Luận án Tiến sĩ Quản lý công: Xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và cơ quan ngang Bộ

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:227

Thêm vào BST

Báo xấu

18
lượt xem 10
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận án "Xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và cơ quan ngang Bộ" nghiên cứu để xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và cơ quan ngang Bộ trên cơ sở thực tiễn hoạt động của Bộ và cơ quan ngang Bộ của Việt Nam.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận án Tiến sĩ Quản lý công: Xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và cơ quan ngang Bộ

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN MẠNH CƯỜNG XÂY DỰNG TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ CHẤT LƯỢNG HOẠT ĐỘNG CỦA BỘ VÀ CƠ QUAN NGANG BỘ CHUYÊN NGÀNH: Quản lý công MÃ SỐ: 9 34 04 03 HÀ NỘI, 2022
2 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN MẠNH CƯỜNG XÂY DỰNG TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ CHẤT LƯỢNG HOẠT ĐỘNG CỦA BỘ VÀ CƠ QUAN NGANG BỘ CHUYÊN NGÀNH: Quản lý công MÃ SỐ: 9 34 04 03 Người hướng dẫn khoa học: 1. PGS.TS Nguyễn Thị Thu Vân 2. TS. Đinh Duy Hòa HÀ NỘI, 2022
3 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học của riêng tôi. Các tài liệu được trích dẫn trong luận án là trung thực, có nguồn gốc và xuất xứ rõ ràng. Các kết quả nghiên cứu của luận án chưa được công bố trong bất kỳ công trình nghiên cứu nào khác. Hà Nội, ngày tháng năm 2022 Nghiên cứu sinh Nguyễn Mạnh Cường
4 LỜI CẢM ƠN Qua thời gian học tập và nghiên cứu tại Học viện Hành chính quốc gia, tôi đã hoàn thành luận án “Xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và cơ quan ngang Bộ”. Nghiên cứu sinh xin bày tỏ lòng biết ơn chân thành và sâu sắc nhất tới tập thể nhà khoa học đã tận tình hướng dẫn trong suốt quá trình thực hiện nghiên cứu luận án: PGS.TS. Nguyễn Thị Thu Vân – Trưởng khoa Khoa Văn bản và Công nghệ hành chính, Học viện Hành chính quốc gia và TS. Đinh Duy Hòa – Nguyên Vụ trưởng Vụ Cải cách hành chính, Bộ Nội vụ. Đồng thời, NCS xin gửi lời cảm ơn trân trọng tới lãnh đạo Học viện Hành chính quốc gia, lãnh đạo Khoa Khoa học hành chính và tổ chức nhân sự, Khoa Sau đại học, các thầy cô giáo tại Học viện Hành chính quốc gia đã tạo điều kiện thuận lợi, tận tình giúp đỡ, góp ý về chuyên môn trong suốt quá trình học tập và nghiên cứu. Nghiên cứu sinh xin gửi lời cảm ơn tới công chức các bộ: Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, Bộ Tư pháp, Bộ Tài nguyên và môi trường, Bộ Nội vụ, Bộ Tài chính, Văn phòng Chính phủ, Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam; Cảm ơn các đồng nghiệp là công chức tại các cơ quan, tổ chức của các tỉnh, thành phố: Đà Nẵng, Đồng Tháp, Ninh Bình, Bắc Giang, Hưng Yên, Quảng Ninh, Hà Nội, Thừa Thiên Huế, Quảng Nam, Đắk Lắk, Đắk Nông… đã hợp tác và hỗ trợ trong quá trình tác giả thực hiện khảo sát để thu thập số liệu thực tiễn. Cảm ơn gia đình, bạn bè và các đồng nghiệp đã chia sẻ, hỗ trợ về tài liệu, động viên về tinh thần trong suốt quá trình học tập, nghiên cứu. Nội dung luận án có thể còn tồn tại những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu, xem xét thêm nhằm ứng dụng phù hợp vào thực tiễn cải cách hành chính ở nước ta, đặc biệt là trong việc đánh giá chất lượng hoạt động của các tổ chức. Nghiên cứu sinh rất mong muốn nhận được sự góp ý hoàn thiện để tiếp tục nghiên cứu các vấn đề có liên quan. Tác giả luận án
5 MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN ..........................................................................................................1 LỜI CẢM ƠN ................................................................................................................4 PHẦN MỞ ĐẦU ..........................................................................................................13 1. Lý do chọn đề tài ........................................................................................................................ 13 2. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu ............................................................................................... 16 2.1. Mục đích nghiên cứu .............................................................................................. 16 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu .............................................................................................. 16 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu............................................................................................ 17 3.1. Đối tượng nghiên cứu ............................................................................................. 17 3.2. Phạm vi nghiên cứu ................................................................................................ 17 4. Phương pháp nghiên cứu........................................................................................................... 17 5. Đóng góp mới của Luận án....................................................................................................... 19 6. Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết nghiên cứu ......................................................................... 20 7. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài ................................................................................. 21 8. Kết cấu của Luận án................................................................................................................... 22 Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VỀ ĐÁNH GIÁ CHẤT LƯỢNG TRONG KHU VỰC CÔNG .......................................................................23 1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu về đánh giá; đánh giá chất lượng; quản lý chất lượng và đánh giá theo kết quả tổ chức trong khu vực công ..................................................................... 23 1.1.1. Các công trình trên thế giới ................................................................................23 1.1.2. Các công trình trong nước ..................................................................................31 1.2. Tổng quan tình hình nghiên cứu về tiêu chí đánh giá hoạt động của tổ chức trong khu vực công.................................................................................................................................................. 34 1.2.1. Các công trình trên thế giới ................................................................................34 1.2.2. Các công trình trong nước ..................................................................................39 1.3. Đánh giá về những kết quả của các công trình khoa học đã nghiên cứu và những vấn đề đặt ra cần tiếp tục nghiên cứu........................................................................................................ 43 1.3.1. Đánh giá chung về những kết quả của các công trình khoa học đã nghiên cứu 43 1.3.2. Những vấn đề đặt ra cần tiếp tục nghiên cứu .....................................................46 Tiểu kết Chương 1.......................................................................................................................... 47 Chương 2 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ XÂY DỰNG TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ CHẤT LƯỢNG HOẠT ĐỘNG CỦA BỘ VÀ CƠ QUAN NGANG BỘ............................. 49 2.1. Tổng quan về Bộ và cơ quan ngang Bộ ............................................................................... 49 2.1.1. Khái niệm .............................................................................................................49
6 2.1.2. Vị trí, vai trò ........................................................................................................51 2.1.3. Nguyên tắc tổ chức và hoạt động ........................................................................51 2.1.4. Hoạt động và đặc điểm hoạt động của Bộ và cơ quan ngang Bộ .......................52 2.2. Chất lượng hoạt động và đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và cơ quan ngang Bộ. 58 2.2.1. Chất lượng hoạt động của Bộ và cơ quan ngang Bộ ..........................................58 2.2.2. Đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và cơ quan ngang Bộ ........................... 67 2.3. Quan điểm, nguyên tắc xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và cơ quan ngang Bộ................................................................................................................................ 74 2.3.1. Khái niệm tiêu chí, khung tiêu chí, xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và cơ quan ngang Bộ ................................................................................74 2.3.2. Quan điểm xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và cơ quan ngang Bộ ........................................................................................................................77 2.3.3. Nguyên tắc xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và cơ quan ngang Bộ ........................................................................................................................78 2.4. Cấu trúc của Khung tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và cơ quan ngang Bộ ........................................................................................................................................ 80 2.4.1. Cơ sở đề xuất Khung tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB .......................................................................................................................................80 2.4.2. Nội dung Khung tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB ....................83 2.4.3. Phương pháp đánh giá theo tiêu chí ...................................................................93 2.5. Các yếu tố ảnh hưởng đến xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và cơ quan ngang Bộ................................................................................................................................ 95 2.5.1. Các yếu tố tổ chức - pháp lý ................................................................................95 2.5.2. Các yếu tố tổ chức thực hiện ...............................................................................95 2.5.3. Các yếu tố thanh tra, kiểm tra, giám sát, đánh giá .............................................96 2.5.4. Công tác cải cách hành chính nhà nước, hiện đại hóa hành chính và xu hướng phát triển của đời sống xã hội .......................................................................................97 Tiểu kết Chương 2.......................................................................................................................... 97 Chương 3 CƠ SỞ THỰC TIỄN CỦA XÂY DỰNG TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ CHẤT LƯỢNG HOẠT ĐỘNG CỦA BỘ VÀ CƠ QUAN NGANG BỘ............................. 99 3.1. Thực trạng công tác đánh giá chất lượng hoạt động và tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và cơ quan ngang Bộ ở Việt Nam ......................................................................... 99 3.1.1. Đánh giá thông qua hệ thống các báo cáo ........................................................100 3.1.2. Đánh giá thông qua các bộ Chỉ số ....................................................................101 3.1.3. Đánh giá chung về công tác đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và cơ quan ngang Bộ ......................................................................................................................109 3.2. Kinh nghiệm thế giới về đánh giá chất lượng hoạt động của tổ chức khu vực công ..... 115 3.2.1. Kinh nghiệm của Hoa Kỳ ..................................................................................115
7 3.2.2. Kinh nghiệm của Vương quốc Anh ....................................................................122 3.2.3. Kinh nghiệm của Liên bang Australia ...............................................................126 3.2.4. Kinh nghiệm đánh giá chất lượng hoạt động các cơ quan, tổ chức nhà nước của Trung Quốc ..................................................................................................................127 3.2.5. Thực tiễn ứng dụng mô hình Khung đánh giá tổng hợp (CAF) tại một số quốc gia Châu Âu .......................................................................................................................130 3.3. Những gợi mở cho việc xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và cơ quan ngang Bộ ở Việt Nam......................................................................................................... 134 3.4. Đề xuất xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và cơ quan ngang Bộ từ kết quả khảo sát tại một số Bộ, cơ quan ..................................................................................... 137 Chi tiết kết quả khảo sát tại Phụ lục 5 (Phân tích kết quả khảo sát) ........................................ 138 3.4.1. Thực trạng việc đánh giá cơ quan, tổ chức hành chính nói chung, Bộ và cơ quan ngang Bộ nói riêng trong thời gian vừa qua ...............................................................138 3.4.2. Trục nội dung và các tiêu chí thông tin đầu vào: ..............................................139 Tiểu kết Chương 3........................................................................................................................ 144 Chương 4 ĐỀ XUẤT KHUNG TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ CHẤT LƯỢNG HOẠT ĐỘNG CỦA BỘ VÀ CƠ QUAN NGANG BỘ .......................................................147 4.1. Mục tiêu, phương hướng xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và cơ quan ngang Bộ.............................................................................................................................. 147 4.1.1. Mục tiêu .............................................................................................................147 4.1.2. Phương hướng ...................................................................................................148 4.2. Đề xuất Khung tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và cơ quan ngang Bộ và một số vấn đề liên quan ............................................................................................................... 149 4.2.1. Cơ sở đề xuất xây dựng Khung tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và cơ quan ngang Bộ ........................................................................................................149 4.2.2. Đề xuất Khung tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và cơ quan ngang Bộ .................................................................................................................................151 4.2.3. Sử dụng Khung tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và cơ quan ngang Bộ .................................................................................................................................158 4.2.4. Thí điểm Khung tiêu chí ....................................................................................166 4.3. Điều kiện đảm bảo thực hiện ............................................................................................... 167 4.3.1. Điều kiện về mặt chính sách, pháp luật.............................................................167 4.3.2. Điều kiện về tổ chức bộ máy và nhân sự (kiến nghị về mô hình đánh giá với việc hình thành cơ quan đánh giá)......................................................................................168 4.3.3. Đảm bảo nguồn lực tài chính cho tổ chức thực hiện ........................................168 4.3.4. Tăng cường sự tham gia của cá nhân, tổ chức, các nhà khoa học, quản lý .....169 4.3.5. Các điều kiện đảm bảo khác ..............................................................................169 Tiểu kết Chương 4........................................................................................................................ 170
8 KẾT LUẬN ................................................................................................................172 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .................................................................175 Phụ lục 1 .....................................................................................................................184 Phụ lục 2 .....................................................................................................................192 Phụ lục 3 .....................................................................................................................197 Phụ lục 4 .....................................................................................................................208 Phụ lục 5 .....................................................................................................................213
9 DANH MỤC BẢNG Bảng 1: Bộ tiêu chí đánh giá Chỉ số đánh giá LDEA giai đoạn 2005-2009 [Nguồn: 93].............103 Bảng 2: Các lĩnh vực đánh giá và số lượng tiêu chí, tiêu chí thành phần đánh giá chất lượng CCHC các Bộ ........................................................................................................................................................105 Bảng 3: Các tiêu chí thành phần đánh giá chất lượng CCHC ...........................................................106 Bảng 5: Bảng các tiêu chí và chấm điểm hiệu suất/kết quả hoạt động của tổ chức công ở Hoa Kỳ [26, tr.264].................................................................................................................................................120 Bảng 6: Bảng các chỉ số đánh giá sự hài lòng của người dân đối với cơ quan nhà nước ở Vương quốc Anh...................................................................................................................................................125 Bảng 7: Sự hỗ trợ về chính trị trong việc sử dụng mô hình TQM và CAF tại các quốc gia.........132 Bảng 8: Các cấp độ thực hiện mô hình CAF .......................................................................................132 Bảng 9: Thang điểm đánh giá cho từng tiêu chí thành phần (Theo phương pháp đánh giá truyền thống được thực hiện đối với CAF) ......................................................................................................133 Bảng 10: Khung tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động Bộ và CQNB..........................................152 Bảng 11: Các tiêu chí đánh giá của mô hình Malcolm Baldrige National Quality Award (Bảng tiêu chí đánh giá năm 1991)...........................................................................................................................184 Bảng 12: Các tiêu chí đánh giá của mô hình Malcolm Baldrige National Quality Award (Bảng tiêu chí đánh giá năm 1997)...........................................................................................................................185 Bảng 13: So sánh các tiêu chí của Bộ Y tế và Ủy ban Chăm sóc sức khỏe Vương quốc Anh.187 Bảng 14: Ví dụ về tác động và các chỉ số kết quả theo Khung Kết quả tác động và đầu ra giai đoạn tài chính 2006-2007 của Chính phủ Australia [51, tr.22]...................................................................188 Bảng 15: Ví dụ về Dự kiến tác động và một số chỉ số kết quả đầu ra chính của năm kế hoạch 2008- 2009 của Bộ Giáo dục, Lao động và Quan hệ việc làm thuộc Liên bang Australia [83] ..............189 Bảng 16: Mô hình đánh giá tổng hợp (Common Assessment Framework - CAF) bao gồm 9 tiêu chí và 28 tiêu chí thành phần ..................................................................................................................190 Bảng 17: Bảng tiêu chí, tiêu chí thành phần đánh giá Chỉ số MEI năm 2011 [93]........................192 Bảng 18: Bảng tiêu chí, tiêu chí thành phần đánh giá Chỉ số MEI năm 2014 [93]........................192 Bảng 19: Tiêu chí, tiêu chí thành phần đánh giá Chỉ số CCHC năm 2018.....................................193 Bảng 19: Bộ tiêu chí đánh giá lĩnh vực xây dựng và nâng cao chất lượng đội ngũ CCVC của Bộ và CQNB theo Chỉ số CCHC .....................................................................................................................205 Bảng 20: Phương pháp đánh giá chất lượng hoạt động .....................................................................213 Bảng 21: Các trục đánh giá hoạt động Bộ và CQNB qua khảo sát..................................................216
10 Bảng 22: Các tiêu chí đánh giá địa vị pháp lý, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn ..........................216 Bảng 23: Tỷ lệ % về sự cần thiết của các tiêu chí thuộc nội dung địa vị pháp lý, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn qua khảo sát.....................................................................................................................218 Bảng 24: Các tiêu chí đánh giá tiêu chuẩn cơ cấu tổ chức.................................................................218 Bảng 25: Tỷ lệ % về sự cần thiết của các tiêu chí thuộc nội dung cơ cấu tổ chức qua khảo sát ......219 Bảng 26: Các tiêu chí đánh giá nguồn nhân lực và các nguồn lực khác..........................................220 Bảng 27: Mức độ cần thiết của các tiêu chí thuộc nội dung nguồn nhân lực qua khảo sát........221 Bảng 28: Các tiêu chí đánh giá quy trình giải quyết công việc .........................................................222 Bảng 29: Mức độ cần thiết của các tiêu chí thuộc nội dung quy trình giải quyết công việc qua khảo sát ..................................................................................................................................223 Bảng 30: Các tiêu chí đánh giá kết quả thực hiện nhiệm vụ..............................................................223 Bảng 31: Mức độ cần thiết của các tiêu chí thuộc nội dung Kết quả thực hiện nhiệm vụ qua khảo sát ............................................................................................................................................224 Bảng 32: Các tiêu chí đánh giá Trục nội dung ý kiến phản hồi ........................................................225 Bảng 33: Mức độ cần thiết của các tiêu chí thuộc nội dung Ý kiến phản hồi từ ............................225 Bảng 34: Các đề xuất về phương pháp đánh giá qua khảo sát ..........................................................226 Bảng 35: Các đề xuất về Mô hình đánh giá .........................................................................................226
11 DANH MỤC BIỂU ĐỒ Biểu đồ 1: Nguyên tắc sử dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ............................................................164 Biểu đồ 2: Xếp hạng chất lượng VBQPPL năm 2014 (Nguồn: Báo cáo MEI 2014 [93, tr. 59] ........................................................................................................................................................197 Biểu đồ 3: Xếp hạng chất lượng hiệu quả tổ chức thi hành pháp luật năm 2014 (Nguồn: Báo cáo MEI 2014 [93, tr. 79] ..............................................................................................................................198 Biểu đồ 4: Giá trị trung bình đạt được của các Bộ và CQNB tại lĩnh vực xây dựng và tổ chức thực hiện thể chế (Nguồn: tổng hợp kết quả Chỉ số CCHC hàng năm) ...................................................199 Biểu đồ 5: Kết quả Chỉ số của các Bộ và CQNB tại lĩnh vực xây dựng và tổ chức thực hiện thể chế qua các năm (Nguồn: tổng hợp kết quả Chỉ số CCHC).....................................................................202 Biểu đồ 6: Giá trị trung bình đạt được của các Bộ và CQNB tại lĩnh vực công vụ, công chức (Nguồn: tổng hợp qua kết quả Chỉ số CCHC hàng năm) .................................................................................202 Biểu đồ 7: Kết quả Chỉ số của các Bộ và CQNB tại lĩnh vực nâng cao chất lượng đội ngũ công chức, viên chức qua các năm (Nguồn: tổng hợp qua kết quả Chỉ số CCHC hàng năm) .............207 Biểu đồ 8: Các trục đánh giá được đề xuất qua khảo sát....................................................................215 Biểu đồ 9: Số liệu tổng hợp về Trục nội dung chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn...........................217 Biểu đồ 10: Số liệu tổng hợp về Trục nội dung cơ cấu tổ chức ........................................................219 Biểu đồ 11: Số liệu tổng hợp về Trục nội dung nguồn nhân lực và các nguồn lực khác ..............220 Biểu đồ 12: Số liệu tổng hợp về Trục nội dung quy trình giải quyết công việc..............................222 Biểu đồ 13: Số liệu tổng hợp về Trục nội dung kết quả thực hiện nhiệm vụ ..................................224 Biểu đồ 14: Số liệu tổng hợp về Trục nội dung ý kiến phản hồi từ các nhóm đối tượng liên quan ..................................................................................................................................................225
12 DANH MỤC VIẾT TẮT CAF (Common Assessment Framework) - Mô hình Khung đánh giá tổng hợp CCHC Cải cách hành chính CCVC Công chức, viên chức CNTT Công nghệ thông tin CQNB Cơ quan ngang Bộ ĐVSNCL Đơn vị sự nghiệp công lập HCNN Hành chính nhà nước KH&CN Khoa học và công nghệ MBNQA (Malcolm Baldrige National Quality Award) - Mô hình Giải thưởng chất lượng Quốc gia Malcolm Baldrige MEI (Ministerial Effectiveness Index) Chỉ số hiệu quả hoạt động xây dựng và thi hành pháp luật về kinh doanh Ngân hàng Ngân hàng Nhà nước Việt Nam NNVN PAKN Phản ánh, kiến nghị PAR INDEX Public Administration Reform Index (Chỉ số CCHC) PSA Public Service Agreement - “Thỏa ước dịch vụ công” QLNN Quản lý nhà nước QPPL Quy phạm pháp luật TCBM Tổ chức bộ máy TCC Tài chính công TCNS Tài chính ngân sách TCTP Tiêu chí thành phần TQM (Total Quality Management) - Mô hình Quản lý chất lượng toàn diện TTCP Thanh tra Chính phủ TTHC Thủ tục hành chính VBQPPL Văn bản quy phạm pháp luật PCI (Provincial Competitiveness Index) - Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh PAPI (The Viet Nam Provincial Governance and Public Administration Performance Index) - Chỉ số Hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh ở Việt Nam
13 PHẦN MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Kể từ năm 1986, đất nước ta bước vào một giai đoạn phát triển mới, giai đoạn thực hiện đường lối đổi mới toàn diện do Đảng Cộng sản Việt Nam khởi xướng và lãnh đạo, cùng với trọng tâm là cải cách kinh tế, công cuộc cải cách bộ máy hành chính nhà nước (HCNN) đã được triển khai tích cực. Các chủ trương, quan điểm về cải cách bộ máy nhà nước của Đảng và Nhà nước được hình thành, phát triển và cụ thể hóa trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội. Đặc biệt, Nghị quyết Hội nghị Trung ương 8 Khóa VII năm 1995 về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam, trọng tâm là cải cách một bước nền hành chính, trong đó xác định rõ 3 nội dung của cải cách hành chính (CCHC) là cải cách thể chế của nền hành chính, chấn chỉnh tổ chức bộ máy và quy chế hoạt động của hệ thống hành chính và xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức. Tiếp theo đó, các quan điểm của Đảng đối với cải cách tổ chức bộ máy HCNN tiếp tục được thể hiện rõ trong Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX, X, XI và XII, XIII. Nghị quyết số 18-NQ/TW Hội nghị lần thứ 6 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII về Một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả được ban hành, trong đó, có một số quan điểm, chủ trương, nhiệm vụ nhằm từng bước “thực hiện nguyên tắc một cơ quan thực hiện nhiều việc và một việc chỉ giao cho một cơ quan chủ trì thực hiện và chịu trách nhiệm chính. Mô hình và quy mô tổ chức bộ máy phải phù hợp với tính chất, đặc điểm, chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan, đơn vị, địa phương”; hoặc “Phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cơ quan, tổ chức, khắc phục được tình trạng chồng chéo, trùng lắp hoặc bỏ sót chức năng, nhiệm vụ giữa các cơ quan, tổ chức trong hệ thống chính trị”… Nghị quyết 30c/NQ-CP ngày 08/11/2011 về Chương trình tổng thể CCHC nhà nước giai đoạn 2011-2020 được ban hành cũng nhằm thực hiện những mục tiêu về xây dựng hệ thống các cơ quan HCNN từ Trung ương tới cơ sở thông suốt, trong sạch, vững mạnh, hiện đại, hiệu lực, hiệu quả. Thực hiện Nghị quyết 30c/NQ-CP, trong giai đoạn vừa qua, công tác CCHC nói chung, công tác cải cách tổ chức bộ máy HCNN đã đạt được những kết quả tích cực. Nhiều văn bản quy
14 phạm pháp luật (VBQPPL) cũng như các quy định, chính sách được ban hành nhằm từng bước nâng cao chất lượng hoạt động của cơ quan HCNN từ Trung ương đến địa phương. Một số mô hình, quy định pháp luật, chính sách về đánh giá đã được đưa vào áp dụng thực hiện, như: Mô hình quản lý chất lượng TCVN 9001:2008, TCVN 9001:2015; mô hình quản lý theo kết quả về tài chính - ngân sách tại một số tổ chức; mô hình thí điểm đánh giá và phân loại cán bộ, công chức, viên chức tại một số cơ quan HCNN; mô hình quy định về tiêu chuẩn đánh giá chất lượng giáo dục trường đại học; tiêu chí đánh giá chất lượng bệnh viện; quy định về đánh giá tổ chức khoa học và công nghệ; Chỉ số hiệu quả quản trị hành chính công cấp tỉnh (PAPI), Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI)… Bên cạnh đó, Chỉ số CCHC - PAR INDEX của các Bộ, CQNB và Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đã được triển khai áp dụng từ năm 2012 và trở thành công cụ đánh giá định lượng, khách quan trong triển khai CCHC nói chung, góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của bộ máy HCNN nói riêng. Báo cáo số 128/BC-BC tổng kết Nghị quyết 30c/NQ-CP thực hiện Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011 - 2020 đã có nhận định một trong những tồn tại, hạn chế của cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước trong giai đoạn vừa qua, đó là, hoạt động của nhiều cơ quan, tổ chức vẫn chưa đạt được kết quả như mong muốn, không có sự phân định rành mạch về chức năng, nhiệm vụ, về kết quả đạt được của tổ chức, cũng như sự rõ ràng các nội dung phân công, phân nhiệm, phối hợp trong hoạt động. Đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức thực thi nhiệm vụ của một số cơ quan, tổ chức chưa có động lực phấn đấu, chưa cố gắng hoàn thành nhiệm vụ được giao để góp phần xây dựng và phát triển cơ quan, tổ chức. Với mục tiêu xây dựng nền hành chính chuyên nghiệp, chính quy, từng bước hiện đại, việc đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ quan HCNN đang trở thành một vấn đề bức thiết. Kết quả của quá trình đánh giá không chỉ là cơ sở để đưa ra các giải pháp nâng cao chất lượng mà còn giúp đánh giá kết quả của quá trình hoạt động được thực hiện bởi các cơ quan, tổ chức HCNN. Trên thế giới việc sử dụng công cụ tiêu chí để đánh giá nền hành chính đã có quá trình tương đối dài. Gần đây, ở Việt Nam cũng cho thấy bước đầu đã có xu hướng tập trung vào công tác đánh giá chất lượng hoạt động theo các tiêu chí được xây dựng, thiết
15 lập trên cơ sở các quy định về tiêu chuẩn chất lượng hoặc mức độ chất lượng, cụ thể như một số quy định về đánh giá chất lượng của Bộ Giáo dục và Đào tạo, Bộ Y tế, Bộ Khoa học và Công nghệ... Hoặc cũng đã có một số nghị định về đánh giá, phân loại cán bộ, công chức, viên chức; về điều kiện thành lập, tổ chức lại, giải thể đơn vị sự nghiệp công lập… Mới đây, Bộ Chính trị đã ban hành Quy định số 132-QĐ/TW ngày 08/3/2018 quy định về kiểm điểm và đánh giá, xếp loại chất lượng hằng năm đối với tập thể, cá nhân trong hệ thống chính trị. Tuy nhiên, để triển khai thực hiện đối với các cơ quan, tổ chức thuộc khu vực Nhà nước vẫn chưa có một hướng dẫn đầy đủ, toàn diện. Bên cạnh đó, Chính phủ cũng đã ban hành Nghị định số 90/2020/NĐ-CP ngày 20/8/2020 về đánh giá, xếp loại chất lượng cán bộ, công chức, viên chức đã quy định chi tiết những tiêu chí đánh giá, xếp loại đối với cán bộ, công chức, viên chức. Tuy nhiên, khi đánh giá xếp loại chất lượng cán bộ, công chức, viên chức lại chưa thể hiện được việc đánh giá, xếp loại chất lượng cơ quan, tổ chức nơi mà người cán bộ, công chức, viên chức đó công tác như thế nào. Như vậy, thực tiễn chỉ ra rằng, việc đánh giá này vẫn chủ yếu ở việc đánh giá một số khía cạnh, lĩnh vực cụ thể, riêng lẻ, vẫn chưa có một Khung tiêu chí cụ thể, thống nhất, toàn diện, hướng tới định lượng đánh giá chất lượng hoạt động của tổ chức hành chính nhà nước, cụ thể là chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB. Bên cạnh đó, chưa có công trình khoa học nào nghiên cứu đầy đủ, toàn diện cả về cơ sở khoa học, cơ sở lý luận cũng như cơ sở thực tiễn trong các hoạt động về đánh giá và xây dựng các tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB. Xuất phát từ vị trí, vai trò của Bộ, CQNB là cơ quan của Chính phủ; cơ quan HCNN thẩm quyền riêng; thực hiện chức năng quản lý nhà nước về một hoặc một số ngành hoặc lĩnh vực và dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực trong phạm vi cả nước. Do vậy, nghiên cứu, xây dựng tiêu chí để đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB ở Việt Nam có ý nghĩa quan trọng nhằm nâng cao chất lượng của tổ chức hành chính nói chung, các cơ quan hoạch định chính sách nói riêng, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước dưới áp lực của sự thay đổi, quá trình đổi mới và khát vọng phát triển đất nước. Việc triển khai thực hiện Chương trình tổng thể CCHC nhà nước giai đoạn 2011 - 2020 đã kết thúc, Nghị quyết số 76/NQ-CP ngày 15/7/2021 của Chính phủ về Chương trình tổng thể cải cách hành
16 chính nhà nước giai đoạn 2021 - 2030 đặt ra những định hướng cho việc có một công cụ còn thiếu để đánh giá toàn diện chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB. Đồng thời, cũng là những tham mưu cụ thể để thực hiện Điều 19 của Quy định số 132-QĐ/TW ngày 08/3/2018 của Bộ Chính trị về việc kiểm điểm và đánh giá, xếp loại chất lượng hằng năm đối với tập thể, cá nhân trong hệ thống chính trị, đó là: “Ban Cán sự đảng Chính phủ chỉ đạo xây dựng các văn bản về kiểm điểm, đánh giá, xếp loại chất lượng hằng năm đối với các đối tượng: Hội đồng nhân dân, uỷ ban nhân dân các cấp, các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp công lập…” Vì những lý do như vậy, Nghiên cứu sinh lựa chọn nghiên cứu Đề tài “Xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB” để có căn cứ không chỉ đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB nói chung, mà là cơ sở đánh giá chất lượng hoạt động của các đơn vị tổ chức thuộc và trực thuộc trong một Bộ và CQNB cụ thể. 2. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu 2.1. Mục đích nghiên cứu Luận án nghiên cứu để xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB trên cơ sở thực tiễn hoạt động của Bộ và CQNB của Việt Nam. 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt được mục đích nghiên cứu, Luận án đặt ra các nhiệm vụ nghiên cứu cần giải quyết sau: - Hệ thống hóa, phân tích, đánh giá các công trình khoa học đã được công bố (trong và ngoài nước) liên quan đến các nội dung đánh giá; đo lường; chất lượng và một số nội dung khác có liên quan đến Luận án; - Nghiên cứu việc đánh giá kết quả hoạt động dành cho khu vực công, cho các cơ quan của Chính phủ; đồng thời căn cứ từ thực tiễn hoạt động của Bộ và CQNB của Việt Nam (bao gồm cả việc đã thực hiện áp dụng những tiêu chí nào) để xây dựng Khung tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB; - Nghiên cứu cách xây dựng các tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động; - Xây dựng cơ sở lý luận về tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB. Tập trung làm rõ các vấn đề về lý luận sau: + Chất lượng hoạt động của Bộ, đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ, tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ;
17 + Đặc điểm, vai trò, ý nghĩa, nội dung tiêu chí; - Phân tích và đánh giá cơ sở thực tiễn của việc sử dụng các tiêu chí đánh giá ở Việt Nam hiện nay, cụ thể: + Kinh nghiệm thế giới về xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của cơ quan hành chính nói chung, Bộ nói riêng và giá trị tham khảo cho Việt Nam; + Khảo sát về thực trạng, cơ sở thực tiễn hoạt động đánh giá một số mặt hoạt động quản lý nhà nước của Bộ và CQNB trên một số khía cạnh cụ thể để từ đó, đề xuất xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB. - Đưa ra quan điểm, giải pháp về xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB của Việt Nam. - Các khuyến nghị về việc triển khai áp dụng, trong đó có việc hoàn thiện các quy định pháp luật có liên quan. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu Luận án xác định đối tượng nghiên cứu để thực hiện các nhiệm vụ cơ bản đặt ra là: Tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB. 3.2. Phạm vi nghiên cứu Phạm vi nghiên cứu về nội dung bao gồm: Các hoạt động của Bộ và CQNB. Trong đó, chất lượng hoạt động được nghiên cứu xem xét trên các yếu tố cụ thể, tiếp cận từ nhiều góc độ: chất lượng, chất lượng hoạt động, đánh giá chất lượng. Việc xây dựng các tiêu chí đánh giá được nghiên cứu với mục đích đánh giá một cách khách quan, khoa học, đầy đủ chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB để nâng cao hiệu lực, hiệu quả của công tác quản lý. Phạm vi không gian: Nghiên cứu thực trạng các tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của 19 Bộ và CQNB (Không bao gồm Văn phòng Chính phủ, Bộ Quốc phòng, Bộ Công an). Phạm vi thời gian: Từ năm 2011 cho đến 2019 (Giai đoạn triển khai thực hiện Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước 2011 - 2020 theo Nghị quyết số 30c/NQ-CP ngày 08/11/2011 của Chính phủ). 4. Phương pháp nghiên cứu 4.1. Phương pháp luận
18 Trong quá trình nghiên cứu, tác giả đã tiếp cận vấn đề trên cơ sở nền tảng nhận thức của chủ nghĩa duy vật biện chứng để giải quyết những vấn đề mang tính lý luận, đồng thời, nghiên cứu thực tiễn các quan điểm, đường lối, chủ trương của Đảng, Chính sách, pháp luật của Nhà nước; hệ thống các quan điểm, quan niệm trên thế giới và ở Việt Nam xung quanh các khái niệm cần giải quyết trong đề tài. 4.2. Phương pháp nghiên cứu cụ thể Để thực hiện kết quả nghiên cứu, Luận án sử dụng một số phương pháp nghiên cứu chủ yếu, đó là: - Phương pháp nghiên cứu tài liệu: phương pháp này được sử dụng trong việc thu thập và nghiên cứu tài liệu để tìm hiểu các nghiên cứu đã có về đánh giá chất lượng hoạt động của các cơ quan HCNN, các tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động trên thế giới và việc áp dụng trong thực tiễn bối cảnh Việt Nam. - Phương pháp phân tích, tổng hợp: phương pháp này dựa trên nghiên cứu các báo cáo tổng kết của các Bộ, đơn vị chức năng để làm rõ cơ sở thực tiễn của việc đánh giá, cũng như tìm hiểu xem đã có áp dụng các tiêu chí để đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ trong thời gian qua hay chưa? Ngoài ra, cũng nghiên cứu các Chỉ số đánh giá đã được thực hiện để đánh giá một số nội dung hoạt động của Bộ và CQNB; nghiên cứu các công trình khoa học liên quan đến đề tài trong và ngoài nước gắn với những điều kiện hoàn cảnh lịch sử cụ thể để đưa ra các luận cứ lý luận của vấn đề nghiên cứu. Sau đó phân tích, tổng hợp, so sánh để đưa ra những quan niệm của tác giả. Ngoài ra, phân tích, tổng hợp các mô hình, phương pháp và kỹ thuật, hệ thống tiêu chí, chỉ tiêu được áp dụng trên thế giới và việc áp dụng trong thực tiễn bối cảnh Việt Nam trong đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB. Mặt khác phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh sẽ được sử dụng xuyên suốt trong quá trình nghiên cứu của Luận án. Trên cơ sở đó, phương pháp luận kết hợp cả nghiên cứu thực nghiệm và nghiên cứu lý thuyết để cho cái nhìn tổng quan, đầy đủ và khoa học cho việc xây dựng tiêu chí đánh giá trong mối tương quan với Khung tiêu chí chung nhất để đảm bảo có được hệ thống tiêu chí để đánh giá được chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB. - Phương pháp điều tra, khảo sát: Thực hiện việc thu thập các dữ liệu về công tác đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB cũng như những quan
19 điểm, đánh giá của đội ngũ cán bộ, công chức về công tác đánh giá chất lượng hoạt động của các Bộ và CQNB hiện nay. Luận án sử dụng bảng hỏi để xin ý kiến, cũng như quan điểm, đề xuất của cán bộ, công chức tại một số Bộ, cơ quan về việc cần phải có các tiêu chí nào để đánh giá được chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB. Bên cạnh đó, việc xây dựng được tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB cũng xuất phát từ cơ sở thực tiễn nào, yếu tố nào để xây dựng được các tiêu chí này. Việc khảo sát các Bộ thông qua các phiếu điều tra xã hội học online, bao gồm: Bộ Tư pháp; Bộ Y tế; Bộ Khoa học và Công nghệ; Bộ Kế hoạch và Đầu tư; Bộ Nội vụ; Bộ Tài nguyên và Môi trường; Bộ Giáo dục và Đào tạo; Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (Mỗi Bộ lựa chọn 10 công chức phụ trách CCHC). Tổng số 80 phiếu điều tra khảo sát online được gửi qua địa chỉ email của người điều phiếu hoặc gửi đường link như sau: https://docs.google.com/forms/d/1exe59liKITBZpV91sDb91NUocCIDateW-lOzHqTxpnw/edit - Phương pháp chuyên gia: Đề tài sử dụng phương pháp chuyên gia thông qua việc xin ý kiến một số nhà khoa học, một số đồng chí nguyên là Lãnh đạo Bộ, Lãnh đạo cấp Vụ của một số Bộ và CQNB về sự cần thiết của việc xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB và những tiêu chí cần thiết cho việc đo lường và đánh giá. - Phương pháp thống kê: Luận án sử dụng phương pháp thống kê để đưa ra các số liệu cần thiết. Việc đánh giá, tổng kết thực tiễn thông qua kết quả thống kê, báo cáo được sử dụng, đồng thời, trong quá trình nghiên cứu, khảo sát, điều tra xã hội học bằng bảng hỏi sẽ cho cái nhìn tổng quan về thực trạng đang diễn ra trong quá trình đánh giá cơ quan hành chính nhà nước nói chung, Bộ và CQNB nói riêng ở Việt Nam. Các phương pháp trên được sử dụng kết hợp với nhau với mục đích bảo đảm cho nội dung nghiên cứu của Luận án vừa có tính khái quát, vừa có tính cụ thể cần thiết để xem xét, đánh giá một cách toàn diện về chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB ở Việt Nam hiện nay thông qua tiêu chí đánh giá. 5. Đóng góp mới của Luận án Luận án nghiên cứu một cách toàn diện các tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB dưới góc độ khoa học về hành chính, quản lý và tổ chức,
20 do vậy, các lý thuyết của các nội dung khoa học này được vận dung để làm rõ những vấn đề nghiên cứu của Luận án. Theo đó, những vấn đề cụ thể sau đây là đóng góp mới về luận cứ khoa học và thực tiễn của Luận án: - Trên cơ sở nghiên cứu các tài liệu khoa học trong nước và trên thế giới, các khái niệm: Chất lượng hoạt động; đánh giá chất lượng hoạt động cơ quan HCNN nói chung, đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB nói riêng; tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB được làm rõ hơn, đề xuất những khía cạnh mới, cụ thể hơn. - Phân tích mối quan hệ: Đặc điểm, ý nghĩa, vai trò, hiệu quả của tiêu chí đánh giá; luận giải về khung đánh giá, phương pháp, nguyên tắc xây dựng, sử dụng tiêu chí và chủ thể sử dụng tiêu chí trên cơ sở lý thuyết quản lý chất lượng toàn bộ trong khu vực công. - Về thực tiễn: Thực trạng tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB giai đoạn 2011 cho tới nay, trong đó: Phân tích rõ các vấn đề liên quan đến tiêu chí, nội dung hoạt động được đánh giá thông qua việc áp dụng Khung tiêu chí, đưa ra các dẫn chứng cụ thể, tìm ra những điểm còn hạn chế, chưa có, chưa đầy đủ trong đánh giá toàn diện chất lượng hoạt động và xác định những nguyên nhân dẫn đến điểm còn hạn chế, còn thiếu đó. - Đưa ra quan điểm, giải pháp cho việc xây dựng và bảo đảm cho việc sử dụng Khung tiêu chí trên thực tế, phân tích SWOT đối với tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB. Đóng góp mới của Chương 4 là việc xây dựng Khung tiêu chí bao gồm hệ thống tiêu chí đánh giá chất lượng hoạt động của Bộ và CQNB mà trong thời gian qua chưa có. Một số gợi ý cho việc xây dựng thang điểm, phương pháp tính điểm cũng được đưa ra trong phạm vi một Khung tiêu chí chung nhất, là cơ sở để các cơ quan HCNN có thể áp dụng trong quá trình đánh giá các cơ quan, đơn vị trực thuộc. - Kết quả nghiên cứu của Luận án có thể là tài liệu tham khảo hữu ích cho các nhà quản lý, các nhà hoạch định chính sách và sử dụng trong nghiên cứu, giảng dạy thuộc lĩnh vực hành chính công. 6. Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết nghiên cứu 6.1. Câu hỏi nghiên cứu