiểm sát. Khiếu nại tƣ pháp thì chỉ đƣợc thực hiện trong phạm vi các cơ quan tƣ pháp: Cơ quan tòa án, Cơ quan kiểm sát, Cơ quan điều tra. Thứ năm là, mục đích của khiếu nại hành chính là để bảo vệ và khôi phục những quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân khiếu nại bị xâm phạm bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật. Thứ sáu là,khiếu nại hành chính phát sinh trong hai trƣờng hợp: Trƣờng hợp 1: Khiếu nại trong hoạt động liên quan đến việc tổ chức thực hiện pháp luật nhƣ: đăng ký kinh doanh, đăng ký quyền sử dụng đất, trƣng dụng đất…. Đây là hoạt động thuộc lĩnh vực quản lý hành chính nhà nƣớc hay còn gọi là lĩnh vực quản lý hành chính nhà nƣớc về đất đai, pháp luật đƣợc thực hiện không có tính chất bảo vệ pháp luật. Trƣờng hợp 2: Khiếu nại trong các hoạt động bảo vệ pháp luật trong lĩnh vực hành chính nhƣ: khiếu nại với các hoạt động xử lý vi phạm hành chính hoặc hoạt động xử lý vi phạm kỷ luật… Theo Luật Khiếu nại năm 2011, tại Điều 2 Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nƣớc hoặc ngƣời có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nƣớc ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nƣớc đƣợc áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tƣợng cụ thể. Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nƣớc, của ngƣời có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nƣớc thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật. Quyết định kỷ luật là quyết định bằng văn bản của ngƣời đứng đầu cơ quan, tổ chức để áp dụng một trong các hình thức kỷ luật đối với cán bộ, công 19
chức thuộc quyền quản lý của mình theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức.” Khiếu nại đƣợc hiểu trên góc độ xã hội là việc công dân không đồng tình với một quyết định hay hành vi của cơ quan, tổ chức xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cũng là sự phản ứng rất tự nhiên của mỗi con ngƣời, mỗi công dân khi công dân bị xâm phạm tới quyền lợi của mình. Để bảo vệ quyền lợi của mình, xét trên góc độ pháp lý thì khiếu nại đƣợc quan niệm là phƣơng thức tự bảo vệ của bất kỳ chủ thể nào, sử dụng khi quyền của công dân hay ngƣời do mình bảo hộ bị xâm phạm do quyết quyết hay hành vi trái với các quy định pháp luật thuộc phạm vi quản lý của cơ quan quản lý nhà nƣớc hoặc cán bộ, công chức làm việc trong cơ quan nhà nƣớc. Đứng trên góc độ chính trị thì khiếu nại là quyền cơ bản của mỗi công dân, đƣợc pháp luật quy định và bảo đảm thực hiện. Khiếu nại cũng có thể hiểu phản hồi của công dân đối với các hoạt động của bộ máy nhà nƣớc trong quá trình quản lý xã hội và công dân cho rằng hoạt động ấy đang xâm phạm đến quyền lợi của công dân. Tại Điều 2 của Luật Khiếu nại năm 2011 thì Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nƣớc hoặc ngƣời có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nƣớc ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nƣớc đƣợc áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tƣợng cụ thể. Quyết định hành chính cũng có thể bị khiếu nại khi cấu thành bởi các yếu tố sau: Quyết định hành chính là quyết định bằng văn bản; Quyết định của cơ quan hành chính nhà nƣớc hoặc cá nhân có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nƣớc; Quyết định áp dụng một lần hoặc áp dụng lên nhiều đối tƣợng cụ thể. 20