Luận văn Thạc sĩ Luật Hiến pháp và Luật Hành chính: Pháp luật về quản lý viên chức trong đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc các bộ ở Việt Nam hiện nay

Chia sẻ: Tuhai999 Tuhai999 | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:101

Thêm vào BST

Báo xấu

74
lượt xem 18
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục đích của luận văn là trên cơ sở các nghị quyết, kết luận, thông báo của Trung ương Đảng, pháp luật của Nhà nước về đội ngũ viên chức để đánh giá các quy định của pháp luật và thực trạng thực hiện pháp luật về quản lý viên chức; đồng thời đưa ra các kiến nghị, đề xuất nhằm hoàn thiện, nâng cao hiệu lực, hiệu quả thực hiện pháp luật về quản lý viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc các bộ ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật Hiến pháp và Luật Hành chính: Pháp luật về quản lý viên chức trong đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc các bộ ở Việt Nam hiện nay

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA VŨ THỊ THÚY NGA PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ VIÊN CHỨC TRONG ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP TRỰC THUỘC CÁC BỘ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH HÀ NỘI - 2018
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA VŨ THỊ THÚY NGA PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ VIÊN CHỨC TRONG ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP TRỰC THUỘC CÁC BỘ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số: 8 38 01 02 NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. PHAN VĂN HÙNG HÀ NỘI - 2018
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các nội dung nghiên cứu và số liệu đƣợc nêu trong Luận văn là trung thực, rõ ràng và chƣa từng đƣợc ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Những số liệu, bài viết có liên quan đến Luận văn đều đƣợc tác giả ghi rõ nguồn gốc. Tác giả Luận văn Vũ Thị Thúy Nga
LỜI CẢM ƠN Để thực hiện và hoàn thành đề tài Luận văn này, tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới Tiến sỹ Phan Văn Hùng - Vụ trƣởng Vụ Chính quyền địa phƣơng, Bộ Nội vụ - ngƣời hƣớng dẫn khoa học đã trực tiếp đã tận tâm dành thời gian và công sức hƣớng dẫn tôi trong suốt quá trình nghiên cứu và hoàn thành Luận văn. Tôi xin kính gửi lời cảm ơn chân thành tới Lãnh đạo Học viện Hành chính Quốc gia, Ban Quản lý đào tạo sau đại học, Khoa Nhà nƣớc - Pháp luật là Lý luận cơ sở và các thầy, cô giáo đã trực tiếp giảng dạy tôi trong quá trình học tập tại trƣờng; Lãnh đạo và các cô, chú, anh, chị đồng nghiệp đang công tác tại Vụ Tổ chức - Biên chế, Bộ Nội vụ đã tạo điều kiện thuận lợi cho tôi trong quá trình thu thập tài liệu và nghiên cứu đề tài. Luận văn đƣợc hoàn thành dựa trên sự tham khảo, học tập kinh nghiệm từ các kết quả nghiên cứu, các bài viết liên quan đăng trên các tạp chí, webside uy tín của nhiều tác giả đang công tác tại các bộ, ngành và các trƣờng đại học. Tuy có nhiều cố gắng, nhƣng nội dung Luận văn này không tránh khỏi những thiếu sót, hạn chế. Tôi kính mong Quý thầy cô, các chuyên gia, đồng nghiệp, những ngƣời quan tâm đến đề tài tiếp tục có những ý kiến đóng góp, giúp đỡ để đề tài đƣợc hoàn thiện hơn. Tôi xin chân thành cảm ơn!
MỤC LỤC MỞ ĐẦU ......................................................................................................... 1 Chƣơng 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CỦA PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ VIÊN CHỨC TRONG ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP TRỰC THUỘC BỘ .................................................................................................... 7 1.1. Đơn vị sự nghiệp công lập và viên chức trong đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc bộ.................................................................................................... 7 1.1.1. Đơn vị sự nghiệp công lập .................................................................... 7 1.1.2. Viên chức trong đơn vị sự nghiệp công lập ...................... .………….. 9 1.1.3. Quản lý viên chức trong đơn vị sự nghiệp công lập ........................... 14 1.2. Pháp luật về quản lý về viên chức trong đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc bộ ......................................................................................................... 15 1.2.1. Vai trò pháp luật về quản lý viên chức………………………………15 1.2.2. Nội dung pháp luật về quản lý viên chức……………………………18 1.2.3. Các điều kiện bảo đảm thực hiện pháp luật về quản lý viên chức…..19 1.3. Các yếu tố tác động đến pháp luật về quản lý viên chức trong đơn vị sự nghiệp công lập ............................................................................................ 21 Tiểu kết Chƣơng 1 ......................................................................................... 27 Chƣơng 2. QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VÀ THỰC TIỄN THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ VIÊN CHỨC TRONG ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP TRỰC THUỘC CÁC BỘ HIỆN NAY. ............................................... 28 2.1. Chất lƣợng đội ngũ viên chức ................................................................ 28 2.2. Các quy định hiện hành của pháp luật quản lý viên chức trong đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc các bộ ................................................................ 30 2.3. Thực trạng các quy định pháp luật về quản lý viên chức trong đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc các bộ................................................................. 31 2.4. Thực trạng thực hiện các quy định pháp luật về quản lý viên chức trong đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc các bộ.. .............................................. 34
2.5. Đánh giá pháp luật về quản lý viên chức trong đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc các bộ ..................................................................................... 62 2.5.1. Kết quả đạt đƣợc và nguyên nhân ....................................................... 62 2.5.2. Hạn chế và nguyên nhân ..................................................................... 64 Tiểu kết Chƣơng 2 ......................................................................................... 67 Chƣơng 3. PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT QUẢN LÝ VIÊN CHỨC TRONG ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP TRỰC THUỘC CÁC BỘ HIỆN NAY ................................................ 68 3.1. Phƣơng hƣớng hoàn thiện pháp luật về quản lý viên chức trong đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc các bộ ............................................................ 68 3.2. Giải pháp hoàn thiện trong đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc các bộ .................................................................................................................. 70 3.2.1. Rà soát, sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật về quản lý viên chức... ............................................................................................................ 70 3.2.2. Tổ chức thực hiện có hiệu lực, hiệu quả pháp luật về quản lý viên chức. .............................................................................................................. 81 3.2.3. Các giải pháp khác .............................................................................. 83 Tiểu kết Chƣơng 3 ......................................................................................... 86 KẾT LUẬN ................................................................................................... 87 TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................................. 88 PHỤ LỤC 1 ................................................................................................... 94 PHỤ LỤC 2 ................................................................................................... 95 2
MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài luận văn Trong những năm gần đây, do xu hƣớng xã hội hóa dịch vụ công diễn ra mạnh mẽ, một số nhiệm vụ cung ứng dịch vụ công đã đƣợc khu vực tƣ nhân, các tổ chức dân sự, phi chính phủ, hiệp hội… cung ứng, thậm chí là quản lý và cung ứng, Nhà nƣớc chỉ giữ lại vai trò ban hành khung quy định và bảo đảm chất lƣợng cho ngƣời dân. Do đó, có chế quản lý đối với đội ngũ viên chức - những ngƣời trực tiếp làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập - đơn vị cung ứng dịch vụ công cần có sự thay đổi theo hƣởng mở rộng và linh hoạt hơn để phù hợp với tình hình thực tiễn. Ở nƣớc ta, việc xây dựng, nâng cao chất lƣợng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức đƣợc xác định là nhiệm vụ trọng tâm của cải cách hành chính. Luật Viên chức năm 2010 ra đời đã tạo cơ sở pháp lý để hoàn thiện cơ chế quản lý đội ngũ viên chức - những ngƣời hoạt động nghề nghiệp phục vụ quản lý nhà nƣớc và xã hội; đánh dấu một bƣớc tiến mới, góp phần cải cách hiệu quả hoạt động khu vực công theo hƣớng hiện đại, năng động và xây dựng đội ngũ viên chức đủ phẩm chất, trình độ và năng lực đáp ứng nhu cầu ngày càng cao của ngƣời dân và xã hội đối với dịch vụ công. Tuy nhiên, cũng đang còn nhiều hạn chế, bất hợp lý trong việc đáp ứng nhu cầu, lợi ích ngày càng đa dạng của ngƣời dân và xã hội về cả số lƣợng và chất lƣợng. Thực trạng trên bắt nguồn từ nhiều nguyên nhân khác nhau, trong đó, nguyên nhân quan trọng và tác động trực tiếp chính là sự chƣa hợp lý về cơ chế quản lý đội ngũ viên chức - nguồn nhân lực làm việc trong lĩnh vực sự nghiệp công. Cụ thể đối với các đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc các bộ hiện nay, trong quá trình tổ chức hoạt động cũng gặp không ít khó khăn, vƣớng mắc, đặc biệt là các quy định của pháp luật về tuyển dụng, sử dụng và quản lý và giao chỉ tiêu biên chế viên chức, xác định vị trí việc làm và cơ cấu viên chức; tiêu chuẩn chức danh nghề nghiệp…Bên cạnh nguyên nhân khách quan là do các văn bản luật, văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến đội 1
ngũ viên chức chƣa đƣợc đánh giá, tổng kết để sửa đổi, bổ sung những điểm không còn phù hợp với tình hình phát triển của xã hội, còn do nguyên nhân chủ quan là các bộ chƣa chủ động ban hành đầy đủ các văn bản hƣớng dẫn liên quan đến quản lý đội ngũ viên chức thuộc ngành, lĩnh vực quản lý nhƣ: quy định về tiêu chuẩn chức danh nghề nghiệp viên chức; chƣa phê duyệt mô tả công việc để xác định chức danh, tiêu chuẩn, yêu cầu đối với từng vị trí cần tuyển dụng cũng nhƣ hệ thống ngân hàng đề thi phục vụ cho việc tuyển dụng ;việc đánh giá viên chức còn mang tính nội bộ, khép kín, thiếu sự đánh giá độc lập; quản lý viên chức, tinh giản biên chế sự nghiệp chƣa đƣợc các bộ quan tâm thực hiện nghiêm túc… Từ các vấn đề đã phân tích ở trên, tác giả chọn và nghiên cứu đề tài: “Pháp luật về quản lý viên chức trong đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc các bộ ở Việt Nam hiện nay” là yêu cầu khách quan và cần thiết cả về lý luận, và thực tiễn. 2. Tình hình nghiên cứu Quản lý viên chức không còn là một vấn đề mới, nhất là sau khi Luật Viên chức năm 2010 ra đời. Đã có nhiều công trình nghiên cứu, tiếp cận vấn đề này ở các khía cạnh khác nhau nhƣ các bài viết đăng trên các báo, tạp chí, các đề tài nghiên cứu cấp bộ, các luận văn Thạc sỹ…; trong đó, có thể kể đến một số công trình: - Vũ Khoan - Nguyên Uỷ viên Trung ƣơng Đảng, Nguyên Phó Thủ tƣớng Chính phủ (2009): “Một số suy nghĩ về việc xây dựng Luật Viên chức”, Tạp chí Tổ chức Nhà nƣớc, số 7. - GS.TS. Phạm Hồng Thái (2009) về “Sự điều chỉnh của pháp luật về viên chức”, Tạp chí Tổ chức nhà nƣớc, số 1. - TS. Trần Anh Tuấn (2011) “Tiếp tục đổi mới cơ chế quản lý viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập”, Tạp chí Tổ chức Nhà nƣớc, số 8. - TS. Trần Anh Tuấn chủ biên (2012) “Pháp luật về công vụ, công chức của Việt Nam và một số nƣớc trên thế giới”. 2
- TS. Trần Anh Tuấn (2012) “Tiếp tục đổi mới cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong khu vực sự nghiệp công lập”, Tạp chí Tổ chức nhà nƣớc, số 6. - Ths. Lê Minh Hƣơng (2012) “Một số vấn đề về tuyển dụng, sử dụng và quản lý viên chức theo Nghị định số 29/NĐ-CP của Chính phủ. Tạp chí Tổ chức Nhà nƣớc, số 5. - Nguyễn Thị Thu Hằng (2013), “Quản lý nhà nƣớc đối với viên chức y tế ở Việt Nam hiện nay”, Luận văn thạc sĩ quản lý hành chính công, Học viện Hành chính Quốc gia. - Lƣơng Thị Phƣơng Chi (2013), “Thể chế quản lý viên chức - Từ thực tiễn tỉnh Hƣng Yên”, Luận văn thạc sĩ quản lý hành chính công, Học viện Hành chính Quốc gia. - Vũ Hoàng Quỳnh (2016), “Quản lý nhà nƣớc đối với viên chức ngành y tế - từ thực tiễn Bệnh viện Phổi Trung ƣơng”, Luận văn thạc sỹ Luật Hiến pháp và Luật Hành chính, Học viện Hành chính Quốc gia. - TS. Trần Văn Ngợi (2017), “Báo cáo tổng hợp kết quả Dự án: Điều tra, đánh giá thực trạng và đề xuất giải pháp phát triển đội ngũ viên chức khoa học và công nghệ đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa ở nƣớc ta”, Viện Khoa học tổ chức Nhà nƣớc. - ThS Trần Lƣu Trung (2017), “Nghiên cứu kinh nghiệm quản lý đội ngũ viên chức hoạt động trong các lĩnh vực công của một số nƣớc trên thế giới ”, Đề tài khoa học cấp Bộ. Các công trình nghiên cứu trên đã góp phần làm sáng tỏ một số vấn đề lý luận và thực tiễn quan trọng hoạt động các đơn vị sự nghiệp công lập và hệ thống pháp luật về quản lý đội ngũ viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập đáp ứng yêu cầu hội nhập và phát triển của đất nƣớc. Tuy vậy, chƣa có công trình nào nghiên cứu một cách chuyên biệt các quy định pháp luật về quản lý viên chức trong đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc các bộ. Nhằm giảm bớt số đầu mối và nâng cao năng lực, hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Chính phủ, hiện nay các bộ đƣợc tổ chức theo hƣớng bộ đa ngành, đa lĩnh vực; vì vậy, khối lƣợng công việc lớn và chức năng, 3
nhiệm vụ của các bộ tƣơng đối phức tạp, dẫn đến tình trạng, các bộ chƣa thực hiện tốt vai trò quản lý sự nghiệp công thuộc ngành, lĩnh vực quản lý. Việc triển khai có hiệu quả Luật Viên chức và các văn bản hƣớng dẫn thi hành chƣa đƣợc đầy đủ, đồng bộ. Do đó, nhiều vấn đề về thể chế quản lý viên chức nhƣ: tuyển dụng, sử dụng, quản lý biên chế viên chức, thực hiện chính sách tinh giản biên chế đối với viên chức... còn nhiều hạn chế. Với mong muốn nghiên cứu riêng về đội ngũ viên chức trong đơn vị sự nghiệp trực thuộc các bộ, luận văn hy vọng sẽ làm sáng tỏ hơn về đội ngũ viên chức trong đơn vị sự nghiệp trực thuộc các bộ ở Việt Nam hiện nay. 3. Mục đích và nhiệm vụ của Luận văn - Mục đích: Trên cơ sở các nghị quyết, kết luận, thông báo của Trung ƣơng Đảng, pháp luật của Nhà nƣớc về đội ngũ viên chức để đánh giá các quy định của pháp luật và thực trạng thực hiện pháp luật về quản lý viên chức; đồng thời đƣa ra các kiến nghị, đề xuất nhằm hoàn thiện, nâng cao hiệu lực, hiệu quả thực hiện pháp luật về quản lý viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc các bộ ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay. - Nhiệm vụ: + Làm rõ một số vấn đề lý luận về khái niệm đặc điểm, vai trò của đội ngũ viên chức và nội dung pháp luật về quản lý viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập. + Phân tích, đánh giá về thực trạng pháp luật và thực trạng thực hiện các quy định của pháp luật về quản lý viên chức tại các đơn vị sự nghiệp trực thuộc các bộ; từ đó, đánh giá và đƣa ra những giải pháp hoàn thiện pháp luật về quản lý viên chức tại các đơn vị sự nghiệp trực thuộc các bộ hiện nay. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của Luận văn - Đối tƣợng nghiên cứu: Luận văn tập trung nghiên cứu quy định pháp luật về quản lý viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập, trong đó tập trung vào nghiên cứu các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, tuyển dụng, sử dụng viên chức. - Phạm vi nghiên cứu: 4
Luận văn tập trung nghiên cứu quy định pháp luật về các vấn đề: tuyển dụng, sử dụng, quản lý biên chế sự nghiệp, tinh giản biên chế trong đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc 16 bộ (không bao gồm Bộ Quốc phòng, Bộ Công an và 04 cơ quan ngang bộ), cụ thể: Bộ Ngoại giao, Bộ Nội vụ, Bộ Tƣ pháp, Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ, Bộ Tài chính, Bộ Công Thƣơng, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Giao thông vận tải, Bộ Xây dựng, Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng, Bộ Thông tin và Truyền thông, Bộ Lao động - Thƣơng binh và Xã hội, Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch, Bộ Khoa học và Công nghệ, Bộ Giáo dục và Đào tạo, Bộ Y tế và trong thời gian từ năm 2011 khi Luật Viên chức 2010 có hiệu lực và cơ cấu Chính phủ khóa XIV nhiệm kỳ 2016-2021 đi vào hoạt động cho đến nay. 5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn Luận văn căn cứ vào phƣơng pháp luận của chủ nghĩa Mác Lênin và tƣ tƣởng Hồ chí Minh, quá trình nghiên cứu sử dụng phƣơng pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử; phƣơng pháp thống kê, nghiên cứu so sánh, phân tích, quy nạp, diễn dịch và phƣơng pháp thực chứng để phân tích làm sáng tỏ vấn đề nghiên cứu. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của Luận văn Dƣới góc độ là ngƣời làm trong cơ quan quản lý nhà nƣớc về viên chức, tác giả mong muốn Đề tài nêu ra đƣợc thực trạng còn tồn tại của pháp luật và thực hiện pháp luật về quản lý viên chức trong đơn vị sự nghiệp công lập. Từ đó, đƣa ra các phƣơng hƣớng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về quản lý viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc bộ, giúp cho việc thực hiện pháp luật về quản lý viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập đạt đƣợc hiệu lực, hiệu quả cao. 7. Kết cấu của Luận văn Ngoài phần mở đầu, tiểu kết và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chƣơng: Chƣơng 1: Những vấn đề lý luận của pháp luật về quản lý viên chức trong đơn vị sự nghiệp công lập 5
Chƣơng 2. Thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật về quản lý viên chức trong đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc các bộ hiện nay Chƣơng 3: Phƣơng hƣớng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về quản lý viên chức trong đơn vị sự nghiệp trực thuộc các bộ hiện nay. 6
Chƣơng 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CỦA PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ VIÊN CHỨC TRONG ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP TRỰC THUỘC BỘ 1.1. Đơn vị sự nghiệp công lập và viên chức trong đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc bộ 1.1.1. Đơn vị sự nghiệp công lập - Khái niệm đơn vị sự nghiệp công lập: Đơn vị sự nghiệp công lập đƣợc xác định là bộ phận cấu thành bộ máy cơ quan nhà nƣớc và chịu sự quản lý nhà nƣớc cả về tổ chức cũng nhƣ hoạt động. Trƣớc đây, chƣa có sự phân biệt cơ chế quản lý giữa đơn vị sự nghiệp công lập với các cơ quan hành chính nhà nƣớc, giữa ngƣời làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập với cơ quan hành chính nhà nƣớc. Vì vậy, khái niệm về đơn vị sự nghiệp công lập vẫn chƣa đƣợc ghi nhận trong văn bản pháp luật cho đến khi Quốc hội thông qua Luật Viên chức năm 2010. Đây cũng là lần đầu tiên khái niệm này đƣợc ghi nhận trong văn bản pháp luật, cụ thể tại Khoản 1 Điều 9 Luật Viên chức quy định: “Đơn vị sự nghiệp công lập là tổ chức do cơ quan có thẩm quyền của Nhà nƣớc, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội thành lập theo quy định của pháp luật, có tƣ cách pháp nhân, cung cấp dịch vụ công, phục vụ quản lý nhà nƣớc” [50]. Từ khái niệm trên, đơn vị sự nghiệp công lập đƣợc nhận diện thông qua các yếu tố: (1) Đƣợc thành lập bởi cơ quan có thẩm quyền của Nhà nƣớc, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội theo trình tự, thủ tục pháp luật quy định; (2) Là bộ phận cấu thành trong tổ chức bộ máy của cơ quan nhà nƣớc, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; (3) Có tƣ cách pháp nhân; (4) Cung cấp dịch vụ công, phục vụ quản lý nhà nƣớc; (5) Viên chức là lực lƣợng lao động chủ yếu, bảo đảm cho việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của đơn vị sự nghiệp công lập [5]. - Vị trí của đơn vị sự nghiệp công lập: 7
Đơn vị sự nghiệp công lập đƣợc các cơ quan nhà nƣớc, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội thành lập theo trình tự, thủ tục chặt chẽ và là bộ phận cấu thành trong cơ cấu tổ chức của cơ quan nhà nƣớc, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội nhƣng không mang quyền lực nhà nƣớc, không có chức năng quản lý nhà nƣớc nhƣ: Xây dựng thể chế, thanh tra, xử lý vi phạm hành chính…Các đơn vị sự nghiệp công lập bình đẳng với các tổ chức, cá nhân ngoài công lập trong việc cung cấp dịch vụ công cho xã hội. - Vai trò của đơn vị sự nghiệp công lập: Nhà nƣớc thiết lập hệ thống đơn vị sự nghiệp để đảm nhận nhiệm vụ cung cấp các dịch vụ công trong các ngành, lĩnh vực, trong đó, các đơn vị sự nghiệp hoạt động trong lĩnh vực y tế, giáo dục - đào tạo, khoa học và công nghệ, văn hóa, thể thao chiếm số lƣợng lớn. Hệ thống tổ chức các đơn vị sự nghiệp công lập đóng vai trò quan trọng trong việc phát triển kinh tế - xã hội của đất nƣớc. Đối với các đơn vị sự nghiệp công lập phục vụ quản lý nhà nƣớc đã phát huy đƣợc vai trò giúp các cơ quan nhà nƣớc thực hiện tốt chức năng quản lý nhà nƣớc. Đối với các đơn vị sự nghiệp công lập làm nhiệm vụ cung ứng dịch vụ công cơ bản, thiết yếu đã đáp ứng đƣợc nhu cầu của ngƣời dân và xã hội. Hệ thống mạng lƣới các đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc bộ chủ yếu phục vụ nhiệm vụ quản lý nhà nƣớc về ngành, lĩnh vực của các bộ chủ quản và chiếm số lƣợng tƣơng đối lớn (891 đơn vị sự nghiệp, chiếm 1.54%, cả nƣớc có 51.170 đơn vị sự nghiệp công lập) [11] (Phụ lục 1). Các đơn vị sự nghiệp công lập này một phần tham gia vào quản lý nhà nƣớc nhƣ các viện nghiên cứu, học viện..., số còn lại là cung cấp các dịch vụ công thiết yếu, cơ bản trên các lĩnh vực giáo dục - đào tạo, y tế, văn hóa, thể thao...cho ngƣời dân, xã hội. Việc thành lập cũng nhƣ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức của các đơn vị sự nghiêp công lập này đƣợc quy định tại Nghị định của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của từng bộ hoặc trong quyết định của Thủ tƣớng Chính phủ về danh sách các đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc các bộ. Các đơn 8
vị sự nghiệp công lập trực thuộc bộ bao gồm: các đơn vị nghiên cứu chiến lƣợc, chính sách về ngành, lĩnh vực; báo, tạp chí; trung tâm thông tin; trƣờng hoặc trung tâm đào tạo, bồi dƣỡng cán bộ, công chức, viên chức; học viện... 1.1.2. Viên chức trong đơn vị sự nghiệp công lập 1.1.2.1. Khái niệm viên chức Từ trƣớc đến nay đã có nhiều quan niệm khác nhau về khái niệm viên chức. Theo Từ điển Tiếng Việt, viên chức là một từ Hán - Việt, theo nguyên nghĩa của từ này, thì viên là ngƣời giữ một chức vụ, chức là các việc về phần mình, viên chức là ngƣời giữ một chức nghiệp nhất định, thƣờng là trong bộ máy chính quyền. Theo từ điển Hán - Việt của Đào Duy Anh thì viên chức là “ngƣời làm việc ở công thự, ở học hiệu hoặc ở các cơ quan công thƣơng” [44]. Theo TS. Trần Anh Tuấn thì thuật ngữ “công chức”, “viên chức” thƣờng đƣợc hiểu một cách khái quát là những ngƣời đƣợc Nhà nƣớc tuyển dụng, nhận một công vụ hoặc một nhiệm vụ nhất định, do Nhà nƣớc trả lƣơng và có nghĩa vụ, bổn phận phục vụ nhân dân, phục vụ Nhà nƣớc theo các quy định của pháp luật. Tuy nhiên, phạm vi rộng hẹp khi xác định đối tƣợng là công chức hoặc là viên chức nhà nƣớc lại là khác nhau tuỳ từng quốc gia. Sự khác nhau này phụ thuộc vào thể chế chính trị, cách thức tổ chức bộ máy nhà nƣớc, và chịu ảnh hƣởng của lịch sử, văn hóa dân tộc mỗi quốc gia [56]. Tại Hoa Kỳ, viên chức bao gồm: Viên chức làm toàn thời gian và viên chức làm việc bán thời gian và đƣợc gọi chung là “nhân viên Chính phủ” [tr27, 53]. Tại Anh, Ca-na-đa, I-ta-li-a, Phần Lan quan niệm, ngƣời làm việc trong các lĩnh vực sự nghiệp công đơn thuần là ngƣời thực hành một nghề nghiệp với chuyên môn cao và đáng đƣợc tôn trọng vì mang lại lợi ích chung cho cộng đồng. Do đó, ngƣời lao động hợp đồng, thời hạn hợp đồng do thỏa thuận giữa bên tuyển dụng và ngƣời lao động. Theo xu hƣớng này, ngƣời làm việc trong các lĩnh vực công thƣờng đƣợc coi là các chuyên gia (chuyên gia y tế, chuyên gia giáo dục…) và các tổ chức, đơn vị cung ứng 9
dịch vụ công, nơi tuyển dụng các chuyên gia này thƣờng có vị thế đối tác với Chính phủ hơn là phục tùng mệnh lệnh với Chính phủ [tr29, 53]. Ở Việt Nam, sau chế độ quan lại của nhà nƣớc phong kiến, cách hiểu về khái niệm viên chức có sự thay đổi qua các thời kỳ lịch sử. Một thời gian dài, chúng ta quan niệm khái niệm “cán bộ, công nhân, viên chức nhà nƣớc” đƣợc dùng để chỉ tất cả những ngƣời làm việc trong các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp công lập, các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, các nông, lâm, trƣờng quốc doanh. Khái niệm về viên chức dần đƣợc hình thành và bƣớc đầu có sự phân biệt với các đối tƣợng khác kể từ khi Pháp lệnh cán bộ công chức 1998 (sửa đổi, bổ sung năm 2003). Tuy nhiên, sự phân định vẫn chƣa làm rõ đƣợc thuật ngữ “công chức”, “viên chức” nên những vấn đề liên quan đến cơ chế quản lý, tuyển dụng, bổ nhiệm, đào tạo, bồi dƣỡng, tiền lƣơng, chính sách đãi ngộ… phù hợp với tính chất hoạt động đối với từng đối tƣợng chƣa đƣợc giải quyết triệt để. Khái niệm viên chức chỉ thực sự đƣợc làm rõ và quy định chi tiết trong Luật Viên chức đƣợc Quốc hội khóa XII thông qua ngày 15/11/2010 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2012 (bên cạnh khái niệm “công chức” đƣợc quy định tại Luật Cán bộ, công chức năm 2008), cụ thể: “Viên chức là công dân Việt Nam được tuyển dụng theo vị trí việc làm, làm việc tại đơn vị sự nghiệp công lập theo chế độ hợp đồng làm việc, hưởng lương từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật” [50]. 1.1.2.2. Đặc điểm, vị trí, vai trò của viên chức - Đặc điểm viên chức Từ định nghĩa trên, có thể nhận biết viên chức qua các đặc điểm nhƣ: Viên chức là công dân Việt Nam, có nghề nghiệp, đƣợc tuyển dụng theo chế độ hợp đồng làm việc và đƣợc bổ nhiệm vào một chức danh nghề nghiệp theo vị trí việc làm tại đơn vị sự nghiệp công lập, hƣởng lƣơng từ ngân sách nhà nƣớc hoặc từ quỹ lƣơng của đơn vị sự nghiệp theo quy định của pháp luật. 10
Tính chuyên môn nghề nghiệp là đặc trƣng của viên chức. Hoạt động của họ nhằm cung cấp các dịch vụ cơ bản, thiết yếu cho ngƣời dân và xã hội nhƣ giáo dục, đào tạo, y tế, an sinh xã hội, hoạt động khoa học, văn hoá, nghệ thuật, thể dục, thể thao. Những hoạt động này không nhân danh quyền lực chính trị hoặc quyền lực công, không phải là các hoạt động quản lý nhà nƣớc mà chỉ thuần tuý mang tính nghề nghiệp gắn với nghiệp vụ, chuyên môn. - Vị trí, vai trò của viên chức Đội ngũ viên chức là yếu tố cấu thành nên tổ chức và hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập có hiệu quả. Nhờ đội ngũ viên chức mà các đơn vị sự nghiệp mới phát huy đƣợc vai trò phục vụ dịch vụ công trên mọi mặt của đời sống kinh tế - văn hóa - chính trị - xã hội. Quan trọng hơn, đội ngũ viên chức giữ vai trò quan trọng trong việc trực tiếp thực hiện cung ứng dịch vụ công, góp phần vào sự phát triển và tăng trƣởng mọi mặt trong đời sống xã hội. Trên thực tế, ngƣời dân và xã hội cảm thụ tính ƣu việt của Nhà nƣớc chính là thông qua những gì họ đƣợc thụ hƣởng từ dịch vụ công mang lại. Ở nƣớc ta, cùng với những thành tựu đạt đƣợc từ quá trình đổi mới toàn diện đất nƣớc, hệ thống dịch vụ công cũng từng bƣớc đƣợc cải thiện. Đội ngũ viên chức với đông đảo các nhà khoa học, nghiên cứu, chuyên gia, kỹ sƣ tâm huyết…đóng vai trò quan trọng và quyết định sự phát triển hoạt động, nâng cao năng suất, chất lƣợng hàng hóa dịch vụ công của Nhà nƣớc, đáp ứng nhu cầu ngày càng cao của ngƣời dân và xã hội, nhất là hệ thống dịch vụ công trong lĩnh vực: giáo dục - đào tạo, y tế, văn hóa…cả về loại hình, số lƣợng và chất lƣợng; cải thiện năng lực cạnh tranh của dịch vụ công với các đơn vị ngoài công lập, doanh nghiệp tƣ nhân… và nền kinh tế thế giới, tạo sự công bằng, ổn định và phát triển xã hội một cách bền vững. Hiện nay, các mã số, tiêu chuẩn chức danh nghề nghiệp của viên chức đƣợc quy định tại các Thông tƣ, Thông tƣ liên tịch do các bộ chủ quản phối hợp với Bộ Nội vụ ban hành và nó đƣợc phân loại theo từng lĩnh vực hoạt động nghề nghiệp với các cấp độ từ cao xuống thấp nhƣ: Viên chức giữ chức danh nghề nghiệp hạng I, hạng II, hạng III, hạng IV. Ví dụ, trong lĩnh vực 11
giáo dục (mã số, tiêu chuẩn chức danh nghề nghiệp giáo viên tiểu học đƣợc quy định tại Thông tƣ liên tịch số 21/2015/TTLT-BGDĐT-BNV) có: Giáo viên tiểu học hạng II (Mã số: V.07.03.07); Giáo viên tiểu học hạng III (Mã số: V.07.03.08); Giáo viên tiểu học hạng IV (Mã số: V.07.03.09). 1.1.2.3. Quá trình hình thành đội ngũ viên chức Quá trình hình thành đội ngũ viên chức trong đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc các bộ gắn liền với quá trình hình thành đội ngũ viên chức của cả hệ thống chính trị Việt Nam. Một thời kỳ dài từ khi dựng nƣớc, đấu tranh giành độc lập và thống nhất đất nƣớc, dù trong điều kiện thực hiện cơ chế kế hoạch hóa tập trung bao cấp hay trong quá trình chuyển sang cơ chế thị trƣờng định hƣớng xã hội chủ nghĩa, thể chế quản lý đội ngũ công chức, viên chức đƣợc áp dụng chung, chƣa tính đến tính chất, đặc điểm đặc thù lao động của công chức, viên chức. Năm 1998, Nhà nƣớc ban hành Pháp lệnh cán bộ, công chức, theo đó những ngƣời làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập cũng nằm trong nội hàm “cán bộ, công chức” và chịu sự điều chỉnh của Pháp lệnh cũng nhƣ các văn bản hƣớng dẫn thực hiện. Sau thời gian thực hiện từ năm 1998 đến năm 2003, thực hiện chủ trƣơng của Đảng về tiếp tục xây dựng nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, thực hiện xã hội hóa các hoạt động sự nghiệp, đẩy mạnh phân cấp quản lý cán bộ, công chức, tiếp tục thực hiện cải cách hành chính nhà nƣớc, năm 2003, Nhà nƣớc đã sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh cán bộ, công chức. Trong đó, có một nội dung rất quan trọng, đó là việc phân định cán bộ, công chức làm việc trong các cơ quan hành chính của Đảng, Nhà nƣớc, tổ chức chính trị - xã hội với cán bộ, công chức làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập. Do đó, từ năm 2003, Chính phủ quy định cán bộ, công chức làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập đƣợc gọi chung là viên chức. Đây có thể coi là cơ sở pháp lý quan trọng để bƣớc đầu đổi mới cơ chế quản lý đội ngũ viên chức trong các đơn vị sự nghiệp, đáp ứng yêu cầu cải cách khu vực sự nghiệp công. 12
Tuy nhiên, Pháp lệnh cán bộ, công chức năm 1998 và các lần Pháp lệnh đƣợc sửa đổi, bổ sung năm 2000, 2003 và các văn bản hƣớng dẫn thi hành vẫn chƣa phân định triệt để khái niệm đội ngũ cán bộ, công chức. Cụm từ “cán bộ, công chức” đƣợc dùng chung cho những ngƣời đƣợc bầu cử, đƣợc tuyển dụng làm việc trong các cơ quan của Đảng, của Nhà nƣớc và tổ chức chính trị - xã hội và những ngƣời làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập; vì vậy, các quy định về quyền, nghĩa vụ, tuyển dụng, bổ nhiệm, điều động, bồi dƣỡng, đánh giá, chính sách tiền lƣơng đều đƣợc áp dụng chung cho cả đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức trong khu vực hành chính cũng nhƣ trong khu vực sự nghiệp. Điều này đã gây cản trở cho việc phát triển cũng nhƣ quản lý đội ngũ viên chức. Luật Cán bộ, công chức năm 2008 và Luật Viên chức năm 2010 ra đời hoàn thành đƣợc nhiệm vụ cơ bản, quan trọng và đầu tiên đã giải quyết thành công, đó là làm rõ đƣợc những tiêu chí xác định ai là cán bộ, ai là công chức, ai là viên chức. Đây là căn cứ pháp lý thể hiện tính đặc thù trong hoạt động công vụ của cán bộ khác với hoạt động công vụ của công chức; hoạt động nghề nghiệp của viên chức liên quan đến các nội dung nhƣ: quyền và nghĩa vụ, bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm; tuyển dụng, sử dụng, đào tạo, bồi dƣỡng; điều động, luân chuyển; đánh giá;... Đội ngũ viên chức đƣợc hình thành và đƣợc tác bạch với đội ngũ cán bộ, công chức, và chịu sự điều chỉnh của Luật Viên chức. Đây là bƣớc tiến mới của Nhà nƣớc ta trong quá trình xây dựng hệ thống pháp luật về quản lý đội ngũ làm việc trong khu vực công. Hiện nay, với xu hƣớng vận hành tổ chức bộ máy các bộ quản lý nhà nƣớc đa ngành, đa lĩnh nên các bộ quản lý các đơn vị trực thuộc tƣơng đối lớn với đội ngũ viên chức đông đảo với 185.225 ngƣời với trình độ, năng lực chuyên môn khác nhau; làm việc tại các trƣờng; trung tâm đào tạo, bồi dƣỡng; học viện, báo, tạp chí; trung tâm thông tin; và là ngƣời tham gia vào quá trình quản lý nhà nƣớc (đối với viên chức làm việc tại các viện nghiên cứu) và tham gia trực tiếp vào quá trình cung ứng dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực quản lý của cơ quan nhà nƣớc cấp trên quản lý. Có thể thấy đội ngũ 13
viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc bộ đã tham gia vào tất cả các hoạt động cung ứng dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực quản lý nhà nƣớc của các bộ chủ quản với mạng lƣới, quy mô, số lƣợng và chất lƣợng ngày càng cao; góp phần to lớn vào mục tiêu của Nhà nƣớc nhƣ: giảm nghèo bền vững, phổ cập giáo dục tiểu học, tăng cƣờng bình đẳng giới, nâng cao sức khỏe nhân dân, bảo đảm bền vững môi trƣờng, tiến tới công bằng xã hội đẩy nhanh, mạnh sự nghiệp công nghiệp hóa - hiện đại hóa đất nƣớc… 1.1.3. Quản lý viên chức trong đơn vị sự nghiệp công lập 1.1.3.1. Khái niệm, đặc điểm quản lý - Khái niệm quản lý: Hoạt động quản lý bắt nguồn từ sự phân công, hợp tác lao động, phát sinh khi cần có sự nỗ lực tập thể để thực hiện mục tiêu chung. Quản lý diễn ra ở mọi tổ chức, từ phạm vi nhỏ đến phạm vi lớn, từ đơn giản đến phức tạp. Do đó, quản lý chính là hoạt động nhằm tác động một cách có tổ chức và định hƣớng của chủ thể quản lý lên một đối tƣợng quản lý để điều chỉnh các quá trình xã hội và hành vi của con ngƣời, nhằm duy trì tính ổn định và phát triển của đối tƣợng quản lý theo những mục tiêu đã định [tr19, 47a]. - Đặc điểm quản lý: Quản lý bao gồm các yếu tố sau: Chủ thể quản lý: là tác nhân tạo ra các tác động quản lý. Chủ thể có thể là một cá nhân hoặc tổ chức. Khách thể quản lý: chịu sự tác động hay chịu sự điều chỉnh của chủ thể quản lý, đó là hành vi của con ngƣời và các quá trình xã hội. Đối tƣợng quản lý: tiếp nhận sự tác động của chủ thể quản lý. Tùy theo từng loại đối tƣợng khác nhau mà ngƣời ta chia thành các dạng quản lý khác nhau. Mục tiêu quản lý: là cái đích cần phải đạt tới tại một thời điểm nhất định do chủ thể quản lý định trƣớc. Quản lý là một hoạt động phức tạp và nó phụ thuộc vào nhiều yếu tố khác nhau. Các yếu tố đó là: con ngƣời; hệ thống và tƣ tƣởng chính trị; tổ chức; thông tin; văn hóa... 14