Luận văn Thạc sĩ Quản lý công: Tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành nội vụ-từ thực tiễn tỉnh Cao Bằng

Chia sẻ: Tuhai999 Tuhai999 | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:101

Thêm vào BST

Báo xấu

55
lượt xem 7
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận văn nghiên cứu góp phần làm sáng tỏ một số vấn đề lý luận cơ bản về tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành Nội vụ ở cấp tỉnh; đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành Nội vụ trên địa bàn tỉnh Cao Bằng, từ đó đề xuất quan điểm, giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả về tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành Nội vụ ở các địa phương trong cả nước nói chung và tỉnh Cao Bằng nói riêng.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Quản lý công: Tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành nội vụ-từ thực tiễn tỉnh Cao Bằng

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ ........./......... ..../.... HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA TRẦN LƢƠNG NGUYỆT TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG THANH TRA CHUYÊN NGÀNH NỘI VỤ-TỪ THỰC TIỄN TỈNH CAO BẰNG Chuyên ngành: Quản lý công Mã số: 8 34 04 03 LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG NGƢỜI HƢỚNG DẪN: TS NGUYỄN TUẤN KHANH Hà Nội – NĂM 2018
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu đều có trích dẫn cụ thể và các trính dẫn trong Luận văn bảo đảm tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học theo quy định của Khoa Quản lý công - Học viện Hành chính Quốc gia. Vậy, tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Quản lý công xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Hà Nội, ngày tháng 8 năm 2018 Ngƣời cam đoan Trần Lƣơng Nguyệt
LỜI CẢM ƠN Để thực hiện và hoàn thành luận văn tốt nghiệp, tôi đã nhận được giúp đỡ nhiệt tình của các thầy, cô giáo Học viện Hành chính Quốc gia, lãnh đạo cơ quan và đồng nghiệp nơi công tác. Trước tiên tác giả luận văn xin gửi lời cảm ơn sâu sắc tới Ban Giám đốc, các thầy cô giáo Học viện Hành chính Quốc gia, tới các đồng chí lãnh đạo, các đồng nghiệp nơi công tác; Cảm ơn gia đình, người thân đã tạo điều kiện thuận lợi cho tác giả hoàn thành nhiệm vụ học tập và thực hiện luận văn. Tôi xin trân trọng cảm ơn người hướng dẫn khoa học TS. Nguyễn Tuấn Khanh, Phó Viện trưởng Viện Chiến lược và Khoa học Thanh tra, Thanh tra Chính phủ đã quan tâm, giúp đỡ trong suốt quá trình nghiên cứu và hoàn thiện luận văn. Mặc dù bản thân đã có nhiều cố gắng, nhưng do thời gian nghiên cứu, thu thập tài liệu và kinh nghiệm có hạn nên luận văn không tránh khỏi những thiếu sót, hạn chế nhất định. Kính mong nhận được ý kiến góp ý của các thầy cô, lãnh đạo cơ quan, bạn bè, đồng nghiệp để hoàn thiện. Học viên Trần Lƣơng Nguyệt
MỤC LỤC MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 Chƣơng 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG THANH TRA CHUYÊN NGÀNH NỘI VỤ ....................... 9 1.1. Quan niệm về ngành nội vụ và thanh tra chuyên ngành nội vụ ........... 9 1.2. Thẩm quyền, nội dung, trình tự, thủ tục trong thanh tra chuyên ngành nội vụ ................................................................................................... 25 1.3. Các yếu tố tác động đến thanh tra chuyên ngành nội vụ ở cấp tỉnh ..... 29 Kết luận chƣơng 1 ......................................................................................... 37 Chƣơng 2 THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG THANH TRA CHUYÊN NGÀNH NỘI VỤ TẠI TỈNH CAO BẰNG .............................. 38 2.1. Khái quát hệ thống cơ quan hành chính thực thi công vụ và hoạt động công vụ ở tỉnh Cao Bằng ..................................................................... 38 2.2. Thực trạng tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành nội vụ ở tỉnh Cao Bằng. ............................................................................................... 46 2.3. Nhận xét về tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành nội vụ tại tỉnh Cao Bằng ................................................................................................ 59 Kết luận chƣơng 2 ......................................................................................... 72 Chƣơng 3 PHƢƠNG HƢỚNG, GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG THANH TRA CHUYÊN NGÀNH NỘI VỤ Ở TỈNH CAO BẰNG ............................................................................................................. 73 3.1. Phƣơng hƣớng đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành nội vụ ở tỉnh Cao Bằng ................................................................................. 73 3.2. Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động thanh tra chuyên ngành nội vụ ở tỉnh từ thực tiễn tỉnh Cao Bằng ........................................... 79 Kết luận chƣơng 3 ......................................................................................... 90 KẾT LUẬN LUẬN VĂN .............................................................................. 91 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ..................................................... 93
DANH MỤC BẢNG BIỂU Hình 2.1. Sơ đồ cơ cấu tổ chức của Thanh tra Sở Nội vụ ............................. 47 Biểu 2.2 Tình hình biên chế công chức thanh tra Sở Nội vụ ......................... 49 Biểu 2.3. Biểu tổng hợp vi phạm trong thanh tra, kiểm tra chuyên ngành Nội vụ tỉnh Cao Bằng từ năm 2011-2017 ............................................................. 56 Biểu 2.4. Tổng hợp số liệu các cuộc thanh tra, kiểm tra của Thanh tra Sở Nội vụ tỉnh Cao Bằng theo các nội dung đã thực hiện giai đoạn 2011-2017 ...... 58
MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Ngay sau khi cách mạng tháng Tám năm 1945 thành công, nước Việt Nam dân chủ Cộng hòa được thành lập, ngày 23/11/1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số 64-SL thành lập Ban Thanh tra đặc biệt. Ngay từ khi thành lập, Ban Thanh tra đặt biệt đã thể hiện vai trò trong giám sát hành chính, xem xét, đánh giá việc thực thi nhiệm vụ, công vụ thông qua các đơn thư khiếu nại, tố cáo và phản ánh của công dân trong bộ máy chính quyền các cấp. Sắc lệnh số 64/SL ghi rõ: “ Chính phủ sẽ lập ngay một Ban thanh tra đặc biệt, có ủy nhiệm là đi giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của các Ủy ban nhân dân và các cơ quan Chính Phủ”. “.Ban thanh tra đặc biệt có toàn quyền: nhận các đơn khiếu nại của nhân dân; Điều tra, hỏi chứng, xem xét các tài liệu, giấy tờ của các Ủy ban nhân dân hay của Chính phủ đã phạm lỗi trước khi mang ra Hội đồng Chính phủ hay Tòa án đặc biệt xét xử...” [15]. Trải qua các giai đoạn phát triển, hoạt động của ngành Thanh tra luôn gắn liền với việc giám sát, đánh giá việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ của các cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước. Hiện nay, tổ chức và hoạt động thanh tra thực hiện theo luật Thanh tra năm 2010 và các văn bản hướng dẫn thi hành. Từ thực tiễn công tác tổ chức và hoạt động thanh tra của Sở Nội vụ cho thấy thanh tra chuyên ngành nội vụ có những ưu điểm nhưng cũng còn bất cập, đặc biệt là tại cấp tỉnh. Một số tồn tại cụ thể như: Thứ nhất, Theo nguyên tắc hoạt động thì cơ quan thanh tra chịu sự chỉ đạo của cơ quan quản lý cùng cấp, việc này đã làm phân tán nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan thanh tra trong quá trình tổ chức và hoạt động. Mặt khác, các nguyên tắc được quy định trong các văn bản hướng dẫn tổ chức và hoạt động thanh tra đã đặt vị trí của Thanh tra trong mối quan hệ ràng buộc chằng chịt, nhiều tầng, nhiều lớp đan xen, dẫn đến làm suy yếu tính độc lập của cơ quan 1
thanh tra nhà nước trong hoạt động thanh tra nói chung và hoạt động thanh tra chuyên ngành nói riêng. Thứ hai, công tác quản lý nhà nước về lĩnh vực nội vụ là một trong những lĩnh vực lớn, có tính nhạy cảm; phạm vi, đối tượng thanh tra là các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong bộ máy hành chính nhà nước. Tuy nhiên thực tiễn cho thấy lực lượng công chức thanh tra Sở Nội vụ quá ít (trung bình từ 03-05 biên chế), do đó không thể tránh khỏi những hạn chế trong việc hoàn thành nhiệm vụ của cơ quan thanh tra cũng như của công chức thanh tra Sở Nội vụ. Thứ ba, năng lực thực thi công vụ của công chức thanh tra chuyên ngành nội vụ hiện nay vẫn bộc lộ nhiều yếu kém, một số, công chức làm việc đạt kết quả thấp; kỹ năng làm việc chưa thành thạo, chưa có tính chuyên nghiệp chưa cao; chất lượng thực thi công vụ chưa đảm bảo yêu cầu thực tiễn. Chính vì vậy, để công chức thanh tra làm tốt nhiệm vụ của mình thì một trong những yêu cầu, nhiệm vụ đặt ra đối với ngành Nội vụ đó là phải nâng cao chất lượng đội ngũ công chức thực hiện nhiệm vụ thanh tra, kiểm tra bằng cách đào tạo bồi dưỡng, tạo nguồn công chức thanh tra đảm bảo hiệu quả, phân công, bố trí công việc phù hợp theo năng lực của từng công chức thanh tra... ngăn chặn, phòng ngừa cũng như phát hiện và kịp thời xử lý những hành vi, vi phạm trong tổ chức và hoạt động thanh tra. Hoạt động công vụ của các địa phương tuy được thực hiện trên cơ sở pháp lý thống nhất trong cả nước nhưng tùy điều kiện đặc thù về kinh tế, xã hội nên có những điểm khác nhau. Với những tỉnh miền núi biên giới, với đặc điểm của tỉnh miền núi có nền kinh tế chậm phát triển, trình độ dân trí thấp, năng lực của một số cán bộ, công chức, viên chức trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước còn yếu, ý thức pháp luật chưa cao, công tác tổ chức cán bộ cũng ảnh hưởng phần nào do điều kiện tự nhiên và xã hội đem lại. Vì vậy cũng có những khó khăn, vướng mắc và những tồn tại, hạn chế trong quá trình 2
thực hiện công tác tổ chức cán bộ. Với điều kiện kinh tế, xã hội kém phát triển, hiện nay nhiều sai phạm trong công tác tổ chức cán bộ vẫn tồn tại, chưa bị phát hiện và xử lý kịp thời, làm hạn chế hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước, gây bất bình trong tổ chức và tạo dư luận không tốt trong xã hội; có những vi phạm đã được phát hiện và kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý nhưng do nể nang hay do nhiều yếu tố khách quan, chủ quan nên cơ quan quản lý của đối tượng bị thanh tra không xử lý mà trốn tránh hoặc xử lý chưa đảm bảo đúng quy định... Bên cạnh đó, bộ máy tổ chức của thanh tra Sở Nội vụ còn ít về số lượng, chất lượng đội ngũ công chức thanh tra chưa đồng đều, chưa có nhiều kinh nghiệm thực hiện thanh tra nên chưa tham mưu được nhiều giải pháp để thực hiện tốt công tác thanh tra của Sở. Những vấn đề về pháp lý và thực tiễn tổ chức, hoạt động thanh tra lĩnh vực nội vụ tại cấp tỉnh là một trong những vấn đề còn nhiều tồn tại, hạn chế . Chính vì lẽ đó, việc nghiên cứu về tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành nội vụ dưới góc độ lý luận và thực tiễn, qua góc nhìn từ một tỉnh miền núi để tìm ra những giải pháp phù hợp, nhằm hoàn thiện pháp luật, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác này ở các địa phương như tỉnh Cao Bằng là thật sự cần thiết. Đây chính là lý do tác giả chọn đề tài “ Tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành nội vụ-từ thực tiễn tỉnh Cao Bằng” làm đề tài nghiên cứu luận văn thạc sĩ quản lý công. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn Cho đến thời điểm hiện nay, đã có khá nhiều công trình nghiên cứu về hoạt động thanh tra nói chung dưới góc độ, khía cạnh khác nhau, chẳng hạn như: - Đề tài khoa học cấp Bộ "Tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành-những vấn đề lý luận và thực tiễn" (2014) do TS Nguyễn Tuấn Khanh- Phó Viện trưởng Viện Khoa học Thanh tra Chính phủ làm chủ nhiệm; - Đề tài khoa học cấp cơ sở " Quyền và nghĩa vụ của đối tượng của đối 3
tượng thanh tra trong việc thực hiện kết luận thanh tra" (2014) của Nguyễn Đình Bính-Thanh tra viên, Vụ pháp chế, Thanh tra Chính phủ thực hiện; - Đề tài khoa học cấp cơ sở "Hoạt động thanh tra chuyên ngành của cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành" (2013) của thạc sỹ Nguyễn Hải Yến; - Luận văn thạc sĩ Luật học "Tổ chức và hoạt động của cơ quan thanh tra chuyên ngành ở Việt Nam" (2011) của tác giả Nguyễn Thị Thục; Mặc dù hiện nay đã có văn bản pháp luật điều chỉnh về hoạt động thanh tra chuyên ngành nói chung, nhưng có thể thấy ở mỗi ngành, lĩnh vực đều có những đặc điểm riêng, có những thuận lợi và khó khăn riêng trong việc triển khai thực hiện công tác thanh tra chuyên ngành nên tổ chức và hoạt động thanh tra theo từng ngành, lĩnh vực cũng có những đặc thù nhất định. Cho nên việc nghiên cứu về hoạt động thanh tra chuyên ngành theo từng ngành, lĩnh vực cụ thể là cần thiết, hiện nay đã có một số công trình nghiên cứu và đề tài luận văn thạc sĩ tập trung nghiên cứu một số ngành, lĩnh vực như: Đề tài cấp bộ " Thanh tra công vụ ở Việt Nam giai đoạn hiện nay" (2015) do TS. Nguyễn Tuấn Khanh- Phó Viện trưởng Viện Khoa học Thanh tra Chính phủ làm chủ nhiệm, "Pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa"(2011) của Bùi Đình Trung, "Tổ chức và hoạt động của Thanh tra Sở Giao thông vận tải" (2012) của tác giả Lê Thị Thanh Nga, luận văn thạc sĩ Quản lý công " Thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực nội vụ ở tỉnh Nam định" của thạc sĩ Nguyễn Thanh Thủy...Tuy nhiên, việc tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành nội vụ hiện nay vẫn đang còn tồn tại nhiều bất cập, hạn chế và tác động rất lớn đến nhiều mặt của đời sống, kinh tế, xã hội. Bên cạnh đó, việc nghiên cứu tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành theo Luật thanh tra và Nghị định số 90/2012/NĐ-CP ngày 05/11/ 2012 về việc tổ chức và hoạt động thanh tra ngành Nội vụ vẫn còn ở mức độ khiêm tốn. 4
Chính vì vậy, việc nghiên cứu tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành nội vụ từ thực tiễn tỉnh Cao Bằng trong bối cảnh hiện nay là thật sự cần thiết. Các nghiên cứu nêu trên sẽ là nguồn tài liệu tham khảo hữu ích cho tác giả về các vấn đề lý luận cũng như thực trạng liên quan đến tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành trong quá trình nghiên cứu về đề tài này, và đề tài này không trùng lặp với nội dung, phạm vi của các công trình nghiên cứu đã được công bố. 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn 3.1. Mục đích Luận văn nghiên cứu góp phần làm sáng tỏ một số vấn đề lý luận cơ bản về tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành Nội vụ ở cấp tỉnh; đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành Nội vụ trên địa bàn tỉnh Cao Bằng, từ đó đề xuất quan điểm, giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả về tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành Nội vụ ở các địa phương trong cả nước nói chung và tỉnh Cao Bằng nói riêng 3.2 Các nhiệm vụ cơ bản: - Phân tích, làm rõ một số vấn đề lý luận về thanh tra chuyên ngành và thanh tra chuyên ngành Nội vụ; xác định vị trí, vai trò của thanh tra chuyên ngành Nội vụ đối với công tác quản lý nhà nước của ngành; cấu thành của hoạt động thanh tra chuyên ngành về chủ thể, nội dung, nguyên tắc, trình tự, thủ tục và các yếu tố tác động đến thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực nội vụ. - Đánh giá đúng đắn thực trạng thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực nội vụ từ thực tiễn ở tỉnh Cao Bằng; chỉ ra được những ưu điểm, hạn chế, bất cập và nguyên nhân của những ưu điểm và hạn chế, bất cập trong tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành nội vụ ở các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. 5
- Đưa ra phương hướng và giải phápnhằm hoàn thiện pháp luật và đổi mới tổ chức, nâng cao hiệu quả hoạt động thanh tra chuyên ngành nội vụ ở cấp tỉnh nói chung và tỉnh Cao Bằng nói riêng. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn 4.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của luận văn là những vấn đề lý luận, pháp luật và thực tiễn tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành nội vụ ở cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và thực tiễn tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành nội vụ tỉnh Cao Bằng. 4.2. Phạm vi nghiên cứu: - Phạm vi về đối tượng nghiên cứu: Luận văn chỉ tập trung nghiên cứu tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành nội vụ ở cấp tỉnh. - Về không gian: Luận văn nghiên cứu tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành nội vụ trên địa bàn tỉnh Cao Bằng. - Về thời gian: Luận văn nghiên cứu tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành Nội vụ tại tỉnh Cao Bằng từ năm 2011 đến năm 2017, đây là giai đoạn thực hiện Luật Thanh tra năm 2010. 5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn 5.1. Phương pháp luận Luận văn được nghiên cứu dựa trên phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử và tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước và pháp luật, các quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về xây dựng Nhà nước pháp quyền, về quản lý nhà nước và tổ chức, hoạt động thanh tra, xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức, thanh tra viên. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể sau: 6
Chương 1: Sử dụng phương pháp nghiên cứu phân tích, tổng hợp, lịch sử để làm rõ thêm lý luận về thanh tra, thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực nội vụ, qua đó, luận văn đưa ra được quan niệm chung, vai trò, mục đích, ý nghĩa, thẩm quyền, trình tự, thủ tục...trong hoạt động thanh tra chuyên ngành nội vụ. Chương 2: Sử dụng phương pháp tổng hợp, thống kê, so sánh, phân tích, tổng kết để làm rõ thực trạng thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực nội vụ ở tỉnh Cao Bằng. Từ đó, đánh giá thực trạng về tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành nội vụ tại tỉnh Cao Bằng; chỉ ra được những ưu điểm cũng như những bất cập, hạn chế và nguyên nhân. Chương 3: Sử dụng phương pháp tổng hợp, phân tích, so sánh để đưa ra phương hướng và đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật, kiện toàn tổ chức và nâng cao hiệu quả hoạt động của thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực nội vụ ở tỉnh Cao Bằng nói riêng và các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương nói chung. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Về lý luận, Luận văn góp phần làm rõ thêm một số vấn đề lý luận và thực tiễn về tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực nội vụ. Về thực tiễn, Luận văn góp phần tổng kết thực tiễn, đề xuất các giải pháp phục vụ cho công tác xây dựng thể chế, chính sách về tổ chức, hoạt động thanh tra nói chung và thanh tra chuyên ngành nội vụ nói riêng, có thể làm tài liệu tham khảo cho các cơ quan nhà nước về thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực nội vụ. Luận văn cũng còn là tài liệu tham khảo trong nghiên cứu, giảng dạy về quản lý công. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục các tài liệu tham khảo, nội dung chính của Luận văn gồm 03 chương cụ thể như sau: 7
Chƣơng 1: Những vấn đề lý luận cơ bản về tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành nội vụ cấp tỉnh Chƣơng 2: Thực trạng tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành nội vụ tại tỉnh Cao Bằng . Chƣơng 3: Phương hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật và đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành nội vụ từ thực tiễn ở tỉnh Cao Bằng. 8
Chƣơng 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG THANH TRA CHUYÊN NGÀNH NỘI VỤ 1.1. Quan niệm về ngành nội vụ và thanh tra chuyên ngành nội vụ 1.1.1. Nội vụ và ngành nội vụ 1.1.1.1. Quan niệm về nội vụ "Nội vụ" Theo từ điển Tiếng Việt, là công việc thuộc lĩnh vực chính trị trong một nước, là diễn biến bên trong của vụ việc. Nhìn chung, nội vụ có thể hiểu là công việc bên trong nhằm mục đích sắp xếp, bố trí một cách hiệu quả một tổ chức nào đó về bộ máy và người làm việc sao cho hợp lý và những vấn đề liên quan đến việc vận hành bộ máy đó. Ngành nội vụ là hoạt động quản lý nhà nước, theo chức năng, nhiệm vụ được Chính phủ giao thì ngành Nội vụ thực hiện công tác quản lý nhà nước đối với các lĩnh vực tổ chức hành chính, sự nghiệp nhà nước; chính quyền địa phương; địa giới hành chính và phân loại đơn vị hành chính; quản lý biên chế, tinh giản biên chế; cán bộ, công chức, viên chức nhà nước; đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức, viên chức nhà nước; chính sách tiền lương; tổ chức hội và các tổ chức phi chính phủ; thi đua, khen thưởng; công tác quản lý nhà nước về tôn giáo; công tác văn thư, lưu trữ nhà nước; cải cách hành chính nhà nước; quản lý nhà nước về công tác thanh niên…Về hệ thống tổ chức các cơ quan cho thấy, cơ cấu tổ chức, ngành nội vụ là tập hợp hệ thống các cơ quan từ trung ương, đến địa phương bao gồm: Bộ Nội vụ; Vụ Tổ chức cán bộ các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; Sở Nội vụ các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; Phòng tổ chức cán bộ hoặc bộ phận thực hiện công tác cán bộ tại các cơ qua, đơn vị ở các Sở, ban, ngành thuộc tỉnh; phòng Nội vụ thuộc Ủy ban nhân dân huyện. 9
Các cơ quan hành chính nhà nước là một bộ phận của cơ quan nhà nước được nhà nước thành lập, trao quyền, bảo đảm các điều kiện, phương tiện...để thực hiện chức năng quản lý nhà nước đó là thực thi quyền hành pháp nghĩa là triển khai tổ chức thực hiện pháp luật, đưa pháp luật vào đời sống. Việc thành lập, tổ chức, quản lý các cơ quan hành chính nhà nước được Chính phủ giao cho ngành Nội vụ thực hiện. Như vậy, các nhiệm vụ của ngành nội vụ là xây dựng, thành lập các cơ quan quản lý nhà nước, đơn vị sự nghiệp nhà nước, những vấn đề liên quan đến cơ cấu tổ chức, bộ máy và nhân sự của tổ chức. Đây là một nhiệm vụ quan trọng và cũng rất nhạy cảm, vì mọi hoạt động, tổ chức của ngành nội vụ đều động chạm đến con người, liên quan đến hoạt động công vụ của của con người trong tổ chức. Nội vụ có quan hệ mật thiết với công vụ, vì công vụ là một lĩnh vực nằm trong nội vụ. "Công vụ là hoạt động mang tính quyền lực công, tính pháp lý của tất cả các công chức (người làm công cho Nhà nước) nhằm bảo đảm cho xã hội vận hành có điều hòa, điều chỉnh" [8]. Như vậy, hoạt động công vụ là hoạt động hành chính nhà nước, bao gồm việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan quản lý nhà nước và cán bộ, công chức được pháp luật quy định. Công vụ ở đây có thể hiểu là nhiệm vụ của khu vực công, là chỉ những công việc công do Nhà nước phải đảm nhận thực hiện hoặc có trách nhiệm thực hiện (cung cấp tài chính, chính sách,...). Công vụ thể hiện trực tiếp nhất quan hệ giữa Nhà nước và xã hội trong thực hiện chức năng quản lý. Nói cách khác, hoạt động công vụ là việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan quản lý nhà nước và đội ngũ cán bộ, công chức đặt trong mối quan hệ quản lý nhà nước-là quan hệ giữa một bên là chủ thể quản lý và một bên là đối tượng quản lý. Trong quan hệ đó, một bên đại diện cho quyền lực nhà nước (chủ thể quản lý) mà mỗi hành vi, quyết định 10
của họ có vai trò quyết định đối với quyền và lợi ích của đối tượng chịu sự quản lý (đối tượng quản lý). Đối tượng quản lý có trách nhiệm tuân thủ các quyết định quản lý đưa ra, bao gồm cả các quyết định có chứa quy phạm và quyết định áp dụng pháp luật. Chủ thể của công vụ chỉ là cơ quan có thẩm quyền quản lý nhà nước (chủ yếu là cơ quan hành chính) và cán bộ, công chức trong các cơ quan đó thực hiện trên cơ sở nhiệm vụ, quyền hạn được pháp luật giao[12]. Từ đó có thể định nghĩa: Nội vụ là hoạt động tổ chức, sắp xếp bộ máy bộ máy và việc quản lý của chủ thể quản lý nhà nước, những vấn đề liên quan đến bộ máy, nhân lực của tổ chức nhằm mục đích làm cho bộ máy nhà nước được vận hành hiệu quả. 1.1.1.2. Quan niệm về ngành nội vụ a. Định nghĩa ngành nội vụ Cho đến thời điểm hiện nay, chưa có một định nghĩa rõ ràng về ngành nội vụ, tuy nhiên, có thể định nghĩa khái quát ngành nội vụ như sau: Ngành nội vụ là hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước từ trung ương đến địa phương, được giao thực hiện chức năng tổ chức, sắp xếp hệ thống các cơ quan nhà nước, quản lý nhân sự trong bộ máy nhà nước và các nội dung liên quan đến hệ thống bộ máy nhà nước được Chính phủ giao thực hiện. Như vậy, khi nói ngành Nội vụ là bàn đến các tổ chức thuộc hệ thống từ trung ương đến địa phương, gồm Bộ Nội vụ, Sở Nội vụ, Phòng Nội vụ. Quản lý nhà nước về lĩnh vực nội vụ thực chất là một hoạt động thực hiện quản lý các nội dung của tổ chức bộ máy và con người trong bộ máy nhà nước theo quy định của pháp luật. Trong khi đó, hoạt động công vụ lại được thực hiện trong hệ thống các cơ quan nhà nước, chính vì vậy, ngành nội vụ và công vụ có những điểm giống nhau cơ bản đó là: 11
- Tổ chức và hoạt động của nội vụ và công vụ đều liên quan đến cơ quan quản lý nhà nước và con người-nhân sự thực hiện nhiệm vụ. Cụ thể: + Cơ quan quản lý nhà nước là các cơ quan nhà nước chuyên thực hiện các hoạt động chấp hành, điều hành nhằm thi hành pháp luật, chủ yếu là bộ máy hành chính nhà nước (bao gồm Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ, Ủy ban nhân dân các cấp, các cơ quan của Chính phủ, cơ quan tham mưu của Ủy ban nhân dân các cấp). Hoạt động công vụ là hoạt động của cán bộ, công chức thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan quản lý nhà nước. Các nhiệm vụ, quyền hạn này được quy định dựa trên thẩm quyền của từng cơ quan. + Con người thực hiện nhiệm vụ ở đây là cán bộ, công chức. Theo quy định tại Điều 4 Luật Cán bộ, công chức năm 2008, thì cán bộ, công chức được quy định như sau: Cán bộ là người được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở Trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Cán bộ cấp xã là người được bầu cử giữ chức vụ theo nhiệm kỳ trong Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Bí thư, Phó Bí thư Đảng ủy, người đứng đầu tổ chức chính trị - xã hội. Ở Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện, cán bộ bao gồm cán bộ trong cơ quan của Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện. Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy 12
lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật. Công chức cấp xã là người được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước [34]. - Phạm vi của nội vụ và công vụ đều liên quan đến việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cán bộ, công chức; đến công tác tuyển dụng, bổ nhiệm, chế độ chính sách, thi đua khen thưởng, xử lý kỷ luật...của cán bộ, công chức, viên chức. Điểm giống nhau giữa quản lý nhà nước về nội vụ và hoạt động cộng vụ đó là đều liên quan đến hoạt động của con người, đến nhân sự trong bộ máy của nhà nước. b. Đặc điểm của ngành nội vụ Thứ nhất, ngành nội vụ là cơ quan quản lý hành chính nhà nước, thực hiện hoạt động chấp hành - điều hành (là những hoạt động được tiến hành trên cơ sở luật và để thi hành luật), đây là phương diện hoạt động chủ yếu của cơ quan hành chính nhà nước. Thứ hai, hệ thống ngành nội được thành lập từ Trung ương đến cơ sở, đứng đầu là Bộ Nội vụ, Sở Nội vụ và Phòng Nội vụ huyện tạo thành một chỉnh thể thống nhất, được tổ chức theo hệ thống thứ bậc, có mối quan hệ mật thiết phụ thuộc nhau về tổ chức và hoạt động nhằm thực thi quyền quản lý hành chính nhà nước. Thứ ba, thẩm quyền của các cơ quan trong ngành Nội vụ được pháp luật quy định theo lĩnh vực chuyên môn mang tính tổng hợp, là những quyền và nghĩa vụ pháp lý chỉ giới hạn trong phạm vi hoạt động chấp hành - điều hành. 13
Thứ tư, các cơ quan trong ngành Nội vụ đều trực tiếp trực thuộc cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp, chịu sự giám sát và báo cáo công tác trước cơ quan quản lý nhà nước cấp trên. Thứ năm, các hoạt động của ngành đều xoay quanh cơ cấu tổ chức của các cơ quan, tổ chức; nội dung liên quan đến đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức và người lao động trong bộ máy nhà nước. c. Phạm vi nội dung hoạt động của ngành nội vụ bao gồm: - Tổ chức bộ máy hành chính nhà nước; - Tổ chức chính quyền địa phương; - Quản lý địa giới hành chính; - Cán bộ, công chức, viên chức nhà nước; - Tổ chức hội và tổ chức phi chính phủ; - Công tác văn thư, lưu trữ nhà nước; - Quản lý đối với các dịch vụ công theo thẩm quyền do pháp luật quy định; - Công tác thi đua, khen thưởng; - Công tác tôn giáo; - Công tác thanh niên; - Và các quy định khác của pháp luật liên quan đến lĩnh vực Nội vụ trong phạm vi quản lý nhà nước của Thủ trưởng cùng cấp đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân có hoạt động liên quan đến lĩnh vực Nội vụ. 1.1.2. Quan niệm, đặc điểm, mục đích của thanh tra chuyên ngành nội vụ 1.1.2.1. Quan niệm chung về thanh tra Thanh tra là sự xem xét, đánh giá và xử lý việc thực hiện pháp luật của tổ chức, cá nhân do tổ chức, người có thẩm quyền thực hiện theo trình tự pháp luật quy định nhằm phục vụ cho hoạt động quản lý nhà nước, bảo vệ lợi ích nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của các tổ chức, cá nhân khác. 14
Luật Thanh tra năm 2004 đưa ra khái niệm "“Thanh tra nhà nước là việc xem xét, đánh giá, xử lý của cơ quan quản lý nhà nước đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự quản lý theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này và các quy định khác của pháp luật. Thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành” (Khoản 1, Điều 4). Năm 2010 Luật thanh tra mới thay thế cho Luật Thanh tra 2004 cũng đưa ra khái niệm tương tự tại Khoản 1, Điều 3 như sau: "“Thanh tra nhà nước là việc xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân”. Từ những khái niệm thanh tra nêu trên cho thấy thanh tra là sự xem xét, đánh giá, xử lý và kiến nghị cấp có thẩm quyền về việc thực hiện pháp luật của tổ chức, cá nhân theo quy định của pháp luật nhằm phục vụ cho hoạt động của quản lý nhà nước. Đây là một hoạt động không thể thiếu trong chu trình quản lý Nhà nước, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác quản lý Nhà nước. Thông qua hoạt động thanh tra, phát hiện những sơ hở trong công tác quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xem xét, khắc phục, góp phần hoàn thiện cơ chế, chính sách. Mục đích của hoạt động thanh tra là giúp cơ quan quản lý nhà nước đánh giá lại cơ chế, chính sách, các quy định của pháp luật, các quyết định quản lý hiện hành của nhà nước xem nó đã phù hợp với thực tiễn cuộc sống chưa, có khiếm khuyết, sơ hở gì dễ dẫn đến những vi phạm để kịp thời sửa đổi, bổ sung nhằm khắc phục các sơ hở, khiếm khuyết đó. Theo quy định của Luật Thanh tra, thanh tra nhà nước được chia làm hai loại gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. Thanh tra hành chính được hiểu là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà 15