Luận văn thạc sĩ Luật Hiến pháp và Luật Hành chính: Thanh tra hành chính – Từ thực tiễn Thanh tra thành phố Tuyên Quang, tỉnh Tuyên Quang

Chia sẻ: Hinh Duyệt | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:97

Thêm vào BST

Báo xấu

41
lượt xem 7
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận văn luận giải, làm rõ những vấn đề lý luận và thực tiễn về thanh tra hành chính. Phân tích thực trạng về thanh tra hành chính ở thành phố Tuyên Quang, tỉnh Tuyên Quang. Xác định những ƣu điểm, hạn chế về thanh tra hành chính tại thành phố Tuyên Quang, phát hiện những mặt tích cực đã làm và những mặt hạn chế trong công tác thanh tra. Đề xuất những phương hướng, giải pháp đảm bảo thanh tra hành chính tại thành phố Tuyên Quang, tỉnh Tuyên Quang.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn thạc sĩ Luật Hiến pháp và Luật Hành chính: Thanh tra hành chính – Từ thực tiễn Thanh tra thành phố Tuyên Quang, tỉnh Tuyên Quang

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA ĐỖ THỊ HOÀNG YẾN THANH TRA HÀNH CHÍNH – TỪ THỰC TIỄN THANH TRA THÀNH PHỐ TUYÊN QUANG, TỈNH TUYÊN QUANG LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH HÀ NỘI – 2017
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA ĐỖ THỊ HOÀNG YẾN THANH TRA HÀNH CHÍNH – TỪ THỰC TIỄN THANH TRA THÀNH PHỐ TUYÊN QUANG, TỈNH TUYÊN QUANG LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số: 60 38 01 02 NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. ĐINH VĂN MINH HÀ NỘI – 2017
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đề tài “Thanh tra hành chính – Từ thực tiễn Thanh tra thành phố Tuyên Quang, tỉnh Tuyên Quang” là công trình nghiên cứu thực sự của bản thân tôi, không trùng lặp với các công trình nghiên cứu có liên quan đã đƣợc công bố. Số liệu và các kết quả nghiên cứu trong luận văn là trung thực, hoàn toàn dựa theo số liệu thu thập và điều tra. Các thông tin trích dẫn và số liệu sử dụng trong luận văn đều đƣợc dẫn nguồn tài liệu tham khảo. Hà Nội, ngày tháng năm 2017 Tác giả Đỗ Thị Hoàng Yến
LỜI CẢM ƠN Luận văn này là kết quả của bản thân sau một quá trình nỗ lực học tập và nghiên cứu với sự giúp đỡ của thầy cô, đơn vị, đồng nghiệp và ngƣời thân. Để có đƣợc thành quả ngày hôm nay, lời đầu tiên tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến Thầy giáo – TS. Đinh Văn Minh, ngƣời hƣớng dẫn khoa học trực tiếp, đã dành nhiều thời gian, công sức trong quá trình nghiên cứu để giúp tôi hoàn thành luận văn này. Tiếp theo, tôi xin gửi lời cảm ơn đến Học viện Hành chính Quốc gia, khoa Sau Đại học cùng toàn thể thầy, cô giáo của Học viện Hành chính Quốc gia đã giảng dạy tận tình và truyền đạt những kiến thức quý báu, giúp đỡ tôi trong quá trình học tập và nghiên cứu. Tôi xin chân thành cảm ơn Thanh tra thành phố Tuyên Quang, tỉnh Tuyên Quang đã hỗ trợ, giúp đỡ và tạo điều kiện cho tôi trong suốt quá trình thực hiện luận văn. Xin gửi lời cảm ơn tới các đồng chí công tác tại Thanh tra thành phố Tuyên Quang, tỉnh Tuyên Quang đã nhiệt tình giúp đỡ tôi trong quá trình thu thập số liệu điều tra nghiên cứu. Cuối cùng, tôi xin đƣợc gửi lời cảm ơn sâu sắc nhất đến gia đình, ngƣời thân, đồng nghiệp đã động viên, giúp đỡ tôi an tâm công tác, học tập và sự quan tâm, chia sẻ của các bạn học cùng lớp Cao học Luật Hành chính và Luật Hiến pháp LH2.B1 cũng chính là động lực giúp tôi hoàn thành khóa học và luận văn này. Một lần nữa tôi xin chân thành cảm ơn./. Tác giả Đỗ Thị Hoàng Yến
MỤC LỤC MỞ ĐẦU ........................................................................................................... 1 CHƢƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THANH TRA VÀ THANH TRA HÀNH CHÍNH .................................................................................................. 6 1.1. Khái quát chung về thanh tra ..................................................................... 6 1.2. Khái niệm, đặc điểm, vai trò, nguyên tắc của thanh tra hành chính .............. 10 1.3.Cấu thành thanh tra hành chính................................................................. 21 1.4. Các yếu tố ảnh hƣởng đến hoạt động thanh tra hành chính ..................... 31 Tiểu kết Chƣơng 1 ........................................................................................... 38 CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG THANH TRA HÀNH CHÍNH TẠI THANH TRA THÀNH PHỐ TUYÊN QUANG, TỈNH TUYÊN QUANG ................. 39 2.1. Khái quát chung về thành phố Tuyên Quang........................................... 39 2.2. Cơ cấu, tổ chức, nội dung hoạt động của Thanh tra thành phố Tuyên Quang, tỉnh Tuyên Quang ............................................................................... 41 2.3. Thực trạng hoạt động thanh tra hành chính tại Thanh tra thành phố Tuyên Quang, tỉnh Tuyên Quang ............................................................................... 45 2.4. Nhận xét chung về thanh tra hành chính từ thực tiễn Thanh tra thành phố Tuyên Quang, tỉnh Tuyên Quang. ................................................................... 61 Tiểu kết Chƣơng 2 ........................................................................................... 68 CHƢƠNG 3: PHƢƠNG HƢỚNG, GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM THANH TRA HÀNH CHÍNH TẠI THÀNH PHỐ TUYÊN QUANG, TỈNH TUYÊN QUANG .......................................................................................................... 69 3.1. Yêu cầu của việc bảo đảm thanh tra hành chính tại thành phố Tuyên Quang, tỉnh Tuyên Quang ............................................................................... 69 3.2. Phƣơng hƣớng bảo đảm thanh tra hành chính tại thành phố Tuyên Quang, tỉnh Tuyên Quang ............................................................................................ 71
3.3. Giải pháp bảo đảm thanh tra hành chính tại thành phố Tuyên Quang, tỉnh Tuyên Quang ................................................................................................... 75 Tiểu kết chƣơng 3............................................................................................ 83 KẾT LUẬN ..................................................................................................... 84 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ........................................................ 87
DANH MỤC CÁC BẢNG, SƠ ĐỒ Sơ đồ 2.1: Sơ đồ tổ chức hệ thống các phòng ban chuyên môn trực thuộc Ủy ban nhân dân thành phố Tuyên Quang............................................................ 42 Sơ đồ 2.2: Tổ chức bộ máy Thanh tra thành phố Tuyên Quang ..................... 43 Bảng 2.1: Bảng thống kê số lƣợng cán bộ, công chức thuộc Thanh tra thành phố Tuyên Quang theo chức vụ và trình độ chuyên môn, nghiệp vụ. ............ 45 Bảng 2.2: Tổng số cuộc thanh tra hành chính tại thành phố Tuyên Quang năm 2010 – 2015 ..................................................................................................... 57 Bảng 2.3: Bảng thống kê kết quả xử lý và chỉ đạo việc thực hiện kết luận, kiến nghị thanh tra hành chính của Thanh tra thành phố Tuyên Quang năm 2010 – 2015 ................................................................................................................. 59
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài luận văn Lúc sinh thời, Chủ tịch Hồ Chí Minh từng nói: “Đối với cán bộ, đƣợc làm công tác thanh tra là một vinh dự. Vì sao? Vì công tác thanh tra là một công tác quan trọng, Đảng và Chính phủ có tin cậy mới giao cho làm nhiệm vụ ấy” [43]. Có thể thấy, công tác thanh tra là một trong những nội dung cơ bản của hoạt động quản lý hành chính nhà nƣớc, là một chức năng thiết yếu của quản lý nhà nƣớc, là công cụ phục vụ sự lãnh đạo của Đảng, sự quản lý của Nhà nƣớc. Bên cạnh đó, thanh tra còn là một phƣơng thức phát huy dân chủ, tăng cƣờng pháp chế, phát hiện và xử lý những biểu hiện quan liêu, tham ô, lãng phí và những hành vi vi phạm pháp luật trong hoạt động quản lý. Ngay từ những ngày đầu lập nƣớc, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã rất chú ý tới việc sử dụng, phát huy vai trò công tác thanh tra. Tại cuộc họp Chính phủ ngày 13/11/1945, Hồ Chủ tịch đề nghị “Các Bộ trƣởng có thể chia nhau đi thanh tra một khu vực gần Hà Nội, Bộ Nội vụ sẽ khảo cứu và lập một chƣơng trình về việc này”. Ngày 23/11/1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh ký Sắc lệnh 64/SL thành lập Ban Thanh tra đặc biệt, tiền thân của các tổ chức thanh tra ngày nay. Có thể nói, kể từ khi tổ chức và hoạt động thanh tra đƣợc chính thức quy định tại các văn bản quy phạm pháp luật chuyên biệt, công tác thanh tra đã phát huy đƣợc các nhân tố tích cực trong phòng ngừa xử lý vi phạm, góp phần thúc đẩy hoàn thành nhiệm vụ, hoàn thiện cơ chế tăng cƣờng pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nƣớc, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan tổ chức và nhân dân. Tuy nhiên, trong thực tế hiện nay, các quy định hiện hành về thanh tra, còn chƣa đƣợc quy định rõ, còn chồng chéo về vai trò, hoạt động của thanh tra hành chính và chuyên ngành, hoạt động phối hợp xử lý giữa cơ quan 1
thanh tra và các cơ quan chức năng dẫn đến hiệu quả của công tác thanh tra còn nhiều hạn chế, làm giảm hiệu lực quản lý nhà nƣớc. Bên cạnh đó, quyền hạn thanh tra còn bị hạn chế, các kết luận, kiến nghị thanh tra chƣa đƣợc thực thi một cách nghiêm chỉnh và còn thiếu nhiều biện pháp cứng rắn, chế tài đủ mạnh. Một số cán bộ thanh tra chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu về trình độ, kỹ năng nghề nghiệp, phẩm chất đạo đức và bản lĩnh chính trị trong thực hiện nhiệm vụ đƣợc giao. Để xử lý dứt điểm tình trạng trên không chỉ là vấn đề riêng của một địa phƣơng, một ngành mà phải cần có sự hỗ trợ từ tất cả các cơ quan hữu quan. Tình hình trên đặt ra đòi hỏi phải nghiên cứu một cách tổng thể cả về lý luận và thực tiễn về công tác thanh tra nói chung, đặc biệt công tác thanh tra hành chính nói tiêng, từ đó đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả công tác này. Xuất phát từ những lý do nêu trên, em đã chọn đề tài: “ Thanh tra hành chính – từ thực tiễn Thanh tra thành phố Tuyên Quang, tỉnh Tuyên Quang” làm đề tài Luận văn tốt nghiệp chƣơng trình sau đại học chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính tại Học viện Hành chính Quốc gia. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn Hiện nay, nói về thanh tra hành chính, có khá nhiều đề tài nghiên cứu và tác giả đề cập đến nội dung liên quan đến hoạt động này, nhƣng để nghiên cứu một cách trực tiếp, có hệ thống chuyên sâu về thanh tra hành chính thì số lƣợng công trình nghiên cứu còn hạn chế, cụ thể nhƣ sau: Thứ nhất, về các đề tài nghiên cứu khoa học. - “Cơ sở xác định trách nhiệm của Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp trong công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng chống tham nhũng” do đồng chí Nguyễn Tuấn Khanh – Viện khoa học Thanh tra làm chủ nhiệm. - “Một số giải pháp nhằm hạn chế trùng lắp, chồng chéo trong hoạt động 2
thanh tra” do đồng chí Lê Đức Trung – Viện khoa học Thanh tra làm chủ nhiệm. Thứ hai, về các đề tài luận án, luận văn đã bảo vệ. - Luận án tiến sỹ “Tổ chức và hoạt động của các tổ chức Thanh tra ở nƣớc ta trong giai đoạn hiện nay – thực trạng và giải pháp” của tác giả Trịnh Xuân Thiện. - Luận văn thạc sỹ :“Hoạt động thanh tra hành chính của cơ quan Thanh tra tỉnh, từ thực tiễn tỉnh Cà Mau”; “Thanh tra quận, huyện; Thanh tra xây dựng xã, phƣờng, thị trấn tại Thành phố Hồ Chí Minh” Thứ ba, các bài nghiên cứu đăng trên báo, tạp chí, các trang điện tử chính thống. - “Phân định thanh tra hành chính - thanh tra chuyên ngành: những vƣớng mắc đặt ra cho việc sửa đổi Luật thanh tra” của tác giả Đinh Văn Minh – Viện khoa học Thanh tra. - “Thanh tra hành chính góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà Nƣớc” của tác giả Nguyễn Tân Đông – Thanh tra tỉnh Đồng Tháp. Các đề tài, chuyên đề, bài viết nghiên cứu trên đây mới chỉ đề cập bƣớc đầu đến vấn đề thanh tra hành chính. Các bài viết, các công trình nghiên cứu phần lớn tập trung vào khó khăn khi thực hiện hoạt động thanh tra hành chính, phân định giữa thanh tra hành chính và thanh tra chuyên nghành, chƣa có nhiều đề tài đi sâu nghiên cứu về lý luận , thực tiễn công tác tổ chức thực hiện hoạt động thanh tra hành chính ở các cấp, các ngành, cụ thể là hoạt động thanh tra hành chính trên địa bàn thành phố Tuyên Quang, tỉnh Tuyên Quang. Các công trình nghiên cứu trên sẽ là cơ sở, tiền đề trong việc tham khảo, tiếp cận, nghiên cứu để đƣa ra những giải pháp trong công tác hoàn thiện tổ chức và thực hiện thanh tra hành chính tại thanh tra thành phố Tuyên Quang, tỉnh Tuyên Quang. 3
3. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu Mục tiêu nghiên cứu Luận văn luận giải, làm rõ những vấn đề lý luận và thực tiễn về thanh tra hành chính. Phân tích thực trạng về thanh tra hành chính ở thành phố Tuyên Quang, tỉnh Tuyên Quang. Xác định những ƣu điểm, hạn chế về thanh tra hành chính tại thành phố Tuyên Quang, phát hiện những mặt tích cực đã làm và những mặt hạn chế trong công tác thanh tra. Đề xuất những phƣơng hƣớng, giải pháp đảm bảo thanh tra hành chính tại thành phố Tuyên Quang, tỉnh Tuyên Quang. Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt đƣợc mục tiêu trên, luận văn sẽ thực hiện nhiệm vụ sau: nghiên cứu những vấn đề chung về thanh tra hành chính; trên cơ sở đó nghiên cứu đặc điểm, vai trò, cấu thành, nội dung của thanh tra hành chính. Đi sâu tìm hiểu, đánh giá thực trạng thanh tra hành chính tại thành phố Tuyên Quang. Trong quá trình nghiên cứu chỉ rõ những ƣu điểm, hạn chế thanh tra hành chính trong thực tiễn, nguyên nhân của ƣu điểm, hạn chế, từ đó đề xuất các phƣơng hƣớng, giải pháp nhằm đảm bảo cho hoạt động thanh tra hành chính. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn. Đối tượng nghiên cứu Thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn đƣợc giao đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc. Thanh tra trách nhiệm quản lý của các cơ quan quản lý nhà nƣớc Phạm vi nghiên cứu Phạm vi không gian: Thành phố Tuyên Quang, tỉnh Tuyên Quang 4
Phạm vi thời gian: từ năm 2010 đến năm 2015 5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn. Phương pháp luận Luận văn đƣợc nghiên cứu trên phƣơng pháp chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử, vận dụng các quan điểm, phƣơng pháp luận của chủ nghĩa Mác – Lênin và tƣ tƣởng Hồ Chí Minh. Phương pháp nghiên cứu Ngoài ra, để đạt đƣợc mục đích nghiên cứu của luận văn, tác giả sử dụng một số phƣơng pháp phân tích, tổng hợp, so sánh, thống kê, hệ thống hóa … 6. Kết cấu của luận văn Bố cục của luận văn gồm 3 chƣơng : Chương 1: Cơ sở lý luận chung về thanh tra và thanh tra hành chính Chương 2: Thực trạng thanh tra hành chính tại Thanh tra thành phố Tuyên Quang, tỉnh Tuyên Quang Chương 3: Phương hướng, giải pháp bảo đảm thanh tra hành chính tại thành phố Tuyên Quang, tỉnh Tuyên Quang 5
CHƢƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THANH TRA VÀ THANH TRA HÀNH CHÍNH 1.1. Khái quát chung về thanh tra 1.1.1.Khái niệm thanh tra Thuật ngữ thanh tra ( tiếng Anh là Inspect ) xuất xuất phát từ gốc tiếng Latinh là “inspectorate”, có nghĩa là “nhìn vào bên trong”, chỉ sự kiểm tra, xem xét từ bên ngoài của chủ thể có thẩm quyền đối với hoạt động của đối tƣợng nhất định. Theo thuật ngữ này, “hoạt động thanh tra chỉ giới hạn trong hoạt động kiểm tra, xem xét, chƣa bao gồm vai trò xử lý của chủ thể thanh tra đối với đối tƣợng thanh tra, các cá nhân, tổ chức sau khi kiểm tra, xem xét” [16]. Theo Từ điển Luật học Đức, thanh tra đƣợc giải thích “là sự tác động của chủ thể đến đối tƣợng đã và đang thực hiện thẩm quyền đƣợc giao nhằm đạt đƣợc mục đích nhất định - sự tác động có tính trực thuộc” [18]. Theo cách giải thích này, thuật ngữ thanh tra đƣợc nhìn theo góc hiểu về mặt nội dung hoạt động, nghĩa là, bất kể sự tác động nào của chủ thể thanh tra đến đối tƣợng thanh tra trực thuộc đã và đang thực hiện thẩm quyền đƣợc giao để hƣớng đến một mục đích nhất định đều đƣợc hiểu là hoạt động thanh tra. Từ góc nhìn này, chúng ta có thể thấy đƣợc sự tƣơng đồng giữa thuật ngữ thanh tra theo từ điển Luật học Đức, với thuật ngữ thanh tra hành chính theo Luật thanh tra 2010 ở nƣớc ta là cùng mang tính trực thuộc và kiểm soát nội bộ. Theo từ điển tiếng Việt "thanh tra (ngƣời thuộc cơ quan có thẩm quyền) kiểm tra, xem xét tại chỗ việc làm của địa phƣơng, cơ quan, xí nghiệp" [45]; thanh tra thƣờng đi kèm với một chủ thể nhất định: “Ngƣời làm nhiệm vụ thanh tra”, “đoàn thanh tra” và “đặt trong phạm vi quyền hành của một chủ thể nhất định”. Theo quan niệm này, thanh tra là khái niệm để chỉ hoạt động kiểm soát của cơ quan, tổ chức, ngƣời đƣợc giao nhiệm vụ, quyền hạn nhằm: “xem xét và phát hiện, ngăn chặn với những gì trái với quy định” [21] của các tổ chức, cá nhân là đối tƣợng của thanh tra. 6
Ở nƣớc ta, quan niệm về thanh tra hiện nay cũng nhƣ trong lịch sử đƣợc thể hiện qua những mô hình cơ quan nhà nƣớc, các quy định của pháp luật và đƣợc đề cập ở những giác độ khác nhau: Thời kỳ phong kiến, khái niệm thanh tra chƣa đƣợc sử dụng nhƣng có các chức quan làm công việc giống nhƣ thanh tra, đó là: Dƣới thời Lý có chức quan Gián nghị đại phu (tả, hữu gián nghị đại phu); thời Trần có cơ quan gọi là “Ngự sử đài” với chức năng gần giống nhƣ cơ quan thanh tra Nhà nƣớc hiện nay và có chức “Quan ngự sử” đứng đầu Ngự sử đài. Ngự sử đài có nhiệm vụ giúp Vua trong việc theo dõi, xem xét các công việc hệ trọng của triều đình. Quan Ngự sử đời nhà Trần có quyền tiền trảm hậu tấu và là chức quan duy nhất có quyền can gián Vua. Thời nhà Lê có hàm “Gián nghị đại phu” phong tặng cho bất cứ bề tôi nào dám nói thẳng, nói đúng sự thật, Gián nghị đại phu có quyền can gián nhà Vua những việc nên làm và những việc không nên làm. Sau này, xuất phát từ nhu cầu cấp thiết đòi hỏi phải có cơ quan thực hiện chức năng thanh tra trong hoạt động quản lý nhà nƣớc, ngày 23 tháng 11 năm 1945, chỉ sau 3 tháng từ khi Chính phủ nƣớc Việt Nam dân chủ cộng hòa đƣợc thành lập, Chủ tịch Hồ Chí Minh ký Sắc lệnh số 64/SL ngày 23/11/1945 thành lập Ban thanh tra đặc biệt, Điều 1 Sắc lệnh quy định: “Chính phủ sẽ lập ngay một Ban thanh tra đặc biệt có ủy nhiệm là đi giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của các Ủy ban nhân dân và các cơ quan của Chính phủ”. Từ đây, thuật ngữ “Thanh tra” xuất hiện ở nƣớc ta, quyền thanh tra đƣợc xác định và chính thức giao cho Chính phủ, trở thành khâu trọng yếu trong chu trình quản lý nhà nƣớc của Chính phủ. Từ đó, dƣới góc độ quyền lực nhà nƣớc, khái niệm thanh tra đƣợc hiểu là chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý nhà nƣớc, là việc xem xét, đánh giá, xử lý của cơ quan nhà nƣớc đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, 7
cá nhân. Hoạt động thanh tra đƣợc thực hiện bởi cơ quan chuyên trách theo một trình tự, thủ tục luật định, nhằm phòng ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật, phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật, để kiến nghị với nhà nƣớc các biện pháp khắc phục; phát huy nhân tố tích cực, góp phần nâng cao hiệu quả, hiệu lực của hoạt động quản lý nhà nƣớc, bảo vệ lợi ích của nhà nƣớc, các quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Từ những quan niệm trên, có thể hiểu: Thanh tra là việc xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân. 1.1.2.Vai trò của thanh tra trong quản lý nhà nước Trong mối quan hệ giữa quản lý nhà nƣớc và thanh tra, quản lý nhà nƣớc giữ vai trò chủ đạo, chi phối hoạt động thanh tra. Tiếp đó, thanh tra lại có tác động tích cực đối với quản lý và góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của quản lý nhà nƣớc. Trong vai trò của mình, thanh tra không chỉ là hoạt động kiểm tra, giám sát việc tuân theo chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân; kịp thời phát hiện, kiến nghị xử lý nghiêm khắc đối với những hành vi vi phạm và đề ra các biện pháp giúp các đối tƣợng thanh tra khắc phục, sửa chữa sai lầm, khuyết điểm, phát huy ƣu điểm… mà hơn hết còn là phƣơng tiện để chủ thể quản lý phát hiện những biểu hiện trì trệ, không phù hợp với thực tiễn khách quan của cơ chế, phƣơng pháp quản lý đã và đang cản trở các hoạt động quản lý, từ đó đề xuất các biện pháp cải cách, hoàn thiện các hoạt động quản lý nhà nƣớc. Nhƣ V.I.Lê nin đã chỉ rõ: “Quản lý đồng thời phải có thanh tra, quản lý và thanh tra là một chứ không phải là hai” [11]. Vai trò của công tác thanh tra đối với hoạt động quản lý nhà nƣớc đƣợc thể hiện trên những nội dung cơ bản sau: 8
Thanh tra là chức năng không thể thiếu của quản lý nhà nƣớc, có vai trò quan trọng đối với việc đánh giá hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nƣớc. Hoạt động thanh tra xem xét, đánh giá trên thực tế việc thực hiện chủ chƣơng, chính sách, pháp luật của nhà nƣớc, qua đó kịp thời phát hiện những sơ hở, những sự bất hợp lý trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị điều chỉnh. Từ đó góp phần giúp cho chủ thể quản lý có đƣợc những thông tin cần thiết phục vụ cho việc hoạch định cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật và đƣa ra các biện pháp chỉ đạo, điều hành hợp lý. Thanh tra là phƣơng thức đảm bảo trật tự, kỷ cƣơng trong quản lý, phòng ngừa vi phạm pháp luật, góp phần tăng cƣờng pháp chế xã hội chủ nghĩa. Thông qua hoạt động thanh tra, những sai lệch trong việc thực hiện chủ chƣơng, chính sách, pháp luật của các cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tƣợng thanh tra đƣợc phát hiện và xử lý kịp thời, bảo đảm tính tôn nghiêm của pháp luật. Đồng thời hoạt động thanh tra cũng là phƣơng thức để tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật, hƣớng dẫn đối tƣợng thanh tra thực hiện đúng các quy định của pháp luật để từ đó góp phần phòng ngừa các hành vi vi phạm pháp luật xảy ra và tái diễn ở đối tƣợng quản lý nhà nƣớc. Bên cạnh việc tìm ra những sơ hở, yếu kém trong công tác quản lý, những nội dung trong chủ trƣơng, chính sách chƣa phù hợp với thực tiễn khách quan để kịp thời kiến nghị; phát hiện và xử lý những hành vi vi phạm pháp luật, tuyên truyền, phổ biến, hƣớng dẫn đối tƣợng quản lý thực hiện đúng các quy định của pháp luật, hoạt động thanh tra còn phải phát hiện và khẳng định, tạo điều kiện phát huy, nhân rộng những nhân tố tích cực. Có nhƣ vậy thì hiệu quả công tác thanh tra mới đáp ứng đƣợc yêu cầu phát triển của thực tiễn, hiệu quả công tác quản lý mới đƣợc nâng cao. Tiếp đó, Hiến pháp năm 2013 ghi nhận quyền lực nhà nƣớc thuộc về nhân dân, nhân dân là cội nguồn của quyền lực nhà nƣớc. Nhà nƣớc có nghĩa 9
vụ chăm lo, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của nhân dân, tạo mọi điều kiện để nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình, tham gia quản lý nhà nƣớc và quản lý xã hội. Hoạt động thanh tra góp phần bảo đảm quyền dân chủ của nhân dân thông qua hoạt động tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh và thanh tra việc thực hiện pháp luật về thanh tra, tiếp công dân; giải quyết khiếu nại, tố cáo. Từ đó bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của ngƣời dân, góp phần bảo đảm các quyền dân chủ, phát huy vai trò làm chủ của nhân dân. 1.2. Khái niệm, đặc điểm, vai trò, nguyên tắc của thanh tra hành chính 1.2.1. Khái niệm thanh tra hành chính 1.2.1.1 Khái niệm hành chính Thuật ngữ “Hành chính” có gốc từ tiếng Latinh “Administratio”, tiếng Anh – “Administration” và tiếng Pháp là “Administration” có nghĩa là quản lý, lãnh đạo. Nó có bốn ý nghĩa: 1) Hoạt động quản lý của cơ quan nhà nƣớc, hoạt động tổ chức trong lĩnh vực quản lý; 2) Các cơ quan chấp hành của quyền lực nhà nƣớc, bộ máy Chính phủ; 3) Những ngƣời có tổ chức, ban giám đốc, ban lãnh đạo cơ quan xí nghiệp; 4) Ngƣời điều hành, ngƣời chịu trách nhiệm chính tổ chức hoạt động một cơ quan xí nghiệp nào đó. Theo gốc nghĩa Hán Việt thì “hành chính” có nghĩa là sự thi hành những chính sách và pháp luật của chính phủ, tức là hoạt động quản lý hành chính nhà nƣớc [45]. Ở nƣớc ta hiện nay có khá nhiều cách hiểu và giải thích khác nhau về thuật ngữ này, tuỳ theo góc độ tiếp cận của từng nhà nghiên cứu. Có tác giả cho rằng: Hành chính là những biện pháp tổ chức và điều hành của các tổ chức, các nhóm, các đoàn thể hợp tác trong hoạt động của mình để đạt đƣợc mục tiêu chung [22]. Một tác giả khác cho rằng: Hành chính ngày nay đƣợc hiểu là hoạt động quản lý xã hội của nhà nƣớc, nó phải đƣợc xem xét trong 10
mối quan hệ Nhà nƣớc và hệ thống chính trị, tức là trong một thể chế xã hội cụ thể [15]. Tuy có nhiều cách tiếp cận, nhƣng đặc điểm cơ bản của hành chính xuất phát từ việc trong bất kỳ xã hội nào cũng cần có sự phân công lao động, cần tới sự xác lập những tỉ lệ giữa các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội. Theo đó, hành chính theo nghĩa chung là quản lý công việc, là quản lý xã hội; theo nghĩa riêng, hẹp hơn là công việc nhà nƣớc và tổ chức quản lý nhà nƣớc. Về cơ bản, hành chính là tổng thể những hoạt động (thao tác) nhất định do con ngƣời, chủ thể quản lý thực hiện đối với khách thể quản lý nhằm cải tạo khách thể, bảo đảm cho nó vận động tới một mục tiêu đã định. Hành chính chính là hoạt động quản lý của con ngƣời để tạo ra sự vận hành mang tính hệ thống của xã hội [42]. 1.2.1.2. Khái niệm thanh tra hành chính Xuất phát từ góc độ quản lý của thuật ngữ hành chính và khía cạnh “xem xét, đánh giá” của hoạt động thanh tra, thanh tra hành chính có thể đƣợc hiểu theo cách chung nhất là xem xét, đánh giá việc thực hiện quản lý của các cơ quan quản lý nhà nƣớc. Khái niệm thanh tra hành chính đƣợc đề cập lần đầu tiên trong Luật Thanh tra 2004. Theo đó, tại Khoản 2, Điều 4 của Luật Thanh tra 2004 đƣa ra định nghĩa: “Thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà nƣớc theo cấp hành chính đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp”. Xét về bản chất, nội dung của khái niệm này không khác nhiều so với với khái niệm “thanh tra nhà nƣớc” trong Pháp lệnh Thanh tra năm 1990. Cần phải nhắc lại rằng, Pháp lệnh Thanh tra năm 1990 đƣợc ban hành trên cơ sở của Hiến pháp năm 1980, theo cơ chế quản lý kế hoạch hóa tập trung cao độ. Khi đó, Nhà nƣớc quản lý bằng các biện pháp mang nặng tính hành chính. Nhà 11
nƣớc là “cấp trên” của mọi cơ quan, tổ chức, đơn vị, kể cả doanh nghiệp (khi đó chủ yếu là doanh nghiệp nhà nƣớc). Hoạt động sản xuất, kinh doanh cũng đƣợc tiến hành trên cơ sở các kế hoạch mệnh lệnh hành chính. Mỗi đơn vị kinh tế đƣợc coi nhƣ là một đơn vị cơ sở của cơ quan nhà nƣớc chủ quản. Vì thế, mục đích, nội dung, phƣơng pháp tiến hành một cuộc thanh tra đối với cơ quan nhà nƣớc cấp dƣới hay đối với một doanh nghiệp về cơ bản là giống nhau. Có thể nói rằng, ở cơ chế kế hoạch hóa tập trung, thì mọi hoạt động thanh tra đều mang tính hành chính. Hay nói cách khác, đó là thanh tra của cấp trên đối với cấp dƣới [19]. Việc chuyển đổi cơ chế quản lý từ tập trung quan liêu sang cơ chế thị trƣờng đã kéo theo một loạt những thay đổi. Đối tƣợng chịu sự thanh tra, kiểm tra đa dạng hơn, phức tạp hơn với sự gia tăng về số lƣợng các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế cũng nhƣ quá trình xã hội hoá nhiều lĩnh vực. Nhà nƣớc không còn can thiệp trực tiếp, giữ vai trò chỉ huy thông qua các mệnh lệnh hành chính mà quản lý xã hội thông qua các công cụ quản lý vĩ mô, tạo cơ sở pháp lý cho mọi thành phần hoạt động và phát triển cũng nhƣ thực hiện việc chức năng thanh tra, kiểm tra, kiểm soát là chủ yếu. Nhà nƣớc, với một quan niệm và nhận thức mới thực hiện vai trò phục vụ xã hội với tính chất là một tổ chức dịch vụ công. Nhà nƣớc có trách nhiệm tạo ra một hành lang pháp lý cho các doanh nghiệp và cá nhân tự do phát triển. Nhà nƣớc có quyền và có nhiệm vụ tạo ra một môi trƣờng pháp lý thuận lợi cho sự phát triển, bảo đảm kỷ cƣơng, kỷ luật, công bằng. Bản thân các cơ quan nhà nƣớc cũng phải hoạt động trên cơ sở pháp luật, tuân thủ pháp luật. Rõ ràng, trong cơ chế quản lý mới, phƣơng thức, cách thức, mục đích nội dung thanh tra đối với các doanh nghiệp không thể mang tính hành chính giống nhƣ thanh tra đối với các cơ quan, đơn vị, cá nhân trong bộ máy nhà nƣớc mà cần phải có sự thay đổi. Chính vì vậy, Luật Thanh tra 2010 ra đời đã đánh dấu một bƣớc phát triển mới trong quan niệm về thanh tra hành chính, trong sự phân định giữa 12
thanh tra hành chính và thanh tra chuyên nghành. Theo đó, nội dung của thanh tra hành chính lúc này chủ yếu hƣớng vào kiểm tra, xem xét việc thực hiện trách nhiệm quản lý của các cơ quan quản lý nhà nƣớc. Đồng thời, thông qua các hoạt động thanh tra kinh tế - xã hội để làm rõ trách nhiệm trong thực hiện, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan, đơn vị, cá nhân và làm rõ các sai phạm có liên quan. Từ những phân tích trên, căn cứ theo Khoản 2, Điều 3 Luật Thanh tra 2010, Thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn đƣợc giao. 1.2.2. Đặc điểm của thanh tra hành chính Hoạt động thanh tra hành chính có nhiều đặc điểm cơ bản phân biệt với hoạt động thanh tra chuyên ngành và các loại hình kiểm tra, giám sát của các cơ quan dân cử, cơ quan tƣ pháp và nhân dân, tuy nhiên nhìn ở góc độ quản lý nhà nƣớc hoạt động này có những đặc điểm nổi bật nhƣ sau: Thứ nhất, hoạt động thanh tra hành chính là hoạt động do cơ quan hành chính nhà nƣớc có thẩm quyền tiến hành, cơ quan trực tiếp đảm nhiệm là các cơ quan thanh tra có thẩm quyền. Ở trung ƣơng là Thanh tra Chính phủ; ở cấp tỉnh là Thanh tra tỉnh, ở cấp huyện là Thanh tra huyện, đồng thời các cơ quan Thanh tra chuyên ngành cũng tiến hành hoạt động thanh tra hành chính nhƣ: Thanh tra bộ, Thanh tra sở. Thứ hai, đối tƣợng của thanh tra hành chính là các cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc cơ quan quản lý nhà nƣớc cùng cấp, chẳng hạn nhƣ bộ, cơ quan ngang bộ tiến hành hoạt động thanh tra đối với các cơ quan, tổ chức, đơn vị chịu sự quản lý trực tiếp của bộ, cơ quan ngang bộ; Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng tiến hành thanh tra đối với các sở, ngành, đơn vị hành chính sự nghiệp, doanh nghiệp nhà nƣớc do Uỷ ban nhân dân tỉnh thành lập; Uỷ ban nhân dân huyện, thị xã tiến hành thanh tra đối với 13