Luận văn Thạc sĩ Quản lý tài nguyên và môi trường: Đánh giá tác động của việc thu hồi đất đến sinh kế người dân tại một số dự án trên địa bàn huyện Trảng Bom, tỉnh Đồng Nai

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:110

Thêm vào BST

Báo xấu

23
lượt xem 8
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục tiêu nghiên cứu đề tài là đánh giá được việc thực hiện chính sách bồi thường, giải phóng mặt bằng tại các dự án trên địa bàn huyện Trảng Bom, tỉnh Đồng Nai; Đề xuất được các giải pháp cần thực hiện trong thời gian tới, nhằm ổn định và nâng cao đời sống của người dân có đất bị thu hồi cả trong hiện tại và tương lai.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Quản lý tài nguyên và môi trường: Đánh giá tác động của việc thu hồi đất đến sinh kế người dân tại một số dự án trên địa bàn huyện Trảng Bom, tỉnh Đồng Nai

ĐẠI HỌC HUẾ TRƯỜNG ĐẠI HỌC NÔNG LÂM VŨ NGỌC KHÁNG ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA VIỆC THU HỒI ĐẤT ĐẾN SINH KẾ NGƯỜI DÂN TẠI MỘT SỐ DỰ ÁN TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN TRẢNG BOM, TỈNH ĐỒNG NAI LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG Chuyên ngành: Quản lý đất đai HUẾ, 2018
ĐẠI HỌC HUẾ TRƯỜNG ĐẠI HỌC NÔNG LÂM VŨ NGỌC KHÁNG ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA VIỆC THU HỒI ĐẤT ĐẾN SINH KẾ NGƯỜI DÂN TẠI MỘT SỐ DỰ ÁN TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN TRẢNG BOM, TỈNH ĐỒNG NAI LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG Chuyên ngành: Quản lý đất đai Mã số: 8850103 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC TS. LÊ THANH BỒN HUẾ, 2018
i LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, kết quả nêu trong luận văn là trung thực và chưa từng được sử dụng để bảo vệ một học vị nào. Tôi cam đoan rằng, mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện luận văn này đã được cảm ơn và các thông tin trích dẫn trong luận văn đều được chỉ rõ nguồn gốc. Thừa Thiên Huế, ngày... tháng 3 năm 2018 Tác giả luận văn Vũ Ngọc Kháng
ii LỜI CẢM ƠN Trong suốt quá trình học tập và thực hiện đề tài, tôi đã nhận được sự giúp đỡ, những ý kiến đóng góp, chỉ bảo quý báu của các thầy cô giáo Khoa Tài nguyên Đất và Môi trường Nông nghiệp, Trường Đại học Nông Lâm Huế. Để có được kết quả nghiên cứu này, ngoài sự cố gắng và nỗ lực của bản thân, tôi còn nhận được sự hướng dẫn trực tiếp của Tiến sĩ Lê Thanh Bồn trong suốt thời gian nghiên cứu đề tài và viết luận văn. Tôi cũng nhận được sự giúp đỡ, tạo điều kiện của Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Đồng Nai, Văn phòng UBND huyện Trảng Bom, Trung tâm Phát triển Quỹ đất tỉnh Đồng Nai, Văn phòng Đăng ký đất đai tỉnh Đồng Nai, Phòng Tài nguyên và Môi trường huyện Trảng Bom, UBND các xã và thị trấn Trảng Bom, các anh chị em và bạn bè đồng nghiệp, sự động viên, tạo mọi điều kiện về vật chất, tinh thần của gia đình và người thân. Với tấm lòng chân thành, tôi xin cảm ơn mọi sự giúp đỡ quý báu đó! Thừa Thiên Huế, ngày... tháng 3 năm 2018 Tác giả luận văn Vũ Ngọc Kháng
iii TÓM TẮT Việc thu hồi đất để thực hiện các dự án là vấn đề hết sức nhạy cảm và phức tạp, tác động tới mọi mặt đời sống kinh tế, xã hội và chính trị. Giải quyết như thế nào để dung hòa được những mâu thuẫn giữa lợi ích của Nhà nước, lợi ích của nhà đầu tư và lợi ích của người dân, đảm bảo cuộc sống ổn định lâu dài cho người có đất bị thu hồi là vấn đề hết sức cần thiết. Để đánh giá đúng thực trạng và làm rõ sự tác động của sự thu hồi đất đến sinh kế và đời sống của người dân có đất bị thu hồi ở một số dự án trên địa bàn huyện Trảng Bom và đề xuất những giải pháp nhằm cải thiện, nâng cao đời sống của người dân có đất bị thu hồi, chúng tôi thực hiện đề tài: "Đánh giá tác động của việc thu hồi đất đến sinh kế người dân tại một số dự án trên địa bàn huyện Trảng Bom, tỉnh Đồng Nai". Với phương pháp điều tra, thu thập các tài liệu, số liệu thứ cấp và phỏng vấn theo phương pháp chọn mẫu ngẫu nhiên 120 hộ dân (chiếm 30% số hộ thực sự đang sinh sống tại địa bàn nghiên cứu) tại hai dự án đã lựa chọn. Kết quả nghiên cứu đã cho thấy: - Huyện Trảng Bom, tỉnh Đồng Nai đã thực hiện tốt chính sách pháp luật và các quy định hiện hành liên quan đến công tác thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; luôn đảm bảo nguyên tắc công khai, minh bạch và dân chủ trong công tác thu hồi đất. Đã xác định đúng đối tượng, điều kiện được bồi thường, xác định giá đất, tài sản, các chính sách hỗ trợ bố trí tái định cư, đảm bảo các quyền lợi hợp pháp cho người bị thu hồi đất. - Nhiều hộ dân có đất bị thu hồi đã có thu nhập cao hơn trước thu hồi đất, nguồn vốn vật chất tăng đáng kể. Nhưng quá trình thu hồi đất cũng để lại những hậu quả không tốt về vấn đề việc làm, thu nhập, môi trường sống,... Một số hộ dân lại bị giảm thu nhập do thu hồi đất, nhiều người dân chưa tìm kiếm được việc làm và không tạo được phương tiện sinh kế thay thế. - Trong thực tế, các cơ quan nhà nước đã có nhiều chính sách để hỗ trợ cho người dân, nhưng việc đào tạo, chuyển đổi ngành nghề và tạo việc làm cho các hộ bị thu hồi đất vẫn còn nhiều hạn chế, nhiều hộ gia đình nông dân ở các dự án đã dựa vào tài sản tự nhiên của mình dưới hình thức quyền sử dụng đất ở và nguồn bồi thường sau khi thu hồi đất để chuyển dịch sang các chiến lược sinh kế mới. - Nhiều hộ nông dân có đất bị thu hồi thời điểm hiện tại có mức sống cao hơn, nhưng vẫn thấy sinh kế của mình chưa bền vững, vì nhiều người trong số họ đang ở độ tuổi lao động nhưng thiếu việc làm. Đó là mối quan tâm lớn, là thách thức lớn của chính quyền UBND xã nơi có dự án nói riêng và cho cả huyện Trảng Bom, tỉnh Đồng Nai nói chung.
iv MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN ......................................................................................................... i LỜI CẢM ƠN ............................................................................................................. ii TÓM TẮT .................................................................................................................. iii MỤC LỤC .................................................................................................................. iv DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT ......................................................................... vii DANH MỤC CÁC BẢNG ....................................................................................... viii DANH MỤC HÌNH VẼ, ĐỒ THỊ............................................................................... ix MỞ ĐẦU ..................................................................................................................... 1 1. ĐẶT VẤN ĐỀ ......................................................................................................... 1 2. MỤC ĐÍCH CỦA ĐỀ TÀI ...................................................................................... 2 3. Ý NGHĨA KHOA HỌC VÀ THỰC TIỄN ............................................................... 2 CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU ...................................... 3 1.1. CƠ SỞ LÝ LUẬN ................................................................................................ 3 1.1.1. Khái niệm về thu hồi đất và người dân bị thu hồi đất.......................................... 3 1.1.2. Khái niệm về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất ........ 7 1.1.3. Mục tiêu, nguyên tắc xây dựng chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất ở Việt Nam ............................................................................ 8 1.1.4. Nội dung của chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất ở Việt Nam ............................................................................................... 11 1.1.5. Các nhân tố ảnh hưởng đến chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất ............................................................................................. 18 1.1.6. Sinh kế và sinh kế bền vững ............................................................................. 23 1.2. CƠ SỞ THỰC TIỄN ........................................................................................... 25 1.2.1. Khái quát tình hình thực hiện công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư ở một số nước trên thế giới ....................................................................................................... 25 1.2.2. Chính sách thu hồi đất, giải phóng mặt bằng ở Việt Nam ................................. 30 1.2.3. Thực trạng về việc thực hiện chính sách thu hồi đất, giải phóng mặt bằng ở tỉnh Đồng Nai ................................................................................................................... 35
v 1.2.4. Kinh nghiệm về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư ở một số địa phương trong nước. ......................................................................................................................... 37 1.3. TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU CÓ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI ............................ 40 CHƯƠNG 2. ĐỐI TƯỢNG, PHẠM VI, NỘI DUNG VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU .......................................................................................................................... 44 2.1. ĐỐI TƯỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU ..................................................... 44 2.1.1. Đối tượng nghiên cứu....................................................................................... 44 2.1.2. Phạm vi nghiên cứu .......................................................................................... 44 2.2. NỘI DUNG NGHIÊN CỨU ............................................................................... 44 2.3. PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU ....................................................................... 44 2.3.1. Phương pháp thu thập số liệu, tài liệu và thông tin ........................................... 44 2.3.2. Phương pháp phân tích, xử lý số liệu và thông tin ............................................ 46 CHƯƠNG 3. KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN ..................................... 49 3.1. ĐIỀU KIỆN TỰ NHIÊN, KINH TẾ, XÃ HỘI CỦA HUYỆN TRẢNG BOM .... 49 3.1.1. Điều kiện tự nhiên ............................................................................................ 49 3.1.2. Điều kiện kinh tế - xã hội ................................................................................. 54 3.1.3. Những thuận lợi, khó khăn của điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội ảnh hưởng đến chính sách thu hồi đất, giải phóng mặt bằng ở huyện Trảng Bom............................... 57 3.2. TÌNH HÌNH QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG ĐẤT TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN TRẢNG BOM ........................................................................................................... 59 3.2.1. Công tác quản lý Nhà nước liên quan đến công tác thu hồi đất, giải phóng mặt bằng trên địa bàn huyện Trảng Bom. ......................................................................... 59 3.2.2. Tình hình sử dụng đất và biến động sử dụng đất từ năm 2010 đến nay ............. 61 3.3. TÌNH HÌNH THỰC HIỆN THU HỒI ĐẤT, BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƯ TẠI CÁC DỰ ÁN NGHIÊN CỨU ........................................................... 68 3.3.1. Khái quát về các dự án nghiên cứu ................................................................... 68 3.3.2. Đánh giá công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng huyện Trảng Bom nói chung và tại các dự án nghiên cứu nói riêng............................................................... 70 3.4. ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA VIỆC THU HỒI ĐẤT ĐẾN SINH KẾ NGƯỜI DÂN TẠI CÁC DỰ ÁN NGHIÊN CỨU ................................................................... 72 3.4.1. Kết quả điều tra về công tác thu hồi đất giải phóng mặt bằng ........................... 72
vi 3.4.2. Kết quả điều tra về nhân khẩu và việc làm ....................................................... 76 3.4.3. Kết quả điều tra về thu nhập của các hộ dân ..................................................... 78 3.4.4. Kết quả điều tra về đời sống của người dân ...................................................... 81 3.4.5. Phát sinh và giải quyết tranh chấp đất đai ......................................................... 84 3.4.6. Đánh giá chung việc thực hiện thu hồi đất tại các dự án nghiên cứu ................. 85 3.5. ĐỀ XUẤT MỘT SỐ GIẢI PHÁP GÓP PHẦN ỔN ĐỊNH VÀ NÂNG CAO ĐỜI SỐNG CHO NGƯỜI DÂN CÓ ĐẤT BỊ THU HỒI ................................................... 85 3.5.1. Giải pháp về chính sách ................................................................................... 86 3.5.2. Giải pháp về tổ chức thực hiện ......................................................................... 86 3.5.3. Giải pháp đảm bảo sinh kế cho người dân có đất bị thu hồi .............................. 87 KẾT LUẬN VÀ ĐỀ NGHỊ ........................................................................................ 90 1. KẾT LUẬN ........................................................................................................... 90 2. ĐỀ NGHỊ............................................................................................................... 90 TÀI LIỆU THAM KHẢO.......................................................................................... 93
vii DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT Các chữ viết tắt Nghĩa là ĐVT Đơn vị tính GCNQSDĐ Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất GPMB Giải phóng mặt bằng KCN Khu công nghiệp QSHNƠ Quyền sở hữu nhà ở SS So sánh STT Số thứ tự TĐC Tái định cư THCS Trung học cơ sở THPT Trung học phổ thông UBND Uỷ ban nhân dân
viii DANH MỤC CÁC BẢNG Bảng 3.2. Biến động diện tích đất theo mục đích sử dụng từ năm 2010 đến năm 201461 Bảng 3.3. Hiện trạng sử dụng đất và biến động đất đai năm 2015-2016 ..................... 61 Bảng 3.4. Diện tích, số hộ thu hồi đất dự án khu công nghiệp Giang Điền ................. 68 Bảng 3.5. Phương án bồi thường, hỗ trợ khi thu hồi đất xây dựng khu công nghiệp Giang Điền ................................................................................................................ 69 Bảng 3.6. Diện tích, số hộ thu hồi đất dự án khu tái định cư Bình Minh..................... 70 Bảng 3.7. Phương án bồi thường, hỗ trợ khi thu hồi đất xây dựng khu tái định cư Bình Minh, xã Bình Minh, huyện Trảng Bom. ................................................................... 70 Bảng 3.8. Tổng hợp kết quả điều tra về thu hồi đất giải phóng mặt bằng đối với các hộ dân thuộc dự án KCN Giang Điền ............................................................................. 73 Bảng 3.9. Tổng hợp kết quả điều tra đối với các hộ dân bị thu hồi đất nông nghiệp thuộc dự án Khu tái định cư Bình Minh ..................................................................... 74 Bảng 3.10. Tổng hợp kết quả điều tra đối với các hộ được giao đất dịch vụ ............... 74 Bảng 3.11. Hình thức sử dụng tiền bồi thường, hỗ trợ của các hộ dân ........................ 76 Bảng 3.12. Tổng hợp kết quả điều tra về nhân khẩu và việc làm tại dự án KCN Giang Điền ....................................................................................................... 77 Bảng 3.13. Tổng hợp kết quả điều tra về nhân khẩu và việc làm tại dự án Khu tái định cư Bình Minh ............................................................................................................. 78 Bảng 3.14. Tổng hợp kết quả điều tra về thu nhập của các hộ dân tại dự án KCN Giang Điền ................................................................................................................ 79 Bảng 3.15. Tổng hợp kết quả điều tra về thu nhập của các hộ dân tại dự án Khu tái định cư Bình Minh ..................................................................................................... 80 Bảng 3.16. Tổng hợp ý kiến về thu nhập, quan hệ trong gia đình, tiếp cận cơ sở hạ tầng, phúc lợi xã hội của người dân............................................................................ 81 Bảng 3.17. Tổng hợp ý kiến của người dân về giá giao đất tái định cư và đất dịch vụ 82
ix DANH MỤC HÌNH VẼ, ĐỒ THỊ Hình 1.1. Khung sinh kế bền vững của DFID (2003) ............................................... 465 Hình 3.1. Sơ đồ hành chính huyện Trảng Bom, tỉnh Đồng Nai................................... 50 Hình 3.2. Bản đồ hiện trạng sử dụng đất năm 2016 huyện Trảng Bom, tỉnh Đồng Nai.................................................................................................................... 66 Hình 3.3. Biểu đồ số lượt đơn thư, khiếu nại, tố cáo gửi đến Ủy ban nhân dân huyện Trảng Bom, tỉnh Đồng Nai giai đoạn 2012-2016 ....................................................... 83
1 MỞ ĐẦU 1. ĐẶT VẤN ĐỀ Việt Nam đang trong quá trình thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, thời gian qua Nhà nước luôn quan tâm cải thiện môi trường và chính sách thu hút đầu tư nên các nhà đầu tư trong và ngoài nước đầu tư vào Việt Nam ngày càng lớn. Do vậy, việc thu hồi đất để thực hiện các dự án là điều tất yếu và diễn ra ngày càng mạnh mẽ. Trong bức tranh chung, khi chuyển dịch cơ cấu kinh tế chúng ta có thể thấy rõ các điểm sáng đó là các khu công nghiệp, các khu đô thị mới, các công trình hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội mọc lên khang trang hơn, đem lại hiệu quả kinh tế - xã hội lớn hơn so với trước đây, đặc biệt là đối với những vùng khó khăn, nơi mà cơ sở hạ tầng còn yếu kém, khả năng đầu tư của địa phương còn hạn chế do nguồn thu ngân sách hạn hẹp. Nhưng vẫn còn mặt trái tiềm ẩn những thách thức lớn, đó chính là đời sống, lao động và việc làm của người dân sau khi không còn đất, hoặc thiếu đất sản xuất do thu hồi đất để thực hiện. Thực tế hiện nay cho thấy, việc thu hồi đất để thực hiện các dự án là vấn đề hết sức nhạy cảm và phức tạp, tác động tới mọi mặt đời sống kinh tế, xã hội và chính trị. Giải quyết không tốt, không thỏa đáng quyền lợi của người dân có đất bị thu hồi và những người bị ảnh hưởng khi thu hồi đất, dễ dẫn đến khiếu kiện, đặc biệt là những khiếu kiện tập thể đông người, vấn đề là phải giải quyết như thế nào để dung hòa được những mâu thuẫn giữa lợi ích của Nhà nước, lợi ích của nhà đầu tư và lợi ích của người dân, đảm bảo cuộc sống ổn định lâu dài cho người có đất bị thu hồi. Những năm qua, Nhà nước ta đã ban hành nhiều chính sách và đã được các địa phương nỗ lực vận dụng để giải quyết vấn đề bồi thường, tái định cư, bảo đảm việc làm, thu nhập và đời sống của người dân có đất bị thu hồi. Song tình trạng thiếu việc làm, thất nghiệp, không chuyển đổi được nghề nghiệp, khó khăn trong cuộc sống sinh hoạt nơi ở mới, đặc biệt đối với người nông dân bị thu hồi đất đã và đang diễn ra ở nhiều địa phương. Nguyên nhân này một phần do nhiều nơi thực hiện đền bù, tái định cư, đào tạo, giải quyết việc làm cho người dân bị thu hồi đất còn chưa hợp lý, dẫn đến tình trạng khiếu kiện gây mất trật tự, an ninh xã hội. Bên cạnh đó, bản thân người dân bị thu hồi đất còn thụ động trông chờ vào Nhà nước, chưa tích cực tự đào tạo để đáp ứng với sự nghiệp công nghiệp hóa và hiện đại hóa đất nước. Để đánh giá đúng thực trạng đời sống và việc làm của người dân bị thu hồi đất ở một số dự án trên địa bàn huyện Trảng Bom và đề xuất những giải pháp tích cực trong việc quản lý, sử dụng đất đai có hiệu quả và giải quyết các vấn đề xã hội bức xúc hiện nay, nhằm cải thiện, nâng cao đời sống của người dân bị thu hồi đất, nên tôi tiến
2 hành nghiên cứu đề tài: "Đánh giá tác động của việc thu hồi đất đến sinh kế người dân tại một số dự án trên địa bàn huyện Trảng Bom, tỉnh Đồng Nai". 2. MỤC ĐÍCH CỦA ĐỀ TÀI a. Mục tiêu tổng quát Làm rõ được sự tác động của việc thực hiện chính sách bồi thường giải phóng mặt bằng sinh kế và đời sống của người dân có đất bị thu hồi. b. Mục tiêu cụ thể + Đánh giá được việc thực hiện chính sách bồi thường, giải phóng mặt bằng tại các dự án trên địa bàn huyện Trảng Bom, tỉnh Đồng Nai; + Thấy rõ được thực trạng đời sống, việc làm, thu nhập và các tiêu chí khác của đời sống xã hội cộng đồng dân cư sau khi Nhà nước thu hồi đất. + Đề xuất được các giải pháp cần thực hiện trong thời gian tới, nhằm ổn định và nâng cao đời sống của người dân có đất bị thu hồi cả trong hiện tại và tương lai. 3. Ý NGHĨA KHOA HỌC VÀ THỰC TIỄN a. Ý nghĩa khoa học Kết quả đề tài sẽ là cơ sở khoa học góp phần làm rõ những chính sách của Nhà nước và của địa phương về thu hồi đất, giải phóng mặt bằng, chính sách đảm bảo đời sống, việc làm cho người dân khi Nhà nước thu hồi đất. b. Ý nghĩa thực tiễn - Kết quả nghiên cứu của đề tài sẽ đóng góp để giải quyết những vấn đề thực tiễn bức xúc về công tác bồi thường hỗ trợ và tái định cư đang đặt ra hiện nay ở huyện Trảng Bom, tỉnh Đồng Nai, đồng thời còn là tài liệu tham khảo cho các địa phương có cùng điều kiện tương tự. - Kết quả đề tài sẽ là cơ sở cho các nhà hoạch định chính sách, các nhà quản lý đưa ra những chủ trương phù hợp nhằm quản lý hiệu quả nguồn tài nguyên đất và bảo vệ quyền lợi của các cộng đồng sống tại khu vực nghiên cứu. Đây cũng là nền tảng cho việc xây dựng cơ chế chia sẻ lợi ích (trách nhiệm và quyền lợi) giữa các bên có liên quan trong quản lý nguồn tài nguyên đất.
3 CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU 1.1. CƠ SỞ LÝ LUẬN 1.1.1. Khái niệm về thu hồi đất và người dân bị thu hồi đất 1.1.1.1. Đất đai trong đời sống kinh tế xã hội Bao đời nay đất đai đã được thừa nhận là tài nguyên vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt không thể thay thế của sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là địa bàn phân bổ các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế công nghiệp, dịch vụ, văn hoá, xã hội, an ninh và quốc phòng. Ngày nay, khi dân số trên trái đất tăng lên, đất đai càng có ý nghĩa to lớn trong sự nghiệp phát triển kinh tế xã hội của đất nước và cải thiện chất lượng sống cho người dân. Có lẽ vì tầm quan trọng như thế của đất đai nên Hiến chương về đất (đã được Ủy ban các Bộ trưởng Châu Âu biểu quyết tại Nghị quyết số 19 năm 1972) đã tuyên bố như sau: "Ruộng đất là một trong những của cải quý nhất của loài người, nó tạo điều kiện cho sự sống của thực vật, động vật và con người trên mặt đất" [5]. Và trước chúng ta hàng trăm năm Wiliam Petty đã từng khẳng định: "Đất là cha, lao động là mẹ của mọi của cải". Ở nước ta, do điều kiện lịch sử, tự nhiên quy định đất đai có tầm quan trọng đặc biệt: Trước hết đất đai là nguồn tài nguyên số một của ngành nông nghiệp, lĩnh vực không chỉ cung cấp gần ¼ GDP mà còn nuôi sống hơn một nửa dân số nước ta. Hơn nữa trên mặt đất, trong lòng đất cũng chứa đựng nguồn tài nguyên phong phú là điều kiện tiên quyết để đất nước khai thác sử dụng cho phát triển công nghiệp, dịch vụ. Cho đến nay, giá trị khai thác từ đất còn chiếm tỷ trọng lớn trong tổng giá trị gia tăng của đất nước ta [5]. Với vai trò là tư liệu sản xuất đặc biệt, đất đai tham gia vào quá trình sản xuất tạo ra của cải vật chất đảm bảo nhiều nhu cầu của con người mà trước hết là ăn, ở, mặc. Ngày nay, với sự tiến bộ của khoa học kỹ thuật, các vật phẩm phục vụ cho con người ngày một đa dạng và phong phú, song nhu cầu các sản phẩm được tạo ra từ đất vẫn không giảm. Đất đai là địa điểm, mặt bằng xây dựng cơ sở sản xuất kinh doanh, phân bổ lực lượng sản xuất và phân bổ dân cư, nhà xưởng, kho tàng, bến bãi, cửa hàng, xây dựng các công trình cơ sở hạ tầng, v.v... Nói cách khác, đất với tư cách mặt bằng diễn ra các
4 hoạt động kinh tế ngày càng trở nên khan hiếm so với nhu cầu phát triển kinh tế. Chính vì thế cuộc đấu tranh nội bộ để giành quyền sử dụng đất phù hợp với lợi ích của mỗi người và nhóm người ngày càng căng thẳng. Trong bối cảnh đó quyền sử dụng đất trở thành hình thức cất trữ tài sản của nhiều nhà đầu cơ đất [5]. Đất đai là môi trường con người xây dựng nhà ở, các công trình văn hoá, y tế, giáo dục,... Chính vì thế đất là điều kiện để tạo dựng các điều kiện sinh hoạt trực tiếp như phân bổ dân cư, để tổ chức các hoạt động xã hội, xây dựng cơ sở quốc phòng, an ninh và các hoạt động khác phục vụ cuộc sống của con người. Đất đai là cơ sở để phát triển các hệ bảo tồn sinh thái như: trồng rừng, khoanh nuôi tái tạo rừng, giữ gìn nguồn nước, vệ sinh môi trường. Đây là những hoạt động có tầm quan trọng hàng đầu để bảo tồn môi trường sống của con người và sinh vật ở bất cứ nước nào nói chung và Việt Nam nói riêng. Tóm lại, đất đai là toàn bộ lãnh thổ gắn liền với chủ quyền của một quốc gia. Không thể quan niệm về một quốc gia không có đất đai. Chủ quyền của một quốc gia trước hết là chủ quyền về lãnh thổ của mình. Vì vậy, đất đai được coi là yếu tố cơ bản nhất xác định vị trí chủ quyền lợi ích của một quốc gia, một dân tộc, yếu tố cơ bản xác định cội nguồn của một con người. Dưới góc độ phát triển kinh tế, đất đai là nguồn lực hàng đầu để phát triển bền vững. Dưới góc độ lợi ích, đất đai là tài sản. Đất đai không chỉ tạo nguồn thu từ đất cho ngân sách nhà nước mà còn là tài sản thế chấp, vay vốn của các doanh nghiệp, cá nhân dùng đất đai để góp vốn liên doanh. Ngày nay đất đai trở nên khan hiếm so với nhu cầu nên cần được quản lý, sử dụng hiệu quả [18]. 1.1.1.2. Thu hồi đất Cho đến nay, về cơ bản, mọi khoảnh đất có thể sử dụng vào phát triển kinh tế (trừ phần mặt biển sở hữu chung) đều đã có chủ. Theo cách hiểu thông dụng truyền thống, người chủ đất có mọi quyền đối với đất thuộc sở hữu của mình, đặc biệt là quyền sử dụng, thu lợi và trao đổi. Trong xã hội hiện đại, do đất vừa là tài sản, vừa là môi trường sống chung nên chủ sở hữu đất đã bị Nhà nước lấy bớt một số quyền đối với đất, ví dụ như quyền tùy ý sử dụng đất đã bị bó hẹp trong quy hoạch không gian chung, trong các quy định về bảo vệ môi trường. Tuy bị thu bớt một số quyền như thế, người nắm giữ quyền sở hữu đất vẫn có nhiều đặc quyền, trong đó các quyền cơ bản là: Sử dụng phục vụ nhu cầu của mình, thu lợi trên đất, trao đổi với người khác với tư cách hàng hóa độc lập. Ở các nước duy trì sở hữu tư nhân đối với đất đai, người chủ đất nắm toàn bộ các quyền về đất. Khi đó, nếu Nhà nước hoặc cá nhân khác muốn sử dụng đất đó phải mua hoặc thuê lại. Ở các nước này không có khái niệm Nhà nước thu hồi lại đất [22].
5 Ở các nước duy trì sở hữu toàn dân đối với đất đai như nước ta, xuất hiện khái niệm giao và thu hồi đất. Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 nêu rõ: "Đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển, thềm lục địa, v.v… đều thuộc sở hữu toàn dân. Nhà nước giao đất cho các tổ chức và cá nhân sử dụng ổn định lâu dài" [19]. Điều 5, Luật Đất đai (2003) quy định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu; Nhà nước thực hiện quyền định đoạt đối với đất đai như sau: Quyết định mục đích sử dụng đất. Quy định về hạn mức giao đất và thời gian sử dụng đất. Quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất” [20]. Như vậy, thu hồi đất là quyền lực của Nhà nước ta được quy định trong luật căn cứ vào vị thế đại diện chủ sở hữu toàn dân đối với đất đai. Thu hồi đất là việc các cơ quan nhà nước thu hồi quyền sử dụng đất của những cá nhân và tổ chức nào đó để giao cho cá nhân hoặc tổ chức khác sử dụng hiệu quả hơn hoặc để Nhà nước sử dụng vào mục đích chung. Thu hồi đất hiểu theo nghĩa này, khác với thu hồi đất của chủ cho thuê đất khi hết kỳ hạn thuê. Thu hồi đất ở đây là hành vi lấy lại quyền sử dụng đất đã giao của Nhà nước để sử dụng vào mục đích khác. Người bị thu hồi đất không có vị thế giao kết hợp đồng của người thuê, không có quyền từ chối chuyển giao quyền sử dụng đất cho Nhà nước, thậm chí không có quyền thỏa thuận giá cả đền bù. Trong khi đó đối với người bị thu hồi đất, thường là nông dân, quyền sử dụng đất có ý nghĩa quan trọng đối với họ, nhiều trường hợp là sống còn. Do đó đi đôi với thu hồi đất, Nhà nước phải có chính sách hỗ trợ, bồi thường và tái định cư đối với người bị thu hồi đất [22]. 1.1.1.3. Tác động của việc thu hồi đất đối với đời sống của người mất đất Đất đai vừa là tư liệu sản xuất, vừa là môi trường sống của người dân. Do đó mất đất, đồng nghĩa với mất chỗ ở, mất nơi tổ chức hoạt động sản xuất kinh doanh. Nói cách khác, việc thu hồi đất của Nhà nước đã ảnh hưởng bất lợi đến người dân bị mất đất trên các phương diện sau đây: a. Mất chỗ ở Chỗ ở của người dân không chỉ đơn thuần là nơi họ ăn, ngủ mà còn gắn với tài sản, môi trường, các mối quan hệ kinh tế, xã hội, văn hóa đã gắn họ với địa bàn đó. Khi thu hồi đất, Nhà nước không chỉ thu hồi quyền sử dụng diện tích đất, mà còn tước đi của họ cơ hội tiếp nối cuộc sống quen thuộc của họ, buộc họ phải chuyển sang một địa bàn mới với các quan hệ và cơ hội không giống trước. Đối với những người khó thích
6 nghi với điều kiện mới, nhất là đối với nông dân đã trên 40 tuổi, đối với những người gắn với làng nghề truyền thống…, thì việc di dời là một biến cố nặng nề. Nhiều người chưa được chuẩn bị sẵn cho việc di chuyển như vậy nên tương lai của họ sẽ khó khăn hơn. Hơn nữa, khi chuyển nhà, các chi phí phát sinh do cần xây dựng lại nhà cửa, vườn tược, tạo dựng hạ tầng sinh hoạt, dịch vụ chung, v.v… khá lớn, nếu không có sự hỗ trợ bên ngoài, nhiều người dân mất đất không thể tự giải quyết được. Đặc biệt, khi di dời bất đắc dĩ chỗ ở do đất bị thu hồi, nhiều người dân có tâm lý không thoải mái, tâm lý bị thua thiệt. Nếu không có sự đả thông tư tưởng và một số hình thức bồi thường thích hợp, những người dân mất chỗ ở có thể bị kích động, phản ứng tiêu cực với chính sách thu hồi đất của Nhà nước [14]. b. Mất tư liệu sản xuất Đất bị thu hồi là đất nông nghiệp hay phi nông nghiệp đều là tư liệu sản xuất quan trọng của người sử dụng đất cũ. Khi Nhà nước thu hồi có bồi thường bằng diện tích đất khác đi chăng nữa cũng làm cho người bị mất đất thua thiệt trên các phương diện: mất địa thế của địa điểm đã quen dùng; mất một phần thành quả đầu tư vào đất. Chính vì vậy, người sử dụng đất không muốn giao đất cho Nhà nước nếu không được bồi thường xứng đáng. Ngay cả khi Nhà nước bồi thường xứng đáng bằng tiền cho người có đất bị thu hồi thì họ cũng mất việc làm do không còn địa bàn. Nếu Nhà nước bồi thường cho họ một diện tích đất ở nơi khác thì họ cũng mất chi phí xây dựng lại từ đầu hoạt động sản xuất kinh doanh với nhiều điểm bất lợi hơn trước. Sự mất mát, thua thiệt, tâm lý lo sợ tương lai không rõ ràng khiến nhiều người tìm mọi cách để không phải giao đất cho Nhà nước, từ vận động hành lang quy hoạch đến chây ì, phản đối tập thể, v.v… Muốn thu hồi đất hiệu quả, Nhà nước phải có phương án giải quyết thỏa đáng các mâu thuẫn này [14]. c. Bức xúc vì phân chia lợi ích không công bằng Do chuyển mục đích sử dụng đất hoặc xây dựng cơ sở hạ tầng trên đất thu hồi sẽ làm cho một số chủ thể kinh tế có lợi ích tăng lên (ví dụ như doanh nghiệp nhận đất xây khu đô thị, người có đất hai bên đường mới làm…) đi đôi với thua thiệt trông thấy của người mất đất dẫn đến các xung đột lợi ích gay gắt. Người mất đất sẽ càng cảm thấy mình bị đối xử bất công hơn khi hàng xóm của mình giàu lên không nhờ công sức của họ mà nhờ đất của mình bỏ ra làm đường, hoặc sẽ phẫn nộ khi giá bồi thường cho họ thấp hơn nhiều giá đất doanh nghiệp bán cho họ… Công tác tái định cư khó khăn cũng làm cho người dân bị mất đất thua thiệt. Do nhiều địa phương thiếu quỹ đất nông nghiệp để bồi thường thích đáng cho nông dân, nên nhiều nông dân, sau khi nhận tiền đền bù, đã không có công ăn việc làm,
7 không có kinh nghiệm kinh doanh nên tiền bồi thường nhanh chóng tiêu hao. Nơi ở mới nhiều khi không được xây dựng cơ sở hạ tầng hoàn thiện làm cho cuộc sống của họ càng khó khăn hơn. Chính vì thế, nhiều người dân mất đất, hoặc rơi vào nghèo khó, hoặc rơi vào tệ nạn xã hội, trở thành gánh nặng cho chính họ và cho xã hội. Ngoài ra, việc thu hồi đất không chỉ gây tác động bất lợi cho người mất đất mà còn tạo thêm sức ép cho Nhà nước về phương diện tài chính, quản lý và điều hành. Chính vì thu hồi đất có nhiều tác động không mong muốn như vậy nên Nhà nước, một mặt phải có quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất hợp lý, dài hạn, ổn định, nhằm hạn chế xáo trộn; mặt khác, phải xây dựng chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị mất đất một cách hợp lý [14]. 1.1.2. Khái niệm về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất Chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất là một dạng chính sách công có nội dung liên quan đến nhiều lĩnh vực giáp ranh như đất đai, tài chính, an ninh, chính trị… Giống như các chính sách công khác, có nhiều quan niệm khác nhau về chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất. Một số người cho rằng quyền sử dụng đất là hàng hóa nên Nhà nước cần đối xử với người có đất bị thu hồi như là bên bán quyền sử dụng đất. Quan niệm này quá cực đoan, không phù hợp với chế độ sở hữu toàn dân về đất đai và chế độ quản lý theo mục đích sử dụng đất của Nhà nước ta. Một số người khác cho rằng, đất đai thuộc quyền quản lý của Nhà nước, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thu hồi đất theo luật và chỉ bồi thường theo quy định của Nhà nước. Quan niệm này quá cứng nhắc, không phù hợp với chủ trương sử dụng thị trường để điều tiết việc sử dụng đất có hiệu quả ở nước ta [13]. Về mặt lý luận, có thể coi chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư là một dạng chính sách đặc biệt của Nhà nước thể hiện cách ứng xử vừa đại diện cho chủ sở hữu đất đai, vừa phản ánh thái độ của cơ quan được xã hội trao quyền quản lý đất đai, vừa bao hàm nội dung điều hòa lợi ích theo hướng bảo đảm quyền lợi chính đáng của các bên liên quan phục vụ mục tiêu hiệu quả kinh tế xã hội và công bằng, trong đó các cơ quan nhà nước sử dụng nhiều công cụ tổ chức, tài chính, giá cả để đạt được các mục tiêu của mình. Khi bàn về chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư phải chú ý các phương diện sau: - Về mặt quan điểm, chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư phải kết hợp hợp lý các yêu cầu quản lý hành chính với các yêu cầu của cơ chế quản lý thị trường trong xác định mức bồi thường và các thủ tục liên quan. Ở đây nhấn mạnh hai yêu cầu: dân chủ và công bằng. Yêu cầu dân chủ là khi xác định mức bồi thường, phương thức bồi thường, hỗ trợ và tái định cư phải tham vấn ý kiến người mất đất và thể hiện được ý kiến, nguyện vọng của họ một cách hợp lý. Yêu cầu công bằng là khi phân chia lợi
8 ích, phải đảm bảo các bên được hưởng lợi ích phù hợp với đóng góp của họ. Phần lợi ích thuộc xã hội phải được sử dụng chung một cách công khai, minh bạch [13]. Về mặt chủ thể: Chế độ phân cấp cho các cơ quan nhà nước trong việc thu hồi, bồi thường, hỗ trợ, tổ chức tái định cư phải rõ ràng, trách nhiệm, quyền hạn, lợi ích tương xứng, có sự phối hợp và kiểm tra giám sát chặt chẽ nhằm hạn chế tối đa sự lạm quyền tư lợi. Về mặt mục tiêu: Cần kết hợp hài hòa mục tiêu của người sử dụng đất, của xã hội và người dân, trong đó ưu tiên cao nhất cho việc sử dụng có hiệu quả quỹ đất phục vụ đời sống người dân. Về mặt công cụ và cơ chế tác động: Cần phối hợp hài hòa với nhau có tính đến các giới hạn về sử dụng đất, ngân sách nhà nước và năng lực tổ chức thực hiện của các chủ thể [13]. Nói tóm lại, chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư là tổng thể các quan niệm, chủ trương, phương tiện và hành động của các cơ quan nhà nước trong lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với những người dân có đất bị thu hồi nhằm đạt tới sự hài hòa, hợp lý về lợi ích, hiệu quả và phát triển bền vững. 1.1.3. Mục tiêu, nguyên tắc xây dựng chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất ở Việt Nam 1.1.3.1. Mục tiêu của chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất ở Việt Nam Mục tiêu thứ nhất của chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư là đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất, sở hữu nhà ở. Về mặt lịch sử, đất đai là thành quả xây dựng và bảo vệ của nhiều thế hệ liên kết trong một quốc gia. Theo ý nghĩa đó đất đã là tài sản chung. Chế độ xã hội chủ nghĩa ở nước ta đã hiện thực hóa quan hệ pháp lý của tài sản chung đó. Tuy nhiên, sử dụng đất đai lại phân cấp cho các tổ chức và các gia đình riêng rẽ. Vì thế cần có cơ chế phân định hợp lý quyền hạn, trách nhiệm, lợi ích của xã hội (đại diện là Nhà nước) và công dân trong quan hệ đất đai [13]. Điều 5 Luật Đất đai năm 2003 của nước ta đã quy định: "Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu, v.v... Nhà nước trao quyền sử dụng đất thông qua hình thức giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất đối với người đang sử dụng đất ổn định; quy định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất" [20]. Như vậy: Về mặt pháp lý, dù người sử dụng đất được hưởng thành quả từ việc sử dụng đất vào các hoạt động kinh tế, xã hội nhưng đất đai phải được sử dụng nhằm mục đích phục vụ sự tồn tại và phát triển của xã hội mà Nhà nước là người đại diện. Mục tiêu
9 của xã hội là đất chung phải được sử dụng sao cho phục vụ tốt nhất cho phát triển kinh tế, kiến thiết xã hội xã hội chủ nghĩa và cải thiện chất lượng sống nói chung của dân cư. Vì thế đất phải được sử dụng theo quy hoạch và kế hoạch chung của Nhà nước. Tuy nhiên, các cơ quan nhà nước thường không phải là người trực tiếp sử dụng đất. Người dân mới là người khai thác quỹ đất. Họ chỉ khai thác quỹ đất hiệu quả khi quyền lợi của họ được tôn trọng và bảo hộ. Làm sao để mục tiêu chung của xã hội và mục tiêu riêng của người sử dụng đất hài hòa với nhau tạo điều kiện cho phát triển nhanh, bền vững là mục tiêu quan trọng của chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư. Ở đây, xử lý tốt mối quan hệ giữa quyền sở hữu và quyền sử dụng đất cũng như vận dụng các công cụ tổ chức, tuyên truyền, tài chính của chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư là rất quan trọng [22]. Quyền sở hữu và quyền sử dụng đất có mối quan hệ chặt chẽ với nhau. Quyền sở hữu toàn dân về đất đai ở nước ta là quyền sở hữu về mặt pháp lý (Nhà nước quy định trách nhiệm của mình cũng như quyền lợi và nghĩa vụ của người sử dụng đất). Các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân được giao quyền sử dụng đất thực tế và phải thực hiện các nghĩa vụ đối với Nhà nước. Nếu quan hệ này được thiết lập hợp lý thì chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư sẽ dễ triển khai hơn. Ở nước ta, Nhà nước còn nắm một phần quyền sử dụng đất về mặt pháp lý, tức nắm quyền quy định mục đích sử dụng cho các thửa đất theo quy hoạch. Nhà nước nắm quyền này là để định hướng sử dụng đất đai cho phù hợp với lợi ích của toàn xã hội về các phương diện đảm bảo an ninh lương thực, cân đối các nhu cầu sử dụng đất, sử dụng đất hiệu quả, hạn chế tình trạng đất để hoang hoá, vô chủ, sử dụng lãng phí, không bảo vệ đất,... Nhà nước giao đất cho các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân để đảm bảo đất có chủ sử dụng thực sự và hiệu quả. Ngoài ra, Nhà nước giao quyền sử dụng đất đúng mục đích cũng tạo điều kiện cho thị trường quyền sử dụng đất sau khi hoạt động để khuyến khích sử dụng đất hiệu quả. Trong rất nhiều mối quan hệ chồng chéo đó, làm thế nào để bảo đảm lợi ích hợp lý giữa xã hội và cá nhân là vấn đề vô cùng phức tạp. Song, nếu không giải quyết được các quan hệ này thì chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư sẽ khó triển khai. Bởi vì, Luật Đất đai ở nước ta quy định khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế thì Nhà nước có trách nhiệm bồi thường, hỗ trợ và tái định cư cho người dân bị mất đất [22]. 1.1.3.2. Nguyên tắc xây dựng chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất Nguyên tắc công bằng: Đây là nguyên tắc quan trọng hàng đầu quyết định thành công của chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư. Nếu chính sách công bằng những người bị thu hồi đất sẽ tự nguyện chấp hành. Ngược lại, họ sẽ chống đối, chính