Luận án Tiến sĩ Quản lý hành chính công: Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh

Chia sẻ: Bi Anh | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:195

Thêm vào BST

Báo xấu

69
lượt xem 12
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận án hệ thống hóa để làm sáng tỏ những nội dung cơ sở lý luận về cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam. Phân tích, đánh giá thực trạng thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh, chỉ ra những ưu điểm, hạn chế, và nguyên nhân. Xây dựng giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh. Để nắm chi tiết nội dung nghiên cứu mời các bạn cùng tham khảo luận án.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận án Tiến sĩ Quản lý hành chính công: Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA TRẦN THỊ THU HƯƠNG CƠ CHẾ KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH CÔNG HÀ NỘI, 2019 1
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA TRẦN THỊ THU HƯƠNG CƠ CHẾ KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH Chuyên ngành: Quản lý hành chính công Mã số: 62 34 82 01 LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH CÔNG NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC 1. TS. Hà Quang Thanh 2. TS. Nguyễn Thị Thủy HÀ NỘI, 2019 2
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của riêng tôi. Các số liệu sử dụng trong luận án là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng. Các kết quả nghiên cứu và những kết luận khoa học của Luận án chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Tác giả luận án 3
MỤC LỤC PHẦN MỞ ĐẦU .............................................................................................. 1 CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ................ 10 1.1. Các công trình nghiên cứu, bài viết được công bố trong và ngoài nước liên quan đến đề tài luận án ........................................................................ 10 1.2. Đánh giá các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án ........... 36 1.3. Những nội dung cơ bản cần giải quyết trong luận án .............................. 38 CHƯƠNG 2. CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ CƠ CHẾ KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH .............. 40 2.1. Chính quyền cấp tỉnh và văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh......... 40 2.2. Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh 46 2.3. Các yếu tố tác động đối với cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh ............................................................................ 74 2.4. Kinh nghiệm của một số nước trên thế giới về việc xây dựng, tổ chức thực hiện việc kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh ............. 78 CHƯƠNG 3. THỰC TRẠNG THỰC HIỆN CƠ CHẾ KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH ..... 85 3.1. Tình hình thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh .................................................................................. 85 3.2. Đánh giá chung việc thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh................................................................... 123 CHƯƠNG 4. PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CƠ CHẾ KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH .................................................................................... 135 4.1. Phương hướng hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh .......................................................................... 135 4.2. Giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh ................................................................................ 137 PHẦN KẾT LUẬN ...................................................................................... 156 DANH MỤC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ ......................................... 159 TÀI LIỆU THAM KHẢO .......................................................................... 161 4
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT HĐND: Hội đồng nhân dân UBND: Ủy ban nhân dân QLNN: Quản lý nhà nước QLHCNN: Quản lý hành chính nhà nước QPPL: Quy phạm pháp luật XHCN: Xã hội chủ nghĩa CNH: Công nghiệp hóa HĐH: Hiện đại hóa 5
DANH MỤC CÁC BẢNG Số hiệu Tên bảng Trang bảng Bảng 3.1 Số lượng, tỉ lệ người cho biết trình độ chuyên môn của cán bộ, 102 công chức tham gia công tác kiểm tra văn bản QPPL (khảo sát, xử lý tổng hợp năm 2014-2015) Bảng 3.2 Số lượng, tỉ lệ người cho biết trình độ chuyên môn của cán bộ, 102 công chức tham gia công tác kiểm tra văn bản QPPL (khảo sát, xử lý tổng hợp năm 2018) Bảng 3.3 Số lượng, tỉ lệ người xác định phân biệt được các loại văn bản: 104 QPPL, hành chính và chuyên môn kỹ thuật trong hệ thống văn bản QLNN (khảo sát, xử lý tổng hợp 2014-2015) Bảng 3.4 Số lượng, tỉ lệ người xác định được những nội dung cần kiểm tra 105 khi tiến hành kiểm tra văn bản QPPL (khảo sát, xử lý tổng hợp 2014-2015) Bảng 3.5 Số lượng, tỉ lệ người xác định phân biệt được các loại văn bản: 107 QPPL, hành chính và chuyên môn kỹ thuật trong hệ thống văn bản QLNN khảo sát, xử lý tổng hợp (khảo sát năm 2018) Bảng 3.6 Số lượng, tỉ lệ người xác định được những nội dung cần kiểm tra 108 khi tiến hành kiểm tra văn bản QPPL (khảo sát, xử lý tổng hợp 2018) Bảng 3.7 Số lượng, tỉ lệ người được tham dự bồi dưỡng, tập huấn (khảo sát, 109 xử lý tổng hợp 2014-2015) Bảng 3.8 Số lượng, tỉ lệ người được tham dự bồi dưỡng, tập huấn (khảo sát, 110 xử lý tổng hợp 2018) Bảng 3.9 Số văn bản QPPL tự kiểm tra, xử lý tại các địa phương khảo sát 116 1 18 năm 2014 6
DANH MỤC CÁC BIỂU Số hiệu biểu Tên biểu đồ Trang đồ Biểu đồ 3.1 Số lượng, tỉ lệ người cho biết cần phải xây dựng cơ chế 90 kiểm tra, xử lý văn bản QPPL (khảo sát, xử lý tổng hợp 2014-2015) Biểu đồ 3.2 Số lượng, tỉ lệ người xác định hình thức kiểm tra văn bản 92 QPPL (khảo sát, xử lý tổng hợp 2018) Biểu đồ 3.3 Số lượng, tỉ lệ người xác định các biện pháp xử lý văn 112 bản QPPL trái pháp luật (khảo sát, xử lý tổng hợp 2014- 2015) Biểu đồ 3.4 Số lượng, tỉ lệ người xác định các biện pháp xử lý văn 113 bản QPPL trái pháp luật (khảo sát, xử lý tổng hợp 2018) Biểu đồ 3.5 Số lượng, tỉ lệ ý kiến xác định hình thức kiểm tra văn bản 114 QPPL (khảo sát, xử lý tổng hợp 2014-2015) Biểu đồ 3.6 Số lượng, tỉ lệ ý kiến xác định hình thức kiểm tra văn bản 117 QPPL (khảo sát, xử lý tổng hợp 2018) 7
PHẦN MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Để thực hiện chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền trong quản lý nhà nước đối với xã hội, các chủ thể quản lý nhà nước thực hiện rất nhiều hoạt động khác nhau và được thể hiện ra bên ngoài dưới những hình thức nhất định. Trong hoạt động quản lý nói chung và QLHCNN nói riêng, chủ thể quản lý cần phải giải quyết rất nhiều vấn đề cụ thể, để giải quyết vấn đề đòi hỏi phải ban hành các quyết định. Quyết định QLHCNN vừa được coi là phương tiện QLHCNN, vừa là sản phẩm của hoạt động QLHCNN. Mỗi quyết định hành chính nhà nước chứa đựng trong đó những mệnh lệnh mang tính quyền lực nhà nước. Cho nên, quyết định hành chính nhà nước là công cụ quan trọng để chủ thể quản lý thực hiện hoạt động QLHCNN. Một trong các hình thức thể hiện của Quyết định QLHCNN là dưới dạng văn bản, trong đó Quyết định QLHCNN bao gồm văn bản QPPL và cả văn bản cá biệt. Để các văn bản được ban hành có chất lượng, thì phải kiểm tra văn bản, để kiểm tra văn bản cần phải có cơ chế kiểm tra, đặc biệt là cơ chế kiểm tra văn bản QPPL. Trong những năm qua, việc kiểm tra văn bản nói chung, văn bản QPPL nói riêng, đã đạt được những kết quả quan trọng, chính là nhờ có cơ chế kiểm tra văn bản, giúp cho các văn bản ban hành của cơ quan nhà nước đã góp phần quan trọng vào việc thể chế đường lối, chính sách của Đảng và Nhà nước trên các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, giáo dục, khoa học, kỹ thuật, quốc phòng, an ninh,... là cầu nối đưa luật vào cuộc sống, tăng cường trật tự, kỷ cương trong QLNN. Nhiều Bộ luật, luật mới được ban hành, các văn bản QPPL ban hành có hiệu lực, hiệu quả, thực sự đi vào cuộc sống, hệ thống pháp luật được hoàn thiện, đáp ứng yêu cầu QLNN và xã hội theo pháp luật, phục vụ sự nghiệp xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam XHCN, sự nghiệp CNH, HĐH đất nước, hội nhập kinh tế quốc tế, bảo vệ có hiệu quả quyền, lợi ích hợp pháp của công dân. Theo quy định tại Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25/12/2001 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, kiểm tra văn bản QPPL là nhiệm vụ được chuyển giao từ Viện kiểm sát nhân dân sang cho hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, cụ thể là 8
Bộ Tư pháp được Chính phủ giao thực hiện nhiệm vụ này. Trên cơ sở đó, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 135/2003/NĐ-CP của Chính phủ ngày 14/11/2003 về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL. Năm 2008 Luật Ban hành văn bản QPPL được ban hành thay thế cho Luật Ban hành văn bản QPPL sửa đổi, bổ sung năm 2002 đã có nhiều quy định thay đổi thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của một số chủ thể, sự thay đổi này có ảnh hưởng lớn đến thẩm quyền kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của các cơ quan hành pháp. Chính vì vậy, ngày 12/4/2010 Chính phủ ban hành Nghị định 40/2010/NĐ-CP quy định về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL. Hiện nay, cơ sở pháp lý chủ yếu và trực tiếp để cơ quan chức năng thực hiện kiểm tra văn bản QPPL là Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP, ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản QPPL, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2016, theo đó, Nghị định số 40/2010/NĐ-CP hết hiệu lực. Mặc dù đạt được những kết quả quan trọng như trên, tuy nhiên, những năm qua, việc kiểm tra văn bản QPPL vẫn còn nhiều hạn chế, đó chính là vì cơ chế kiểm tra văn bản vẫn chưa hoàn thiện. Dù đã có Luật Ban hành văn bản QPPL và Nghị định 40/2010/NĐ-CP, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định, nhưng những vấn đề mang tính nền tảng cho hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL như thẩm quyền kiểm tra và xử lý văn bản QPPL; trách nhiệm của chủ thể ban hành văn bản bất hợp pháp; sự khác nhau giữa các biện pháp xử lý văn bản QPPL... vẫn là những vấn đề còn chưa thống nhất trong quá trình triển khai thực hiện. Hơn nữa, dù đã có Luật và Nghị định, nhưng vẫn chưa hình thành được một cơ chế hoàn chỉnh về kiểm tra văn bản QPPL nói chung và văn bản QPPL của chính quyền tỉnh nói riêng để hoạt động này mang lại ý nghĩa và hiệu quả, vẫn còn có những văn bản QPPL trái pháp luật được ban hành; việc kiểm tra và xử lý văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp vẫn chưa được các cấp, các ngành, địa phương chú trọng đúng mức, nhất là ở cấp chính quyền địa phương; sự phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong hoạt động kiểm tra, xử lý chưa đồng bộ; việc xử lý văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp chưa nghiêm túc, còn mang tính hình thức, thậm chí không xử lý; đội ngũ công chức thực hiện hoạt động kiểm tra còn thiếu về số lượng và yếu về chuyên môn nghiệp vụ, và 9
cả kỹ năng; điều kiện đảm bảo cho công tác này còn chưa đảm bảo. Chính quyền cấp tỉnh là thiết chế quyền lực nhà nước ở địa phương, trong bộ máy nhà nước, chính quyền cấp tỉnh có vị trí vô cùng quan trọng, là cấp trung chuyển quyền lực giữa trung ương và các vùng lãnh thổ. Các chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước được thực hiện thực tế phụ thuộc nhiều vào việc tổ chức, triển khai thực hiện của chính quyền cấp tỉnh xuống các cấp trực thuộc ở địa phương, và kiểm tra việc thực hiện pháp luật, trong đó có công tác kiểm tra văn bản. Việc kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh là rất cần thiết để nâng cao hiệu quả của công tác ban hành và thực thi văn bản này trong hoạt động QLNN. Để việc kiểm tra văn bản QPPL hiệu quả, cần có cơ chế kiểm tra một cách toàn diện và hệ thống hơn, nhằm khắc phục được những hạn chế nói trên. Với ý nghĩa và tầm quan trọng như vậy, việc nghiên cứu cơ chế kiểm tra văn bản QPPL nói chung, văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh nói riêng, là vấn đề thời sự và là yêu cầu thực tiễn đặt ra, để phát huy ưu điểm và hạn chế những khuyết điểm, đồng thời nghiên cứu hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL sẽ có tác dụng rất lớn, hỗ trợ cho hoạt động này trong tương lai. Đây cũng chính là lý do nghiên cứu sinh chọn đề tài nghiên cứu: “Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh” làm luận án tiến sĩ. 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 2.1. Mục đích nghiên cứu Nghiên cứu làm rõ cơ sở lý luận về kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh. Phân tích, đánh giá thực trạng thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL, phát hiện các vấn đề, từ đó, đề xuất giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh. 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu - Tổng quan các vấn đề nghiên cứu có liên quan đến đề tài luận án nhằm chỉ ra các vấn đề mà luận án có thể kế thừa, và cần tiếp tục triển khai trong các nội dung nghiên cứu. - Luận giải và hệ thống hóa để làm sáng tỏ những nội dung cơ sở lý luận về cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam. 10
- Phân tích, đánh giá thực trạng thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh, chỉ ra những ưu điểm, hạn chế, và nguyên nhân. - Xây dựng giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của đề tài luận án là cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh; Khách thể nghiên cứu là chính quyền cấp tỉnh - chủ thể có thẩm quyền tự kiểm tra văn bản QPPL. 3.2. Phạm vi nghiên cứu Về nội dung: Nghiên cứu được thực hiện đối với cơ chế tự kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh dưới góc độ QLHCNN. Cụ thể, luận án chỉ nghiên cứu quá trình tự kiểm tra của các chủ thể HĐND và UBND tỉnh, Thành phố trực thuộc trung ương mà không nghiên cứu cơ chế kiểm tra từ bên ngoài. Văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh đề cập trong luận án được xác định là do HĐND và UBND tỉnh. Về thời gian: Nghiên cứu cơ chế kiểm tra văn bản QPPL từ năm 2010 đến nay (từ khi Nghị định số: 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL được ban hành và có hiệu lực). Về không gian: đề tài luận án chỉ giới hạn nghiên cứu cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh, số liệu sử dụng trong đề tài chỉ thực hiện khảo sát tại một số tỉnh trên cả nước. 4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 4.1. Phương pháp luận Luận án được thực hiện trên cơ sở lý luận và phương pháp luận của phép duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin; đồng thời, vận dụng quan điểm, pháp luật của Đảng và Nhà nước ta về xây dựng nhà nước pháp quyền. Phương pháp luận duy vật biện chứng được sử dụng xuyên suốt trong luận án. Các vấn đề thuộc nội dung của luận án như văn bản QPPL, cơ chế kiểm tra văn bản QPPL, chính quyền địa phương được nghiên cứu với mối quan hệ tác động qua lại 11
lẫn nhau trong một tổng thể và được đặt trong điều kiện kinh tế - xã hội, nhu cầu và mục đích của QLNN. 4.2. Phương pháp nghiên cứu Để thực hiện các nhiệm vụ nghiên cứu, tác giả vận dụng các phương pháp khoa học làm sáng tỏ những nội dung cần nghiên cứu của luận án: Phương pháp tổng kết thực tiễn: Tiến hành tổng kết tình hình thực tiễn cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh tại các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương của Việt Nam. Qua đó, đánh giá đúng thực tiễn quản lý, khái quát, đúc kết một số vấn đề có tính lý luận. Phương pháp phân tích: được sử dụng để xem xét, đánh giá cụ thể cơ chế kiểm tra văn bản QPPL với các khía cạnh khác nhau. Đối với cơ chế kiểm tra văn bản QPPL, luận án đã xem xét dựa trên cơ sở khoa học và cơ sở pháp lý để từ đó phân tích về khái niệm, ý nghĩa, nội dung, thẩm quyền và quy trình, thủ tục tiến hành hoạt động này trong việc góp phần nâng cao chất lượng văn bản QPPL và hoàn thiện hệ thống pháp luật; phân tích các tài liệu sơ cấp và tài liệu thứ cấp, đánh giá thực trạng của cơ chế kiểm tra và nhất là lý giải cụ thể những thành tựu đạt được, khiếm khuyết và nguyên nhân của nó, từ đó làm cơ sở để đề ra các giải pháp. Phương pháp tổng hợp: được sử dụng để tổng hợp các số liệu, tri thức có được từ hoạt động phân tích tài liệu, khái quát hóa, rút ra những nhận xét, kết luận về từng nội dung của luận án. Xem xét về chất lượng của văn bản QPPL trong quá trình thực hiện cơ chế kiểm tra được nhìn nhận không xuất phát từ những biểu hiện đơn lẻ mà mang tính phổ biến, điển hình về những khía cạnh ở cả hoạt động ban hành và thực thi văn bản QPPL. Đồng thời, khi nghiên cứu về cơ chế kiểm tra văn bản QPPL những nhận định rút ra luôn được đặt trong tổng thể với các hoạt động hoàn thiện pháp luật khác như rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL. Trên cơ sở kết quả số liệu, tài liệu đã được thu thập, nghiên cứu, tác giả tiến hành phân tích tổng hợp, xử lý số liệu để sử dụng tham khảo, dẫn chứng trong đề tài. Ngoài ra, luận án còn sử dụng phương pháp thống kê và điều tra xã hội học để tìm hiểu, đánh giá về thực tiễn, nhất là tìm hiểu về nguyên nhân đạt được thành tựu, cũng như dẫn đến hạn chế của cơ chế kiểm tra văn bản QPPL. Cụ thể, phương pháp 12
thu thập thông tin được tiến hành qua điều tra, khảo sát thực tế thực hiện trong hai năm 2014-2015, số phiếu khảo sát là 275 phiếu được thực hiện với đối tượng khảo sát là các cán bộ, công chức thực hiện kiểm tra văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh tại một số địa phương sau: miền Bắc: Hà Nội, Điện Biên; miền Trung: Khánh Hòa, Đà Nẵng, Bình Định; miền Nam: TP. Hồ Chí Minh, Tây Ninh, Bình Dương, Đồng Nai, Cần Thơ, Kiên Giang, Đak Nông, Lâm Đồng. Việc lựa chọn phạm vi nghiên cứu như trên để có cái nhìn tổng quát từ tính chất cá biệt mang tính đại diện cho từng vùng như đồng bằng, miền núi, thành phố, địa phương ở tỉnh để có những kết luận mang tính phổ quát, tránh tính phiến diện. Đồng thời, thu thập thông tin thông qua các báo cáo, đánh giá, bài viết và trên các phương tiện thông tin. Thống kê, khảo sát số liệu, phân tích dựa trên bảng tính Excel. Thực hiện Luận án trong giai đoạn chuyển tiếp, khi Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 và Nghị định 34/2015/NĐ-CP có hiệu lực từ 01/7/2016 thay cho Nghị định 40/2010/NĐ-CP, vì vậy, để đảm bảo tính cập nhật của luận án, nghiên cứu sinh đã tiến hành khảo sát thêm 96 phiếu điều tra tại một số tỉnh ở miền Trung và miền Nam trong năm 2018. Phương pháp chuyên gia: sử dụng để trao đổi, thu thập thông tin và ý kiến của những chuyên gia, các nhà khoa học về các nội dung, kết quả nghiên cứu. Phương pháp quy nạp cũng được sử dụng trong luận án qua việc nghiên cứu điển hình trên một số tỉnh khác nhau, từ đó tổng hợp, đánh giá. Các phương pháp nghiên cứu trên đây luôn được sử dụng kết hợp với nhau với mục đích bảo đảm cho nội dung nghiên cứu của luận án vừa có tính khái quát, vừa có tính cụ thể nhằm xem xét, đánh giá một cách toàn diện về cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh hiện nay. 5. Giả thuyết khoa học và câu hỏi nghiên cứu 5.1. Câu hỏi nghiên cứu - Cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh được hiểu như thế nào, tại sao cần phải xây dựng và thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL? Nội dung cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh? 13
- Cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh nằm ở vị trí nào trong tổng thể cơ chế QLNN? Các yếu tố tác động đối với cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh? - Thực trạng thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh ra sao? Những kết quả đạt được, hạn chế và nguyên nhân là gì? - Làm thế nào để hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh? 5.2. Giả thuyết khoa học Nghiên cứu dựa trên những giả thuyết là hiện nay cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh về thể chế cơ chế kiểm tra văn bản QPPL; tổ chức bộ máy, đội ngũ thực hiện cơ chế kiểm tra; phương thức vận hành và quy trình thực hiện cơ chế; điều kiện đảm bảo thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh còn chưa hoàn thiện, công tác kiểm tra văn bản chưa đạt được hiệu quả. Cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh có vai trò quan trọng, là một giai đoạn của hoạt động quản lý. Nếu cơ chế kiểm tra văn bản QPPL được xây dựng hoàn thiện, việc kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương của Việt Nam sẽ hiệu quả, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật, hướng tới mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN. 6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài 6.1. Những đóng góp mới của đề tài Đây là một luận án tiến sỹ Quản lí hành chính công, cho nên dựa trên những cơ sở pháp lý, luận án liên kết những quy định của pháp luật thành một cơ chế góp phần hữu hiệu cho việc tự kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh thiết thực, hiệu quả. Từ việc xác định vấn đề nghiên cứu là cơ chế tự kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh là vấn đề thời sự và cấp thiết, nghiên cứu sinh xác định điểm mới của luận án: - Việc kiểm tra văn bản QPPL không phải là vấn đề mới, nhưng công tác tự kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh với nhìn nhận việc kiểm tra văn 14
bản QPPL là một giai đoạn, hay là một chức năng của quản lý thì cần có quy định pháp lý đầy đủ hơn, mang tính hệ thống hơn, đây chính là điểm mới mà luận án hướng đến. Trên cơ sở kế thừa các kết quả nghiên cứu trước đó, luận án phân tích và làm sáng tỏ các khái niệm có liên quan, xây dựng khái niệm và chỉ ra vai trò của cơ chế kiểm tra văn bản QPPL; xác định các yếu tố của cơ chế kiểm tra và yêu cầu hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh. - Các quy định pháp luật có đề cập kiểm tra các văn bản QPPL là một sản phẩm của hoạt động QLNN và là một trong những hình thức thể hiện của quyết định QLNN. Tuy nhiên, những quy định này được trải dài bởi các điều luật, chứ luật chưa tổng hợp được một cách tổng thể, chưa làm rõ bước đi và hình thức thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL. Do đó, ở phương diện QLNN và với bản chất của luận án tiến sĩ Quản lí hành chính công, đánh giá cơ sở lý luận và pháp lý của nội dung cơ chế tự kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh, để hình thành ra một trình tự, bước đi mang tính trước sau cho hoạt động này, đây chính là điểm mới tiếp theo của luận án. - Điểm mới thứ ba của luận án là làm sâu sắc sự cần thiết phải hoàn thiện cơ chế tự kiểm tra văn bản QPPL chính quyền cấp tỉnh, cụ thể, làm rõ cả về mặt lý luận cũng như thực tiễn của một số vấn đề cần nghiên cứu hoàn thiện như: thể chế về kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh; chủ thể kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh; phương thức và quy trình kiểm tra, cũng như đảm bảo các điều kiện thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh. - Trên cơ sở phân tích, làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn về cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh, đề xuất quan điểm, giải pháp hoàn thiện. Các giải pháp do luận án đặt ra đều có đề xuất mới cho nội dung của từng giải pháp về ý nghĩa, nội dung và điều kiện thực hiện, đảm bảo tính khả thi của giải pháp, đây chính là điểm mới cuối cùng mà luận án hướng đến. 6.2. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài Những kết quả nghiên cứu của đề tài góp phần nâng cao nhận thức lý luận về cơ chế tự kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh. 15
Những kết luận, đề xuất của đề tài là kết quả nghiên cứu có cơ sở lý luận và thực tiễn, vì vậy, đề tài là một nguồn tài liệu để các nhà hoạch định chính sách, các nhà quản lý nghiên cứu, tham khảo và có khả năng áp dụng cho chính quyền cấp tỉnh trong việc xây dựng và thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL, cũng như có thể được dùng để phục vụ cho việc nghiên cứu, giảng dạy và học tập. 7. Cấu trúc của Luận án Ngoài phần Mở đầu, Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo và Phụ lục, luận án gồm có bốn chương với kết cấu như sau: Chương 1. Tổng quan tình hình nghiên cứu về cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh. Chương 2. Cơ sở khoa học về cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh. Chương 3. Thực trạng thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh. Chương 4. Phương hướng và giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh. 16
CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU Nghiên cứu về công tác kiểm tra văn bản QPPL nói chung, và nghiên cứu các quy định pháp luật về hệ thống chính quyền địa phương trong việc thực hiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL nói riêng, là nội dung được các nhà nghiên cứu rất quan tâm trong tình hình thực tế hiện nay ở nước ta. Trong quá trình tìm đọc các công trình nghiên cứu, bài viết của các nhà khoa học trong và ngoài nước có liên quan đến đề tài luận án, tác giả đã được tiếp cận với rất nhiều tài liệu từ nhiều nguồn khác nhau. Dưới đây, tác giả xin trình bày một cách tổng quan những vấn đề liên quan đến nội dung nghiên cứu đề tài luận án mà các công trình nghiên cứu của các tác giả trước đây đã giải quyết được, cũng như chưa được giải quyết một cách triệt để, đang còn có những ý kiến khác nhau hoặc còn đang bỏ ngỏ cần tiếp tục nghiên cứu, để từ đó lựa chọn và xác định những vấn đề nội dung luận án mà tác giả sẽ tập trung giải quyết. 1.1. Các công trình nghiên cứu, bài viết được công bố trong và ngoài nước liên quan đến đề tài luận án 1.1.1. Các công trình nghiên cứu ở ngoài nước Cùng với việc nghiên cứu các tài liệu về kiểm tra văn bản và văn bản QPPL nói chung, về cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền cấp tỉnh nói riêng ở Việt Nam, tác giả cũng tìm hiểu, nghiên cứu các tài liệu về lĩnh vực này của các nhà nghiên cứu ở nước ngoài để tham khảo. Trong tác phẩm Lênin toàn tập, tập 44, Lênin có viết về cơ chế kiểm tra, ông đặc biệt chú ý đến công tác kiểm tra việc thi hành pháp luật, ông viết: “Chuyển từ trọng tâm việc soạn thảo các sắc lệnh và mệnh lệnh sang việc lựa chọn người kiểm tra sự thực hiện…” [46] Cuốn sách Cải cách cơ chế kiểm tra tính hợp pháp của các văn bản hành chính ở Trung Quốc của tác giả Meng Sheng (người Pháp gốc Hoa), do Đinh Văn Minh và Nguyễn Văn Toàn biên dịch cũng viết về cơ chế kiểm tra [Dẫn theo 33]. Nội dung cuốn sách gồm có 2 phần: 17
Phần thứ nhất: Cơ chế kiểm tra các văn bản hành chính ở Trung Quốc. Nội dung phần này tác giả trình bày 4 chương: Chương I: Nền hành chính Trung Quốc trong mối quan hệ (Đối diện) với công chúng; Chương II: Quan điểm về quyền của công dân Trung Quốc; Chương III: Các cơ chế kiểm tra, giám sát từ bên ngoài đối với các văn bản hành chính; Chương IV: Các hình thức kiểm tra pháp lý đối với các văn bản hành chính. Phần thứ hai: Cải cách cơ chế kiểm tra các văn bản chính ở Trung Quốc. Trong phần này tác giả trình bày có 3 tiểu phần: Tiểu phần I. Cách tiếp cận mới về đối tượng của kiểm tra và những quyền cụ thể của công dân; Tiểu phần II. Cải cách cơ chế kiểm tra không mang tính tố tụng đối với văn bản hành chính; Tiểu phần III. Cải cách tố tụng hành chính ở Trung Quốc. Nội dung cuốn sách đã đề cập những kinh nghiệm của Trung Quốc trong việc đánh giá tính hợp pháp, tính đúng đắn của một văn bản hay một việc làm của cơ quan hành chính - là một yêu cầu rất quan trọng trong cả ba hoạt động: Thanh tra kinh tế - xã hội, xem xét giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng chống tham nhũng tại Trung Quốc. Cơ chế kiểm tra tính hợp pháp của văn bản hành chính được tác giả phân tích khá cụ thể, sâu sắc với xuất phát điểm từ mối quan hệ giữa nền hành chính Trung Quốc với công chúng để luận giải về các cơ chế kiểm tra, giám sát từ bên ngoài và tự kiểm tra đối với văn bản hành chính; các hình thức pháp lý của kiểm tra văn bản hành chính; cải cách cơ chế kiểm tra văn bản hành chính từ cách tiếp cận mới về đối tượng của hoạt động kiểm tra, cải cách cơ chế kiểm tra không mang tính tố tụng với văn bản hành chính đến cải cách về tố tụng hành chính trong đó nhấn mạnh vai trò, phạm vi và đối tượng kiểm tra của Tòa án hành chính Trung Quốc. Khái niệm văn bản hành chính mà cuốn sách đề cập được hiểu bao gồm ba nhóm: văn bản QPPL, văn bản cá biệt và hợp đồng hành chính. Tuy quan niệm về thuật ngữ văn bản hành chính giữa Việt Nam và Trung Quốc khác nhau, nhưng cuốn sách vẫn có giá trị tham khảo cho đề tài luận án của nghiên cứu sinh. Cuốn sách Pháp luật hành chính của Cộng hòa Pháp của Martine Lombard, Giáo sư Trường Đại học Tổng hợp Panthéon-Assas và Gilles Dumont (Paris II), Giáo sư Trường Đại học Luật và Kinh tế Limoges, do NXB Tư pháp phát hành năm 18
2007 [49]. Cuốn sách là tài liệu đầy đủ và chi tiết nhất về sự hình thành và phát triển của hệ thống pháp luật hành chính của Cộng hòa Pháp. Các tác giả đã lý giải về nguồn luật và trật tự thứ bậc giữa các nguồn của pháp luật hành chính đến cơ chế kiểm tra sự tuân thủ trật tự thứ bậc đó. Các tác giả đã luận giải chi tiết về nguồn luật gồm các quy phạm hiến định, QPPL quốc tế và pháp luật của Liên minh châu Âu, các quy phạm có tính chất án lệ, luật và văn bản dưới luật, pháp lệnh và thông tư có hiệu lực thi hành bắt buộc. Trong quá trình phân tích về từng loại nguồn luật, cuốn sách đã tiếp cận từ cách hiểu, bản chất, trật tự pháp lý và nhất là đưa ra những tiêu chí để kiểm tra, giám sát về tính hợp hiến; về sự phù hợp của quyết định hành chính với quy định của điều ước quốc tế; cơ chế kiểm tra, giám sát của Tham chính viện đối với pháp lệnh và điều kiện về tính hợp pháp của thông tư có hiệu lực thi hành bắt buộc. Có thể nói, đây là những nội dung thực sự có ý nghĩa khi nghiên cứu dưới góc độ so sánh về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, cụ thể là về tiêu chí để xem xét tính hợp pháp của văn bản QPPL. 1.1.2. Các công trình nghiên cứu trong nước Ngoài những quy định của pháp luật về hoạt động kiểm tra văn bản nói chung và kiểm tra văn bản QPPL nói riêng, hiện nay liên quan đến nội dung này có rất nhiều công trình, ấn phẩm khoa học đã đề cập đến, cụ thể tác giả phân nhóm các tài liệu như sau: 1.1.2.1. Các công trình nghiên cứu về Chính quyền địa phương Sách chuyên khảo: Trương Đắc Linh (2003), Chính quyền địa phương với việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, tác giả cung cấp cho người đọc những kiến thức cơ bản về khái niệm, chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền và vai trò của chính quyền địa phương trong quá trình thực hiện pháp luật. Cuốn sách là tài liệu tham khảo cho nghiên cứu sinh nội dung tổng quan về chính quyền địa phương, tuy vậy cuốn sách cũng chưa đề cập cụ thể về cơ chế kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền địa phương. PGS.TS Nguyễn Đăng Dung (chủ biên), (2006), Tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam theo các Hiến pháp 1946, 1959, 1980, 1992 và 1992 sửa đổi, bổ sung 19
2001, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. Cuốn sách tổng quan những vấn đề chung về việc quy định tổ chức bộ máy nhà nước trong các bản Hiến pháp. Các tác giả đã đi sâu phân tích tổ chức bộ máy của các cơ quan nhà nước - một tổ chức cấu thành bộ máy nhà nước, cụ thể là: Quốc hội, Chính phủ, các cấp hành chính địa phương và các cơ quan toà án theo quy định tại các bản Hiến pháp 1946, 1959, 1980, 1992. Qua đó, người đọc có cơ sở để phân tích, so sánh các quy định cụ thể của các bản Hiến pháp về cách thức tổ chức, phương thức hoạt động, chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan trong bộ máy nhà nước qua mỗi thời kỳ. Bên cạnh đó, cuốn sách cũng đã tập trung phân tích sâu những quy định về tổ chức bộ máy nhà nước của Hiến pháp năm 1992 đồng thời chỉ ra những điểm hạn chế, bất cập dẫn đến nhu cầu tất yếu phải sửa đổi Hiến pháp 1992. Với những nội dung mà cuốn sách đã cung cấp, những nhà khoa học có được nguồn tài liệu cần thiết để tiếp tục nghiên cứu, phân tích đưa ra những luận chứng khoa học tiếp tục đổi mới, hoàn thiện tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước trong đó có chính quyền địa phương đáp ứng yêu cầu của công cuộc đổi mới hiện nay. GS.TSKH Đào Trí Úc (chủ biên) (2007), Mô hình tổ chức và hoạt động của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Nxb Tư pháp, Hà Nội. Cuốn sách khẳng định lý luận Nhà nước pháp quyền XHCN tuy có được phôi thai trong tư tưởng các nhà kinh điển của chủ nghĩa Mác - Lênin, trong tư tưởng Hồ Chí Minh, nhưng vì nhiều lý do, tư tưởng này đã không được phát triển, do đó nhân loại mới chỉ chứng kiến sự hiện diện của Nhà nước pháp quyền tư sản, còn Nhà nước pháp quyền XHCN thì mới đang từng bước được định hình trong thực tế. Trên cơ sở đó, các tác giả đã tập trung nghiên cứu, xác định rõ mô hình lý luận về Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam để giúp tạo thêm những điều kiện nhận thức cho tiến trình cải cách về lập pháp, hành pháp, tư pháp đang được xúc tiến mạnh mẽ hiện nay. Đặc biệt trong phần III của cuốn sách, các tác giả đã tập trung phân tích khái quát về thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở Việt Nam; nêu lên những nguyên tắc xác định mô hình tổng thể tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương và đề xuất mô hình này trong Nhà nước pháp quyền XHCN. Trong đó các tác giả đặc biệt quan tâm đến việc xác định tính chất, vị thế của 20