Luận văn Thạc sĩ Quản lý xây dựng: Thanh tra dự án, công trình xây dựng tỉnh Lâm Đồng

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:118

Thêm vào BST

Báo xấu

37
lượt xem 8
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Thông qua việc nghiên cứu một số vấn đề lý luận, các quy định của pháp luật trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản và thực trạng công tác thanh tra về đầu tư xây dựng cơ bản của Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ở nước ta hiện nay nói chung, ở tỉnh Lâm Đồng nói riêng, luận văn tập trung đánh giá, phân tích chỉ ra những bất cập, hạn chế về tổ chức và hoạt động này trong thời gian qua đặc biệt là từ thực tiễn hoạt động thanh tra của Thanh tra tỉnh Lâm Đồng.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Quản lý xây dựng: Thanh tra dự án, công trình xây dựng tỉnh Lâm Đồng

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NÔNG NGHIỆP VÀ PTNT TRƯỜNG ĐẠI HỌC THUỶ LỢI PHẠM NGỌC XUÂN ĐÀ NGHIÊN CỨU GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ CÔNG TÁC THANH TRA DỰ ÁN, CÔNG TRÌNH XÂY DỰNG TỈNH LÂM ĐỒNG LUẬN VĂN THẠC SĨ NINH THUẬN, NĂM 2019
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NÔNG NGHIỆP VÀ PTNT TRƯỜNG ĐẠI HỌC THUỶ LỢI PHẠM NGỌC XUÂN ĐÀ NGHIÊN CỨU GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ CÔNG TÁC THANH TRA DỰ ÁN, CÔNG TRÌNH XÂY DỰNG TỈNH LÂM ĐỒNG Chuyên ngành: Quản lý xây dựng Mã số: 60580302 LUẬN VĂN THẠC SĨ NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PSG TS. NGUYỄN HỮU HUẾ NINH THUẬN, NĂM 2019
LỜI CAM ĐOAN Tác giả xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của bản thân tác giả. Các kết quả nghiên cứu và các kết luận trong luận văn là trung thực, không sao chép từ bất kỳ một nguồn nào và dưới bất kỳ hình thức nào. Việc tham khảo các nguồn tài liệu (nếu có) đã được thực hiện trích dẫn và ghi nguồn tài liệu tham khảo đúng quy định. Tác giả luận văn Phạm Ngọc Xuân Đà i
LỜI CẢM ƠN Tác giả xin trân trọng cám ơn các thầy, cô và các đồng nghiệp tại phòng Đào tạo Đại học và Sau đại học đóng góp ý kiến cho việc soạn thảo tài liệu Hướng dẫn trình bày Luận văn thạc sĩ này. ii
DANH MỤC BẢNG BIỂU VÀ SƠ ĐỒ Sơ đồ 2.1: Tổ chức bộ máy thanh tra các cấp…………………………………………24 Sơ đồ 2.2: Mô hình tổ chức Đoàn thanh tra của một cuộc thanh tra………………… 51 Sơ đồ 3.1: Bộ máy cơ quan Thanh tra tỉnh……………………………………………73 Bảng 3.1: Các cuộc thanh tra của đơn vị từ năm 2015 đến năm 2018...……………...74 Bảng 3.2. Tổng hợp sai phạm phát hiện qua thanh tra tại các công trình, dự án từ năm 2015 đến năm 2018…………………………………………………………………...81 Bảng 3.3: Các dạng sai phạm phát hiện qua thanh tra và thu hồi sai phạm…………. 85 iii
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ĐTXDCB Đầu tư xây dựng cơ bản UBND Ủy ban nhân dân QLNN Quản lý Nhà nước iv
MỤC LỤC DANH MỤC BẢNG BIỂU VÀ SƠ ĐỒ ....................................................................... iii DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ................................................................................iv 1.1 Tính cấp thiết của đề tài. ....................................................................................3 1.2 Mục đích nghiên cứu của đề tài. ........................................................................4 1.3 Cách tiếp cận và phương pháp nghiên cứu. ....................................................... 5 1.4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu. ....................................................................5 1.5 Ý nghĩa khoa học và và ý nghĩa thực tiễn của đề tài. ........................................6 1.6 Kết quả đạt được. ............................................................................................... 6 CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ THANH TRA DỰ ÁN, CÔNG TRÌNH XÂY DỰNG ..............................................................................................................7 1 Khái niệm .............................................................................................................7 1.1 Khái niệm công tác thanh tra.............................................................................7 1.2 Khái niệm thanh tra dự án, công trình xây dựng .....................................10 CHƯƠNG 2 CỞ SỞ KHOA HỌC TRONG HOẠT ĐỘNG THANH TRA DỰ ÁN, CÔNG TRÌNH XÂY DỰNG CỦA THANH TRA TỈNH ............................................22 2.1 Pháp luật hiện hành điều chỉnh hoạt động thanh tra về dự án, công trình xây dựng. .......................................................................................................................... 22 2.1.1 Hệ thống văn bản pháp lý..........................................................................22 2.1.2 Tổ chức các cơ quan thực hiện chức năng Thanh tra từ trung ương đến địa phương theo quy định của Luật thanh tra .............................................................. 24 2.2 Nội dung công tác thanh tra dự án, công trình xây dựng .................................31 2.2.1 Thanh tra trách nhiệm của các cấp, các ngành liên quan đến công tác quản lý nhà nước về dự án, công trình xây dựng ........................................................... 32 2.2.2 Thanh tra đối với việc thực hiện một số công trình, dự án cụ thể, gồm: ..32 2.3 Các nhân tố ảnh hưởng đến hoạt động thanh tra dự án, công trình xây dựng .50 2.4 Tiêu chí đánh giá công tác thanh tra dự án, công trình xây dựng ....................67 CHƯƠNG 3 PHÂN TÍCH THỰC TRẠNG VÀ ĐỀ XUẤT GIẢI PHÁP NHẰM NÂNG CAO HIỆU QUẢ CÔNG TÁC THANH TRA DỰ ÁN, CÔNG TRÌNH XÂY DỰNG TẠI THANH TRA TỈNH LÂM ĐỒNG........................................................... 70 3.1 Cơ quan Thanh tra tỉnh Lâm Đồng ..................................................................70 3.1.1 Quá trình thành lập ....................................................................................70 1
3.1.2 Chức năng nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức thực hiện theo Quyết định số 31/2016/QĐ-UBND ngày 27/5/2016 của UBND tỉnh Lâm Đồng về việc ban hành quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Thanh tra tỉnh Lâm Đồng ..............................................................................................................70 3.2 Thực trạng về hoạt động thanh tra Dự án, công trình xây dựng của Thanh tra tỉnh Lâm Đồng từ năm 2015 đến năm 2018 .............................................................. 74 3.2.1 Khái quát về tình hình hoạt động thanh tra đầu tư xây dựng cơ bản của Thanh tra tỉnh Lâm Đồng ...................................................................................... 74 3.2.2 Đánh giá thực trạng hoạt động thanh tra về đầu tư xây dựng cơ bản của Thanh tra tỉnh từ năm 2015 đến năm 2018............................................................ 80 3.3 Một số giải pháp cụ thể để nâng cao hiệu quả công tác thanh tra về đầu tư xây dựng cơ bản của Thanh tra tỉnh Lâm Đồng trong thời gian tới .................................96 Thực hiện tốt định hướng cơ bản của ngành thanh tra đối với lĩnh vực hoạt động thanh tra về đầu tư xây dựng cơ bản trong thời gian tới: ......................................96 3.3.1 Giải pháp đối với Thanh tra tỉnh ............................................................... 98 3.3.2 Giải pháp đối với các cơ quan, đơn vị có liên quan ................................100 3.3.3 Giải pháp nâng cao hiệu lực, hiệu quả việc thực hiện kết luận thanh tra trong đầu tư xây dựng cơ bản ..............................................................................101 KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ .....................................................................................103 1. Kết luận ..........................................................................................................103 2. Kiến nghị ........................................................................................................105 2.1 Đối với cơ quan quản lý nhà nước và tỉnh Lâm Đồng ....................................105 2.2 Đối với Thanh tra tỉnh Lâm Đồng .....................................................................105 TÀI LIỆU THAM KHẢO ...........................................................................................107 2
MỞ ĐẦU 1.1 Tính cấp thiết của đề tài. Đầu tư xây dựng cơ bản là một nhu cầu tất yếu khi xã hội phát triển. Ở bất kỳ xã hội nào, đầu tư xây dựng cơ bản là việc làm cần thiết nhằm góp phần hoàn thiện cơ sở hạ tầng, tạo ra cơ sở vật chất để phát triển kinh tế – xã hội của đất nước, tăng nguồn thu đáng kể cho ngân sách và tạo công ăn việc làm cho xã hội. Do đó, trong những năm qua, Nhà nước ta đã quan tâm đầu tư rất nhiều công trình, dự án lớn của quốc gia cũng như của các địa phương. Việc đầu tư bằng nhiều nguồn vốn khác nhau cùng với những nỗ lực, cố gắng trong quản lý đầu tư xây dựng của các cấp, các ngành, các địa phương và các doanh nghiệp đã tạo nên sự chuyển biến to lớn về hạ tầng kinh tế - xã hội, đẩy nhanh tốc độ tăng trưởng kinh tế, nâng cao đời sống vật chất, tinh thần của người dân theo mục tiêu của Đảng và Nhà nước đã đề ra. Để quản lý công tác đầu tư xây dựng cơ bản, Nhà nước đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật để điều chỉnh kịp thời các vấn đề nảy sinh trong lĩnh vực này. Tuy nhiên, qua công tác thanh tra, kiểm tra, kiểm toán những năm qua cho thấy việc chấp hành kỷ cương, kỷ luật về pháp luật trong đầu tư xây dựng chưa thực sự nghiêm túc. Tình trạng đầu tư dàn trải còn diễn ra phổ biến, việc quản lý sử dụng các nguồn vốn đầu tư xây dựng nhất là vốn ngân sách nhà nước kém hiệu quả gây lãng phí thất thoát nhiều đã và đang diễn ra mang tính phổ biến trong thời gian qua. Cùng với điều này, vi phạm pháp luật trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản xảy ra ngày càng gia tăng với nhiều cách thức tiêu cực khác nhau dẫn đến hệ lụy chất lượng công trình không bảo đảm, gây thất thoát lãng phí nguồn lực Nhà nước và nhân dân, làm giảm lòng tin của nhân dân trong công tác quản lý nhà nước đối với lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản. Những tồn tại, sai phạm, bất cập nêu trên do nhiều nguyên nhân khác nhau trong đó phải kể đến mặt trái của việc xây dựng và phát triển kinh tế thị trường; sự thiếu đồng bộ trong việc xây dựng các quy định của pháp luật về quản lý, thanh tra, kiểm tra, giám sát trong đầu tư xây dựng cơ bản; vai trò của cơ quan chủ quản chưa được phát huy, chưa làm hết trách nhiệm khi được giao, một phần do năng lực trình độ còn hạn chế; việc chấp hành kỷ luật – kỷ cương của pháp luật của các đơn vị có liên quan chưa thực sự nghiêm minh.... Trong số những nguyên nhân nêu trên, không thể không kể 3
đến những hạn chế, bất cập của hoạt động thanh tra do các cơ quan thanh tra tiến hành trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản. Trên thực tế, hoạt động thanh tra trong lĩnh vực này đã có những đóng góp tích cực trong việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả của công tác quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản, giúp các cơ quan quản lý nhà nước kịp thời sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật cho phù hợp với thực tế, khắc phục các tồn tại yếu kém trong hoạt động quản lý. Tuy nhiên, hoạt động này cũng bộc lộ một số hạn chế yếu kém như: Về cơ cấu tổ chức cơ quan Thanh tra vừa thiếu vừa yếu do không đồng đều về lĩnh vực chuyên môn; một số kết luận thanh tra chất lượng chưa cao, chưa sát thực tế, thiếu tính khả thi, nên sau khi ban hành không thể thực hiện được trên thực tế làm giảm hiệu lực hiệu quả của công tác thanh tra, đa phần các cuộc thanh tra chỉ đi sâu vào phát hiện sai phạm về tài chính, chưa chú trọng phát hiện sơ hở, bất cập của cơ chế chính sách để kiến nghị bổ sung, sửa đổi kịp thời. Để khắc phục tình trạng trên, nhằm góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản, việc nghiên cứu những vấn đề về lý luận, quy định pháp luật và thực tiễn hoạt động thanh tra đầu tư xây dựng cơ bản, trong đó có hoạt động của cơ quan Thanh tra tỉnh trong lĩnh vực này là cần thiết. Bên cạnh đó, mặc dù quản lý nhà nước đối với hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản luôn được coi trọng, nhưng hoạt động thanh tra đầu tư xây dựng cơ bản vẫn còn là một đề tài tương đối mới mẽ đối với các công trình nghiên cứu mang tính chất chuyên ngành, trong khi đó hầu như không có các công trình nghiên cứu khoa học chuyên sâu nào về thanh tra trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản của Thanh tra tỉnh. Thông qua việc nghiên cứu này, một số giải pháp để nâng cao hiệu quả công tác thanh tra đầu tư xây dựng cơ bản của Thanh tra tỉnh Lâm Đồng sẽ được tác giả luận văn đề xuất. Do vậy, việc nghiên cứu đề tài: “Thanh tra dự án, công trình xây dựng tỉnh Lâm Đồng” có ý nghĩa quan trọng về lý luận và thực tiễn, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước, thực hiện nhiệm vụ xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền ở nước ta trong giai đoạn hiện nay. 1.2 Mục đích nghiên cứu của đề tài. Thông qua việc nghiên cứu một số vấn đề lý luận, các quy định của pháp luật trong lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản và thực trạng công tác thanh tra về đầu tư xây dựng 4
cơ bản của Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ở nước ta hiện nay nói chung, ở tỉnh Lâm Đồng nói riêng, luận văn tập trung đánh giá, phân tích chỉ ra những bất cập, hạn chế về tổ chức và hoạt động này trong thời gian qua đặc biệt là từ thực tiễn hoạt động thanh tra của Thanh tra tỉnh Lâm Đồng. Trên cơ sở đó, luận văn đưa ra các kiến nghị và giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của công tác Thanh tra dự án, công trình xây dựng của Thanh tra tỉnh Lâm Đồng đáp ứng yêu cầu của ngành trong thời gian tới. 1.3 Cách tiếp cận và phương pháp nghiên cứu. Để đạt được mục tiêu nghiên cứu, học viên đã dựa trên cách tiếp cận đối tượng nghiên cứu là các kết luận thanh tra dự án, công trình do Thanh tra tỉnh thực hiện trên địa bàn Lâm Đồng. Học viên đã dựa vào những cơ sở lý luận khoa học, các văn bản quy định pháp luật và ý nghĩa thực tiễn để xây dựng đề tài nghiên cứu. Phương pháp nghiên cứu: Cơ sở phương pháp luận, Luận văn được nghiên cứu dựa trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa Mác – Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh theo quan điểm lịch sử cụ thể về hoạt động của thanh tra hành chính nói chung và hoạt động thanh tra về lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản của Thanh tra tỉnh nói riêng. Luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu truyền thống bao gồm tổng hợp, thống kê, phân tích, so sánh, khảo sát thực tế. 1.4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu. - Đối tượng nghiên cứu: Luận văn tập trung nghiên cứu cơ sở lý luận, pháp lý công tác thanh tra dự án, công trình xây dựng của Thanh tra tỉnh trên địa bàn tỉnh Lâm Đồng. - Phạm vi nghiên cứu: Hoạt động thực tiễn về thanh tra dự án, công trình xây dựng được đánh giá trong luận văn này giới hạn trong khoảng thời gian từ năm 2015 đến năm 2018, trên địa bàn tỉnh Lâm Đồng. Luận văn không nghiên cứu các hoạt động thanh tra hành chính khác của Thanh tra tỉnh, hoạt động thanh tra của các tổ chức thanh tra chuyên ngành và thanh tra chuyên ngành xây dựng. 5
1.5 Ý nghĩa khoa học và và ý nghĩa thực tiễn của đề tài. Ý nghĩa khoa học của đề tài: Luận văn đáp ứng được các yêu cầu cơ bản của một luận văn thạc sỹ, có giá trị lý luận. Luận văn tổng hợp được một số tồn tại cơ bản trong công tác thanh tra dự án, công trình xây dựng của Thanh tra tỉnh. Ý nghĩa thực tiễn của đề tài: Luận văn đề xuất được một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả công tác thanh tra dự án, công trình xây dựng của Thanh tra tỉnh Lâm Đồng nói riêng và Thanh tra các tỉnh nói chung. 1.6 Kết quả đạt được. Phân tích thực trạng: Nghiên cứu, tổng hợp những vấn đề lý luận cơ bản về công tác thanh tra dự án, công trình xây dựng của Thanh tra tỉnh Lâm Đồng. Trên cơ sở nghiên cứu các quy định về chức năng, nhiệm vụ của cơ quan Thanh tra, các văn bản pháp quy hiện hành liên quan đến công tác quản lý đầu tư xây dựng của Nhà nước Việt Nam để phân tích nhiệm vụ, vai trò, trách nhiệm của Thanh tra tỉnh và các chủ thể khác tham gia vào hoạt động đầu tư xây dựng. Việc nghiên cứu dựa trên cơ sở các tài liệu, và các kết quả nghiên cứu có liên quan để làm rõ vấn đề. Đề xuất giải pháp: Qua nghiên cứu, phân tích; từ những hạn chế, khó khăn trong công tác thanh tra dự án, công trình xây dựng của Thanh tra tỉnh Lâm Đồng, luận văn đưa ra một số giải pháp cụ thể cho từng vấn đề mang tính chất cơ bản của công tác thanh tra dự án, công trình xây dựng trong quá trình thực hiện đó là định hướng xây dựng cơ cấu tổ chức thực hiện, quản lý điều hành tổ chức thực hiện, qua đó ban hành những kết luận thanh tra có chất lượng cao nhằm: kiến nghị với cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền các biện pháp khắc phục, ngăn ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật; giúp các cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện đúng pháp luật trong hoạt động đầu tư xây dựng; góp phần nâng cao hiệu quả, hiệu lực quản lý Nhà nước trong lĩnh vực đầu tư xây dựng. 6
CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ THANH TRA DỰ ÁN, CÔNG TRÌNH XÂY DỰNG 1 Khái niệm 1.1 Khái niệm công tác thanh tra Ở góc độ chung nhất, thanh tra được hiểu là hoạt động “điều tra, xem xét để làm rõ sự việc”. Ở góc độ luật học, Từ điển giải thích thuật ngữ luật học của Trường Đại học Luật Hà Nội định nghĩa thanh tra là hoạt động “kiểm tra, giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch nhà nước của cơ quan, tổ chức, cá nhân và giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan, người có thẩm quyền”. Từ điển Luật học (tiếng Đức) cũng giải thích thanh tra “là sự tác động của chủ thể đến đối tượng đã và đang thực hiện thẩm quyền được giao nhằm đạt được mục đích nhất định – sự tác động có tính trực thuộc”. Dưới góc độ quản lý nhà nước, “thanh tra” được hiểu là chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý nhà nước, là việc xem xét, đánh giá, xử lý đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Hoạt động thanh tra được thực hiện bởi cơ quan chuyên trách theo một trình tự, thủ tục được pháp luật quy định, nhằm phòng ngừa, phát hiện và xử lý các vi phạm pháp luật, phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật, để kiến nghị với Nhà nước các biện pháp khắc phục; phát huy nhân tố tích cực, góp phần nâng cao hiệu quả, hiệu lực của hoạt động quản lý nhà nước, bảo vệ lợi ích của nhà nước, các quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Quan niệm về thanh tra như đã nêu trên được phản ánh trong các văn bản quy phạm pháp luật về thanh tra của nước ta. Từ nội dung những quy định pháp luật trong lĩnh vực này, có thể nhận thức được những đặc điểm cơ bản dưới đây của hoạt động thanh tra: Thứ nhất, thanh tra là hoạt động mang tính chuyên trách, chủ yếu do cơ quan thanh tra nhà nước thuộc hệ thống cơ quan hành chính nhà nước đảm nhiệm. 7
Để tiến hành hiệu quả hoạt động kiểm tra, xem xét việc thực hiện các nhiệm vụ của quản lý hành chính nhà nước, một bộ máy chuyên đảm nhiệm công tác thanh tra đã được thiết kế, thành lập và đi vào hoạt động trên cơ sở các quy định pháp luật về thanh tra. Cơ quan thanh tra nhà nước bao gồm cơ quan thanh tra được thành lập theo cấp hành chính và cơ quan thanh tra được thành lập ở cơ quan quản lý theo ngành, lĩnh vực để đảm nhiệm hoạt động thanh tra nhà nước. Các cơ quan này tổ chức thành một hệ thống trực thuộc bộ máy hành chính nhà nước và chịu sự chỉ đạo trực tiếp về tổ chức, hoạt động của bộ máy này. Do được phân công thực hiện chuyên trách hoạt động thanh tra nên các cơ quan thanh tra nhà nước được tổ chức và hoạt động theo những nguyên tắc đặc thù, phù hợp với tính chất công việc mà nó đảm nhiệm. Cũng xuất phát từ điều này, Nhà nước đã trao cho cơ quan thanh tra nhà nước những nhiệm vụ, quyền hạn đặc biệt, đảm bảo cho nó hoàn thành một cách tốt nhất những nhiệm vụ được giao. Cần lưu ý rằng, ở nước ta, bên cạnh hệ thống cơ quan thanh tra nhà nước đảm nhiệm phần lớn các công việc thanh tra, các ban thanh tra nhân dân cũng được thành lập ở các xã, phường, thị trấn, cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập, đơn vị sản xuất kinh doanh của nhà nước để giám sát việc thực hiện “chính sách, pháp luật, việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, việc thực hiện pháp luật về dân chủ ở cơ sở”. Thứ hai, nội dung của hoạt động thanh tra là việc kiểm tra các cơ quan, tổ chức và cá nhân trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch nhà nước, trên cơ sở đó đưa ra kết luận chính thức về vụ việc thanh tra cũng như những kiến nghị, biện pháp xử lý phù hợp với quyền hạn của bộ máy thanh theo quy định của pháp luật. Đặc điểm này thể hiện rõ nội dung công việc thanh tra cũng như quyền hạn của cơ quan thanh tra trong việc thực thi nhiệm vụ của mình. Hoạt động thanh tra tập trung vào nội dung kiểm tra các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch nhà nước. Trong quá trình thực hiện công việc này, cơ quan thanh tra sẽ phát hiện ra những việc làm trái pháp luật (bất hợp pháp), thiếu đúng đắn, không phù hợp với yêu cầu của thực tiễn quản lý hành chính nhà nước (bất 8
hợp lý) của các cơ quan, tổ chức, cá nhân. Trên cơ sở đó, cơ quan thanh tra sẽ áp dụng các biện pháp xử lý thích hợp trong khuôn khổ quyền hạn được pháp luật quy định. Thứ ba, hoạt động thanh tra được tiến hành theo trình tự, thủ tục, dưới hình thức do pháp luật quy định. Khi tiến hành thanh tra, pháp luật luôn đòi hỏi cơ quan thanh tra phải tuân thủ đầy đủ những quy định về trình tự, thủ tục cũng như hình thức. Điều này góp phần bảo đảm cho công tác thanh tra tiến hành theo nguyên tắc khách quan, công khai, dân chủ và đúng pháp luật. Như vậy, có thể hiểu thanh tra là một hoạt động chuyên trách do bộ máy thanh tra đảm nhiệm có nội dung là việc kiểm tra, xem xét, đánh giá, kết luận chính thức về việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong quản lý nhà nước nhằm phòng ngừa, xử lý các vi phạm pháp luật, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của các tổ chức, cá nhân, góp phần nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước. Từ cách hiểu chung về thanh tra như trên, có thể phân chia hoạt động thanh tra thành hoạt động thanh tra nhà nước và hoạt động thanh tra nhân dân. Trong khuôn khổ của luận văn này, tác giả chỉ tập trung nghiên cứu hoạt động thanh tra nhà nước với tính chất là “là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân”. Hoạt động thanh tra nhà nước có những đặc điểm cơ bản sau đây: – Hoạt động này do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện. – Đối tượng của hoạt động thanh tra nhà nước là các cơ quan, tổ chức, đơn vị và cá nhân hoạt động trong phạm vi quản lý nhà nước của cơ quan có thẩm quyền thực hiện hoạt động thanh tra. – Nội dung của hoạt động thanh tra nhà nước là kiểm tra, đánh giá việc thực hiện các nhiệm vụ, kế hoạch, chính sách, pháp luật của các cơ quan, đơn vị, cá nhân liên quan 9
đến chức năng quản lý nhà nước (QLNN) của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, trên cơ sở đó đưa ra các biện pháp xử lý phù hợp với quy định của pháp luật. Xét về nội dung hoạt động, thanh tra nhà nước được phân chia thành thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. Theo quy định của pháp luật “thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao”; trong khi đó “thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực đó” Thực hiện hoạt động thanh tra nhà nước ở nước ta là hệ thống các cơ quan thanh tra nhà nước và cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành, cụ thể: – Hệ thống cơ quan thanh tra nhà nước, bao gồm: Thanh tra Chính phủ; Thanh tra bộ, cơ quan ngang bộ (gọi chung là Thanh tra bộ); Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là Thanh tra tỉnh); Thanh tra sở; Thanh tra huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là Thanh tra huyện). – Cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành là những cơ quan hoạt động trong lĩnh vực quản lý ngành, lĩnh vực do Chính phủ quy định như Tổng cục và tương đương, Cục thuộc Bộ, Cục thuộc Tổng cục và tương đương, Chi cục thuộc Sở, Chi cục thuộc Cục và tương đương. 1.2 Khái niệm thanh tra dự án, công trình xây dựng Dự án, công trình xây dựng hoặc Dự án đầu tư xây dựng là tập hợp các đề xuất có liên quan đến việc sử dụng vốn để tiến hành hoạt động xây dựng để xây dựng mới, sửa chữa, cải tạo công trình xây dựng nhằm phát triển, duy trì, nâng cao chất lượng công trình hoặc sản phẩm, dịch vụ trong thời hạn và chi phí xác định. Ở giai đoạn chuẩn bị dự án đầu tư xây dựng, dự án được thể hiện thông qua Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi đầu tư xây dựng, Báo cáo nghiên cứu khả thi đầu tư xây dựng hoặc Báo cáo kinh tế - kỹ thuật đầu tư xây dựng. Dự án đầu tư xây dựng tập trung vào việc đầu tư xây dựng 10
cơ sở hạ tầng, chiếm tỷ trọng đầu tư lớn của mỗi quốc gia, mỗi tỉnh, thành, ngành lĩnh vực. Công trình xây dựng là sản phẩm được tạo thành bởi sức lao động của con người, vật liệu xây dựng, thiết bị lắp đặt vào công trình, được liên kết định vị với đất, có thể bao gồm phần dưới mặt đất, phần trên mặt đất, phần dưới mặt nước và phần trên mặt nước, được xây dựng theo thiết kế. Công trình xây dựng gồm công trình xây dựng dân dụng, nhà ở, công trình công nghiệp, giao thông, thủy lợi, năng lượng và các công trình khác. + Công trình dân dụng Nhà ở gồm: nhà chung cư và nhà riêng lẻ; Công trình công cộng gồm công trình văn hóa; công trình giáo dục; công trình y tế; công trình thương nghiệp, dịch vụ; nhà làm việc; khách sạn, nhà khách; nhà phục vụ giao thông; nhà phục vụ thông tin liên lạc, tháp thu phát sóng phát thanh, phát sóng truyền hình; nhà ga, bến xe; công trình thể thao các loại; + Công trình công nghiệp gồm: công trình khai thác than, khai thác quặng; công trình khai thác dầu, khí; công trình hoá chất, hóa dầu; công trình kho xăng, dầu, khí hoá lỏng và tuyến ống phân phối khí, dầu; công trình luyện kim; công trình cơ khí, chế tạo; công trình công nghiệp điện tử - tin học; công trình năng lượng; công trình công nghiệp nhẹ; công trình công nghiệp thực phẩm; công trình công nghiệp vật liệu xây dựng; công trình sản xuất và kho chứa vật liệu nổ công nghiệp; + Công trình giao thông gồm: công trình đường bộ; công trình đường sắt; công trình đường thủy; cầu; hầm; sân bay; + Công trình thủy lợi gồm: hồ chứa nước; đập; cống; trạm bơm; giếng; đường ống dẫn nước; kênh; công trình trên kênh và bờ bao các loại Công trình hạ tầng kỹ thuật gồm: công trình cấp nước, thoát nước; nhà máy xử lý nước thải; công trình xử lý chất thải: bãi chứa, bãi chôn lấp rác; nhà máy xử lý rác thải. Công trình xây dựng bao gồm một hạng mục hay nhiều hạng mục công trình nằm trong dây chuyển công nghệ đồng bộ, hoàn chỉnh (có tính đến việc hợp tác sản xuất) để sản xuất ra sản phẩm nêu trong dự án dầu tư. Vì các công trình xây dạng thường rất lớn và phải xây dựng trong nhiều năm, nên để phù hợp với yêu cầu của công việc thanh quyết toán và cáp vốn người ta phân ra thành sản phẩm xây dựng trung gian và 11
sản phẩm xây dựng cuối cùng. Sản phẩm xây dựng trung gian có thể là các gói công việc xây dựng, các giai đoạn hay các đợt xây dựng đã hoàn thành và bàn giao thanh toán. Sản phẩm xây dựng cuối cùng là các công trình xây dựng hay hạng mục công trình xây dựng đã hoàn thành và bàn giao đưa vào sử dụng. Thanh tra dự án công trình xây dựng hay thanh tra đầu tư xây dựng cơ bản (ĐTXDCB) là một nội dung hoạt động thanh tra do cơ quan thanh tra nhà nước thực hiện và vì vậy nó mang đầy đủ các đặc điểm của hoạt động thanh tra nhà nước nói chung như đã trình bày ở trên. Ngoài những đặc điểm này, thanh tra về đầu tư xây dựng cơ bản gắn với một nội dung đặc biệt của QLNN – QLNN về ĐTXDCB nên hoạt động thanh tra này có những nét đặc thù nhất định. Hoạt động này được tiến hành nhằm mục đích nâng cao hiệu lực, hiệu quả của QLNN trong lĩnh vực ĐTXDCB. Thông qua hoạt động này, cơ quan thanh tra sẽ nhận được thông tin phản hồi để đổi mới, nâng cao hiệu quả hoạt động thanh tra; đồng thời phát hiện những hành vi vi phạm, những bất hợp lý, những sơ hở bất cập trong đường lối, chính sách pháp luật một cách toàn diện, trực tiếp, cụ thể để trên cơ sở đó có những kiến nghị các cấp có thẩm quyền bổ sung, sửa đổi kịp thời. Thứ nhất, thanh tra về ĐTXDCB được tiến hành trong phạm vi QLNN về đầu tư xây dựng trong lĩnh vực đầu tư công ích, không có khả năng thu hồi vốn và được bố trí kế hoạch đầu tư từ ngân sách nhà nước (NSNN) như: xây dựng công sở, giao thông, thủy lợi, cơ sở hạ tầng, quy hoạch đô thị, quy hoạch điểm dân cư nông thôn theo quy định của pháp luật… Hoạt động thanh tra trong lĩnh vực này luôn gắn chặt và phục vụ trực triếp cho hoạt động QLNN trong lĩnh vực ĐTXDCB. Đây là lĩnh vực QLNN rất phức tạp, liên quan đến nhiều nội dung khác nhau như: sử dụng vốn NSNN, lập quy hoạch xây dựng, lập dự án đầu tư, quản lý dự án đầu tư, quản lý thi công công trình.... Thứ hai, do hoạt động này gắn với hoạt động ĐTXDCB nên nó có một số nét đặc thù so với các nội dung hoạt động thanh tra khác. Điều dễ nhận thấy là các công trình, dự án trong lĩnh vực ĐTXDCB được thực hiện trên cơ sở định mức, tiêu chuẩn kỹ thuật đã có và thiết kế – dự toán là cơ sở để thẩm định và ra quyết định đầu tư, quyết định tài trợ vốn cho dự án. Vì vậy, việc thực hiện thanh tra trong lĩnh vực ĐTXDCB đòi hỏi những người thực hiện công việc này ngoài nắm vững pháp luật, chính sách liên quan 12
còn phải có kiến thức chuyên ngành liên quan đến hoạt động ĐTXDCB. Chỉ như vậy, hoạt động thanh tra ĐTXDCB mới có khả năng phát hiện những sai phạm xảy ra và đề xuất các biện pháp xử lý phù hợp. Thứ ba, đối tượng của thanh tra về ĐTXDCB là các tổ chức, cá nhân thuộc thẩm quyền quản lý trực tiếp của cơ quan QLNN về ĐTXDCB và các tổ chức, cá nhân tham gia hoạt động xây dựng cơ bản. Như vậy, có thể hiểu thanh tra về dự án công trình xây dựng hay thanh tra đầu tư xây dựng cơ bản là hoạt động xem xét, đánh giá việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ theo kế hoạch đã được thủ trưởng cùng cấp phê duyệt hoặc thanh tra đột xuất đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc sử dụng vốn ngân sách nhà nước, vốn tài trợ, viện trợ của các tổ chức, vốn vay nợ... khi tham gia vào hoạt động quản lý về đầu tư xây dựng cơ bản để lập quy hoạch xây dựng, lập dự án đầu tư xây dựng công trình, khảo sát xây dựng, thiết kế, lập dự toán, thẩm tra, thẩm định, phê duyệt để thi công xây dựng công trình, giám sát thi công xây dựng công trình, quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình, lựa chọn nhà thầu trong hoạt động xây dựng và các hoạt động khác có liên quan đến xây dựng công trình. Do luận văn tập trung nghiên cứu về hoạt động thanh tra ĐTXDCB của Thanh tra tỉnh – cơ quan thực hiện hoạt động thanh tra hành chính chứ không thực hiện hoạt động thanh tra chuyên ngành, cần phải có sự phân biệt hoạt động thanh tra hành chính về dự án công trình xây dựng với hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực này. Liên quan đến vấn đề này, có một số nội dung cần lưu ý dưới đây: Thứ nhất, hoạt động thanh tra dự án công trình xây dựng do các các cơ quan thanh tra nhà nước có thẩm quyền thực hiện bao gồm: Thanh tra Chính phủ, Thanh tra bộ, Thanh tra tỉnh, Thanh tra huyện. Các cơ quan này tiến hành thanh tra đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao khi thực hiện các nguồn vốn để ĐTXDCB. Thanh tra chuyên ngành dự án công trình xây dựng hoạt động do các cơ quan chức năng QLNN chuyên ngành, lĩnh vực như xây dựng, giao thông, thủy lợi, kế hoạch và đầu tư... tiến hành. Chủ thể của cơ quan thanh tra chuyên ngành gồm: Thanh tra bộ, 13
thanh tra sở. Ngoài ra còn có các cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành như: Tổng cục, cục thuộc bộ, chi cục thuộc sở. Thứ hai, đối tượng thanh tra hành chính dự án công trình xây dựng là cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc về mặt tổ chức. Cụ thể như bộ, cơ quan ngang bộ tiến hành hoạt động thanh tra đối với các cơ quan, tổ chức, đơn vị chịu sự quản lý trực tiếp của bộ, cơ quan ngang bộ; UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương tiến hành thanh tra đối với các sở, ngành cấp tỉnh, UBND cấp huyện có liên quan đến lĩnh vực quản lý ĐTXDCB của cấp, ngành mình quản lý.... Đối tượng của thanh tra chuyên ngành dự án công trình xây dựng chủ yếu hướng ra bên ngoài xã hội để kiểm tra việc chấp hành pháp luật của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến lĩnh vực về ĐTXDCB trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn – kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực đó, tức là thanh tra hướng ra ngoài xã hội. Thứ ba, nội dung và phạm vi hoạt động thanh tra hành chính dự án công trình xây dựng: Thanh tra hành chính dự án công trình xây dựng hướng vào cán bộ, công chức trong bộ máy hành chính; là thanh tra của cơ quan cấp trên đối với cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân cấp dưới; là thanh tra của chủ thể quản lý này với chủ thể quản lý khác thuộc quyền quản lý nhằm đánh giá, xem xét việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao của cơ quan, tổ chức và cá nhân trực thuộc trong lĩnh vực ĐTXDCB. Do vậy hoạt động này không những xem xét tính hợp pháp mà còn xem xét cả tính hợp lý của đối tượng được thanh tra cũng như hiệu quả hoạt động quản lý, vì trên thực tế pháp luật chưa điều chỉnh kịp thời, còn nhiều bất cập. Thông qua hoạt động thanh tra, các quy định của pháp luật khi triển khai trên thực tế phát sinh những bất cập, không mang lại hiệu quả, thậm chí cản trở hoạt động của các chủ thể kinh tế sẽ được cơ quan thanh tra phát hiện, chỉ rõ những điểm cần sửa đổi, bổ sung và phương án sửa đổi, bổ sung thích hợp. Cũng thông qua hoạt động này, những khoảng trống trong quy định của pháp luật có thể được phát hiện, cơ quan thanh tra có thể kiến nghị cơ quan có thẩm quyền ban hành bổ sung những cơ chế còn thiếu để tạo ra sự đồng bộ trong hệ thống quy định về hoạt động kinh tế. 14