Luận văn Thạc sĩ Quản lý nhà nước: Giải pháp tăng cường công tác quản lý nguồn vốn đầu tư công trong lĩnh vực xây dựng cơ bản của Ban Quản lý các khu công nghiệp tỉnh Sơn La

Chia sẻ: Do Thu Thuy | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:98

Thêm vào BST

Báo xấu

68
lượt xem 8
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận văn có nội dung gồm 3 chương trình bày về cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý vốn đầu tư công bằng ngân sách nhà nước; thực trạng quản lý vốn đầu tư công trong lĩnh vực xây dựng cơ bản tại ban quản lý các khu công nghiệp tỉnh Sơn La; một số giải pháp tăng cường công tác quản lý nguồn vốn đầu tư công trong lĩnh vực xây dựng cơ bản của ban quản lý các khu công nghiệp tỉnh Sơn La;... Mời các bạn cùng tham khảo!

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Quản lý nhà nước: Giải pháp tăng cường công tác quản lý nguồn vốn đầu tư công trong lĩnh vực xây dựng cơ bản của Ban Quản lý các khu công nghiệp tỉnh Sơn La

MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN ............................................................ Error! Bookmark not defined. LỜI CẢM ƠN .................................................................. Error! Bookmark not defined. MỤC LỤC .......................................................................................................................i CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ CÔNG BẰNG NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ..........................................................1 1.1 Cơ sở lý luận về quản lý vốn đầu tư công từ vốn Ngân sách Nhà nước ........1 1.1.1 Đầu tư công và vai trò của đầu tư công đối với phát triền kinh tế - xã hội.1 1.1.2 Quản lý đầu tư công từ vốn Ngân sách Nhà nước ......................................4 1.1.3 Vai trò và đặc điểm của đầu tư công từ vốn NSNN..................................11 1.1.4 Nội dung quản lý vốn đầu tư công từ vốn NSNN cấp tỉnh .......................13 1.1.5 Những nhân tố ảnh hưởng đến quản lý vốn đầu tư công từ nguồn NSNN 21 1.2 Cơ sở thực tiễn về quản lý vốn đầu tư công bằng ngân sách nhà nước ......23 1.2.1 Kinh nghiệm quản lý hiệu quả đầu tư công của một số quốc gia trên thế giới và một số tỉnh, thành phố của Việt Nam ........................................................23 1.2.2 Những bài học rút ra có thể áp dụng cho quá trình quản lý vốn đầu tư công tại Ban Quản lý các khu công nghiệp tỉnh Sơn La .......................................30 1.3 Các công trình công bố có liên quan đến đề tài ............................................31 1.3.1 Công trình công bố có liên quan đến đề tài trong nước ............................31 1.3.2 Công trình công bố có liên quan đến đề tài nước ngoài ............................32 Kết luận chương 1........................................................................................................34 CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ CÔNG TRONG LĨNH VỰC XÂY DỰNG CƠ BẢN TẠI BAN QUẢN LÝ CÁC KHU CÔNG NGHIỆP TỈNH SƠN LA ............................................................................................35 2.1 Giới thiệu chung về Ban Quản lý các khu công nghiệp tỉnh Sơn La ..........35 2.1.1 Sự hình thành và phát triển .......................................................................35 2.1.2 Mô hình quản lý ........................................................................................36 2.1.3 Tình hình đầu tư công trong lĩnh vực xây dựng cơ bản tại Ban Quản lý các khu công nghiệp tỉnh Sơn La .................................................................................42 i
2.2 Thực trạng quản lý vốn đầu tư công trong lĩnh vực xây dựng cơ bản tại Ban Quản lý các khu công nghiệp tỉnh Sơn La.............................................................. 45 2.2.1 Lập và giao kế hoạch vốn đầu tư .............................................................. 45 2.2.2 Lập, thẩm định các dự án đầu tư ............................................................... 47 2.2.3 Đánh giá độc lập đối với thẩm định dự án ................................................ 49 2.2.4 Công tác đấu thầu và lựa chọn nhà thầu ................................................... 50 2.2.5 Kiểm soát, thanh toán vốn đầu tư XDCB từ NSNN ................................. 51 2.2.6 Quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN ....................................................... 52 2.2.7 Quyết toán vốn đầu tư XDCB từ NSNN .................................................. 55 2.2.8 Thanh tra, giám sát vốn đầu tư XDCB từ NSNN ..................................... 57 2.3 Nhận xét đánh giá chung về quản lý vốn đầu tư công tại Ban Quản lý các khu công nghiệp tỉnh Sơn La .................................................................................. 59 2.3.1 Những kết quả đạt được ............................................................................ 59 2.3.2 Những hạn chế, tồn tại và nguyên nhân .................................................... 61 Kết luận chương 2 ....................................................................................................... 67 CHƯƠNG 3 MỘT SỐ GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ NGUỒN VỐN ĐẦU TƯ CÔNG TRONG LĨNH VỰC XÂY DỰNG CƠ BẢN CỦA BAN QUẢN LÝ CÁC KHU CÔNG NGHIỆP TỈNH SƠN LA ..................... 68 3.1 Chỉ tiêu phát triển kinh tế tỉnh Sơn La giai đoạn 2016 - 2020 ..................... 68 3.2 Một số giải pháp tăng cường công tác quản lý nguồn vốn đầu tư công trong lĩnh vực xây dựng cơ bản của Ban Quản lý các khu công nghiệp tỉnh Sơn La ... 69 3.2.1 Nâng cao năng lực chuyên môn, nhận thức của cán bộ ........................... 69 3.2.2 Nâng cao chất lượng của quy hoạch ......................................................... 70 3.2.3 Lựa chọn thứ tự ưu tiên đầu tư các hạng mục trong xây dựng cơ bản ..... 76 3.2.4 Tăng cường hiệu quả của việc triển khai các hạng mục trong xây dựng cơ bản ................................................................................................................... 81 Kết luận chương 3 ....................................................................................................... 87 KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ .................................................................................... 88 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................... 91 ii
DANH MỤC HÌNH VẼ Hình 2.1 Sơ đồ tổ chức Ban Quản lý các khu công nghiệp tỉnh Sơn La .......................36 Hình 2.2 Kinh phí thực hiện năm 2018 .........................................................................44 Hình 2.3 Quy mô vốn đầu tư xây dựng cơ bản .............................................................46 Hình 2.4 Quy mô bình quân mỗi dự án .........................................................................46 iii
DANH MỤC BẢNG BIỂU Bảng 2.1 Danh mục các công trình đã hoàn thành ........................................................ 43 Bảng 2.2 Số dự án được thẩm định, phê duyệt giai đoạn 2014-2018 ........................... 48 Bảng 2.3 Kết quả khảo sát đánh giá về kết quả thực hiện nội dung lập, thẩm định, phê duyệt chủ trương đầu tư, phê duyệt dự án đầu tư .......................................................... 49 Bảng 2.4 Kết quả thực hiện công tác đấu thầu giai đoạn 2014-2018 ........................... 50 Bảng 2.5 Tình hình giải ngân vốn đầu tư XDCB từ NSNN của Ban Quản lý .............. 52 Bảng 2. Kết quả đánh giá thực hiện công tác thanh toán, kiểm soát thanh toán vốn đầu tư ............................................................................................................................. 53 Bảng 2.7 Tình hình công tác lập báo cáo quyết toán các công trình, dự án hoàn thành của Ban Quản lý các khu công nghiệp tỉnh Sơn La ...................................................... 56 Bảng 2.8 Tổng hợp các cuộc kiểm tra giám sát ............................................................ 57 Bảng 2.9 Đánh giá kết quả triển khai thực hiện công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát các dự án ........................................................................................................................ 58 iv
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT Ký hiệu viết tắt Nghĩa đầy đủ CNH-HĐH : Công nghiệp hóa, hiện đại hóa CTHT : Công trình hạ tầng CTXH : Chính trị xã hội DĐĐT : Dồi điền đổi thửa QHXD : Quy hoạch xây dựng KT-XH : Kinh tế-Xã hội NTM : Nông thôn mới UBND : Uỷ ban Nhân dân THCS : Trung học Cơ sở THPT : Trung học Phổ thông v
CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ CÔNG BẰNG NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1 Cơ sở lý luận về quản lý vốn đầu tư công từ vốn Ngân sách Nhà nước 1.1.1 Đầu tư công và vai trò của đầu tư công đối với phát triền kinh tế - xã hội 1.1.1.1 Khái niệm đầu tư công a. Khái niệm đầu tư Đầu tư là việc sử dụng vốn vào một hoạt động nhất định nhằm thu lợi nhuận và/hoặc lợi ích kinh tế xã hội. Đầu tư có đặc điểm cơ bản là có sử dụng vốn,có sinh lợi và có mạo hiểm. Theo kinh tế học vĩ mô thì đầu tư được hiểu là tăng vốn tư bản nhằm tăng cường sức sản xuất trong tương lai. Có nghĩa đầu tư là việc bỏ tư bản, bỏ vốn vào hoạt động nào đó để đạt được mục đích kinh tế, là hoạt động mang lại lợi nhuận cho chủ đầu tư [1]. Như vậy, mục tiêu của mọi công cuộc đầu tư là đạt được kết quả lớn hơn so với những hi sinh về nguồn lực mà người đầu tư phải gánh chịu khi tiến hành đầu tư. Các nguồn lực phải hi sinh đó có thể là tiền, là tài nguyên thiên nhiên, là sức lao động trí tuệ. Những kết quả sẽ đạt được có thể là sự tăng thêm các tài sản tài chính (tiền vốn), tài sản vật chất (nhà máy, đường sá, bệnh viện, trường học…), tài sản trí tuệ (trình độ văn hóa, chuyên môn, quản lí, khoa học kĩ thuật..) và nguồn nhân lực có đủ điều kiện làm việc với năng suất lao động cao hơn trong nền sản xuất xã hội. b. Khái niệm đầu tư công Khái niệm về đầu tư công vẫn là một vấn đề gây tranh luận không chỉ ở Việt Nam mà cả thế giới. Các tổ chức quốc tế là Ngân hàng Thế giới (World Bank), Tổ chức Hợp tác và Phát triển (OECD) và Tổ chức Lao động Thế giới (ILO) cho rằng, đầu tư công là khoản chi tiêu công (hoặc chi xây dựng cơ bản trong chi tiêu công) nhằm làm tăng tích lũy vốn vật chất. Theo World Bank, “Đầu tư công là khoản chi tiêu công giúp làm tăng thêm tích lũy vốn vật chất. Tổng đầu tư công bao gồm đầu tư vào cơ sở hạ tầng vật chất do chính 1
phủ trung ương, chính quyền địa phương và các công ty thuộc khu vực công thực hiện” [1]. Trong khi đó, OECD cho rằng đầu tư công được định nghĩa và đo lường khác nhau giữa các nước, nhưng nhìn chung muốn nói đến đầu tư vào cơ sở hạ tầng vật chất (đường giao thông, tòa nhà chính phủ,...) và cơ sở hạ tầng mềm (ví dụ như hỗ trợ cho đổi mới, nghiên cứu và phát triển,...) với thời gian sử dụng hữu ích kéo dài trên một năm. Do vậy, OECD cho rằng thành phần chủ yếu của đầu tư công là tổng tích lũy vốn cố định. Theo Luật Đầu tư công, Luật số 49/2014/QH13 “Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội." " Vốn đầu tư công quy định tại Luật này gồm: vốn ngân sách nhà nước, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách nhà nước, các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư." Theo cách hiểu này thì lĩnh vực đầu tư công sẽ bao gồm: - Một là: Đầu tư chương trình, dự án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội. - Hai là: Đầu tư phục vụ hoạt động của cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội. - Ba là: Đầu tư và hỗ trợ hoạt động cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích. - Bốn là: Đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án theo hình thức đối tác công tư. Vốn đầu tư công quy định tại Luật Đầu tư công gồm: vốn ngân sách nhà nước, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư 2
nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách nhà nước, các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư.. Cách hiểu này là phổ biến, được luật hóa và đã phản ánh được đúng bản chất của đầu tư công và thể hiện được đầu tư công là đối tượng của chính sách đầu tư của nhà nước hiện nay. Trong phạm vi nghiên cứu của đề tài, khái niệm đầu tư công được được lấy theo Luật Đầu tư Công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội. 1.1.1.2 Vai trò của đầu tư công đối với phát triền kinh tế - xã hội Ở Việt Nam đầu tư công chiếm một tỷ trọng lớn trong tổng đầu tư và đóng góp đáng kể vào tăng trưởng tổng mức đầu tư cũng như tăng trưởng kinh tế. Tuy nhiên, định hướng mục tiêu của loại đầu tư này thường là chủ đề gây tranh cãi. Từ năm 1995 đến nay, đầu tư công có một số đặc điểm nổi bật như sau: Việt Nam được coi là một trong những nước có tỷ lệ đầu tư/GDP cao nhất trên thế giới và đầu tư công chiếm tỷ trọng lớn nhất trong tổng đầu tư, cao hơn hẳn FDI và đầu tư tư nhân. Thật vậy, từ năm 1995 đến nay, tỷ trọng đầu tư công trong tổng vốn đầu tư luôn luôn ở mức trên 39%. Do đầu tư công chiếm tỷ trọng lớn nên bất kỳ sự thay đổi về tốc độ tăng trưởng đầu tư công đều ảnh hưởng đến tốc độ tăng trưởng tổng mức đầu tư. Tuy vậy, từ mức đỉnh điểm 59,8% năm 2001, tỷ trọng đầu tư công đã đi theo xu hướng giảm dần cho đến năm 2008 và đứng ở mức 39,9% trong năm 2018. Xu hướng sụt giảm này bắt đầu từ năm 2011 là do sự gia tăng mạnh mẽ của đầu tư ngoài nhà nước. Hơn nữa, chính phủ có chủ trương giảm tỷ trọng đầu tư công nhằm khuyến khích và đa dạng hóa các nguồn vốn trong nền kinh tế. Năm 2014, tỷ trọng đầu tư tư nhân đã gần như đạt mức tương đương với đầu tư công [2]. Ở Việt Nam, số liệu Tổng cục Thống kê cho thấy, tỷ trọng vốn đầu tư công đang có xu hướng giảm, nhất là giai đoạn 2005-2010, từ mức 47,1% năm 2005 xuống còn 38,1% năm 2010; sau đó nhích lên chút ít trong các năm 2012 đến 2014, giảm còn 38% năm 2015 và dừng ở mức 37, % năm 201 . 3
Đáng chú ý, mức tăng đầu tư công hàng năm khá cao, giai đoạn 2005-201 chỉ có 3 năm giảm nhẹ, còn lại đều tăng, có năm tăng tới 22, % (2009); Giá trị tuyệt đối cũng tăng đều qua các năm, từ mức 1 1, nghìn tỷ đồng năm 2005 lên 31 ,3 nghìn tỷ đồng năm 2010 và 557,5 nghìn tỷ đồng năm 201 . Về cơ cấu nguồn vốn đầu tư công, khoảng 50% là trực tiếp từ ngân sách nhà nước, trên 30% là vốn vay, còn lại 20% là vốn của các doanh nghiệp nhà nước và nguồn vốn khác. Vốn đầu tư từ Trung ương có xu hướng giảm dần, trong khi từ ngân sách địa phương (tỉnh/thành phố trực thuộc Trung ương) có xu hướng tăng lên và bình quân thời kỳ 2005-201 , vốn đầu của Trung ương là 51,4%, địa phương là 48, %, chênh lệch không đáng kể, phản ánh sự phân cấp mạnh mẽ của cơ chế đầu tư công thời gian qua. Vốn đầu tư công phần lớn được dành cho lĩnh vực phát triển kết cấu hạ tầng, gồm cả hạ tầng cứng (đường giao thông, sân bay, bến cảng, cấp thoát nước, điện, viễn thông…), lẫn hạ tầng mềm (y tế, giáo dục…). Tổng cộng các lĩnh vực này năm 201 chiếm khoảng 53, % tổng đầu tư công; trong đó, lĩnh vực vận tải, kho bãi lớn nhất (21,3%) và lĩnh vực điện, nước xếp thứ hai (14,4%). Kết quả, nhiều công trình, dự án đầu tư kết cấu hạ tầng (nhất là trong giao thông, cấp điện…) được triển khai, năng lực hệ thống kết cấu hạ tầng nâng lên đáng kể. 1.1.2 Quản lý đầu tư công từ vốn Ngân sách Nhà nước 1.1.2.1 Khái niệm quản lý đầu tư công Quản lý đầu tư công là quá trình quản lý từ khâu phê duyệt chủ trương đầu tư, phê duyệt chương trình, dự án, lập kế hoạch đầu tư, xác định danh mục chương trình, dự án đầu tư, triển khai thực hiện, theo dõi, kiểm tra đánh giá, thanh tra các chương trình, dự án đầu tư công và kế hoạch đầu tư công. Theo quan điểm của Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD): Quản lý đầu tư công là một hệ thống tổng thể, bắt đầu từ việc hình thành những định hướng lớn trong chính sách đầu tư công cho đến việc thẩm định, lựa chọn, lập ngân sách, thực thi, và đánh giá các dự án đầu tư cụ thể, với mục đích là đảm bảo hiệu quả và hiệu lực của đầu tư công, qua đó đạt được mục tiêu tăng trưởng và phát triển chung của nền kinh tế. 4
Quản lý đầu tư công là quá trình quản lý từ khâu phê duyệt chủ trương đầu tư, phê duyệt chương trình, dự án, lập kế hoạch đầu tư, xác định danh mục chương trình, dự án đầu tư, triển khai thực hiện, theo dõi, kiểm tra đánh giá, thanh tra các chương trình, dự án đầu tư công và kế hoạch đầu tư công. Như vậy, quản lý đầu tư công là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người, do các cơ quan trong hệ thống hành pháp và hành chính thực hiện nhằm hỗ trợ các chủ đầu tư thực hiện đúng vai trò, chức năng, nhiệm vụ của người đại diện sở hữu nhà nước trong các dự án công, ngăn ngừa các ảnh hưởng tiêu cực của các dự án. Kiểm tra, kiểm soát, ngăn ngừa các hiện tượng tiêu cực trong việc sử dụng vốn nhà nước nhằm tránh thất thoát, lãng phí ngân sách nhà nước [3]. Quy trình quản lý đầu tư công bao gồm tám nội dung cụ thể như sau: 1) Định hướng đầu tư; 2) Lập, thẩm định và phê duyệt chủ trương đầu tư; 3) Lập, thẩm định và phê duyệt dự án; 4) Lựa chọn và lập kế hoạch ngân sách dự án; 5) Triển khai dự án; ) Điều chỉnh dự án; 7) Vận hành dự án; 8) Đánh giá và kiểm toán sau khi hoàn thành dự án. Cơ quan chuyên môn quản lý đầu tư công là đơn vị có chức năng quản lý đầu tư công thuộc Bộ Kế hoạch và Đầu tư; đơn vị được giao quản lý đầu tư công của bộ, cơ quan trung ương, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, tổ chức chính trị - xã hội, các cơ quan, tổ chức khác được giao kế hoạch đầu tư công; Sở Kế hoạch và Đầu tư; phòng, ban có chức năng quản lý đầu tư công thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã; Cơ quan quản lý nhà nước về đầu tư công bao gồm Chính phủ, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Ủy ban nhân dân các cấp. 1.1.2.2 Nội dung quản lý đầu tư công Nội dung quản lý đầu tư công là quy định một số nội dung về trình tự, thủ tục và trách nhiệm của các cơ quan trong quản lý đầu tư và xây dựng đối với các dự án đầu tư xây dựng công trình. Ủy ban nhân dân các cấp thực hiện quản lý nhà nước về đầu tư và xây dựng đối với các dự án phù hợp với quy định về phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, quản lý đầu tư và xây dựng của Trung ương, của tỉnh. Dự án đầu tư phải được quản lý theo quy hoạch, cân đối chung về kế hoạch đầu tư phát triển kinh tế - xã hội trong từng 5
thời kỳ, đảm bảo sử dụng hiệu quả các nguồn lực của nhà nước, phát huy các nguồn lực đầu tư xã hội; tuân thủ theo quy định của pháp luật về đầu tư, xây dựng và pháp luật liên quan; bảo đảm an ninh, an toàn, trật tự xã hội và bảo vệ môi trường. Ủy ban nhân dân các cấp xác định chủ trương đầu tư khi quyết định cho phép thực hiện chuẩn bị đầu tư dự án, quyết định đầu tư, quản lý quá trình thực hiện dự án đến khi nghiệm thu, bàn giao đưa công trình vào khai thác sử dụng và bố trí kế hoạch vốn để thực hiện. Nội dung quản lý chủ yếu là: Quản lý đầu tư theo quy hoạch: Dự án đầu tư phải phù hợp với quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch ngành, lĩnh vực, sản phẩm chủ yếu; quy hoạch đô thị; quy hoạch xây dựng và quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Quản lý kế hoạch đầu tư: Việc bố trí vốn đầu tư các dự án từ nguồn vốn ngân sách nhà nước phải được lập theo kế hoạch đầu tư 5 năm phù hợp với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội được phân khai ra kế hoạch đầu tư từng năm. Các dự án đầu tư từ nguồn vốn ngân sách nhà nước phải được tổng hợp, phân bổ kế hoạch vốn đầu tư hàng năm theo đúng Luật Ngân sách nhà nước, quy định của Chính phủ và hướng dẫn của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính. Quyết định cho phép thực hiện chuẩn bị đầu tư: Lập, thẩm tra, phê duyệt cho phép thực hiện chuẩn bị đầu tư. Xác định chủ đầu tư dự án Lập dự án đầu tư: Dự án đầu tư chỉ được triển khai lập và trình thẩm định, phê duyệt sau khi có quyết định cho phép thực hiện chuẩn bị đầu tư của cấp có thẩm quyền Thẩm định dự án đầu tư: Thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn các dự án đầu tư. Thẩm định thiết kế cơ sở công trình, thẩm định thiết kế sơ bộ các dự án ứng dụng công nghệ thông tin. Thực hiện đầu tư dự án: Căn cứ quyết định phê duyệt dự án đầu tư, chủ đầu tư có trách nhiệm tổ chức triển khai thực hiện đầu tư xây dựng công trình theo đúng quy định của pháp luật về đầu tư và xây dựng, đảm bảo tiến độ, chất lượng công trình, an toàn lao động, môi trường xây dựng và tránh lãng phí, thất thoát vốn đầu tư. Các nội dung quản lý là: 6
Thẩm định, phê duyệt thiết kế, dự toán công trình Giao đất; bồi thường, hỗ trợ tái định cư Quản lý đấu thầu Cấp giấy phép xây dựng công trình Xây dựng công trình Việc quản lý, thanh toán vốn đầu tư các dự án Quản lý chất lượng công trình, Quản lý tiến độ, khối lượng thi công, an toàn lao động, môi trường xây dựng. Bước này bao gồm các nội dung như: Lựa chọn nhà thầu thi công xây dựng công trình. Lập và phê duyệt biện pháp thi công. Kiểm tra điều kiện khởi công xây dựng công trình và báo cáo cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền theo quy định trước khi khởi công. Tổ chức thi công xây dựng công trình và giám sát, nghiệm thu trong quá trình thi công xây dựng. Kiểm tra công tác nghiệm thu hạng mục công trình hoặc công trình xây dựng hoàn thành trước khi đưa vào sử dụng. Nghiệm thu hạng mục công trình hoặc công trình hoàn thành để đưa vào sử dụng. Lập hồ sơ hoàn thành công trình xây dựng, lưu trữ hồ sơ của công trình theo quy định. Kết thúc dự án đầu tư đưa vào khai thác sử dụng: Bước này bao gồm các nội dung như: Nghiệm thu, bàn giao đưa vào khai thác sử dụng và thực hiện bảo hành, bảo trì. Quyết toán vốn đầu tư: Các dự án đầu tư sử dụng vốn Nhà nước phải thực hiện quản lý chi phí và quyết toán vốn đầu tư dự án hoàn thành theo quy định của Chính phủ. Chủ đầu tư chịu trách nhiệm lập hồ sơ quyết toán vốn đầu tư dự án hoàn thành để trình người có thẩm quyền phê duyệt 7
1.1.2.3 Mô hình, các phương pháp và công cụ quản lý đầu tư công Quản lý đầu tư công là một hệ thống tổng thể, bắt đầu từ việc hình thành những định hướng lớn trong chính sách đầu tư công cho đến việc thẩm định, lựa chọn, lập ngân sách, thực hiện đầu tư, và đánh giá dự án đầu tư, với mục đích là đảm bảo hiệu quả và hiệu lực của đầu tư công, qua đó đạt được mục tiêu tăng trưởng và phát triển chung của nền kinh tế. Một cách cụ thể, hoạt động đầu tư công bao gồm: Lập, thẩm định, quyết định chủ trương đầu tư; lập, thẩm định, quyết định chương trình, dự án đầu tư công; Lập, thẩm định, phê duyệt, giao, triển khai thực hiện kế hoạch đầu tư công; Quản lý, sử dụng vốn đầu tư công; Theo dõi và đánh giá, kiểm tra, thanh tra kế hoạch, chương trình, dự án đầu tư công. Cơ quan chuyên môn quản lý đầu tư công là đơn vị có chức năng quản lý đầu tư công thuộc Bộ Kế hoạch và Đầu tư; đơn vị được giao quản lý đầu tư công của bộ, cơ quan trung ương, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, tổ chức chính trị - xã hội, các cơ quan, tổ chức khác được giao kế hoạch đầu tư công; Sở Kế hoạch và Đầu tư; phòng, ban có chức năng quản lý đầu tư công thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã; Cơ quan quản lý nhà nước về đầu tư công bao gồm Chính phủ, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Ủy ban nhân dân các cấp. Phương pháp quản lý đầu tư công tại Việt Nam dựa trên chính sách phân cấp quản lý đầu tư được định hướng bởi hai nguyên tắc: Nguyên tắc thứ nhất là phân cấp theo quy mô, đây là một trong những tiêu chí chủ đạo trong quá trình quản lý đầu tư công ở Việt Nam. Cụ thể là mức độ phân cấp đối với các chức năng và nhiệm vụ quản lý đầu tư công thường phụ thuộc vào quy mô và tầm quan trọng của dự án, được chia thành các dự án quan trọng quốc gia, nhóm A, nhóm B, và nhóm C. [4] Nguyên tắc thứ hai là các dự án đầu tư công liên quan đến nguồn tài chính. Theo đó, chính quyền cấp tỉnh được quyền tự quyết gần như hoàn toàn đối với các dự án đầu tư từ ngân sách địa phương. Phương pháp, công cụ nhà nước sử dụng để quản lý về đầu tư công về cơ bản là + Ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về đầu tư công. 8
Xây dựng và tổ chức thực hiện chiến lược, chương trình, kế hoạch, quy hoạch, giải pháp, chính sách đầu tư công. Theo dõi, cung cấp thông tin về quản lý và sử dụng vốn đầu tư công. Đánh giá hiệu quả đầu tư công; kiểm tra, thanh tra việc thực hiện các quy định của pháp luật về đầu tư công, việc tuân thủ quy hoạch, kế hoạch đầu tư công. Xử lý vi phạm, giải quyết khiếu nại, tố cáo của tổ chức, cá nhân liên quan đến hoạt động đầu tư công. Khen thưởng cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thành tích trong hoạt động đầu tư công. Hợp tác quốc tế về đầu tư công. 1.1.2.4 Những nhân tố ảnh hưởng đến quản lý đầu tư công Quản lý đầu tư công là một quá trình phức tạp, chịu ảnh hưởng của nhiều yếu tố từ khách quan đến chủ quan. Các nhân tố chủ yếu ảnh hưởng đến quản lý đầu tư công là: - Năng lực của cơ quan nhà nước: Đây là yếu tố mang tính quyết định đến kết quả đạt được của dự án. Phải đảm bảo những người phụ trách chính trong dự án có trình độ, năng lực quản lý đáp ứng yêu cầu của dự án. - Kinh phí: đây là nhân tố không thể thiếu, khi muốn thực hiện công việc nhìn chung đều cần phải lên kế hoạch chuẩn bị bảo đảm đáp ứng đầy đủ kinh phí cho hoạt động đó. Đối với hoạt động đầu tư công, do đây chủ yếu là những hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản quy mô lớn nên vấn đề kinh phí lại càng phải được quan tâm chặt chẽ.. - Thủ tục hành chính và các quy định pháp luật: Việc thực hiện đầu tư công liên quan đến một loạt các quy chế và thủ tục hành chính trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản, quản lý ngân sách. Về nguyên tắc, các thủ tục hành chính cần tạo ra trình tự ổn định và rành mạnh cho hoạt động quản lý tối ưu, tạo điều kiện cho việc thực hiện dự án được thuận lợi. Các quy định pháp luật cần rõ ràng, minh bạch, có cách hiểu thống nhất, bảo đảm định hướng hoạt động của dự án công đáp ứng đúng mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội. 9
- Bối cảnh thực tế: Các yếu tố kinh tế, xã hội, chính trị, tiến bộ khoa học – công nghệ… đều có ảnh hưởng đến hoạt động, kết quả đạt được của dự án đầu tư. Những biến động này đôi khi phải dẫn đến việc điều chỉnh dự án, hoặc không thực hiện dự án nữa do không còn phù hợp. - Công luận và thái độ của các nhóm có liên quan: Sự ủng hộ hay phản đối của công luận có tác động không nhỏ đến việc thực hiện dự án. Các dự án công bị người dân phản đối, ngăn chặn ngay từ khâu giải tỏa mặt bằng sẽ gặp rất nhiều khó khăn về sau. Bên cạnh đó, mỗi dự án được thực hiện sẽ mang lại lợi ích và bất lợi cho những nhóm đối tượng khác nhau và do vậy cũng sẽ nhận được sự ủng hộ và phản đối của các nhóm đối tượng tương ứng. 1.1.2.5Tiêu chí đánh giá hiệu quả của công tác quản lý đầu tư công Căn cứ theo các nghiên cứu trước đây và theo kết quả phân tích, đánh giá định tính của tác giả về thực trạng thực hiện quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN đối với cấp tỉnh thì chỉ tiêu đánh giá thực hiện quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN gồm những tiêu chí sau: 1. Tính pháp lý Đây là tiêu chí về tuân thủ luật pháp, các quy định của Nhà nước trong việc quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN, nguyên tắc phân bổ vốn đầu tư XDCB từ NSNN trong từng thời kỳ, điều kiện ghi kế hoạch vốn XDCB từ NSNN, các quy định trong quản lý đầu tư, kiểm soát, thanh, quyết toán.. 2. Phân cấp quản lý Đánh giá phân cấp quản lý được thực hiện trên một số khía cạnh như sau: Tính hợp pháp của việc phân cấp, tính hợp lý, hiệu quả. Tính hợp pháp của phân cấp đòi hỏi việc phân cấp được thực hiện đúng quy định của pháp luật. Tính hợp lý của phân cấp đòi hỏi việc phân cấp phù hợp với điều kiện thực tế của địa phương. Đó là các yêu cầu về đầu tư phát triển của địa phương, số lượng và quy mô các dự án, các công trình ở địa phương, trình độ năng lực của cán bộ quản lý cấp dưới,... Tính hiệu quả của việc phân cấp quản lý thể hiện ở hiệu quả quản lý của cấp dưới được phân cấp. 10
3. Hiệu quả Hiệu quả đối với việc thực hiện quản lý vốn ĐTXD cơ bản quản lý XDCB từ NSNN được thể hiện qua kết quả đạt được của quản lý đối với dự án so với chi phí bỏ ra để có được các kết quả đó. Hiệu quả này là cao khi đạt được các mục tiêu quản lý đề ra với chi phí thấp nhất, hoặc đạt được kết quả cao nhất với nguồn lực đầu vào nhất định, hạn chế sự thất thoát, lãng phí nguồn vốn đầu tư XDCB khi thực hiện mục tiêu đầu tư. 4. Kịp thời Tính kịp thời trong thực hiện quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN thể hiện ở kịp thời tổ chức triển khai các bước của quá trình thực hiện chính sách. Việc thực hiện kế hoạch càng khẩn trương, càng nhanh chóng sẽ góp phần nâng cao hiệu quả chính sách. 1.1.3 Vai trò và đặc điểm của đầu tư công từ vốn NSNN 1.1.3.1 Vai trò của đầu tư công từ vốn NSNN Đối với nền kinh tế nói chung và nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa xã hội như nước ta nói riêng thì đầu tư công từ vốn NSNN là một trong những công cụ điều hành của Nhà nước, góp phần tạo nền tảng cơ bản cho sự phát triển của nền kinh tế và thúc đẩy dẫn dắt đầu tư của các thành phần kinh tế khác, kích thích các thành phần kinh tế phát triển có hiệu quả hơn và đồng đều hơn. Do vậy, để nền kinh tế phát triển một cách đồng bộ, hài hòa và hợp lý thì Chính phủ sẽ dùng vốn đầu tư công từ vốn NSNN để đầu tư vào môt số lĩnh vực mà các thành phần kinh tế khác không đủ khả năng hoặc không được phép đầu tư, chẳng hạn các dự án có vốn đầu tư lớn, khả năng thu hồi vốn chậm hoặc không thể thu hồi vốn hay đối với những lĩnh vực mang tính chủ quyền quốc gia, tài nguyên quốc gia (các công trình quốc phòng,…) Vai trò của đầu tư công được thể hiện trên ba khía cạnh quan trọng sau: Một là, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế dựa trên việc đầu tư cho các công trình hạ tầng, cơ sở vật chất - kỹ thuật tối thiểu chung cho xã hội. Đây cũng đồng thời tạo những điều kiện thiết yếu cho các thành phần kinh tế ngoài nhà nước đầu tư và phát triển. Hai là, góp phần làm giảm khoảng cách giàu nghèo, giảm bất bình đằng, bất công trong xã hội bằng các chương trình, dự án kinh tế hỗ trợ các vùng khó khăn, vùng sâu 11
vùng xa, các dân tộc thiểu số (chương trình 134, 135 của Chính phủ, Chương trình 30a, các chương trình xóa đói giảm nghèo hỗ trợ sản xuất...), nâng cao và ổn định đời sống người dân. Ba là, đảm bảo ổn định và không ngừng tăng cường quốc phòng, an ninh. Các công trình, dự án về an ninh quốc phòng đều không mang lại hiệu quả kinh tế trước mắt nên khu vực tư nhân không thể và cũng không muốn đầu tư vào lĩnh vực này. Nhưng đó lại là cơ sở quan trọng của đất nước để bảo vệ Tổ quốc, giữ vững độc lập, chủ quyền quốc gia. Hoạt động đầu tư công từ vốn NSNN góp phần tái tạo và tăng cường năng lực sản xuất để tăng năng suất lao động, tăng thu nhập quốc dân và tăng thu nhập bình quân đầu người. Mặc khác, đầu tư công từ vốn NSNN cũng một phần tăng tích lũy vốn, thu hút người lao động, giải quyết việc làm, sử dụng có hiệu quả tài nguyên của quốc gia. Nói tóm lại, hoạt động đầu tư công từ vốn NSNN có vai trò to lớn đối với sự phát triển các mặt của nền kinh tế, đời sống xã hội, củng cố an ninh quốc phòng, là một công cụ góp phần điều tiết kinh tế, đảm bảo ổn định kinh tế vĩ mô. Nó mang tính định hướng, dẫn dắt, hỗ trợ phát triển cho toàn bộ nền kinh tế quốc dân. 1.1.3.2 Đặc điểm của đầu tư công từ vốn NSNN Đầu tư là khâu mở đầu của mọi quá trình sản xuất và tái sản xuất nhằm tạo ra năng lực sản suất của nền kinh tế. Quá trình đầu tư phải trải qua một thời gian lao động dài mới có thể đưa vào sử dụng được. Và đặc biệt đối với đầu tư công từ vốn NSNN thì thời gian hoàn vốn lâu và đáp ứng mục tiêu xã hội là chủ yếu. Trong quá trình thực hiện dự án đầu tư công từ vốn NSNN, do thời gian kéo dài nên các yếu tố chính trị, kinh tế và tự nhiên can thiệp sẽ ảnh hưởng trực tiếp và thậm chí gây ra những tổn thất mà những nhà đầu tư không lượng định hết khi lập dự án. Do vậy, vốn đầu tư phát sinh so với dự toán ban đầu là điều tất yếu. Sản phẩm của đầu tư công từ vốn NSNN là cơ sở hạ tầng, công trình phúc lợi xã hội, giao thông, bến bãi… có tính cố định gắn liền với đất đai. Vì thế trước khi quyết định đầu tư dự án từ nguồn vốn này phải được quy hoạch cụ thể, khi triển khai thực hiện thường gặp khó khăn trong đền bù giải phóng mặt bằng. 12
Quyền sở hữu và quyền sử dụng vốn đầu tư công từ nguồn vốn NSNN bị tách rời. Nguồn vốn này thuộc quyền sở hữu cả Nhà nước. Trong khi đó quyền sử dụng lại giao cho một tổ chức bằng việc thành lập các chủ đầu tư, các ban quản lý dự án. Từ đặc điểm này mà nguồn vốn đầu tư công từ nguồn vốn NSNN dễ bị thất thoát nếu chủ đầu tư, ban quản lý dự án không ngừng nâng cao trách nhiệm, trình độ quản lý đáp ứng yêu cầu quản lý và Nhà nước không ngừng công tác thanh tra, kiểm tra và xử phạt. 1.1.4 Nội dung quản lý vốn đầu tư công từ vốn NSNN cấp tỉnh Xuất phát từ trình tự, nguyên tắc quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN, các nội dung cơ bản về quản lý dự án đầu tư XDCB hiện hành. Nội dung chủ yếu của quản lý vốn đầu tư từ NSNN, gồm: 1.1.4.1 Lập và giao kế hoạch vốn đầu tư Căn cứ quy hoạch tổng thể phát triển KT-XH vùng, lãnh thổ, quy hoạch phát triển ngành, xây dựng vùng, quy hoạch xây dựng đô thị và nông thôn, quy hoạch chi tiết trung tâm đô thị, quy hoạch chi tiết sử dụng đất được sử dụng vốn đầu tư bằng nguồn vốn NSNN và được cân đối trong kế hoạch đầu tư hàng năm. Việc lập các dự án quy hoạch giúp chính quyền các cấp chỉ đạo, điều hành thực hiện các nhiệm vụ đột phá về đầu tư XDCB phù hợp với từng giai đoạn. Đồng thời để định hướng cho hoạt động đầu tư của mọi thành phần kinh tế trong xã hội trên cơ sở hiểu rõ được tiềm năng, thế mạnh, cơ hội đầu tư, khả năng hợp tác liên doanh, liên kết phát triển KT-XH trên địa bàn. Kế hoạch vốn đầu tư XDCB là công cụ quản lý nhà nước quan trọng trong dự toán chi NSNN hàng năm. Đối với dự án đầu tư sử dụng vốn NSNN, kế hoạch vốn đầu tư hàng năm là điều kiện tiên quyết để được thanh toán vốn, đồng thời là mức vốn tối đa được phép thanh toán cho dự án trong năm kế hoạch. Vì vậy thực hiện tốt kế hoạch vốn đầu tư, đồng nghĩa với việc quyết định đầu tư và bố trí vốn đầu tư cho từng dự án hàng năm phù hợp với quy hoạch phát triển ngành, lãnh thổ được duyệt và đảm bảo được tiến độ theo quy định giúp cho quá trình giải ngân nhanh gọn, tăng cường quản lý vốn đầu tư từ NSNN. Theo quy định hiện hành, trong bố trí và điều hành kế hoạch hàng năm, cần ưu tiên bố trí vốn cho thực hiện các dự án chuyển tiếp và thành toán khối lượng hoàn thành, còn lại được ưu tiên bố trí vốn cho công tác quy hoạch, bố trí vốn 13
cho các dự án cấp bách, trọng điểm của tỉnh, của huyện, có đủ các điều kiện sau: Có tổng tự toán được phê duyệt trước ngày 31/10 của năm trước năm kế hoạch và đảm bảo công tác giải phóng mặt bằng để triển khai thực hiện dự án ngay sau khi đấu thầu. Đối với các dự án chưa thực hiện công tác giải phóng mặt bằng thì ưu tiên bố trí vốn giải phòng mặt bằng. 1.1.4.2 Lập, thẩm định các dự án đầu tư Các dự án đầu tư bằng nguồn vốn NSNN được lập phải đúng với chủ trương đầu tư; vị trí, quy mô xây dựng công trình phải phù hợp với quy hoạch xây dựng được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Nội dung dự án bao gồm phần: thuyết minh và phần thiết kế cơ sở được quy định tại Điều 7 và 8 Nghị định 12/2009/NĐ-CP của Chính phủ. Khi thẩm định dự án, cơ quan thẩm định và quyết định đầu tư không chỉ xem xét sự cần thiết đầu tư, các yếu tố đầu vào của dự án, quy mô, công suất, công nghệ, thời gian, tiến độ thực hiện dự án, phân tích tài chính, tổng mức đầu tư, hiệu quả kinh tế - xã hội của dự án mà còn xem xét các yếu tố đảm bảo tính khả thi gồm: sự phù hợp với quy hoạch, nhu cầu sử dụng đất đai, tài nguyên (nếu có), khả năng giải phóng mặt bằng, khả năng huy động vốn, kinh nghiệm quản lý của chủ đầu tư, giải pháp phòng cháy chữa cháy, các yếu tố ảnh hưởng như quốc phòng an ninh, môi trường và các quy định khác. Quá trình thẩm định tổng mức đầu tư, không chỉ xem xét sự phù hợp của dự án đối với quy hoạch, sử dụng tài nguyên quốc gia, phương án công nghệ, đặc điểm tính chất kỹ thuật…mà còn thẩm định các điều kiện tài chính, giá cả… Nội dung quy trình thẩm định dự án đầu tư xây dựng công trình: 1. Đánh giá sự cần thiết của dự án đầu tư xây dựng: - Phân tích chuyên sâu nhằm bảo bảo dự án đầu tư mang lại lợi ích to lớn và rất cần thiết cho xã hội như ảnh hưởng đến môi trường dân sinh, .... - Đánh giá toàn diện về lợi ích kinh tế mà dự án mang lại, đảm bảo công trình xây dựng phù hợp với quy hoạch đã được phê duyệt. 2. Thẩm định kỹ thuật: 14