Luận án Tiến sĩ Kinh tế: Các yếu tố ảnh hưởng đến chậm tiến độ và vượt dự toán dự án đầu tư công tại Việt Nam

1<br /> <br /> PHẦN MỞ ĐẦU<br /> 1. Tính cấp thiết của đề tài<br /> Trong quá trình đổi mới và hội nhập, nền kinh tế Việt Nam đã trải qua 3 giai<br /> đoạn tái cấu trúc kinh tế: (i) giai đoạn đầu thời kỳ đổi mới; (ii) giai đoạn sau cuộc<br /> khủng hoảng tài chính – tiền tệ Châu Á năm 1997 và (iii) giai đoạn sau cuộc khủng<br /> hoảng tài chính thế giới năm 2008. Trong mỗi giai đoạn phát triển, đầu tư công được<br /> xem như là công cụ quan trọng để Chính phủ thực hiện quá trình tái cấu trúc nền kinh<br /> tế. Theo đó, thể chế và chính sách đầu tư công luôn được Chính phủ điều chỉnh để hỗ<br /> trợ cho quá trình tái cơ cấu kinh tế một cách hiệu quả. Dù là vậy, cho đến nay, đầu tư<br /> công được đánh giá là còn kém hiệu quả xét trên khía cạnh hiệu suất sử dụng đồng<br /> vốn. Hệ số ICOR của đầu tư khu vực Nhà nước giai đoạn 1995 – 2011 là rất cao so với<br /> suất đầu tư chung của xã hội (Trung tâm Thông tin và Dự báo Kinh tế - Xã hội Quốc<br /> gia, 2012). Bảng 0.1 cho thấy hệ số ICOR của đầu tư khu vực nhà nước luôn cao hơn<br /> hệ số ICOR chung toàn xã hội, từ 1,3 – 1,4 lần.<br /> Bảng 0.1: Hệ số ICOR chung và khu vực đầu tư nhà nước qua các giai đoạn<br /> 1995 – 2000<br /> <br /> 2001 – 2005<br /> <br /> 2005 – 2011<br /> <br /> Đầu tư chung<br /> <br /> 4,25<br /> <br /> 4,62<br /> <br /> 6,10<br /> <br /> Đầu tư khu vực nhà nước<br /> <br /> 6,25<br /> <br /> 5,99<br /> <br /> 8,52<br /> <br /> Nguồn: Trung tâm Thông tin và Dự báo Kinh tế - Xã hội Quốc gia, 2012<br /> Lý thuyết về quản lý dự án đầu tư chỉ ra dự án đầu tư thành công là một dự án<br /> phải đảm bảo được mục tiêu đã đề ra trong khuôn khổ thời gian và giới hạn nhất định<br /> của ngân sách (PMI, 2013). Dự án được hoàn thành đúng hạn là một trong những mục<br /> tiêu không những của khách hàng/chủ đầu tư mà còn của nhà thầu, bởi mỗi bên sẽ phải<br /> chịu thêm gánh nặng chi phí và mất đi doanh thu tiềm năng một khi dự án hoàn thành<br /> chậm (Thomas và cộng sự, 1995). Chan và Kumaraswamy (1996) cho rằng một dự án<br /> thường được coi là thành công nếu nó được hoàn thành đúng thời hạn, trong phạm vi<br /> ngân sách và mức độ tiêu chuẩn chất lượng theo quy định.<br /> <br /> 2<br /> <br /> Vượt dự toán và chậm tiến độ có thể xảy ra do nhiều nguyên nhân khác nhau đối<br /> với nhiều loại hình dự án khác nhau. Điều này dẫn đến nhiều tranh luận về việc làm<br /> thế nào để giảm thiểu tình trạng chậm tiến độ và vượt dự toán. Ðã có nhiều nghiên cứu<br /> thực nghiệm khám phá các yếu tố ảnh hưởng đến tình trạng chậm tiến độ và vượt dự<br /> toán dự án đầu tư công (Mansfield và cộng sự, 1994; Kaming và cộng sự, 1996;<br /> Koushki và Kartam, 2004). Nguyên nhân dẫn đến tình trạng chậm tiến độ và vượt dự<br /> toán các dự án đầu tư có thể kể đến từ việc quản lý dự án yếu kém cho đến các yếu tố<br /> khách quan bên ngoài. Hàng loạt các nghiên cứu thực nghiệm trên thế giới tập trung<br /> khám phá các yếu tố gây chậm tiến độ và vượt dự toán tại mỗi nước. Điều này cho<br /> thấy tình trạng chậm tiến độ và vượt dự toán thật sự là vấn đề phổ biến.<br /> Tại Việt Nam, tình trạng chậm tiến độ và vượt dự toán của các dự án đầu tư công<br /> được các nhà hoạch định chính sách, quản lý dự án xem như là một trong những<br /> nguyên nhân làm giảm hiệu quả đầu tư công. Trong một văn bản trình Thủ tướng về<br /> công tác giám sát, đánh giá tổng thể đầu tư năm 2014, Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu<br /> tư Bùi Quang Vinh thừa nhận nhiều dự án vẫn còn chậm tiến độ, tỷ lệ các dự án điều<br /> chỉnh còn khá cao. Ông Vinh khẳng định việc chậm tiến độ là một trong những<br /> nguyên nhân làm tăng chi phí, giảm hoặc không còn hiệu quả đầu tư, tác động tiêu cực<br /> đến nền kinh tế (Tư Giang, 2015).<br /> Báo cáo tổng hợp công tác giám sát, đánh giá tổng thể đầu tư qua các năm 2010,<br /> 2011, 2012 và 2013 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư đối với các dự án đầu tư sử dụng 30%<br /> vốn nhà nước trở lên đưa ra số liệu về số dự án chậm tiến độ chiếm khoảng từ 9,59%<br /> đến 11,77% số dự án thực hiện trong năm; số dự án phải điều chỉnh (trong đó có điều<br /> chỉnh tiến độ và điều chỉnh vốn đầu tư) chiếm khoảng từ 11% đến 16,09% số dự án<br /> thực hiện trong kỳ. Số liệu tổng hợp hàng năm cho thấy tình trạng chậm tiến độ và<br /> vượt dự toán là vấn đề cần quan tâm trong quản lý dự án đầu tư công. Báo cáo giám sát<br /> của Bộ Kế hoạch và Đầu tư thừa nhận đây là nguyên nhân làm giảm hiệu quả đầu tư<br /> công nhưng chưa đề ra các giải pháp khắc phục tình trạng này. Để giải quyết vấn đề,<br /> cần thiết phải xác định, phân tích về phương diện học thuật các yếu tố ảnh hưởng đến<br /> chậm tiến độ và vượt dự toán các dự án đầu tư công.<br /> <br /> 3<br /> <br /> Lý thuyết quản lý dự án cũng chỉ ra rằng vấn đề vượt dự toán và chậm tiến độ có<br /> mối quan hệ chặt chẽ với nhau. Có nhiều công trình thực nghiệm tiến hành nghiên cứu<br /> hai vấn đề này một cách riêng biệt (Azhar và cộng sự, 2008; Han và cộng sự, 2009;<br /> Cantarelli và cộng sự, 2012; Hamazh và cộng sự, 2011…); nhưng cũng có nhiều công<br /> trình nghiên cứu đồng thời cả hai vấn đề này trong cùng một thang đo (Claire Bordat<br /> và cộng sự, 2004; Ramanathan và cộng sự, 2012)… Cho đến nay, chủ đề này ở Việt<br /> Nam chưa nhận được nhiều sự quan tâm của các nhà kinh tế, nhất là dự án đầu tư công.<br /> Lê Hoài Long và cộng sự (2008) nghiên cứu về những nguyên nhân gây ra chậm tiến<br /> độ và vượt dự toán trong các dự án đầu tư lớn tại Việt Nam, nhưng đó là các dự án quy<br /> mô vốn trên 1 triệu USD nói chung mà không nghiên cứu riêng trường hợp dự án đầu<br /> tư công. Dự án đầu tư công có những khác biệt nhất định: khác biệt về vai trò vị thế<br /> của chủ đầu tư, khác biệt về cung cách quản lý nguồn vốn, về khung pháp lý mà các<br /> bên phải tuân thủ... Do vậy, kết quả nghiên cứu của Lê Hoài Long và cộng sự (2008)<br /> cũng chưa bao quát hết các nguyên nhân và giải pháp đặc thù cho trường hợp dự án<br /> đầu tư công ở Việt Nam.<br /> Đề tài “Các yếu tố ảnh hưởng đến chậm tiến độ và vượt dự toán dự án đầu tư<br /> công tại Việt Nam” được triển khai nghiên cứu gắn với bối cảnh thực tế của các dự án<br /> đầu tư công ở Việt Nam. Kết quả nghiên cứu được mong đợi sẽ góp phần vào lý thuyết<br /> về nguyên nhân, hiệu ứng vượt dự toán và chậm tiến độ các dự án đầu tư công.<br /> 2. Mục tiêu nghiên cứu<br /> Mục tiêu cơ bản của luận án là khám phá các yếu tố dẫn đến tình trạng chậm tiến<br /> độ và vượt dự toán của dự án đầu tư công ở Việt Nam. Đầu tư công ở Việt Nam có khá<br /> nhiều đặc thù vốn có của một nền kinh tế đang chuyển đổi với thể chế và chính sách<br /> đầu tư đang trong quá trình hoàn thiện. Thực hiện nghiên cứu này sẽ góp phần bổ sung<br /> lý thuyết quản trị tài chính công ở các nền kinh tế chuyển đổi. Nét đặc trưng cơ bản<br /> của luận án là nghiên cứu cả hai vấn đề chậm tiến độ và vượt dự toán trong một hệ<br /> thống đo lường các nhân tố, qua đó giúp nhận dạng một cách tổng quát hơn các yếu tố<br /> gây yếu kém hiệu quả đầu tư đầu công, xét trên góc độ thời gian và chi phí đầu tư cũng<br /> như những hậu quả tiêu cực của nó gây ra cho xã hội.<br /> <br /> 4<br /> <br /> Các dự án vượt dự toán và chậm tiến độ gây thiệt hại và lãng phí các nguồn lực<br /> xã hội rất lớn. Nhà nước, doanh nghiệp và cả xã hội bỏ vốn đầu tư vào các dự án xây<br /> dựng, nhưng do chậm hoàn thành dẫn đến đình trệ sản xuất, nguồn vốn không được<br /> quay vòng kịp thời, bị chôn vốn, lãi suất vẫn phải trả, thiếu công trình cho xã hội.<br /> Chính vì lẽ đó, luận án tiến hành nghiên cứu làm rõ tác động của vượt dự toán và chậm<br /> tiến độ đến thời gian hoàn thành và giá trị quyết toán (hay chi phí) dự án đầu tư công<br /> tại Việt Nam.<br /> Từ các mục tiêu trên, các câu hỏi nghiên cứu của luận án là:<br /> - Chậm tiến độ ảnh hưởng như thế nào đến chi phí thực hiện và vượt dự toán có tác<br /> động làm chậm tiến độ thực hiện dự án công ở Việt Nam?<br /> - Những yếu tố nào gây chậm tiến độ và vượt dự toán của dự án đầu tư công tại Việt<br /> Nam?<br /> - Những nhà hoạch định chính sách quản lý dự án công tại Việt Nam cần có những<br /> điều chỉnh gì để hạn chế đến mức thấp nhất tình trạng chậm tiến độ và vượt dự<br /> toán?<br /> 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu<br /> 3.1. Đối tượng nghiên cứu<br /> Để đạt được các mục tiêu trên, đối tượng của luận án tập trung vào việc nghiên<br /> cứu tình hình triển khai và thực hiện các dự án công ở Việt Nam. Trên cơ sở đó, tiến<br /> hành khảo sát và đánh giá các yếu tố ảnh hưởng đến chậm tiến độ, vượt dự toán các dự<br /> án đầu tư công tại Việt Nam. Đồng thời, luận án cũng phân tích mối quan hệ giữa thời<br /> gian và chi phí của các dự án đầu tư công tại Việt Nam. Nền tảng lý thuyết cho nghiên<br /> cứu dựa vào lý thuyết về quản lý dự án.<br /> 3.2. Phạm vi nghiên cứu<br /> Dữ liệu sử dụng để phân tích về tác động của vượt dự toán và chậm tiến độ đến<br /> thời gian hoàn thành và giá trị quyết toán (hay chi phí) dự án đầu tư công là dữ liệu từ<br /> hồ sơ quyết toán dự án hoàn thành của 227 dự án đầu tư công triển khai tại Thành phố<br /> Hồ Chí Minh, giai đoạn 2008 – 2013 lưu trữ tại Sở Tài chính Tp. Hồ Chí Minh.<br /> <br /> 5<br /> <br /> Để phân tích các yếu tố ảnh hưởng đến tình trạng chậm tiến độ và vượt dự toán<br /> các dự án đầu tư công tại Việt Nam, luận án sử dụng dữ liệu sơ cấp từ việc khảo sát<br /> 240 chuyên gia đang trực tiếp quản lý, thực hiện dự án đầu tư công công tác tại Bộ Tài<br /> chính, các tỉnh và Tp. Hồ Chí Minh. Thời gian tổ chức khảo sát: 2013-2014.<br /> 4. Phương pháp nghiên cứu<br /> 4.1. Phương pháp nghiên cứu định tính<br /> Theo Neuman (2007), nghiên cứu định tính là một phương pháp nghiên cứu<br /> nhằm nắm bắt và khám phá ý nghĩa, những khái niệm và dữ liệu được thể hiện dưới<br /> những biểu hiện của quan điểm cá nhân thông qua những hình ảnh, từ ngữ được quan<br /> sát và ghi chép lại. Phương pháp thường được sử dụng trong thu thập dữ liệu nghiên<br /> cứu định tính là quá trình thảo luận tay đôi và thảo luận nhóm. Nhà nghiên cứu là<br /> người trực tiếp thực hiện việc thảo luận với đối tượng nghiên cứu trong thảo luận tay<br /> đôi cũng như là người điều khiển trong chương trình thảo luận nhóm.<br /> Nghiên cứu cũng sử dụng các số liệu thống kê thông qua thu thập dữ liệu có sẵn,<br /> tiến hành phân tích thống kê mô tả, xây dựng bảng biểu, đồ thị để dễ dàng so sánh và<br /> đánh giá các nội dung nghiên cứu.<br /> Để nghiên cứu về các yếu tố gây chậm tiến độ và vượt dự toán các dự án đầu tư,<br /> luận án sử dụng phương pháp quy nạp và diễn dịch để tổng quát các cơ sở lý luận, kết<br /> quả các nghiên cứu trước đó làm cơ sở phân tích các yếu tố gây chậm tiến độ và vượt<br /> dự toán. Từ đó đề xuất mô hình nghiên cứu phù hợp với điều kiện đặc thù tại Việt<br /> Nam.<br /> Nghiên cứu này còn dùng phương pháp chuyên gia, thông qua việc phỏng vấn<br /> sâu và thảo luận nhóm với các chuyên gia, với những người đang trực tiếp quản lý và<br /> thực hiện dự án đầu tư công nhằm điều chỉnh một số khái niệm, thang đo cho phù hợp<br /> với điều kiện tại Việt Nam. Kết quả của nghiên cứu định tính làm cơ sở cho việc khảo<br /> sát, thu thập số liệu để phân tích định lượng với mô hình phân tích yếu tố khám phá<br /> (EFA) và hồi quy (RA).<br /> 4.2. Phương pháp nghiên cứu định lượng<br /> <br />