Luận văn Thạc sĩ Quản lý công: Phân cấp quản lý công chức hành chính nhà nước trên địa bàn tỉnh Cao Bằng

Chia sẻ: Tuhai999 Tuhai999 | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:120

Thêm vào BST

Báo xấu

32
lượt xem 5
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục tiêu của luận văn là nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm đề xuất một số giải pháp đẩy mạnh phân cấp quản lý công chức hành chính nhà nước trên địa bàn tỉnh Cao Bằng. Mời các bạn cùng tham khảo để nắm chi tiết nội dung của luận văn.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Quản lý công: Phân cấp quản lý công chức hành chính nhà nước trên địa bàn tỉnh Cao Bằng

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ …………/………… ……/…… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA ĐINH VIỆT BẮC PHÂN CẤP QUẢN LÝ CÔNG CHỨC HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH CAO BẰNG LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG HÀ NỘI - 2018
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ …………/………… ……/…… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA ĐINH VIỆT BẮC PHÂN CẤP QUẢN LÝ CÔNG CHỨC HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH CAO BẰNG LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG Chuyên ngành: Quản lý công Mã số: 8 34 04 03 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. HOÀNG MAI HÀ NỘI - 2018
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi, các tư liệu được sử dụng trong luận văn là trung thực và có xuất xứ rõ ràng. Các kết quả nghiên cứu chưa đượccông bố trong bất kỳ công trình nào khác./. Hà Nội, ngày /6/2018 Tác giả luận văn Đinh Việt Bắc
LỜI CẢM ƠN Trong quá trình nghiên cứu và hoàn thiện luận văn “Phân cấp quản lý công chức hành chính nhà nước trên địa bàn tỉnh Cao Bằng”, tôi đã luôn nhận được sự cộng tác, giúp đỡ, động viên từ nhiều phía. Qua đây, trước hết tôi xin được gửi lời cảm ơn chân thành và sâu sắc nhất tới PGS.TS. Hoàng Mai - người đã tận tình hướng dẫn, giúp đỡ và truyền đạt nhiều kỹ năng cũng như phương pháp nghiên cứu khoa học cho tôi trong suốt quá trình thực hiện luận văn. Tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc nhất đến các thầy, cô giáo phụ trách các học phần chuyên môn của Học viện đã truyền thụ cho tôi những kiến thức cơ bản cũng như chuyên sâu về pháp luật và quản lý nhà nước ở nhiều lĩnh vực khác nhau trong suốt thời gian tham gia học tập ở chương trình đào tạo Thạc sỹ Quản lý công tại Học viện Hành chính Quốc gia. Tôi gửi lời cảm ơn đến các bác, các chú, các anh, chị công tác tại Tỉnh ủy, HĐND, UBND tỉnh Cao Bằng, Sở Nội vụ tỉnh Nam Định, các phòng nội vụ tại các huyện ở tỉnh đã nhiệt tình cung cấp thông tin và tài liệu liên quan tới lĩnh vực quản lý cán bộ, công chức cũng như giúp đỡ tôi trong quá trình phỏng vấn sâuvề một số nội dung liên quan tới phân cấp quản lý công chức ở địa phương. Cuối cùng, tôi xin chân thành cảm ơn gia đình, cơ quan đã luôn tạo điều kiện, động viên, hỗ trợ và giúp đỡ tôi trong suốt quá trình nghiên cứu và hoàn thiện luận văn này! Tác giả luận văn Đinh Việt Bắc
MỤC LỤC DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 6 1. Tính cần thiết của đề tài ............................................................................. 6 2. Tình hình nghiên cứu ................................................................................. 3 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu............................................................. 5 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ............................................................. 5 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu........................................ 6 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn ....................................................................... 6 7. Kết cấu luận văn ......................................................................................... 7 Chương 1. CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ CÔNG CHỨC HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC ........................................................... 8 1.1. Quản lý công chức hành chính nhà nước................................................ 8 1.1.1. Khái niệm công chức và công chức hành chính nhà nước ............... 8 1.1.2. Khái niệm quản lý công chức hành chính nhà nước ...................... 13 1.1.3. Nội dung quản lý công chức hành chính nhà nước ........................ 14 1.2. Phân cấp quản lý công chức hành chính nhà nước ............................... 18 1.2.1. Các khái niệm cơ bản liên quan đến phân cấp quản lý công chức hành chính nhà nước................................................................................. 18 1.2.2. Sự cần thiết phân cấp quản lý công chức hành chính nhà nước .... 24 1.2.3. Nguyên tắc phân cấp quản lý công chức hành chính nhà nước ..... 27 1.3. Nội dung phân cấp quản lý công chức hành chính nhà nước ............... 28 1.3.1. Phân cấp trong tuyển dụng công chức hành chính nhà nước ........ 28 1.3.2. Phân cấp trong bổ nhiệm công chức lãnh đạo, quản lý ................. 29 1.3.3. Phân cấp trong đào tạo, bồi dưỡng công chức hành chính nhà nước .......................................................................................................... 31 1.3.4. Phân cấp trong đánh giá công chức hành chính nhà nước............ 32 Chương 2. THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ CÔNG CHỨC HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH CAO BẰNG ...... 37 2.1. Tổng quan về điều kiện tự nhiên, tình hình kinh tế - xã hội, bộ máy hành chính và đội ngũ công chức hành chính nhà nước của tỉnh Cao Bằng.......... 37
2.1.1. Điều kiện tự nhiên, kinh tế-xã hội của tỉnh Cao Bằng ................... 37 2.1.2. Đội ngũ công chức hành chính nhà nước của tỉnh Cao Bằng ....... 38 2.2. Phân tích thực trạng phân cấp quản lý công chức hành chính nhà nước trên địa bàn tỉnh Cao Bằng........................................................................... 42 2.2.1. Phân cấp trong tuyển dụng công chức hành chính nhà nước ở tỉnh Cao Bằng .................................................................................................. 44 2.2.2. Phân cấp trong bổ nhiệm công chức lãnh đạo, quản lý ở tỉnh Cao Bằng .......................................................................................................... 55 2.2.3. Phân cấp trong ĐTBD công chức hành chính nhà nước ở tỉnh Cao Bằng .......................................................................................................... 62 2.2.4. Phân cấp trong đánh giá công chức ở tỉnh Cao Bằng ................... 66 2.3. Đánh giá về phân cấp quản lý công chức hành chính nhà nước ở tỉnh Cao Bằng ...................................................................................................... 76 2.3.1. Những kết quả đạt được trong phân cấp quản lý công chức hành chính nhà nước.......................................................................................... 76 2.3.2. Một số hạn chế trong phân cấp quản lý công chức hành chính nhà nước........................................................................................................... 79 2.3.3. Nguyên nhân của những hạn chế.................................................... 84 Chương 3. GIẢI PHÁP ĐẨY MẠNH PHÂN CẤP QUẢN LÝ CÔNG CHỨC HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH CAO BẰNG ............................................................................................................. 90 3.1. Các quan điểm và phương hướng cơ bản của Đảng và Nhà nước trong việc phân cấp quản lý công chức hành chính Nhà nước trên địa bàn tỉnh .. 90 3.2. Các giải pháp đẩy mạnh phân cấp quản lý công chức hành chính Nhà nước trên địa bàn tỉnh Cao Bằng ................................................................. 90 3.2.1. Giải pháp tổng thể .......................................................................... 90 3.2.2. Giải pháp cụ thể .............................................................................. 94 KẾT LUẬN .................................................................................................. 106 TÀI LIỆU THAM KHẢO .......................................................................... 108
DANH MỤC HÌNH, BẢNG Hình 1.1: Quy trình quản lý công chức HCNN rút gọn .................................. 15 Hình 1.2: Quy trình quản lý công chức HCNN mở rộng ................................ 15 Bảng 2.1: Số lượng và cơ cấu giới tính CBCC tỉnh Cao Bằng năm 2017 ..... 38 Bảng 2.2: Cơ cấu công chức Cao Bằng phân theo giới tính và dân tộc, tôn giáo .................................................................................................................. 39 Bảng 2.3: Cơ cấu công chức theo độ tuổi năm 2014 ...................................... 39 Bảng 2.4: Trình độ chuyên môn của công chức năm 2017 ............................ 41
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT CBCC Cán bộ, công chức ĐTBD Đào tạo, bồi dưỡng HCNN Hành chính nhà nước QLNN Quản lý nhà nước UBND Ủy ban nhân dân MỞ ĐẦU 1. Tính cần thiết của đề tài Phân công, phân cấp trong hoạt động quản lý nhà nước là một chủ trương lớn, nội dung quan trọng được đề cập trong các văn kiện của Đảng ta thời gian gần đây. Nghị quyết Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương Đảng (Khóa VIII) đề ra phương hướng “phân định trách nhiệm, thẩm quyền giữa các cấp chính quyền theo hướng phân cấp rõ hơn cho địa phương, kết hợp chặt chẽ quản lý ngành và quản lý lãnh thổ, thực hiện đúng nguyên tắc tập trung dân chủ”. Đặc biệt là Đại hội Đảng IX, phân cấp được đặt trong bối cảnh “đẩy mạnh cải cách tổ chức và hoạt động của Nhà nước, phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế”. Nghị quyết cũng xác định “phân cấp mạnh và toàn diện giữa các cấp trong hệ thống hành chính nhà nước” là một trong những định hướng và giải pháp chủ yếu nhằm “đẩy mạnh cải cách hành chính” là công việc quan trọng quyết định thành công của công cuộc đổi mới. Trong các nội dung dung phân cấp, phân cấp quản lý cán bộ, công chức là một nội dung quan trọng. Điều này xuất phát từ vai trò của đội ngũ cán bộ, công chức đối với các cơ quan hành chính nhà nước. Sự phân cấp về các nội dung quản lý sẽ khó đạt được hiệu quả như mong muốn nếu thiếu sự song hành với phân cấp quản lý cán bộ, công chức. Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP
ngày 30/6/2004 của Chính phủ về việc tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước đã đề ra 6 định hướng phân cấp chủ yếu, trong đó có vấn đề phân cấp quản lý cán bộ, công chức. Định hướng phân cấp quản lý về cán bộ, công chức được nêu trong Nghị quyết này nhằm nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ, công chức nước ta thích ứng với những yêu cầu của tình hình và nhiệm vụ mới, góp phần xây dựng hệ thống hành chính trong sạch, dân chủ, tiến lên chính quy, hiện đại. Trên cơ sở những định hướng trên, hệ thống các văn bản pháp luật liên quan đến quản lý cán bộ, công chức đã có nhiều đổi mới, một số nội dung quản lý công chức đã được đẩy mạnh phân cấp cho các cấp chính quyền địa phương. Tuy nhiên, so với yêu cầu của cải cách hành chính, vẫn còn nhiều vấn đề cần giải quyết như: chưa phân định rõ trách nhiệm giữa Đảng với Nhà nước, giữa các cấp hành chính trong quản lý công chức hành chính nhà nước, chưa có sự đồng bộ, chưa cơ bản và hệ thống trong các giải pháp nhằm tăng cường phân cấp quản lý công chức hành chính ở nước ta,... Cao Bằng là một tỉnh thuộc vùng Đông Bắc Việt Nam.Trong thời gian vừa qua, tỉnh đã nỗ lực trong cải cách bộ máy hành chính, đặc biệt chú ý thực hiện việc phân cấp quản lý công chức hành chính nhà nước. Tuy nhiên, hoạt động phân cấp quản lý công chức hành chính của tỉnh vẫn còn một số khó khăn, hạn chế như sự phân cấp quản lý công chức hành chính còn thiếu tính thống nhất, còn sự chồng chéo trong quản lý công chức, trách nhiệm của các cấp quản lý đối với công chức còn chưa thực sự rõ ràng, chưa phát huy được đầy đủ trách nhiệm của các cấp trong quản lý công chức hành chính… Điều này ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý, sử dụng đội ngũ công chức hành chính của tỉnh Cao Bằng. Từ thực tiễn trên, việc nghiên cứu, hệ thống hóa những vấn đề lý luận về phân cấp quản lý công chức hành chính trong hệ thống hành chính nhà nước, đánh giá thực trạng và đề xuất những giải pháp nhằm đẩy mạnh phân 2
cấp quản lý công chức hành chính ở tỉnh Cao Bằng trong thời gian tới là rất cần thiết. Vì vậy tác giả chọn đề tài “Phân cấp quản lý công chức hành chính nhà nước trên địa bàn tỉnh Cao Bằng” làm định hướng nghiên cứu cho luận văn thạc sĩ của mình. 2. Tình hình nghiên cứu Phân cấp quản lý nói chung, phân cấp quản lý công chức hành chính là một trong những nội dung được được quan tâm nghiên cứu trong những năm gần đây. Các nghiên cứu về phân cấp quản lý có thể đề cập đến như cuốn sách “Phân cấp quản lý nhà nước - Lý luận và thực tiễn” của tác giả Võ Kim Sơn, Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia, năm 2004; bài viết: “Những thách thức đối với chính quyền địa phương trước việc đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước Trung ương – địa phương” của tác giả Dương Quang Tung; bài viết “Thử dự báo một số khó khăn khi triển khai thực hiện Nghị quyết số 08 về phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương” của tác giả Bùi Thế Vĩnh tại Hội thảo về phân cấp quản lý năm 2004; Bộ tài liệu phục vụ “Khóa học phân cấp quản lý tỉnh và huyện” do tác giả Nguyễn Ngọc Hiến chủ biên năm 2005; bài viết “Tiếp tục hoàn thiện việc phân cấp, xác định thẩm quyền của các cấp chính quyền địa phương trong phát triển bền vững” của tác giả Hoàng Mai công bố tại Hội thảo khoa học của Học viện Hành chính năm 2009 với chủ đề “Cải cách hành chính và hiện đại hóa nền hành chính nhà nước - Tầm nhìn 2020”; bài viết “Tiếp tục thực hiện phân cấp, phân quyền giữa trung ương và chính quyền địa phương theo Hiến pháp 2013”của tác giả Thang Văn Phúc, Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 1/2015. Cùng với các nghiên cứu tổng thể về phân cấp quản lý, một số công trình đi sâu nghiên cứu về phân cấp quản lý công chức trên các phương diện về phân cấp quản lý biên chế, tuyển dụng, đào tạo, bồi dưỡng. Một số nghiên 3
cứu đáng chú ý như Bài viết “Phân cấp quản lý và quản lý nhà nước sau phân cấp về tổ chức bộ máy biên chế” của tác giả Vũ Văn Thái, Tạp chí Tổ chức nhà nước, số tháng 11/2004; bài viết “Phân cấp đào tạo, bồi dưỡng và quản lý đào tạo, bồi dưỡng công chức” của tác giả Phạm Thanh Huyền đăng trên Tạp chí Tổ chức nhà nước, Số 6/2010; bài báo “Phân cấp tuyển dụng công chức hành chính - Một cách tiếp cận để hoàn thiện công tác tuyển dụng của tác giả Hoàng Mai đăng trên Tạp chí Quản lý nhà nước, Số 160 (tháng 5/2009); bài báo “Về thực hiện nội dung phân cấp quản lý đào tạo, bồi dưỡng công chức hiện nay” của tác giả Trương Quốc Việt đăng trên Tạp chí Tổ chức nhà nước số 12/2012; Bài viết Đẩy mạnh phân cấp tuyển dụng công chức ở tỉnh Nam Định của tác giả Đoàn Kim Huy đăng trên Tạp chí Tổ chức nhà nước điện tử tháng 3 năm 2018. Một số nghiên cứu với cách tiếp cận về phân cấp quản lý công chức một cách toàn diện hơn, bao quát các nội dung phân cấp quản lý công chức cần quan tâm nghiên cứu là Luận án tiến sĩ chuyên ngành Quản lý hành chính công về “Phân cấp quản lý nhân sự hành chính nhà nước ở Việt Nam của tác giả Hoàng Mai, Học viện Hành chính Quốc gia năm 2010; Luận văn Thạc sĩ Quản lý hành chính công về“Phân cấp quản lý cán bộ, công chức hành chính trên địa bàn Thành phố Hà Nội của tác giả Nguyễn Thu Hiền năm 2010; Luận văn “Phân cấp quản lý công chức trên địa bàn tỉnh Nam Định” của tác giả Đoàn Kim Huy, 2015. Có thể nói, các công trình nghiên cứu đi trước là những gợi mở quan trọng về cách tiếp cận trong nghiên cứu về phân cấp quản lý công chức hành chính, cung cấp cơ sở lý luận, cơ sở thực tiễn về khung pháp lý liên quan. Tuy nhiên, với địa bàn tỉnh Cao Bằng, một tỉnh miền núi với đặc thù riêng về đội ngũ công chức, năng lực quản lý công chức, việc nghiên cứu, đề xuất cơ chế phân cấp quản lý công chức hành chính có ý nghĩa quan trọng nhằm tạo ra 4
một bước chuyển mới trong phân cấp quản lý công chức hành chính của tỉnh trong giai đoạn hiện tại và những năm tiếp theo. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích: Nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm đề xuất một số giải pháp đẩy mạnh phân cấp quản lý công chức hành chính nhà nước trên địa bàn tỉnh Cao Bằng. 3.2. Nhiệm vụ: - Hệ thống hóa lý luận về phân cấp quản lý, phân cấp quản lý cán bộ, công chức và phân cấp quản lý công chức hành chính nhà nước. - Đánh giá thực trạng phân cấp quản lý công chức hành chính nhà nước, những thuận lợi, khó khăn, thách thức, cơ hội trong việc triển khai phân cấp quản lý công chức hành chính nhà nước trên địa bàn tỉnh Cao Bằng từ năm 2010 đến nay. - Đề xuất các định hướng, giải pháp nhằm đẩy mạnh phân cấp quản lý công chức hành chính nhà nước nhằm góp phần nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng đội ngũ công chức hành chính trên địa bàn tỉnh Cao Bằng. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu: Phân cấp quản lý công chức hành chính nhà nước trong các cơ quan hành chính nhà nước. 4.2. Phạm vi nghiên cứu - Nội dung nghiên cứu: Phân cấp quản lý công chức hành chính nhà nước trong hệ thống chính quyền của tỉnh Cao Bằng. Quản lý công chức hành chính nhà nước gồm nhiều nội dung khác nhau. Tuy nhiên, trong phạm vi nghiên cứu, luận văn tập trung nghiên cứu 04 nội dung là phân cấp về tuyển dụng; phân cấp bổ nhiệm công chức lãnh đạo, quản lý; phân cấp trong đào tạo, bồi dưỡng; phân cấp trong công tác đánh giá. Đây là những nội dung trọng yếu 5
trong phân cấp quản lý công chức. Trong các văn bản pháp lý của tỉnh Cao Bằng, 04 nội dung trên là những nội dung chính được phân cấp quản lý. - Không gian nghiên cứu: Trên địa bàn tỉnh Cao Bằng. - Thời gian: Từ năm 2010 đến nay. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 5.1.Phương pháp luận Phương pháp luận của đề tài là phương pháp duy vật biện chứng, phương pháp duy vật lịch sử và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật; hệ thống các quan điểm, chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước về xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân và các văn bản pháp luật về nâng cao năng lực quản lý nhà nước của chính quyền các cấp 5.2. Phương pháp nghiên cứu - Phương pháp nghiên cứu định tính: Nghiên cứu tài liệu thứ cấp là các công trình nghiên cứu, các văn bản quy phạm pháp luật, các báo cáo về phân cấp quản lý công chức hành chính. - Phương pháp nghiên cứu định lượng: Điều tra xã hội học bằng bảng hỏi đối với công chức hành chính nhà nước ở Sở Nội vụ, Phòng Nội vụ; công chức hành chính nhà nước của các cơ quan chuyên môn UBND cấp tỉnh, cấp huyện; công chức cấp xã. Số lượng đối tượng khảo sát là 200 người. - Phương pháp phân tích, tổng hợp, thống kê, phương pháp so sánh. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn - Góp phần hệ thống hóa các vấn đề lý luận về phân quản lý, phân cấp quản lý cán bộ, công chức và phân cấp quản lý công chức hành chính nhà nước. - Đánh giá thực trạng phân cấp quản lý công chức hành chính trên địa bàn tỉnh Cao Bằng, trong đó chỉ rõ những kết quả đạt được, những mặt còn 6
hạn chế, khiếm khuyết, phân tích các nguyên nhân của kết quả đạt được và những hạn chế. - Đề xuất các định hướng và giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả phân cấp quản lý công chức hành chính nhà nước trên địa bàn tỉnh Cao Bằng. 7. Kết cấu luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tham khảo, luận văn có 03 chương” Chương 1: Cơ sở khoa học về phân cấp quản lý công chức hành chính nhà nước Chương 2: Thực trạng phân cấp quản lý công chức hành chính nhà nước trên địa bàn tỉnh Cao Bằng Chương 3: Định hướng và giải pháp góp phần đẩy mạnh phân cấp quản lý công chức hành chính Nhà nước trên địa bàn tỉnh Cao Bằng 7
Chương 1 CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ CÔNG CHỨC HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 1.1. Quản lý công chức hành chính nhà nước 1.1.1. Khái niệm công chức và công chức hành chính nhà nước Công chức là một khái niệm chung được sử dụng phổ biến ở nhiều quốc gia trên thế giới để chỉ những công dân được tuyển dụng vào làm việc thường xuyên trong cơ quan nhà nước. Do tính chất đặc thù của từng quốc gia, khái niệm công chức của các nước cũng không hoàn toàn đồng nhất. Có nước chỉ giới hạn công chức trong phạm vi những người tham gia các hoạt động quản lý nhà nước. Một số nước khác có quan niệm rộng hơn, công chức không chỉ bao gồm những người thực hiện trực tiếp các hoạt động quản lý nhà nước mà còn bao gồm cả những người làm việc trong các cơ quan có tính chất công cộng… Ở Pháp, “Công chức bao gồm toàn bộ những người được Nhà nước hoặc cộng đồng lãnh thổ (công xã, tỉnh, vùng) bổ nhiệm vào làm việc thường xuyên trong một công sở hay công sở tự quản, kể cả các bệnh viện và được biên chế vào một ngạch của nền hành chính công”[50, tr.18]. Ở Việt Nam, khái niệm công chức được hình thành, gắn với sự phát triển của nền hành chính nhà nước (HCNN). Theo quy định tại Điều 1 của Sắc lệnh số 76/SL ngày 20/5/1950 của Chủ tịch nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa thì công chức: "những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan Chính phủ, ở trong hay ngoài nước đều là công chức theo quy chế này, trừ những trường hợp riêng biệt do Chính phủ quy định" [11]. Như vậy đây là lần đầu tiên ở Việt Nam, khái niệm công chức đã được nêu ra trong văn bản chính thức của Nhà nước. Theo quy định này, phạm vi 8
công chức còn rất hẹp, chỉ là những người được tuyển dụng giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan Chính phủ. Đây chính là đội ngũ công chức HCNN (theo cách nói hiện nay), không bao gồm những người làm việc trong các cơ quan, đơn vị sự nghiệp, các cơ quan của Nhà nước như Tòa án, Viện Kiểm sát... Sau đó một thời gian dài (từ đầu những năm 1960 đến cuối những năm 1980), ở Việt Nam không tồn tại khái niệm công chức mà thay vào đó là khái niệm cán bộ, công nhân viên chức nhà nước nói chung, không phân biệt công chức và viên chức. Đến năm 1990, do yêu cầu khách quan của tiến trình cải cách nền HCNN và đòi hỏi phải chuẩn hóa đội ngũ cán bộ, công chức (CBCC) nhà nước cho phù hợp với quan niệm chung của quốc tế, thuật ngữ công chức được sử dụng trở lại và khái niệm công chức được quy định trong Nghị định số 169/HĐBT ngày 25/5/1991 của Hội đồng Bộ trưởng như sau: “Công dân Việt Nam được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở của Nhà nước ở trung ương hay địa phương, ở trong nước hay ngoài nước đã được xếp vào một ngạch, hưởng lương do ngân sách nhà nước cấp gọi là công chức”. Khái niệm này đã nêu khá đầy đủ các dấu hiệu cơ bản về công chức trong nền hành chính hiện đại, phù hợp với quan niệm chung của các quốc gia trên thế giới. Tuy nhiên, trong Điều 2 của Nghị định khi quy định về những đối tượng là công chức và không phải là công chức thì lại có một số đối tượng như công an, những người làm công tác nghiên cứu khoa học, giáo viên, nhà báo, nghệ sỹ... chưa được xếp vào loại nào. Ở Điều 2 của Nghị định đã quy định “tất cả những người làm việc trong các cơ quan, tổ chức nhà nước” là công chức nhà nước, nhưng trên thực tế không thể đồng nhất khái niệm “cơ quan nhà nước” với “công sở nhà nước” vì không phải mọi cơ quan, tổ chức nhà nước đều là công sở nhà nước (chỉ có 9
những cơ quan, tổ chức có tư cách pháp nhân công quyền mới là công sở nhà nước). Do vậy quy định này mâu thuẫn với định nghĩa được nêu ra ở Điều 1 của Nghị định. Mục V của Nghị định quy định: “Tất cả những người làm việc trong các tổ chức sản xuất, kinh doanh của Nhà nước không phải là công chức”. Đây là một cách hiểu thiếu chính xác về mặt khoa học, vì trong các tổ chức sản xuất, kinh doanh của Nhà nước vẫn tồn tại một bộ phận quản lý hành chính hoạt động dựa trên cơ sở luật công như kế toán, ban quản lý công ty, xí nghiệp... Tháng 2/1998, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh CBCC. Khi nêu quan niệm về công chức nhà nước, Điều 1 của Pháp lệnh quy định: “CBCC quy định tại Pháp lệnh này là công dân Việt Nam, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước...”. Quy định về CBCC của Pháp lệnh này phù hợp với đặc điểm lịch sử hình thành và phát triển của đội ngũ CBCC Việt Nam, khẳng định quan điểm và nhận thức mới về đội ngũ CBCC trong giai đoạn hiện nay. Tuy nhiên, ở một góc độ nào đó, đối tượng điều chỉnh của Pháp lệnh còn chưa rõ ràng, vẫn chưa có sự phân biệt giữa công chức với các loại nhân sự công khác (cán bộ). Tiếp đó, đến tháng 11/1998, Nghị định 95/CP của Chính phủ về "Tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức" được ban hành. Trong Nghị định này, khái niệm công chức đã được đề cập một cách rõ ràng, cụ thể hơn. Công chức bao gồm “những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao giữ một công vụ thường xuyên, được phân loại theo trình độ đào tạo, ngành chuyên môn, được xếp vào một ngạch hành chính, sự nghiệp, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước... Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao nhiệm vụ thường xuyên làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc quân đội nhân dân mà không phải là sỹ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công 10
nhân quốc phòng; làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp”. Ngày 13/11/2008, Quốc hội khóa XII đã ban hành Luật CBCC, pháp luật hóa ở mức cao nhất chế định CBCC ở nước ta. Điều 4, Luật CBCC xác định: “Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật”. Công chức được phân loại theo trình độ đào tạo và theo vị trí công tác. Theo trình độ đào tạo gồm có công chức loại A, B, C, D. Công chức được phân loại theo vị trí công tác gồm có: Công chức lãnh đạo (chỉ huy và điều hành) và công chức chuyên môn nghiệp vụ. Công chức có ba đặc điểm cơ bản: Được tuyển dụng và bổ nhiệm, giữ một công vụ thường xuyên (ổn định và liên tục) trong một công sở nhà nước; được xếp vào một ngạch, thể hiện tính ổn định của công chức; hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Như vậy, công chức là những người được Nhà nước tuyển dụng, bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên, làm việc liên tục trong cơ quan nhà nước (hoặc cơ quan, đơn vị thuộc quân đội nhân dân hay công an nhân dân), 11
được phân loại theo trình độ đào tạo, ngành chuyên môn, được xếp vào một ngạch hành chính, sự nghiệp, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Theo Nghị định số 06/2010/NĐ-CP ngày 25/01/2010 quy định những người là công chức. Trong đó, tại Điều 6 quy định cụ thể công chức trong cơ quan hành chính ở cấp tỉnh, cấp huyện. Ở cấp tỉnh, gồm: - Chánh văn phòng, Phó Chánh văn phòng, người giữ chức vụ cấp trưởng, cấp phó và người làm việc trong cơ cấu tổ chức của Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội và HĐND, Văn phòng UBND; - Người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc UBND; người giữ chức vụ cấp trưởng, cấp phó và người làm việc trong các tổ chức không phải là đơn vị sự nghiệp công lập thuộc cơ cấu tổ chức của cơ quan chuyên môn thuộc UBND; - Trưởng ban, Phó Trưởng ban, người giữ chức vụ cấp trưởng, cấp phó và người làm việc trong các tổ chức không phải là đơn vị sự nghiệp công lập thuộc cơ cấu tổ chức của Ban Quản lý khu công nghiệp, khu chế xuất, khu kinh tế thuộc UBND. Ở cấp huyện, gồm: - Chánh văn phòng, Phó Chánh văn phòng và người làm việc trong Văn phòng HĐND và UBND; - Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND quận, huyện, Chánh văn phòng, Phó Chánh văn phòng và người làm việc trong văn phòng UBND quận, huyện nơi thí điểm không tổ chức HĐND; - Người giữ chức vụ cấp trưởng, cấp phó và người làm việc trong cơ quan chuyên môn thuộc UBND. Ngoài ra, còn một bộ phận rất quan trọng của đội ngũ công chức là công chức ở chính quyền cấp xã mới được pháp luật điều chỉnh vào nhóm đối 12
tượng công chức (theo khoản 3, Điều 4, Luật CBCC năm 2008). Đội ngũ này trực tiếp triển khai mọi chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước đến với người dân nên có vai trò rất quan trọng trong hệ thống quyền lực nhà nước cũng như trong hệ thống chính trị ở nước ta. Đội ngũ công chức cấp xã, phường, thị trấn được Nghị định số 112/2011/NĐ-CP ngày 05/12/2011 của Chính phủ quy định cụ thể. Những đối tượng được quy định tại Điều 6, Nghị định số 06/2010/NĐ- CP và nhóm công chức cấp xã được quy định tại Nghị định số 112/2011/NĐ- CP chính là những công chức mà Luận văn này tập trung nghiên cứu. Nhằm cụ thể hóa Nghị định số 06/2010/NĐ-CP, ngày 02/6/2011, Bộ Nội vụ cũng đã ban hành Thông tư số 08/2011/TT-BNV hướng dẫn chi tiết một số điều của Nghị định này. 1.1.2. Khái niệm quản lý công chức hành chính nhà nước Quản lý công chức HCNN có thể được hiểu là sự tác động có tổ chức và bằng pháp luật của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với những người hiện đang làm việc thường xuyên, được xếp vào một ngạch hành chính, sự nghiệp, trong biên chế của các cơ quan HCNN từ trung ương đến cơ sở. Hoạt động này gồm nhiều nội dung, từ việc hoạch định tuyển dụng cho đến sử dụng, đào tạo, phát triển, động viên và tạo mọi điều kiện thuận lợi cho công chức phát huy năng lực của mình nhằm đạt được mục tiêu đã đề ra của các cơ quan HCNN. Từ cách tiếp cận nội dung, quản lý công chức HCNN là tổng thể các hoạt động do cơ quan có thẩm quyền nhằm thu hút, tuyển dụng, sử dụng, đánh giá, đào tạo, phát triển đội ngũ công chức HCNN bảo đảm về số lượng và chất lượng đáp ứng yêu cầu thực hiện có hiệu lực, hiệu quả các chức năng, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức và toàn bộ nền công vụ. 13