Luận văn thạc sĩ Quản lý công: Quản lý nhà nước về đầu tư công tại tỉnh Đồng Nai

Chia sẻ: Hinh Duyệt | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:133

Thêm vào BST

Báo xấu

181
lượt xem 56
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục đích của luận văn nhằm làm rõ cơ sở lý luận, thực tiễn và phương pháp luận của việc quản lý nhà nước về đầu tư công tại tỉnh Đồng Nai, nhằm hướng tới mục tiêu đề xuất giải pháp để hoàn thiện quản lý nhà nước về đầu tư công tại tỉnh Đồng Nai.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn thạc sĩ Quản lý công: Quản lý nhà nước về đầu tư công tại tỉnh Đồng Nai

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ …………/………… ……/…… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA TRẦN THANH NHÂN QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐẦU TƢ CÔNG TẠI TỈNH ĐỒNG NAI LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG TP. HỒ CHÍ MINH - NĂM 2017
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ …………/………… ……/…… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA TRẦN THANH NHÂN QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐẦU TƢ CÔNG TẠI TỈNH ĐỒNG NAI LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG Chuyên ngành Quản lý công Mã số: 60 34 04 03 NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: TS NGUYỄN NGỌC THAO TP. HỒ CHÍ MINH - NĂM 2017
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của riêng tôi. Các số liệu, kết quả trình bày trong luận văn là trung thực. Những kết luận khoa học của luận văn chưa từng được công bố trong bất cứ công trình nào. TÁC GIẢ Trần Thanh Nhân
LỜI CẢM ƠN Tác giả chân thành cảm ơn Ban Giám đốc, Khoa Sau Đại học và các thầy cô giáo đã tận tình giảng dạy, truyền đạt kiến thức và tạo nhiều điều kiện thuận lợi cho tác giả trong suốt quá trình theo học lớp Cao học Quản lý công. Xin gửi lời cảm ơn đến Ban Giám đốc Sở Tài chính tỉnh Đồng Nai, đặc biệt là Phòng Đầu tƣ đã quan tâm, tạo điều kiện thuận lợi cho tôi đƣợc theo học lớp Cao học Quản lý công HC20.N9 (niên khóa 2015-2017) tại Học viện Hành chính Quốc gia cơ sở Thành phố Hồ Chí Minh, giúp tôi về tài liệu, thông tin, ý kiến đóng góp quý báu để tôi hoàn thành luận văn này. Xin cảm ơn gia đình, bạn bè, đồng nghiệp đã giúp đỡ, động viên tôi trong suốt thời gian học tập và hoàn thành luận văn Cao học. Đặc biệt, tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc đến Tiến sĩ Nguyễn Ngọc Thao đã tận tình hƣớng dẫn, động viên để tôi khắc phục khó khăn, hoàn thành tốt nhất luận văn của mình. Xin chân thành cảm ơn./. Tác giả Trần Thanh Nhân
DANH TỪ, CỤM TỪ VIẾT TẮT 1 BQLDA: Ban quản lý dự án 2 CBCC: Cán bộ, công chức 3 ĐTC: Đầu tƣ công 4 GRDP: Tổng sản phẩm trên địa bàn 5 GS: Giáo sƣ 6 HĐND: Hội đồng Nhân dân 7 ICOR: Tỷ lệ gia tăng vốn và sản lƣợng 8 KBNN: Kho bạc Nhà nƣớc 9 KH&ĐT: Kế hoạch và Đầu tƣ 10 KT-XH: Kinh tế - xã hội 11 NSNN: Ngân sách nhà nƣớc 12 ODA: Hỗ trợ phát triển chính thức 13 PPP: Hợp tác công – tƣ (Public-Private Partner) 14 PGS: Phó Giáo sƣ 15 QLNN: Quản lý nhà nƣớc 16 TP: Thành phố 17 TS: Tiến sĩ 18 UBND: Ủy ban Nhân dân
DANH MỤC CÁC BẢNG, SƠ ĐỒ Tên bảng Trang Sơ đồ Tổ chức bộ máy quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công tại tỉnh 45 2.1 Đồng Nai Bảng Kế hoạch vốn NSNN phân bổ cho các chƣơng trình, dự 49 2.2 án giai đoạn 2011-2015 Bảng Kế hoạch vốn bố trí các dự án đầu tƣ công giai đoạn 50 2.3 2011-2015 (Nguồn ngân sách tỉnh quản lý) Bảng Kiến nghị cắt giảm chi đầu tƣ công tỉnh Đồng Nai của 61 2.4 KTNN Khu vực XIII giai đoạn 2011-2015 Tình hình quyết toán dự án/công trình/hạng mục công Bảng trình hoàn thành nguồn ngân sách tỉnh quản lý giai đoạn 63 2.5 2011-2015 Bảng Tình hình tồn đọng dự án hoàn thành chậm quyết toán 65 2.6 tính đến ngày 31/12/2015 của tỉnh Đồng Nai Bảng So sánh tỷ trọng các nguồn đầu tƣ giữa Đồng Nai và cả 67 2.7 nƣớc
MỤC LỤC MỞ ĐẦU…………………………………………………………………. 01 Chƣơng 1. CƠ SỞ KHOA HỌC CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐẦU TƢ CÔNG………………………………………………………… 07 1.1. Tổng quan quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công………………………… 07 1.1.1. Một số khái niệm………………………………………………… 07 1.1.2. Đặc điểm của đầu tƣ công, đặc điểm và tính tất yếu của quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công……………………………………………….. 09 1.2. Quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công…………….……………………… 12 1.2.1. Nguyên tắc quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công..........................….. 12 1.2.2. Nội dung quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công.....………………….. 13 1.2.3. Chỉ tiêu đánh giá và các yếu tố ảnh hƣởng đến quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công.......................................................................................... 27 1.3. Kinh nghiệm và bài học cho Đồng Nai…………….........…………… 30 1.3.1. Kinh nghiệm quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công của một số địa phƣơng…………………………………………………………………. 30 1.3.2. Bài học cho Đồng Nai…………………………………………… 34 TIỂU KẾT CHƢƠNG 1…………………………………………………… 35 Chƣơng 2. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐẦU TƢ CÔNG TẠI TỈNH ĐỒNG NAI...................................................................... 36 2.1.Tình hình kinh tế - xã hội của tỉnh Đồng Nai……………..………….. 36 2.1.1. Điều kiện tự nhiên-xã hội………………………………………... 36 2.1.2. Tình hình kinh tế-xã hội................................................................. 37 2.1.3. Tình hình đầu tƣ công của tỉnh Đồng Nai giai đoạn 2011-2015.... 38 2.2. Thực trạng quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công tại tỉnh Đồng Nai………………........................................................................................ 40
2.2.1. Ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về đầu tƣ công............................................................................................... 40 2.2.2. Hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công....... 42 2.2.3. Tổ chức thực hiện đầu tƣ công....................................................... 45 2.2.4. Giám sát, đánh giá đầu tƣ, thanh tra, kiểm tra, kiểm toán............. 60 2.2.5. Xử lý nợ đọng, thẩm tra quyết toán, bố trí vốn cấp sau quyết toán, xử lý sau quyết toán........................................................................ 62 2.2.6. Xử lý vi phạm, giải quyết khiếu nại, tố cáo của tổ chức, cá nhân liên quan đến hoạt động đầu tƣ công....................................................... 66 2.3. Đánh giá thực trạng quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công tại tỉnh Đồng Nai......................................................................................................... 67 2.3.1. Những kết quả đạt đƣợc................................................................. 67 2.3.2. Các mặt hạn chế, tồn tại................................................................. 71 2.3.3. Nguyên nhân của những tồn tại yếu kém....................................... 74 TIỂU KẾT CHƢƠNG 2………………………………………………… 77 Chƣơng 3. PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐẦU TƢ CÔNG TẠI TỈNH ĐỒNG NAI.............................................................................................................. 78 3.1. Phƣơng hƣớng và quan điểm quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công tại tỉnh Đồng Nai trong thời gian tới…............................................................. 78 3.1.1. Phƣơng hƣớng của Đảng và Nhà nƣớc trong quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công.......................................................................................... 78 3.1.2. Quan điểm và mục tiêu quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công của Đảng bộ và chính quyền tỉnh Đồng Nai………………………………... 80 3.2. Giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công tại tỉnh Đồng Nai....................................................................................................................... 81 3.2.1. Từng bƣớc bổ sung, hoàn thiện định chế quản lý nhà nƣớc về
đầu tƣ công............................................................................................... 81 3.2.2. Cải thiện các hoạt động tổ chức thực hiện đầu tƣ công………….. 85 3.2.3. Bảo đảm tính công khai, minh bạch mọi hoạt động đầu tƣ công…….................................................................................................. 97 3.2.4. Phát triển nguồn nhân lực đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công…………………....……………........................................... 99 3.2.5. Đa dạng hóa hình thức huy động vốn đầu tƣ phát triển, chú trọng hình thức PPP……………………......………………………………..... 100 3.2.6. Tăng tính hiệu lực của kiểm tra, giám sát, thanh tra, kiểm toán đối với hoạt động của đầu tƣ công……....……………………………… 103 3.3. Một số kiến nghị với các cơ quan quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công………………………………………………………………………... 105 3.3.1. Kiến nghị với Quốc hội, Chính phủ và các Bộ…………………. 105 3.3.2. Kiến nghị với HĐND và UBND tỉnh…………………………... 106 TIỂU KẾT CHƢƠNG 3………………………………………………….. 107 KẾT LUẬN................................................................................................. 108 TÀI LIỆU THAM KHẢO PHỤ LỤC Phụ lục 1: Danh sách các dự án phải thu hồi sau quyết toán (nguồn ngân sách tỉnh quản lý) tính đến ngày 31/12/2015. Phụ lục 2: Danh sách một số dự án để xảy ra sai sót trong quản lý và sử dụng vốn đầu tƣ công tại tỉnh Đồng Nai giai đoạn 2011-2015. Phụ lục 3: Danh sách một số dự án có nợ đọng xây dựng cơ bản tại tỉnh Đồng Nai tính đến ngày 31/12/2013. Phụ lục 4: Danh sách một số dự án hoàn thành chậm quyết toán tại tỉnh Đồng Nai tính đến ngày 31/12/2015.
MỞ ĐẦU 1.Tính cấp thiết của đề tài Việt Nam đƣợc đánh giá là một trong những nƣớc có tỷ lệ đầu tƣ/GDP cao nhất trên thế giới, trong đó đầu tƣ công (ĐTC) chiếm tỷ trọng lớn nhất trong tổng đầu tƣ, cao hơn hẳn FDI và đầu tƣ tƣ nhân. Thật vậy, trong những năm qua, tỷ trọng ĐTC trong tổng vốn đầu tƣ xã hội luôn ở mức trên, dƣới 40%. Do ĐTC chiếm tỷ trọng lớn, nên bất kỳ sự thay đổi về tốc độ tăng trƣởng ĐTC, đều ảnh hƣởng đến tốc độ tăng trƣởng tổng mức đầu tƣ. Trong thời gian qua, bên cạnh những thành công và đóng góp tích cực vào quá trình phát triển đất nƣớc không thể phủ nhận, ĐTC ở Việt Nam thƣờng kém hiệu quả, thất thoát, lãng phí gây hậu quả nghiêm trọng. Do đó, Chính phủ khóa XIII, giai đoạn 2011-2015 đã chủ trƣơng tái cấu trúc nền kinh tế với ba trụ cột: Thắt chặt ĐTC từ ngân sách nhà nƣớc (NSNN), tái cấu trúc hệ thống ngân hàng thƣơng mại và tái cấu trúc doanh nghiệp nhà nƣớc, trọng tâm là các tập đoàn, tổng công ty nhà nƣớc. Trong sự nghiệp đổi mới, Đồng Nai luôn giữ vững vị trí, vai trò của một tỉnh trọng điểm trong chiến lƣợc phát triển kinh tế-xã hội (KT-XH) của khu vực phía Nam và của cả nƣớc, với mức tăng trƣởng tổng sản phẩm trên địa bàn tỉnh luôn cao hơn mức bình quân của cả nƣớc. Một trong những nhân tố quan trọng của những thành tựu nêu trên là những hoạt động ĐTC, trong đó có quản lý nhà nƣớc (QLNN) trên lĩnh vực này. Tuy nhiên, cũng nhƣ các địa phƣơng khác trên cả nƣớc, QLNN về ĐTC tại Đồng Nai còn thiếu sót, yếu kém: Chất lƣợng một số quy hoạch chƣa đáp ứng yêu cầu phát triển bền vững; Kế hoạch bố trí vốn chƣa thực sự hợp lý; Hiệu quả hoạt động thẩm định và quản lý dự án ĐTC chƣa cao, dẫn đến lãng 1
phí và thất thoát vốn đầu tƣ; Hiệu quả và hiệu lực của hoạt động giám sát đánh giá đầu tƣ còn mang tính hình thức. Trong bối cảnh nền kinh tế cả nƣớc nói chung và tại Đồng Nai nói riêng, đang đối diện với rất nhiều thách thức, khó khăn nhƣ áp lực lạm phát, cơ sở hạ tầng chƣa đáp ứng nhu cầu tăng trƣởng kinh tế, sức ép cạnh tranh trong và ngoài nƣớc… Muốn vƣợt qua đƣợc những thách thức này, Đồng Nai cần phải cải cách mạnh mẽ hơn nữa chất lƣợng QLNN nói chung và hiệu quả công tác QLNN đối với ĐTC nói riêng. Thực tiễn đang đòi hỏi các cơ quan QLNN về ĐTC trong tỉnh phải có giải pháp phù hợp. Đồng thời khẩn trƣơng và quyết liệt giải quyết để ĐTC thực sự là động lực quan trọng cho Đồng Nai sớm đạt mục tiêu là tỉnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa vào năm 2020. Xuất phát từ thực tế nêu trên, tác giả luận văn lựa chọn đề tài “Quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công tại tỉnh Đồng Nai”. Thông qua quá trình nghiên cứu, tác giả mong muốn đóng góp một phần nhỏ của mình vào việc thực hiện tốt và nâng cao hiệu quả QLNN về ĐTC tại tỉnh Đồng Nai, đáp ứng đƣợc đòi hỏi ngày càng cao của địa phƣơng. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Để chuẩn bị cho Luận văn cao học với đề tài “Quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công tại tỉnh Đồng Nai”, học viên đã tìm hiểu, nghiên cứu một số tài liệu liên quan đến vấn đề cần giải quyết. Xin giới thiệu một số tài liệu mà học viên tham khảo, vận dụng cụ thể là: - Để nhận thức sâu hơn về khái niệm, bản chất và hình thức, các quy định pháp lý, vai trò và các nhân tố ảnh hƣởng đến hiệu quả ĐTC, thực trạng ĐTC tại các quốc gia và kinh nghiệm tái cơ cấu ĐTC cho Việt Nam, tổng quan về ĐTC giai đoạn từ năm 2000 đến nay và đƣa ra một số định hƣớng đổi mới ĐTC, trong đó có QLNN về ĐTC giai đoạn 2011-2020, không thể bỏ qua một số công trình, quyển sách, nhƣ: - TS.Vũ Tuấn Anh, Nguyễn Quang Thái, 2
(2011), Đầu tư công thực trạng và tái cơ cấu, Nxb Từ điển Bách khoa, Hà Nội [3]; Nguyễn Đức Kiên (2014), Tái cơ cấu đầu tư công để phát triển bền vững, Nxb Giao thông vận tải [27]; GS.TS Vƣơng Đình Huệ (2014), Thực hiện chủ trương cơ cấu lại đầu tư, trọng tâm là đầu tư công gắn với đổi mới mô hình tăng trưởng, cơ cấu lại nền kinh tế, Tạp chí Cộng sản, tháng 10/2014 [24]; TS.Vũ Thành Tự Anh, Quản lý và phân cấp quản lý đầu tư công - Thực trạng ở Việt Nam và kinh nghiệm quốc tế, Chƣơng trình giảng dạy kinh tế Fullbright [4]; TS.Vũ Cƣơng (2014), Tăng cường hiệu lực của hệ thống quản lý đầu tư công theo tinh thần Luật Đầu tư công tại Việt Nam, Tạp chí Phát triển Kinh tế, số 206 tháng 8/2014 [11]; TS. Nguyễn Thị Phú Hà (2014), Tác động của Luật Đầu tư công, Tạp chí Kinh tế và Dự báo số 18/2014 [18]. Đây là các công trình nghiên cứu trong thời điểm ĐTC tại Việt Nam đã bộc lộ nhiều bất cập, do vậy các tác giả đã phân tích về thực trạng và đề xuất nhiều giải pháp nhằm nâng cao hơn nữa hiệu quả QLNN về ĐTC, nhất là sau khi Luật Đầu tƣ công có hiệu lực. Trong đó, đáng chú ý nhƣ: (1) Nhóm giải pháp về điều chỉnh cơ cấu đầu tƣ; (2) Nhóm giải pháp về nâng cao chất lƣợng quy hoạch, tăng cƣờng kỷ luật thực thi quy hoạch, đảm bảo gắn kết chiến lƣợc với quy hoạch và kế hoạch phát triển KT-XH; (3) Nhóm giải pháp về tăng cƣờng thanh tra, kiểm tra, giám sát, minh bạch thông tin, đánh giá và kiểm toán các dự án đầu tƣ sử dụng vốn Nhà nƣớc; (4) Nhóm giải pháp về tăng cƣờng hoàn thiện khung pháp lý về quản lý đầu tƣ. - Một số Luận văn Thạc sỹ nghiên cứu về QLNN về ĐTC nói chung, là những tài liệu tham khảo quý báu giúp cho việc hoàn thành luận văn này. Tiêu biểu, nhƣ: Nguyễn Hoàng Anh (2008), Hiệu quả quản lý đầu tư công ở Thành phố Hồ Chí Minh: Vấn đề và giải pháp, Luận văn Thạc sĩ Kinh tế, Trƣờng Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh[1]; Nguyễn Thụy Hải 3
(2014), Quản lý đầu tư công từ nguồn vốn ngân sách nhà nước tại tỉnh Hà Nam, Luận văn Thạc sĩ Quản lý kinh tế, Trƣờng Đại học Kinh tế - Đại học Quốc gia Hà Nội [19]; Nguyễn Thị Ngọc Hân (2010), Vai trò của nhà nước đối với đầu tư công ở Việt Nam, Luận văn Thạc sĩ Kinh tế Chính trị, Trƣờng Đại học Kinh tế - Đại học Quốc gia Hà Nội [20]; Trần Thị Thanh Hƣơng (2015), Quản lý nhà nước về đầu tư công của tỉnh Hà Giang, Luận văn Thạc sĩ Quản lý Kinh tế, Trƣờng Đại học Kinh tế - Đại học Quốc gia Hà Nội [26]; Huỳnh Quốc Thuấn (2015), Quản lý nhà nước về dự án đầu tư xây dựng tại huyện Cờ Đỏ, Thành phố Cần Thơ, Luận văn Thạc sĩ Quản lý công, Học viện Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh [47]; Thân Đăng Phong (2013), Quản lý nhà nước các dự án đầu tư bằng nguồn vốn NSNN ở huyện Tân Thành, tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu, Luận văn Thạc sĩ Quản lý công, Học viện Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh [37]. Tuy nhiên, những công trình nêu trên chƣa có công trình nào nghiên cứu sâu QLNN về ĐTC tại Đồng Nai. Với cách tiếp cận của mình, đề tài “Quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công tại tỉnh Đồng Nai” sẽ không trùng lắp với các công trình đã công bố. 3. Mục tiêu, nhiệm vụ nghiên cứu Trên cơ sở làm rõ cơ sở lý luận, thực tiễn và phƣơng pháp luận của việc QLNN về ĐTC tại tỉnh Đồng Nai, nhằm hƣớng tới mục tiêu đề xuất giải pháp để hoàn thiện QLNN về ĐTC tại tỉnh Đồng Nai. Để thực hiện đƣợc mục tiêu trên, luận văn thực hiện 03 nhiệm vụ cơ bản, đó là: (1) Hệ thống hóa một số vấn đề cơ bản về ĐTC và QLNN cấp tỉnh về ĐTC; (2) Phân tích, đánh giá thực trạng ĐTC và QLNN về ĐTC tại tỉnh Đồng Nai giai đoạn 2011-2015; (3) Đề xuất các giải pháp để hoàn thiện QLNN về ĐTC tại tỉnh Đồng Nai trong giai đoạn tới. 4
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu Luận văn nghiên cứu, phân tích, luận giải những vấn đề liên quan đến nội dung, quy trình QLNN về ĐTC. Nhƣng đƣợc giới hạn trong phạm vi QLNN đối với các dự án ĐTC sử dụng vốn NSNN, thuộc nguồn vốn ngân sách cấp tỉnh quản lý, trên địa bàn tỉnh Đồng Nai, giai đoạn từ năm 2011- 2015, định hƣớng, đề xuất giải pháp đến năm 2020. 5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu Trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác-Lênin và tƣ tƣởng Hồ Chí Minh về QLNN, luận văn chủ yếu sử dụng phƣơng pháp luận biện chứng để nhìn nhận rõ hai mặt của vấn đề ĐTC từ nguồn vốn NSNN. Về phƣơng pháp nghiên cứu, tùy theo từng nội dung xác định, Luận văn tiến hành các phƣơng pháp cụ thể nhƣ: Phƣơng pháp nghiên cứu lý thuyết, thống kê, mô tả, phân tích, tổng hợp kết hợp phƣơng pháp chuyên gia thông qua việc tham khảo các ý kiến, báo cáo của chuyên gia trong ngành. Nguồn số liệu đƣợc tác giả thu thập các báo cáo, số liệu của Tổng cục Thống kê, Kiểm toán Nhà nƣớc (KTNN) Khu vực XIII, Cục Thống kê, Sở Kế hoạch và Đầu tƣ (KH&ĐT), Sở Tài chính, Kho bạc Nhà nƣớc (KBNN) tỉnh Đồng Nai. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Với kết quả nghiên cứu, Luận văn góp phần làm sáng tỏ thêm cơ sở lý luận và cơ sở thực tiễn của việc nâng cao chất lƣợng QLNN đối với ĐTC, qua đó giúp đƣa ra các chính sách quản lý ĐTC một cách hiệu quả hơn, giúp duy trì tốc độ phát triển kinh tế cao của tỉnh nhà trƣớc các thách thức trong giai đoạn hiện nay và trong thời gian tới. Luận văn cũng có thể góp phần làm giàu thêm cứ liệu khoa học cho việc hoạch định đƣờng lối và chủ trƣơng của Đảng, pháp luật và chính sách của Nhà nƣớc trong nâng cao chất lƣợng QLNN về ĐTC ở cả nƣớc nói chung và tỉnh Đồng Nai nói riêng. 5
7. Kết cấu của luận văn Ngoài mở đầu, kết luận, danh mục tham khảo, kết cấu của Luận văn gồm 3 chƣơng: Chƣơng 1. Cơ sở khoa học của quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công. Chƣơng 2. Thực trạng quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công tại tỉnh Đồng Nai. Chƣơng 3. Phƣơng hƣớng và giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công tại tỉnh Đồng Nai. 6
Chƣơng 1 CƠ SỞ KHOA HỌC CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐẦU TƢ CÔNG 1.1. Tổng quan quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công. 1.1.1. Một số khái niệm. 1.1.1.1. Khái niệm đầu tư. Đầu tƣ theo nghĩa rộng, là sự hy sinh các nguồn lực ở hiện tại: tiền vốn, tài nguyên, sức lao động, trí tuệ để tiến hành các hoạt động nào đó nhằm thu về cho chủ đầu tƣ các kết quả nhất định trong tƣơng lai lớn hơn các nguồn lực đã bỏ ra, nhằm mục đích: phát triển bền vững, lợi ích quốc gia, cộng đồng và nhà đầu tƣ. Đầu tƣ theo nghĩa hẹp chỉ bao gồm những hoạt động sử dụng các nguồn lực ở hiện tại nhằm đem lại cho nền KT-XH những kết quả trong tƣơng lai lớn hơn các nguồn lực đã sử dụng để đạt đƣợc các kết quả đó. Qua đó, có thể định nghĩa: “Đầu tư là hoạt động sử dụng các nguồn lực tài chính, nguồn lực vật chất, nguồn lực lao động và trí tuệ để sản xuất kinh doanh trong một thời gian tương đối dài nhằm thu về lợi nhuận và lợi ích kinh tế - xã hội”. Nếu phân theo khu vực kinh tế thì đầu tƣ có thể chia thành đầu tƣ tƣ nhân và đầu tƣ công. 1.1.1.2. Khái niệm đầu tư công. Có nhiều quan niệm về ĐTC, các khái niệm có nội hàm nhƣ sau: (1) ĐTC là đầu tƣ của Nhà nƣớc vào khu vực công. ĐTC là đầu tƣ vì mục tiêu của chính sách công hoặc phục vụ những lợi ích công cộng; (2) ĐTC là quá trình Nhà nƣớc sử dụng nguồn vốn NSNN đầu tƣ vào phát triển KT-XH; (3) ĐTC là việc sử dụng vốn Nhà nƣớc để đầu tƣ vào các chƣơng trình, dự án phục vụ phát triển KT-XH không có khả năng hoàn vốn trực tiếp, nói cách khác là không vì mục tiêu kinh doanh; (4) ĐTC là đầu tƣ của một chủ thể đặc 7
biệt – đó là Nhà nƣớc. Theo quan điểm này thì ĐTC đƣợc hiểu rất rộng, nếu một dự án đầu tƣ đƣợc thực hiện bởi Nhà nƣớc thì dự án đó đƣợc quan niệm là ĐTC, không phân biệt nguồn vốn, mục đích đầu tƣ. Ở Việt Nam, bƣớc vào thời kỳ đổi mới khái niệm ĐTC đã đƣợc đặt ra, nhƣng lại đƣợc hiểu theo nhiều cách khác nhau. Trong đó, chủ yếu là: ĐTC hay đầu tƣ của Nhà nƣớc tại Việt Nam thƣờng đƣợc hiểu bao gồm tất cả các khoản đầu tƣ do Chính phủ và các doanh nghiệp thuộc khu vực kinh tế nhà nƣớc tiến hành, bao gồm: (1) Đầu tƣ từ ngân sách; (2) Đầu tƣ theo các chƣơng trình hỗ trợ có mục tiêu đƣợc thông qua trong kế hoạch ngân sách hằng năm; (3) Tín dụng đầu tƣ (vốn cho vay) của nhà nƣớc có mức độ ƣu đãi nhất định; (4) Đầu tƣ của các doanh nghiệp nhà nƣớc. Theo tác giả, việc đƣa đầu tƣ của các doanh nghiệp nhà nƣớc vào phạm vi của ĐTC là không phù hợp với bản chất và chức năng chính của ĐTC. Bởi vì, ĐTC là đầu tƣ để phục vụ lợi ích chung, xây dựng nền tảng phát triển và tăng trƣởng cho quốc gia hoặc địa phƣơng. Mặt khác, ĐTC chủ yếu tập trung vào các lĩnh vực mà khu vực tƣ nhân không thể hoạt động hoặc hoạt động không hiệu quả, không nhằm mục đích kinh doanh. Tác giả nhất trí với khái niệm ĐTC đã đƣợc xác định tại Luật Đầu tƣ công (2014), theo đó lĩnh vực ĐTC sẽ bao gồm: (1) Đầu tƣ chƣơng trình, dự án kết cấu hạ tầng KT-XH; (2) Đầu tƣ phục vụ hoạt động của cơ quan nhà nƣớc, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; (3) Đầu tƣ và hỗ trợ hoạt động cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích; (4) Đầu tƣ của Nhà nƣớc tham gia thực hiện dự án theo hình thức đối tác công-tƣ. Vốn ĐTC theo quy định hiện hành, bao gồm: vốn NSNN, vốn công trái quốc gia, vốn Trái phiếu Chính phủ, vốn Trái phiếu chính quyền địa phƣơng, vốn ODA và vốn vay ƣu đãi của các nhà tài trợ nƣớc ngoài, vốn tín dụng đầu tƣ phát triển của Nhà nƣớc, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tƣ nhƣng chƣa 8
đƣa vào cân đối NSNN, các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phƣơng để đầu tƣ. Đây là định nghĩa đã đƣợc luật hóa và phản ánh đƣợc bản chất của ĐTC. Trong phạm vi nghiên cứu của đề tài, khái niệm ĐTC sẽ đƣợc sử dụng đúng theo Điều 4, Luật Đầu tƣ công: “Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội”. 1.1.1.3. Khái niệm quản lý nhà nước về đầu tư công. Quản lý nhà nước về đầu tư công là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực nhà nước vào quá trình đầu tư công, do các cơ quan trong hệ thống hành chính thực hiện nhằm hỗ trợ các chủ đầu tư thực hiện đúng vai trò, chức năng, nhiệm vụ của người đại diện sở hữu Nhà nước trong các dự án công, ngăn chặn các ảnh hưởng tiêu cực của các dự án; kiểm tra, kiểm soát, ngăn ngừa các hiện tượng tiêu cực trong việc sử dụng vốn Nhà nước nhằm tránh thất thoát, lãng phí ngân sách nhà nước; đảm bảo hoạt động đầu tư công phục vụ tốt nhất mục tiêu phát triển KT-XH với chi phí thấp nhất. Theo khái niệm này, cần quan tâm các yếu tố: (1) Nhà nƣớc quản lý ĐTC bằng quyền lực nhà nƣớc theo pháp luật; (2) Chủ đầu tƣ chỉ là đại diện cho sở hữu nhà nƣớc trong các dự án công; (3) QLNN về ĐTC nhằm đảm bảo cho hoạt động ĐTC phục vụ tốt nhất mục tiêu phát triển KT-XH với chi phí thấp nhất; (4) Chủ thể QLNN về ĐTC chủ yếu do các cơ quan trong hệ thống hành chính nhà nƣớc thực hiện. 1.1.2. Đặc điểm của đầu tư công, đặc điểm và tính tất yếu của quản lý nhà nước về đầu tư công. 1.1.2.1. Đặc điểm của đầu tư công. ĐTC là loại hình đầu tƣ đặc thù, so với các loại hình đầu tƣ khác, ĐTC có những đặc điểm riêng, nhƣ sau: 9
(1) Chủ thể ĐTC là Nhà nƣớc. Luật Đầu tƣ công của Việt Nam quy định chủ đầu tƣ và cơ quan quản lý là các cơ quan, tổ chức nhà nƣớc. Việc thực hiện dự án ĐTC và QLNN về ĐTC là trách nhiệm của Nhà nƣớc, bao gồm các cấp, các ngành từ Quốc hội, Chính phủ, cơ quan cấp trung ƣơng, cho đến chính quyền địa phƣơng các cấp. Các cơ quan, tổ chức nhà nƣớc quản lý toàn diện quá trình ĐTC với các chức năng từ ban hành chính sách, cơ chế quản lý, hƣớng dẫn, đến hỗ trợ, kiểm tra, giám sát. (2) ĐTC là khoản chi tích lũy NSNN. Chi ĐTC trực tiếp làm gia tăng số lƣợng và chất lƣợng tài sản cố định cho nền kinh tế quốc dân; là cơ sở và nền tảng cho sự phát triển của nền kinh tế quốc dân trên các mặt: phát triển cân đối giữa các ngành, các lĩnh vực, các vùng kinh tế trên lãnh thổ quốc gia, nâng cao chất lƣợng và hiệu quả hoạt động sản xuất kinh doanh, thúc đẩy sự phát triển của các thành phần kinh tế, thu hút đầu tƣ trong nƣớc, nƣớc ngoài và tạo động lực cho sự tăng trƣởng. (3) Quy mô và cơ cấu chi ĐTC của NSNN không cố định. Nhà nƣớc sẽ điều chỉnh quy mô và cơ cấu ĐTC cho phù hợp với chiến lƣợc phát triển KT- XH của Nhà nƣớc và tình hình KT-XH trong từng thời kỳ. (4) Chi ĐTC phải gắn chặt chi thƣờng xuyên nhằm nâng cao hiệu quả vốn đầu tƣ. Sự phối hợp không đồng bộ giữa chi đầu tƣ với chi thƣờng xuyên sẽ dẫn đến tình trạng thiếu kinh phí để sữa chữa, bảo dƣỡng cơ sở hạ tầng. Điều này sẽ làm giảm hiệu quả khai thác và sử dụng tài sản đầu tƣ. Sự gắn kết giữa hai nhóm chi tiêu này sẽ khắc phục tình trạng đầu tƣ tràn lan, không tính đến hiệu quả khai thác. (5) Quá trình đầu tƣ cũng nhƣ kết quả và hiệu quả hoạt động ĐTC chịu ảnh hƣởng của nhiều yếu tố bất định theo thời gian và của điều kiện không gian tự nhiên, của tình hình KT-XH và thƣờng phải trải qua thời gian dài mới có thể thấy rõ đƣợc hiệu quả của hoạt động ĐTC đó. 10
(6) Hoạt động ĐTC thƣờng đòi hỏi một khối lƣợng tiền vốn, vật tƣ rất lớn và mang tính chất lâu dài. (7) Nguồn vốn đầu tƣ cho hoạt động ĐTC là từ Nhà nƣớc, kể cả vốn công trái quốc gia, vốn Trái phiếu Chính phủ, vốn Trái phiếu chính quyền địa phƣơng, vốn ODA... (8) Mục tiêu của hoạt động ĐTC là các chƣơng trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng và phát triển KT-XH, trong đó chủ yếu là theo đuổi các mục tiêu của chính sách công. 1.1.2.2. Đặc điểm của quản lý nhà nước về đầu tư công. Ngoài đặc điểm chung của QLNN về kinh tế, QLNN về ĐTC còn có một số đặc điểm riêng, đó là: (1) QLNN về ĐTC phải đƣợc đặt trong chiến lƣợc phát triển KT-XH, trong tổng thể phát triển kết cấu hạ tầng xã hội, cả về chính sách lẫn quy hoạch; (2) QLNN về ĐTC là lĩnh vực hết sức phong phú, rộng lớn và đa dạng với nhiều loại nguồn vốn, đầu tƣ cho nhiều loại công trình, dự án khác nhau, với những hình thức đầu tƣ khác nhau; (3) QLNN chỉ chủ động đối với nguồn vốn NSNN chi cho ĐTC, đối với các nguồn vốn khác, Nhà nƣớc phải thông qua chính sách, cơ chế nhằm định hƣớng, tạo điều kiện cho các thành phần kinh tế và dân cƣ tham gia ĐTC; (4) QLNN về ĐTC gắn với điều kiện lịch sử, cụ thể của quốc gia, của địa phƣơng, của ngành trong từng thời kỳ nhất định; (5) QLNN về ĐTC phải nhằm đạt hiệu quả cả về kinh tế và hiệu quả xã hội, ĐTC phải gắn với phát triển bền vững theo mục tiêu chiến lƣợc đã định. 1.1.2.3. Tính tất yếu của quản lý nhà nước về đầu tư công. Thực tiễn tại Việt Nam, cũng nhƣ trên thế giới đều cho thấy, hiệu quả ĐTC không phụ thuộc vào tỷ trọng vốn ĐTC so với tổng đầu tƣ xã hội, mà phụ thuộc vào sự quản lý, điều hành của Nhà nƣớc đối với ĐTC. Nhà nƣớc phải quản lý đối với hoạt động ĐTC bởi đó là vốn của nhà nƣớc, do Nhà nƣớc 11