Luận án Tiến sĩ Kinh tế: Hoàn thiện tổ chức kiểm toán nợ công tại Việt Nam

Chia sẻ: Phương Lan | Ngày: | Loại File: DOC | Số trang:168

Thêm vào BST

Báo xấu

151
lượt xem 45
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận án Tiến sĩ Kinh tế: Hoàn thiện tổ chức kiểm toán nợ công tại Việt Nam nhằm đánh giá tình hình nợ công và quản lý nợ công, tập trung phân tích thực trạng về tổ chức kiểm toán nợ công ở Việt Nam. Từ đó, đề xuất các giải pháp hoàn thiện tổ chức kiểm toán nợ công tại Việt Nam.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận án Tiến sĩ Kinh tế: Hoàn thiện tổ chức kiểm toán nợ công tại Việt Nam

MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Nợ công đã trở thành một trong những vấn đề quan trọng và rất phức tạp trong nền kinh tế của mỗi quốc gia cũng như toàn cầu trong giai đoạn hiện nay. Nền kinh tế thế giới đang phải gánh chịu những món nợ khổng lồ của các chính phủ mà có thể gây ra những tác động tiêu cực. Nhiều nước có mức nợ công rất lớn đang phải đối mặt với nhiều khó khăn trong việc cân đối tài chính và thực hiện các nghĩa vụ trả nợ. Việt Nam cũng không ph ải ngoại lệ với những món nợ công đang ngày càng gia tăng. Hiện nay, có nhiều mối lo ngại về nợ công của Việt Nam như cơ cấu vay nợ, cơ ch ế quản lý, hi ệu qu ả sử dụng và tích lũy trả nợ. Các vấn đề của nợ công và bản thân các mối lo ngại sẽ tạo ra những tác động tiềm tàng mà nếu không được xử lý s ẽ gây ra những hệ lụy tiêu cực. Ở Việt Nam những năm vừa qua, vấn đề thu hút nguồn lực ph ục vụ cho việc phát triển kinh tế xã hội luôn có xu hướng phát triển m ạnh. Hàng năm, ngoài nguồn vốn NSNN phục vụ cho đầu tư phát tri ển thì nguồn v ốn t ừ vay, nợ của Chính phủ cũng không ngừng tăng lên đáp ứng nhu cầu đ ầu t ư ngày càng cao của xã hội nói chung và của Chính phủ nói riêng. Đây là ngu ồn vốn quan trọng và chiếm tỷ trọng tương đối lớn trong tổng số vốn đầu t ư hàng năm của nước ta. Ngoài ra, một phần nguồn vay, nợ của Chính phủ được sử dụng để bù đắp thâm hụt ngân sách hàng năm. Vấn đề đặt ra là, không chỉ quan tâm tới việc thu hút nguồn l ực mà quan trọng hơn là phải tập trung quản lý, sử dụng có hiệu qu ả ngu ồn vay, n ợ của Chính phủ, tạo đà cho sự phát triển kinh tế đất nước và trực tiếp hoặc gián tiếp thu hồi vốn để có nguồn thanh toán cho các khoản nợ này. Mặt khác, việc vay, nợ luôn phải đặt trong bối cảnh của sự cân bằng và đảm b ảo an ninh tài chính của quốc gia, cần phải luôn có sự đánh giá các rủi ro phát
2 sinh từ các khoản nợ công để có biện pháp phòng ngừa, ngăn chặn các cuộc khủng hoảng tài chính. Một trong những nhiệm vụ quan trọng của KTNN là thực hiện kiểm toán các khoản nợ công trên cơ sở đó ngăn ngừa được các rủi ro phát sinh, t ừ đó đề ra các biện pháp quản lý các khoản nợ công một cách tốt hơn. KTNN Việt Nam đã trải qua 19 năm hoạt động, nhưng đến nay việc kiểm toán nợ công vẫn còn nhiều hạn chế. Trên thực tế, KTNN chưa thực hiện một cuộc kiểm toán độc lập đối với các khoản nợ công. Hàng năm, khi kiểm toán quyết toán NSNN có đề cập đến các khoản nợ công nhưng mới ở những nội dung hết sức đơn giản, chưa xem xét trong tính tổng thể, toàn diện c ủa nó. Nguyên nhân cơ bản là do chưa xác định đầy đủ nội dung, trình t ự và ph ương th ức t ổ chức kiểm toán nợ công. Thực tế đó đòi hỏi phải nghiên cứu một cách toàn diện cả về lý luận, thực tiễn nhằm xác định nội dung, trình tự và phương thức tổ ch ức ki ểm toán đối với nợ công để phục vụ cho việc thực hiện nhiệm vụ của KTNN. Đây là đòi hỏi cấp thiết đối cơ quan Kiểm toán Nhà nước hiện nay. Xuất phát từ các lý do trên và thực tiễn liên quan đến công tác chuyên môn đã thôi thúc tác giả lựa chọn đề tài “ Hoàn thiện tổ chức kiểm toán nợ công tại Việt Nam” làm luận án tiến sĩ kinh tế. 2. Tổng quan về tình hình nghiên cứu có liên quan Qua tìm hiểu tình hình nghiên cứu trong nước và ngoài nước liên quan đến đề tài “Hoàn thiện tổ chức kiểm toán nợ công tại Việt Nam ”, Tác giả được biết đã có một số công trình nghiên cứu đề cập đến những vấn đề lý luận và thực tiễn liên quan đến nội dung nghiên cứu của đề tài ở những góc độ và giai đoạn khác nhau: - Về nợ công và quản lý nợ công: Có khá nhiều công trình nghiên cứu về nợ công và quản lý nợ công giúp cho tác giả kế thừa một số vấn đề lý luận về nợ công, đánh giá tình hình quản lý nợ công như: Nợ công và tính bền vững ở Việt Nam: Quá khứ, hiện tại và tương lai (2013), nghiên c ứu c ủa Ủy
3 ban Kinh tế của Quốc hội và UNDP tại Việt Nam; TS.Vũ Đình Ánh “Khuy ến nghị giải pháp hoàn thiện chính sách quản lý nợ công ở Việt Nam giai đoạn 2011-2015 và tầm nhìn đến 2020” (đề tài nghiên cứu khoa h ọc c ấp Vi ện năm 2010); IMF & WB (2001), “Hướng dẫn quản lý nợ công”... - Về tổ chức kiểm toán nợ công: Trước năm 2008, gần như chưa có bài viết hoặc công trình nghiên cứu nào liên quan đến tổ chức kiểm toán nợ công tại Việt Nam. Năm 2008, Kiểm toán Nhà nước có đề tài nghiên cứu khoa h ọc c ấp b ộ về “Tổ chức kiểm toán các khoản vay nợ của Chính ph ủ” do TS. Lê Đình Thăng làm chủ nhiệm. Tại thời điểm nghiên cứu, Đề tài đã đề cập khá c ơ bản về nợ Chính phủ và quản lý nợ Chính phủ; những vấn đề về kiểm toán nợ Chính phủ; đồng thời đề xuất một số giải pháp tổ chức kiểm toán nợ Chính phủ. Tuy nhiên, Đề tài mới tập trung nghiên cứu về kiểm toán nợ Chính phủ trong khi nợ công bao gồm nợ Chính phủ, nợ được chính ph ủ b ảo lãnh và nợ chính quyền địa phương; Đề tài thực hiện khi Lu ật qu ản lý n ợ công chưa ban hành, từ khi Luật quản lý nợ công được ban hành năm 2009, có hiệu lực từ ngày 01/01/2010 đến nay, công tác quản lý nợ công đã có rất nhiều thay đổi từ yêu cầu quản lý nợ, cơ quan quản lý nợ, c ơ c ấu n ợ, c ơ ch ế quản lý nợ,...; công tác kiểm toán của Kiểm toán Nhà n ước trong đó có ki ểm toán nợ công từ năm 2008 đến nay đã có những thay đổi đáng chú ý là vi ệc tăng cường kiểm toán hoạt động đối với các cuộc kiểm toán chuyên đ ề và nâng cao một bước về kiểm toán nợ công trong cuộc kiểm toán Quy ết toán ngân sách nhà nước hằng năm. Năm 2010, Kiểm toán Nhà nước tổ chức Hội thảo Tổ chức kiểm toán đối với việc quản lý và sử dụng các khoản nợ công. Tài li ệu H ội th ảo là các bài viết đơn lẻ, nghiên cứu sâu về một số khía cạnh về quản lý và ki ểm toán nợ công do đó chưa có nghiên cứu tổng thể và đầy đủ về tổ chức kiểm toán nợ công.
4 Ngoài ra, có một số bài viết, công trình nghiên cứu đơn lẻ về một vài nội dung cụ thể của nợ công và kiểm toán nợ công được công bố trên các Báo, Tạp chí và phương tiện thông tin đại chúng. Về tình hình nghiên cứu ngoài nước: Năm 2007, ASOSAI đã đ ưa ra các khuyến nghị về kiểm toán nợ công; năm 2009, cơ quan sáng kiến phát triển của INTOSAI đã tổ chức hội thảo quốc tế liên quan đến kiểm toán n ợ công; năm 2012, INTOSAI đã đưa ra các chỉ dẫn kiểm toán về nợ công. Các tài li ệu trên là các chỉ dẫn và khuyến nghị chung hoặc kinh nghiệm của một vài n ước trên thế giới về kiểm toán nợ công nhưng chưa đề cập nhiều đến t ổ ch ức kiểm toán nợ công. Đây là các tài liệu tham khảo có giá tr ị trong quá trình nghiên cứu lý luân về kiểm toán nợ công và kinh nghiệm một số nước trên thế giới về kiểm toán nợ công của Nghiên cứu sinh. Từ những vấn đề trên cho thấy các nội dung liên quan đ ến t ổ ch ức kiểm toán nợ công còn ít được nghiên cứu và thiếu tính hệ th ống. Tác gi ả chưa tìm thấy công trình nào nghiên cứu có hệ thống và chuyên sâu về vấn đề này, vì vậy đề tài luận án “Hoàn thiện tổ chức kiểm toán nợ công tại Việt Nam” không chỉ mang tính cấp thiết mà còn mang tính độc lập. 3. Mục tiêu nghiên cứu Mục tiêu nghiên cứu của Luận án là trên cơ sở hệ thống hóa các vấn đề lý luận về nợ công và những vấn đề cơ bản về kiểm toán nhà n ước liên quan đến kiểm toán nợ công, luận án đi sâu đánh giá tình hình nợ công và quản lý nợ công, tập trung phân tích thực trạng về tổ chức kiểm toán n ợ công ở Vi ệt Nam, có tham khảo kinh nghiệm một số nước trong việc tổ chức kiểm toán nợ công, từ đó đề xuất các giải pháp hoàn thiện tổ chức kiểm toán nợ công do Kiểm toán Nhà nước Việt Nam thực hiện. 4. Đối tượng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Luận án đi sâu nghiên cứu những vấn đề lý luận và th ực ti ễn có liên quan đến tổ chức kiểm toán nợ công nói chung do Kiểm toán Nhà n ước Vi ệt
5 Nam thực hiện với các nội dung cơ bản là xác định căn cứ kiểm toán, mục tiêu kiểm toán, nội dung, quy trình, phương thức tổ chức kiểm toán nợ công. 4.2. Phạm vi nghiên cứu Luận án chỉ hệ thống hóa các vấn đề cơ bản về nợ công, vai trò của nợ công và quản lý nợ công cũng như tình hình nợ công trên thế giới nói chung và của Việt Nam nói riêng; những đặc điểm cơ bản của nợ công; xác định vai trò của Kiểm toán Nhà nước trong kiểm toán nợ công, các khuy ến cáo c ủa INTOSAI đối với kiểm toán nợ công; xác định yêu cầu đặt ra với vi ệc t ổ chức kiểm toán nợ công; không đi sâu nghiên cứu về thực trạng nợ công và quản lý nợ công của Việt Nam, cũng như quy trình quản lý n ợ, các nghi ệp v ụ về nợ và các vấn đề liên quan đến cơ chế quản lý nợ công.... Đề tài đi sâu nghiên cứu tổ chức kiểm toán nợ công do Ki ểm toán Nhà nước Việt Nam thực hiện với thời gian từ năm 2001 đến năm 2012 đối v ới các nội dung đã xác định trong đối tượng nghiên cứu, đánh giá thực trạng tổ chức kiểm toán nợ công. Nghiên cứu kinh nghiệm tổ chức kiểm toán nợ công của một số nước trên thế giới để rút ra các bài h ọc cho Ki ểm toán Nhà n ước Việt Nam. Trên cơ sở đó đề xuất các giải pháp và điều kiện nhằm hoàn thiện tổ chức kiểm toán nợ công phù hợp với điều kiện cụ th ể về tổ chức kiểm toán nợ công của Kiểm toán Nhà nước Việt Nam, trong đó t ập trung nghiên cứu về căn cứ kiểm toán nợ công, mục tiêu, nội dung kiểm toán nợ công, quy trình và phương thức tổ chức kiểm toán nợ công. 5. Phương pháp nghiên cứu Đề tài sử dụng phương pháp nghiên cứu cơ bản, như: phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, kết h ợp với lôgíc h ọc...; S ử d ụng ph ương pháp nghiên cứu tài liệu, tổng hợp, phân tích, hệ th ống hoá; S ử d ụng ph ương pháp chuyên gia (phỏng vấn hoặc hội nghị) để lấy ý kiến các chuyên gia v ề lĩnh vực nghiên cứu. Sử dụng Hồ sơ các cuộc kiểm toán có liên quan c ủa C ơ quan KTNN trong phạm vi nghiên cứu, để phân tích, đánh giá thực trạng tổ chức kiểm toán nợ công trong giai đoạn hiện nay.
6 Để đạt được mục tiêu nghiên cứu đề ra, tác giả đã th ực hiện phân tích các nguồn tài liệu đã thu thập được về kiểm toán quyết toán ngân sách nhà nước, kiểm toán ngân sách địa phương, kiểm toán chuyên đề quản lý và sử dụng vốn trái phiếu Chính phủ, các cuộc kiểm toán sử dụng vốn ODA,... và từ rất nhiều các nguồn khác nhau như: Quan điểm của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước liên quan đến phát triển kinh t ế xã h ội, ngân sách Nhà nước, nợ công và quản lý nợ công; các giáo trình, sách giáo khoa chuyên ngành của một số trường đại học ở trong nước và các bài viết trên các báo, t ạp chí chuyên ngành có uy tín viết về nợ công và kiểm toán nợ công. 6. Những kết luận mới của Luận án Là một đề tài có tính tiên phong trong khoa học về tổ chức kiểm toán nợ công, luận án sẽ đóng góp hữu ích cho công tác nghiên cứu, đào tạo cũng như góp phần nâng cao chất lượng kiểm toán nói chung và kiểm toán nợ công nói riêng. Những đóng góp của luận án thể hiện trên những mặt chủ yếu sau: Một là, hệ thống hóa các khái niệm, các vấn đề lý luận cơ bản về nợ công và kiểm toán nợ công; phân tích vai trò của nợ công và nh ững ảnh hưởng trọng yếu của việc vay nợ trong mối tương quan với yêu c ầu phát triển và nghĩa vụ trả nợ cũng như tác động tiêu cực có th ể có trong t ương lai; làm sáng tỏ mục tiêu, tầm quan trọng của quản lý nợ công. Qua đó, làm rõ yêu cầu giám sát quản lý nợ công và vai trò của Kiểm toán Nhà n ước trong ki ểm toán nợ công. Hai là, Luận án đã phân tích làm sáng tỏ vai trò của Ki ểm toán Nhà nước đối với nợ công là xác nhận tính trung thực của thông tin trên các báo cáo vay nợ, giúp cải thiện tính minh bạch và công khai các thông tin nợ công trong quản lý nợ công; cảnh báo, khuyến cáo các khả năng có thể xẩy ra rủi ro tài chính quốc gia giúp Quốc hội, Chính phủ đánh giá tính b ền v ững c ủa các khoản nợ; thông báo kịp thời cho cơ quan có thẩm quyền về nh ững trường hợp bất thường và khả năng thâm hụt trong quản lý, sử dụng nợ công. Luận án đã tổng hợp đưa ra năm (05) khuyến cáo về kiểm toán nợ công của
7 INTOSAI. Qua đó, đưa ra các yếu tố cần thiết trong tổ chức ki ểm toán n ợ công. Ba là, trên cơ sở tình hình chung về nợ công của các nước trên thế giới, tình hình nợ công và quản lý nợ công của Việt Nam trong nh ững năm g ần đây, Luận án đã đánh giá thực trạng cơ sở pháp lý và căn cứ của kiểm toán nợ công, thực trạng mục tiêu, nội dung, quy trình và phương thức tổ chức kiểm toán nợ công. Luận án đưa ra bốn (04) kết quả đạt được và ba (03) tồn tại, trong đó qua 19 năm hoạt động, Kiểm toán Nhà nước vẫn chưa tiến hành kiểm toán nợ công một cách đầy đủ, chưa có ý kiến kiến nghị có tính vĩ mô, chưa có đánh giá giám sát về cơ cấu, chi phí,... để hoàn thiện công tác quản lý nợ công. Bốn là, xuất phát từ định hướng phát triển đất nước với vấn đề nợ công, định hướng phát triển Kiểm toán Nhà nước Việt Nam về ki ểm toán n ợ công và kinh nghiệm kiểm toán nợ công của một số nước (Đức, Ucraina, Mỹ, Mexico) cùng bài học rút ra cho Việt Nam, Luận án đã đ ề xu ất chín (09) gi ải pháp để hoàn thiện tổ chức kiểm toán nợ công. Trong đó, trọng tâm là: (1) Hoàn thiện nội dung kiểm toán nợ công bao gồm: Kiểm toán tính trung thực hợp lý các báo cáo nợ công; kiểm toán cơ cấu vay nợ; kiểm toán chi phí vay nợ; kiểm toán sử dụng các khoản vay; kiểm toán cấp bảo lãnh của Chính phủ; kiểm toán tính tuân thủ, hiệu lực, hiệu quả của quản lý n ợ công; kiểm toán việc thực hiện chức năng nhiệm vụ của cơ quan quản lý nợ công,.. (2) Hoàn thiện phương thức tổ chức kiểm toán nợ công, cụ thể là: Kiểm toán các báo cáo thường niên về nợ công, kiểm toán theo chuyên đ ề, kiểm toán theo từng dự án, công trình cụ th ể sử dụng nợ công. T ập trung kiểm toán ở các cơ quan được giao nhiệm vụ quản lý nợ công (B ộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và đầu tư, Ngân hàng Nhà nước). Kiểm toán toàn di ện theo chu kỳ kép kín từ quá trình vay, giải ngân thanh toán và trả nợ.
8 Năm là, đề xuất những điều kiện nâng cao hiệu quả các nhóm giải pháp: các cơ quan Nhà nước cần tạo điều kiện về môi trường pháp lý, cung cấp thông tin đầy đủ, kịp thời, công khai minh b ạch và hoàn thi ện c ơ ch ế quản lý nợ công. KTNN cần có đội ngũ cán bộ đáp ứng yêu cầu, ứng dụng các phương pháp, kỹ thuật kiểm toán tiên tiến và t ổ ch ức đ ơn v ị riêng v ề kiểm toán hoạt động. 7. Kết cấu của đề tài Ngoài phần mở đầu, kết luận, mục lục, phụ lục và Danh mục tài liệu tham khảo, nội dung chính của đề tài được chia làm 3 chương: - Chương 1: Lý luận cơ bản về nợ công và tổ chức kiểm toán nợ công; - Chương 2: Thực trạng tổ chức kiểm toán nợ công do Kiểm toán Nhà nước Việt Nam thực hiện; - Chương 3: Định hướng và giải pháp hoàn thiện tổ chức kiểm toán n ợ công do Kiểm toán Nhà nước Việt Nam thực hiện. Chương 1 LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ NỢ CÔNG VÀ TỔ CHỨC KIỂM TOÁN NỢ CÔNG 1.1. Nợ công và quản lý nợ công 1.1.1. Một số khái niệm cơ bản về nợ công Cho đến nay các khái niệm nợ vẫn còn rất nhiều tranh luận, vấn đề không phải là các nghiệp vụ vay trả như thế nào mà lại tập trung vào các tranh luận xác định các khu vực vay nợ, và được tính nh ư th ế nào đ ối v ới từng loại vay nợ; các khoản vay nợ tác động như th ế nào đ ến v ị th ế tài khoá của quốc gia. Để hiểu rõ hơn về nợ công chúng ta xem xét một số khái niệm: Khái niệm nợ: Theo các tài liệu hướng dẫn về th ống kê nợ c ủa các định chế tài chính quốc tế, “Nợ” là toàn bộ số dư còn lại tại một thời điểm nhất định của các khoản vay mà một đối tượng nào đó có nghĩa vụ ph ải thanh toán (cả gốc, lãi, phí và các chi phí khác có liên quan) vào một hoặc nhiều thời điểm trong tương lai. Theo từ điển kinh tế, tài chính, ngân hàng, do PGS.TS
9 Lê Văn Tề biên soạn, Nhà xuất bản chính trị quốc gia xu ất b ản năm 1996 thì “nợ” là một số tiền do một cá nhân, xí nghiệp hoặc Chính phủ (bên mượn) nợ người cho vay. Các khoản nợ phát sinh khi một cá nhân, tổ chức, v.v... tiêu xài nhiều hơn khoản lợi tức có được hoặc khi họ cố tình đề ra phương án vay tiền để mua một số hàng hoá, dịch vụ hoặc tích sản nào đó. Nợ cá nhân có thể bao gồm: cầm cố, tín dụng trả góp, vay ngân hàng và thấu chi. N ợ c ủa Chính phủ có thể theo dạng các trái khoán dài hạn, trái phiếu ngắn hạn c ủa ngân khố. Nợ Quốc gia hay chính xác hơn là nợ nước ngoài của Quốc gia được hiểu là toàn bộ số vay nợ nước ngoài của khu vực công và khu vực tư nhân tại một thời điểm có trách nhiệm hoàn trả trong một thời kỳ nhất định. Nợ nước ngoài tại một thời điểm là số dư các nghĩa vụ nợ th ực tế (không k ể nghĩa vụ dự phòng) mà người vay phải thanh toán lãi và/hoặc gốc vào m ột hoặc nhiều thời điểm trong tương lai, và là nợ của người cư trú đối với người không cư trú. Theo định nghĩa này, các khoản nợ được phát hành trong nước (ví dụ trái phiếu Chính phủ), không kể là bằng ngoại tệ hay n ội t ệ, n ếu do người không cư trú nắm giữ cũng được coi là “Nợ nước ngoài”. Căn cứ theo đối tượng là người vay, Nợ nước ngoài được phân thành: - Nợ nước ngoài của Chính phủ, - Nợ nước ngoài của khu vực công, - Nợ nước ngoài của khu vực tư nhân. Nợ công là kết quả của tình trạng bội chi NSNN, vừa có th ể là nguyên nhân làm gia tăng bội chi NSNN trong tương lai. Hiện có nhi ều quan đi ểm khác nhau về xác định nợ công. Giáo sư Michael Parkin của Trường Quản Lý Nhà Nước Kenedy thuộc đại học Harvard cho rằng nợ công là nợ của Chính phủ, là tổng số tiền Chính phủ đã vay mượn từ các h ộ gia đình, các doanh nghiệp trong nước và từ các chủ thể khác ở nước ngoài. Nó phản ánh lượng tích lũy của tất cả các khoản bội chi ngân sách trong quá kh ứ trừ đi t ất c ả những khoản thặng dư ngân sách trong quá khứ. Khái niệm này đứng trên giác
10 độ chủ thể đi vay và mối quan hệ giữa bội chi NSNN với nợ công để xem xét vấn đề. Theo đó, NSNN càng bội chi, nợ công sẽ càng gia tăng. Tuy nhiên, trên giác độ nghĩa vụ chi trả thì khái niệm này ch ưa bao quát đ ược nh ững khoản nợ do các chủ thể khác vay nhưng được Chính phủ bảo lãnh thanh toán. Đây là vấn đề rất cần thiết khi bàn đến quản lý nợ công, đặc bi ệt là đ ối với thực tiễn Việt Nam, các doanh nghiệp khó có khả năng vay nước ngoài nếu không được Chính phủ bảo lãnh. Khi Chính phủ bảo lãnh thanh toán thì trách nhiệm thanh toán cuối cùng thuộc về Chính phủ, nếu doanh nghiệp không thanh toán được Chính phủ sẽ phải trả nợ thay. Đây là áp lực đối với cân đối NSNN của năm phát sinh khoản thanh toán nợ. Hoặc, theo định nghĩa được đăng tải trên các trang web ( www.cia.gov; www.ofina.gov; www.wordnet.princeton.edu; www.enwikipedia.org) nợ công là số tiền mà chính quyền ở tất cả các cấp (trung ương, liên bang, đ ịa phương…) nợ các chủ thể khác. Khái niệm này lại rất khái quát, và cũng chưa làm rõ: các khoản nợ của các doanh nghiệp thuộc khu vực công và tư, mà được chính quyền bảo lãnh, có được xem là nợ công hay không? Nợ công xuất phát từ nhu cầu chi tiêu của chính ph ủ; khi chi tiêu c ủa chính phủ lớn hơn số thuế, phí, lệ phí thu được, Nhà n ước ph ải đi vay (trong hoặc ngoài nước) để trang trải thâm hụt ngân sách. Các khoản vay này s ẽ phải hoàn trả gốc và lãi khi đến hạn, Nhà nước sẽ phải thu thu ế tăng lên đ ể bù đắp. Vì vậy, suy cho cùng nợ công chỉ là s ự l ựa ch ọn th ời gian đánh thu ế: hôm nay hay ngày mai, thế hệ này hay thế h ệ khác. Vay nợ th ực ch ất là cách đánh thuế dần dần, được hầu hết chính phủ các nước s ử dụng đ ể tài tr ợ cho các hoạt động chi ngân sách. Nợ chính phủ thể hiện sự chuyển giao của cải từ thế hệ sau (thế hệ phải trả thuế cao) cho thế hệ hiện tại (th ế h ệ được giảm thuế). Nhìn nhận từ khía cạnh này có hai quan điểm cơ bản về nợ công. Theo quan điểm truyền thống về nợ công, đại diện là Keynes, cho rằng, việc vay nợ của chính phủ làm giảm tiết kiệm của quốc gia và mức tích luỹ vốn, vì số thuế cắt giảm được bù đắp bằng cách vay nợ nên khuyến khích
11 thế hệ hiện tại tiêu dùng nhiều hơn, số người thất nghiệp giảm đi mặc dù lạm phát có thể cao hơn. Tuy nhiên, vay nợ để lại gánh nặng nợ cho thế h ệ tương lai; các thế hệ tương lai phải sống trong một quốc gia vay n ợ n ước ngoài lớn hơn và vốn tích luỹ từ nội bộ nhỏ hơn. Trái ngược với quan điểm truyền thống về nợ công, những người theo quan điểm kinh tế học vĩ mô cổ điển (hình thành từ thập niên 1970), đ ứng đầu là Ricardo-Barro cho rằng, biện pháp cắt giảm thuế được bù đắp bằng nợ chính phủ không kích thích chi tiêu trong ngắn hạn, vì không làm tăng thu nhập thường xuyên của các cá nhân mà chỉ làm dịch chuy ển thuế từ hiện t ại sang tương lai. Chính sách cắt giảm thuế và tài trợ bằng vay nợ s ẽ không gây ra những tác động thực sự đối với nền kinh tế. Việc ch ấp nh ận thâm h ụt giảm thu trong thời kỳ suy thoái, tăng thu trong giai đoạn hưng thịnh và vay nợ cũng là cách “lưu thông thuế” để giảm thiểu những tác đ ộng tiêu c ực c ủa thuế đối với chu trình kinh doanh. Theo định nghĩa của WB và IMF, nợ công là nghĩa vụ nợ của khu vực công, bao gồm các nghĩa vụ nợ của: - Chính phủ trung ương và các bộ; - Các cấp chính quyền địa phương; - Ngân hàng trung ương; - Các thể chế độc lập, nhưng nguồn vốn hoạt động của nó do NSNN quyết định (trên 50% vốn thuộc sỡ hữu nhà nước) và trong trường h ợp v ỡ n ợ nhà nước phải trả nợ thay cho thể chế đó. Theo nghĩa hẹp nợ công bao gồm nghĩa vụ nợ của chính ph ủ trung ương và các cấp chính quyền địa phương, và nợ của các tổ chức độc l ập nh ưng được Chính phủ bảo lãnh thanh toán. Bảo lãnh là cam k ết c ủa Chính ph ủ v ới người cho vay về việc thực hiện nghĩa vụ trả nợ trong trường hợp đến hạn trả nợ mà người vay không thực hiện hoặc thực hiện không đ ầy đ ủ nghĩa v ụ trả nợ.
12 Tùy thuộc vào khuôn khổ thể chế và chính trị, quan ni ệm v ề n ợ công và phạm vi quản lý nợ công của mỗi quốc gia cũng rất khác nhau. Trong Lu ật quản lý nợ công của các nước đều thể hiện phạm vi quản lý n ợ chính ph ủ và nợ được chính phủ bảo lãnh. Một số nước xác định nợ công còn có thêm nợ chính quyền địa phương như: Đài Loan, Bungari, Rumani…, nợ của doanh nghiệp nhà nước phi tài chính như: Thái Lan, Macedonia. Trong Luật Quản lý nợ công năm 2009 của Việt Nam, nợ công cũng được quan niệm theo nghĩa hẹp. Nợ công bao gồm nợ chính phủ, n ợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương, trong đó: - Nợ chính phủ là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, nước ngoài, được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính phủ hoặc các khoản vay khác do Bộ Tài chính ký kết, phát hành, uỷ quy ền phát hành theo quy định của pháp luật. Nợ chính ph ủ không bao g ồm kho ản n ợ do Ngân hàng Nhà nước phát hành nhằm thực hiện chính sách tiền tệ trong từng thời kỳ. - Nợ được Chính phủ bảo lãnh là khoản nợ của doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng vay trong nước, nước ngoài được Chính phủ bảo lãnh. - Nợ chính quyền địa phương là khoản nợ do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ký kết, phát hành hoặc uỷ quyền phát hành. Như vậy, về nguyên tắc, trường hợp Chính phủ không cấp bảo lãnh cho khoản vay của doanh nghiệp nhà nước thì khoản vay đó không thuộc nợ công. Trong trường hợp này, trách nhiệm của Chính phủ với tư cách là ch ủ s ở h ữu của doanh nghiệp nhà nước đối với các khoản nợ tự vay, tự trả của doanh nghiệp nhà nước chỉ trong phạm vi vốn điều lệ mà doanh nghiệp nhà nước được cấp, tương tự đối với các loại hình công ty trách nhiệm hữu hạn, công ty cổ phần khác. Các cuộc khủng khoảng tài chính – tiền tệ ở Mêhicô, Đông Á, Nga, Brasil và đặc biệt là Achentina, Hy Lạp, Tây Ban Nha trong những năm gần đây lại càng làm cho Chính phủ của các nền kinh tế nhận thấy rằng: ở mức độ nhất định và trong bối cảnh nào đó Chính phủ cũng phải chịu trách nhiệm
13 đối với sự vay mượn của khu vực tư bởi vì sự vỡ nợ của khu vực này cũng sẽ ảnh hưởng đến thứ tự xếp hạng tín nhiệm của quốc gia. Từ những phân tích trên và vì tầm quan trọng của việc xác đ ịnh n ợ công, theo tôi, khi đưa ra khái niệm nợ công cần đáp ứng các yêu cầu sau: - Tính chính xác nhằm tránh sự mơ hồ và tranh cãi về việc đưa vào hoặc loại trừ những khoản mục đặc biệt. - Tính rõ ràng giúp cho người sử dụng hiểu và phân tích bảng báo cáo nợ công. - Tính thống nhất về số liệu thống kê và ghi chép kế toán từ năm này sang năm khác và giữa các quốc gia để so sánh và đánh giá. - Tính toàn diện để đảm bảo tất cả các khoản nợ đặc thù được kiểm soát và quản lý. - Tính thích hợp trong việc đưa vào hay loại trừ một khoản nào đó trong nợ công cần phải dựa vào mục tiêu quản lý nợ công và mục đích s ử dụng báo cáo nợ công. Những định nghĩa khác nhau của nợ công được sử dụng cho các mục đích khác nhau. Chẳng hạn, báo cáo nợ công phục vụ cho phân tích kinh tế vĩ mô và xác định nghĩa v ụ thanh toán cu ối cùng thì n ợ công là toàn bộ nợ của khu vực công. Còn nếu báo cáo nợ công được sử dụng để minh chứng tính trách nhiệm về quản lý NSNN của Chính ph ủ trước Qu ốc hội thì định nghĩa nợ công sẽ hẹp hơn, chỉ bao gồm các khoản nợ của các cấp chính quyền. Trong hướng dẫn chung về nợ công được phát hành bởi INTOSAI tháng 5 năm 2000 đã định nghĩa nợ công như sau: “Khoản phải trả hay các cam kết khác được gánh chịu trực tiếp bởi các cơ quan công quyền như là: - Chính phủ trung ương, hay một Chính phủ liên bang, tuỳ thuộc vào thể chế chính trị của từng nước; - Các Chính phủ bang, tỉnh, đô thị, khu vực và địa phương khác; - Các doanh nghiệp, đơn vị kinh doanh do Nhà nước sở hữu hay quản lý;
14 - Các đơn vị Nhà nước khác. Khoản phải trả hay các cam kết khác mà các cơ quan Nhà nước phải gánh vác với vai trò đại diện cho các doanh nghiệp tư nhân hay các đơn vị khác. Việc xử lý đối với các khoản phải trả của ngân hàng trung ương tuỳ thuộc vào địa vị rõ ràng của các ngân hàng và mức độ độc lập c ủa chúng t ừ Chính phủ trung ương”. Trong hướng dẫn của Uỷ ban nợ công của INTOSAI cũng bao hàm các khoản nghĩa vụ trả nợ không chắc chắn là nợ công. Theo h ướng dẫn, một khoản nghĩa vụ hay cam kết có thể xem là nợ công n ếu nó r ơi vào các kho ản kể trên và có thể đo được. Hướng dẫn của INTOSAI đã bao hàm các khoản nghĩa vụ trả nợ chưa chắc chắn là nợ công một cách đặc biệt. Trong những năm gần đây, mức độ các khoản nghĩa vụ trả nợ chưa ch ắc chắn đó tăng một cách đáng kể trong một số nước. Trong nhiều nước các khoản nợ chưa chắc chắn đó đã trở thành nợ thật. Vì vậy, nó được khuyến cáo rằng các khoản vay được bảo lãnh bởi Chính phủ nên là một phần của nợ công, hoặc là tổng số hoặc chỉ trích dự phòng một phần nào đó. Một cách thông lệ, các nước báo cáo nợ công và các thông tin tài chính khác bởi bổn phận của họ là thành viên của các định ch ế tài chính qu ốc t ế như IMF và Ngân hàng Thế giới. Các thông tin nợ công được báo cáo t ới các tổ chức này nên được biên soạn theo các quy định về báo cáo của h ọ. Đặc biệt, các nghĩa vụ nợ của lĩnh vực công được báo cáo tới các tổ ch ức qu ốc t ế nên bao hàm tất cả các nghĩa vụ tài chính của Chính phủ hình thành từ vi ệc vay mượn trực tiếp hay việc bảo lãnh các khoản nợ của các Doanh nghi ệp Nhà nước. Các nghĩa vụ nợ này có thể phân loại thành nợ trong nước và nợ nước ngoài, dựa trên nơi cư trú của chủ nợ.
15 Hệ thống báo cáo nợ của WB (tháng 1/2000) định nghĩa nợ khu vực công (nợ công) như sau: Khu vực công bao gồm các loại thể chế sau đây: - Chính phủ trung ương và các cơ quan của nó; - Chính quyền địa phương như bang, tỉnh và thành phố; - Ngân hàng trung ương; - Các tổ chức tự chủ (Các công ty tài chính và phi tài chính; các ngân hàng thương mại, các đơn vị công ích...) khi: Ngân sách của tổ chức đó là do Chính phủ báo cáo phê duyệt; Chính phủ sở hữu hơn 50% số cổ phần có quyền biểu quyết hay hơn phân nửa số thành viên ban giám đốc là các đ ại diện của Chính phủ; Khi vỡ nợ, nhà nước sẽ phải chịu trách nhiệm trả nợ của tổ chức đó. Nợ tư nhân được nhà nước bảo lãnh là khoản nợ của một cá nhân hay doanh nghiệp tư nhân mà việc thanh toán trả nợ được bảo lãnh bởi m ột tổ chức công theo như định nghĩa ở trên. Nợ công bao gồm các nghĩa vụ nợ ngoài nước và nợ trong nước do Chính phủ trực tiếp vay hoặc bảo lãnh cho các đối tượng khác vay. Khu vực công theo định nghĩa này được hiểu là bao gồm mọi đơn vị thuộc Chính phủ và mọi thể chế phi lợi nhuận, phi thị trường được các đơn vị Chính ph ủ kiểm soát và tài trợ phần lớn. Như vậy, nợ công ở đây được hiểu là bao gồm nợ Chính phủ trung ương, chính quyền địa phương và các thể chế độc lập phi lợi nhuận được Chính phủ tài trợ. Qua đây có th ể thấy nợ công bao g ồm các khoản vay trong nước, vay nước ngoài của Chính phủ trung ương, Chính quyền địa phương và các thể chế phi lợi nhuận, phi th ị trường thuộc Chính phủ kiểm soát và tài trợ. Nghĩa vụ nợ dự phòng (có tài liệu gọi là nghĩa vụ nợ bất thường hay nợ tiềm ẩn) không phải là nghĩa vụ nợ hiện tại mà là nghĩa vụ tiềm tàng trong tương lai. Các nghĩa vụ nợ này chưa được coi là “nợ” cho đ ến khi th ể hi ện rõ và bị đòi phải trả (ví dụ bảo lãnh Chính phủ cho các doanh nghiệp vay nước
16 ngoài hoặc huy động vốn trong nước). Nghĩa vụ nợ dự phòng không phải là nợ trực tiếp nhưng cần phải được kiểm soát và giám sát chặt chẽ và trong khi chúng chưa trở thành nghĩa vụ nợ hiển nhiên có thể theo dõi ghi chép ở d ạng “khoản mục ghi nhớ” hoặc còn gọi là “hạch toán ngoại bảng” hay “dưới dòng”. Hiện nay, khái niệm “Nghĩa vụ nợ dự phòng” còn ch ưa được bi ết đ ến nhiều ở Việt Nam trong khi đó ở những nước có thực tiễn quản lý tốt, các Chính phủ đều dành quan tâm rất lớn đối với việc tổ chức theo dõi, ghi chép, dự báo mức độ ảnh hưởng đến NSNN và đưa vào khoản mục dự phòng khi xây dựng dự toán NSNN để có nguồn chi trả khi nghĩa vụ trả nợ phát sinh trong năm ngân sách. Các nhà quản lý nợ cần xem xét các tác đ ộng c ủa nợ b ất thường đối với vị thế tài chính của Chính phủ, bao gồm kh ả năng thanh khoản chung, khi ra những quyết định về vay mượn. Nợ dự phòng là những quyền đòi về tài chính trong tương lai đối với Chính ph ủ, tuy ch ưa đ ược hình thành cụ thể, nhưng có thể gây ra trách nhiệm tài chính hoặc công nợ c ụ th ể trong những điều kiện nhất định. Đó có thể là các công nợ biết trước (nh ư bảo lãnh của Chính phủ do một đơn vị nào đó trong nước cam kết đ ối với các khoản vay ngoại hối, chương trình bảo hiểm của Chính phủ đối với mất mùa hoặc thiên tai và những công cụ như quyền chọn bán đối với chứng khoán Chính phủ) hoặc không biết trước, khi Chính phủ không có nghĩa vụ hợp đồng phải cung cấp hỗ trợ, nhưng (về sau) lại quyết định thực hiện khi cho rằng chi phí của việc không can thiệp là không chấp nhận được (ví dụ như khi phải cứu giúp khu vực tài chính, các Doanh nghi ệp nhà n ước, ho ặc Chính quyền địa phương). Tuy nhiên, khác với hầu hết các nghĩa vụ tài chính khác của Chính phủ, Nghĩa vụ nợ dự phòng có độ bất ổn – ch ỉ ph ải th ực hi ện n ếu có một sự kiện nào đó diễn ra, và quy mô thanh toán tài chính phụ thuộc vào cấu trúc của cam kết. Kinh nghiệm cho thấy các công nợ bất thường như vậy thường rất lớn, đặc biệt khi liên quan đến việc Chính ph ủ tái vốn hóa h ệ thống ngân hàng, hoặc nghĩa vụ của Chính phủ nảy sinh từ các chương trình được thiết kế kém cỏi nhằm tư nhân hoá các tài sản Chính ph ủ. Nếu công n ợ bất thường được cơ cấu mà không có kiểm soát hoặc động viên phù h ợp, thì
17 Chính phủ thường bị ảnh hưởng bởi rủi ro đạo đức, vì dự phòng ban đầu có thể làm tăng khả năng những công nợ này biến thành hiện th ực. Do đó, Chính phủ cần phải cân đối giữa lợi ích của việc công bố và nh ững h ậu qu ả do r ủi ro đạo đức có thể nảy sinh đối với công nợ bất th ường. Chính ph ủ c ần ki ểm soát khả năng bị rủi ro khi tham gia vào các công nợ bất thường đ ược d ự báo, và phải đảm bảo có đầy đủ thông tin về rủi ro liên quan đ ến nh ững công n ợ như vậy. Ngoài ra, Chính phủ cũng phải nhận thức được các điều kiện có thể gây ra các công nợ bất thường không được báo trước, như việc bóp méo chính sách có thể dẫn đến các biện pháp kém cỏi về quản lý tài s ản và công n ợ trong khu vực ngân hàng. Một số Chính phủ thấy rằng cần phải t ập trung hoá chức năng kiểm soát trên. Các nhà quản lý nợ cần biết rõ v ề công nợ b ất thường được dự báo mà Chính phủ đã tham gia. Các cơ quan tài khoá cũng nên cân nhắc khoản dự phòng ngân sách cho các tổn th ất d ự ki ến do công n ợ b ất thường được dự báo. Trong trường hợp không thể có được nh ững dự toán có thể tin cậy, cần tổng hợp trong phần ghi chú của bảng ngân sách hoặc trong tài khoản tài chính của Chính phủ những thông tin có sẵn v ề chi phí và r ủi ro của công nợ bất thường hoặc những tiêu hao về thanh khoản, vì công n ợ b ất thường có thể thể hiện một rủi ro lớn đối với bảng cân đối của Chính phủ. Chính phủ cũng có thể làm nhiều việc để giảm những rủi ro liên quan đến công nợ bất thường bằng cách củng cố việc quản lý và giám sát, đưa ra những kế hoạch bảo hiểm tiền gửi phù hợp, thực hiện cải cách đi ều hành trong những doanh nghiệp khu vực công, cải thiện chất lượng các chính sách pháp lý và quản lý kinh tế vĩ mô. Trong phạm vi đề tài nghiên cứu này, tác giả chỉ tập trung nghiên cứu về kiểm toán nợ công, trong đó nợ công bao gồm nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa ph ương . Đối với các nghĩa vụ nợ dự phòng sẽ chỉ được đề cập với những nội dung có liên quan đ ến n ợ công. 1.1.2. Các hình thức vay nợ công
18 1.1.2.1. Nợ Chính phủ a. Vay trong nước của Chính phủ Có nhiều hình thức phát hành công cụ vay nợ trong nước c ủa Chính phủ. Tuỳ thuộc vào mục đích vay để tài trợ cho bù đắp thâm hụt ngân sách, thực hiện các khoản vay theo mục tiêu của Chính phủ hay của Quốc hội mà phát hành các công cụ vay khác nhau. Có các hình thức vay nợ trong nước của Chính phủ sau: (1) Tín phiếu kho bạc và Trái phiếu kho bạc - Tín phiếu kho bạc là loại trái phiếu Chính phủ có kỳ hạn dưới 01 năm do Kho bạc Nhà nước phát hành nhằm phát triển thị trường tiền t ệ và huy động vốn để bù đắp thiếu hụt tạm thời của Ngân sách Nhà nước trong năm tài chính. - Trái phiếu Kho bạc là loại trái phiếu Chính phủ có kỳ h ạn t ừ 01 năm trở lên, do Kho bạc Nhà nước phát hành để huy động vốn bù đắp thi ếu h ụt của Ngân sách Nhà nước hàng năm đã được Quốc hội quyết định. Căn cứ yêu cầu của Ngân sách hàng năm, V ụ NSNN đề ngh ị KBNN thực hiện phát hành tín phiếu hoặc trái phiếu theo từng thời gian. NHNN đóng vai trò đại lý tài chính trong các đợt đấu thầu tín phiếu kho bạc. Tín phiếu kho bạc được phát hành với các thời hạn 31 ngày, 182 ngày, 273 ngày và 364 ngày. Trái phiếu kho bạc có thời hạn 1, 2 và 5 năm và đ ược phát hành theo các hình thức: bán lẻ qua hệ thống KBNN; bảo lãnh phát hành; đại lý phát hành; đấu thầu qua thị trường chứng khoán. Cho đến nay mới chỉ có một loại lãi suất (lãi suất cố định) được áp dụng cho tất cả các kỳ hạn tín phi ếu và trái phi ếu kho bạc. Cơ sở dữ liệu về tín phiếu và trái phiếu kho bạc được lưu giữ và xử lý tại KBNN. (2) Trái phiếu công trình trung ương: Trái phiếu công trình trung ương được KBNN phát hành nhằm huy động vốn theo quyết định của Th ủ tướng Chính phủ, cho các dự án thuộc nguồn vốn đầu tư của ngân sách trung ương, đã ghi trong kế hoạch nhưng chưa được bố trí ngân sách trong năm. Từ năm 2003 đến nay, Việt Nam đã phát hành các đợt trái phiếu công trình trung ương với lãi suất cố định, thời hạn 5 năm và 10 năm đ ối v ới trái phi ếu b ằng VNĐ,
19 thời hạn 5 năm đối với trái phiếu bằng Đô la Mỹ, trong đó ch ủ y ếu là trái phiếu bằng VNĐ. Nguồn thu từ các đợt phát hành được sử dụng cho các công trình giao thông và thuỷ lợi quan trọng nằm trong kế hoạch đầu tư của Nhà nước. (3) Trái phiếu đầu tư: Trái phiếu đầu tư có kỳ h ạn từ 01 năm trở lên do các tổ chức tài chính nhà nước, các tổ chức tài chính tín dụng được Th ủ tướng Chính phủ chỉ định phát hành nhằm huy động vốn để đầu tư theo chính sách của Chính phủ. Phương thức phát hành tương tự như trái phiếu KBNN. Hiện nay, Ngân hàng Phát triển (VDB) đang là t ổ ch ức đ ược ch ỉ đ ịnh phát hành trái phiếu đầu tư. Trong một số trường hợp, KBNN cũng có th ể được giao phát hành trái phiếu đầu tư thay mặt VDB. Tiền thu t ừ trái phi ếu đ ầu t ư được theo dõi riêng và chỉ sử dụng cho những mục tiêu kinh t ế đ ược Th ủ tướng Chính phủ phê duyệt. Tổ chức phát hành chịu trách nhiệm thanh toán chi phí phát hành, lãi và gốc trái phiếu khi đến hạn. Ngân sách Nhà nước thanh toán một phần hay toàn bộ lãi suất hoặc cấp bù lãi su ất cho t ổ ch ức phát hành theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ đối với từng mục tiêu kinh tế cụ thể. Các giao dịch về trái phiếu đầu tư được ghi chép theo dõi tại các tổ chức phát hành. (4) Công trái: Công trái là một loại trái phiếu Chính phủ được phát hành cho những mục đích đặc biệt, chủ yếu là công trái xây dựng Tổ qu ốc và công trái giáo dục được phát hành thông qua hệ thống Kho bạc Nhà nước với lãi suất cố định và thời hạn 5 năm. (5) Các hình thức huy động trong nước khác của Chính ph ủ: Là m ột s ố hình thức vay tạm thời của NSNN như vay của Bảo hiểm Xã hội và m ột s ố Quỹ tài chính khác trong quá trình cân đối và điều hành ngân sách hàng năm. b. Vay nước ngoài của Chính phủ: Là hình thức Chính phủ vay của các Chính phủ, tổ chức hay cá nhân người nước ngoài thông qua việc phát hành các công cụ vay nợ. Hiện hành, có các hình thức vay nợ như sau: (1) Vay theo điều kiện Hỗ trợ phát triển chính thức (Official Development Assistance - ODA). ODA là những khoản vay hội đủ 3 điều
20 kiện: (i) Official: được thoả thuận với các chủ nợ chính thức (các Chính ph ủ hoặc các Tổ chức Tài chính quốc tế); (ii) Development: được tài trợ cho các mục đích phát triển; (iii) Assistance: có tính chất h ỗ trợ/ ưu đãi với lãi su ất thấp và thời hạn dài (theo định nghĩa hiện hành là những khoản vay có y ếu t ố cho không ít nhất là 25%). Hiện nay, ODA là hình thức vay nợ chủ y ếu c ủa Chính phủ Việt Nam. Các nhà tài trợ ODA lớn nhất cho Việt Nam hi ện nay là: Chính phủ Nhật, Ngân hàng Thế giới (WB/IDA), Ngân hàng phát triển châu Á (ADB). (2) Vay thương mại dưới các hình thức vay trực tiếp và / hoặc phát hành trái phiếu Chính phủ ra thị trường quốc tế. Hiện nay Chính ph ủ cũng vay một số khoản vay với lãi suất thị trường của các Ngân hàng đ ầu t ư qu ốc tế như Ngân hàng đầu tư Bắc Âu (NIB), Ngân hàng đầu tư châu Âu (EIB)... Vài năm gần đây, do sự thay đổi trong xếp hạng quốc gia thành viên của ADB, Việt Nam đã bắt đầu tiếp cận và vay một số khoản từ nguồn vốn thông thường (OCR) của tổ chức này. Một số tổ chức phát triển của các Chính phủ lâu nay vẫn dành ODA cho Việt Nam hiện cũng đã giới thiệu những sản phẩm tín dụng mới có lãi suất dựa trên cơ sở LIBOR hoặc EURIBOR. Năm 2005, Việt Nam cũng đã phát hành lần đ ầu tiên trái phi ếu Chính phủ ra thị trường quốc tế với số lượng 750 triệu Đôla Mỹ. Một phần vốn vay của Chính phủ (bao gồm cả vay ODA và vay th ương mại) đ ược cho các chủ thể trong nước vay lại để đầu tư cho các ch ương trình, d ự án đ ầu t ư phát triển trọng điểm của Nhà nước hoặc nằm trong danh mục, phù h ợp với quy hoạch đầu tư phát triển của Nhà nước đã được cấp thẩm quyền phê duyệt. Các khoản cho vay lại không được h ạch toán trực ti ếp vào NSNN nh ư các khoản vay bù đắp bội chi ngân sách nhưng được báo cáo hàng năm cho Quốc hội cùng với quyết toán NSNN. 1.1.2.2. Nợ được Chính phủ bảo lãnh Theo quy định tại Nghị định số 15/2011/NĐ-CP ngày 16/02/2011 về cấp và quản lý bảo lãnh chính phủ thì bảo lãnh chính ph ủ là b ảo lãnh có tính pháp lý cao nhất tại Việt Nam; Cam kết bảo lãnh chính phủ được thực hiện dưới