Luận văn Thạc sĩ Luật Hiến Pháp và Luật Hành Chính: Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cấp xã, Từ thực tiễn huyện Nghĩa Hành, tỉnh Quảng Ngãi

Chia sẻ: Vica999 Vica999 | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:119

Thêm vào BST

Báo xấu

70
lượt xem 14
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục đích của luận văn nhằm hướng tới việc làm rõ cơ sở lý luận và thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cấp xã để đề xuất quan điểm và giải pháp hoàn thiện tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cấp xã nói chung và huyện Tư Nghĩa, tỉnh Quảng Ngãi nói riêng.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật Hiến Pháp và Luật Hành Chính: Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cấp xã, Từ thực tiễn huyện Nghĩa Hành, tỉnh Quảng Ngãi

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ …………/………… ……/…… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA TRẦN VĂN AN TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG CẤP XÃ TỪ THỰC TIỄN HUYỆN TƢ NGHĨA, TỈNH QUẢNG NGÃI LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH THỪA THIÊN HUẾ, NĂM 2018
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ …………/………… ……/…… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA TRẦN VĂN AN TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG CẤP XÃ TỪ THỰC TIỄN HUYỆN TƢ NGHĨA, TỈNH QUẢNG NGÃI LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH CHUYÊN NGÀNH: LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH MÃ SỐ: 8 38 01 02 NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. NGUYỄN MINH SẢN THỪA THIÊN HUẾ, NĂM 2018
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn “Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cấp xã - Từ thực tiễn huyện Tư Nghĩa, tỉnh Quảng Ngãi” được viết từ quá trình nghiên cứu khoa học độc lập của bản thân tôi với sự hướng dẫn khoa học của Tiến sĩ Nguyễn Minh Sản. Các số liệu sử dụng có nguồn gốc rõ ràng, kết quả nghiên cứu trong Luận văn hoàn toàn trung thực và chưa công bố trong bất kỳ công trình nghiên cứu khoa học nào trước đây. Thừa Thiên Huế, ngày tháng 5 năm 2018 Học viên Trần Văn An
LỜI CẢM ƠN Với tình cảm chân thành và trân trọng nhất, tác giả luận văn xin gửi lời tri ân sâu sắc tới sự hướng dẫn tận tình, đầy trách nhiệm của Tiến sĩ Nguyễn Minh Sản đã quan tâm, giúp đỡ tôi trong quá trình thực hiện Luận văn Thạc sĩ với đề tài: “Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cấp xã- Từ thực tiễn huyện Tư Nghĩa, tỉnh Quảng Ngãi”. Xin chân thành cảm ơn các thầy giáo, cô giáo ở Học viện Hành chính Quốc gia đã tận tình truyền đạt kiến thức cũng như tạo mọi điều kiện quan tâm, giúp đỡ để tác giả hoàn thành tốt khoá học và nghiên cứu để hoàn thiện đề tài luận văn của chính mình. Xin chân thành cảm ơn cán bộ, công chức thuộc các cơ quan, phòng - ban ở huyện Tư Nghĩa, tỉnh Quảng Ngãi: Thường trực Hội đồng nhân dân huyện Tư Nghĩa, Ban Tổ chức Huyện ủy Tư Nghĩa, Văn phòng Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân huyện Tư Nghĩa, Phòng Nội vụ huyện Tư Nghĩa, lãnh đạo Đảng ủy và Ủy ban nhân dân xã Nghĩa Hiệp và các xã, thị trấn trên địa bàn huyện Tư Nghĩa đã tạo điều kiện, quan tâm giúp đỡ bản thân tôi trong quá trình học tập, nghiên cứu và hoàn thành luận văn này. Tác giả xin gửi lời cảm ơn đến gia đình, bạn bè, đồng nghiệp và các học viên của lớp LH3T6 là những người luôn bên cạnh, ủng hộ và động viên tác giả trong quá trình học tập cũng như thực hiện đề tài nghiên cứu của mình. Xin chân thành cảm ơn!
MỤC LỤC Lời cam đoan Lời cảm ơn Mục lục MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 Chương 1: CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG CẤP XÃ .................................................. 8 1.1. Tổ chức của Chính quyền địa phương cấp xã ........................................ 8 1.1.1. Các khái niệm về chính quyền địa phương ................................. 111 1.1.2. Vị trí, vai trò của tổ chức chính quyền địa phương cấp xã ........... 16 1.1.3. Cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương cấp xã..................... 20 1.2. Hoạt động của Chính quyền địa phương cấp xã .................................. 22 1.2.1. Khái niệm hoạt động của Chính quyền địa phương cấp xã .......... 22 1.2.2. Mô hình hoạt động của chính quyền địa phương cấp xã .............. 24 1.3. Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cấp xã ................. 25 1.3.1. Khái niệm tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cấp xã . 25 1.3.2. Nội dung tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cấp xã 26 1.4. Các yếu tố tác động đến tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cấp xã ............................................................................................. 40 1.4.1. Yếu tố chủ quan ............................................................................ 43 1.4.2. Yếu tố khách quan ......................................................................... 45 Tiểu kết chương 1 ........................................................................................ 48 Chương 2: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG CẤP XÃ Ở HUYỆN TƢ NGHĨA, TỈNH QUẢNG NGÃI............................................................................................... 50
2.1. Khái quát đặc điểm tự nhiên, tình hình kinh tế - xã hội của huyện Tư Nghĩa, tỉnh Quảng Ngãi .............................................................................. 50 2.1.1. Khái quát đặc điểm tự nhiên ......................................................... 50 2.1.2. Tình hình kinh tế - xã hội của huyện Tư Nghĩa hiện nay ............. 50 2.2. Phân tích thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cấp xã ở huyện Tư Nghĩa, tỉnh Quảng Ngãi ............................................. 544 2.2.1. Thực trạng tổ chức của chính quyền địa phương cấp xã ở huyện Tư Nghĩa, tỉnh Quảng Ngãi ..................................................................... 54 2.2.2. Thực trạng hoạt động của chính quyền địa phương cấp xã ở huyện Tư Nghĩa, tỉnh Quảng Ngãi ..................................................................... 60 2.3. Đánh giá chung về thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cấp xã ở huyện Tư Nghĩa, tỉnh Quảng Ngãi ............................ 73 2.3.1. Những kết quả đạt được ................................................................ 73 2.3.2. Những hạn chế, yếu kém............................................................... 77 2.3.3. Nguyên nhân của những hạn chế, yếu kém .................................. 83 Tiểu kết chương 2 ........................................................................................ 88 Chương 3: QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN TỔ CHỨC VÀ ĐỔI MỚI HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG CẤP XÃ - TỪ THỰC TIỄN HUYỆN TƢ NGHĨA, TỈNH QUẢNG NGÃI ..... 89 3.1. Quan điểm hoàn thiện tổ chức và đổi mới hoạt động của chính quyền địa phương cấp xã ....................................................................................... 89 3.1.1. Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng, hiệu lực, hiệu quả quản lý của Nhà nước, phát huy vai trò của Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể chính trị - xã hội ................................................................................................ 90 3.1.2. Rà soát, bổ sung, hoàn thiện ......................................................... 92 3.1.3. Đẩy mạnh phân cấp, phân quyền. ................................................. 93
3.2. Giải pháp hoàn thiện tổ chức và đổi mới hoạt động của chính quyền địa phương cấp xã ............................................................................................. 93 3.2.1. Nhóm giải pháp chung .................................................................. 93 3.2.2. Nhóm giải pháp riêng .................................................................. 103 Tiểu kết chương 3 ...................................................................................... 106 KẾT LUẬN .................................................................................................. 108 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................... 111
1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài luận văn Chủ tịch Hồ Chí Minh khẳng định “Cấp xã là gần dân nhất, là nền tảng của hành chính. Cấp xã làm được việc thì mọi việc đều xong xuôi”. Cấp xã là nơi trực tiếp tổ chức thực hiện, đưa chủ trương của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà nước đi vào cuộc sống, là cấp chính quyền trực tiếp với dân, gần dân, sát dân nhất, giải quyết mọi vấn đề ở địa phương, trực tiếp nắm bắt tâm tư, nguyện vọng, tình cảm của nhân dân. Chính quyền cấp xã trực tiếp tuyên truyền, phổ biến và kiểm nghiệm sự đúng đắn, chính xác đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật và các giải pháp quản lý phát triển xã hội của đất nước. Vì vậy, chính quyền xã hoạt động có hiệu quả thì các chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước dễ dàng đi vào cuộc sống, tạo niềm tin và sự phấn khởi của nhân dân. Năng lực, hiệu lực và hiệu quả hoạt động của chính quyền cấp xã tác động trực tiếp đến việc phát huy quyền làm chủ của nhân dân, góp phần đảm bảo cho sự ổn định và phát triển của đất nước. Chủ trương, chính sách, pháp luật dù có đúng đắn đến mấy nhưng sẽ khó có được hiệu lực, hiệu quả cao nếu như không được triển khai thực hiện bởi cấp xã có năng lực pháp luật tốt. Chính vì có vai trò quan trọng như vậy nên việc tổ chức và hoạt động của Chính quyền địa phương cấp xã luôn là mối quan tâm hàng đầu của Đảng và Nhà nước ta. Nhưng làm thế nào chính quyền cấp xã đáp ứng được yêu cầu đặt ra, đang là vấn đề cần được quan tâm. Thực tế, chính quyền cấp xã còn ít được các cấp các ngành quan tâm đúng mức; chính sách đối với cán bộ, công chức cấp xã còn lạc hậu, nặng về nhiệm vụ, nhẹ về quyền lực nhưng chậm ban hành hoặc sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với từng giai đoạn phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, do đó đã
2 không động viên khuyến khích được đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã tích cực làm việc, yên tâm công tác… Pháp luật về Chính quyền cấp xã bộc lộ nhiều vấn đề yếu kém, thiếu tính đồng bộ, tính thống nhất; nội dung quy định ở nhiều văn bản pháp luật, còn chung chung, chưa phù hợp; các quy định về quản lý còn còn phân tán, chồng chéo, thiếu thống nhất, chưa có sự phân công rõ ràng, rành mạch; một số chủ trương, chính sách của Đảng chưa được thể chế hóa thành pháp luật, nhiều vấn đề mới phát sinh trong quản lý, tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã chưa được điều chỉnh, bổ sung kịp thời…chính điều đó đã gây ảnh hưởng không nhỏ đến tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã. Đổi mới tổ chức, phương thức hoạt động của Chính quyền cấp xã; việc phân cấp, phân quyền và ủy quyền trong tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã; đổi mới phương thức lãnh đạo của cấp ủy Đảng đối với Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) xã; kiện toàn, củng cố chính quyền cấp xã... là vấn đề có tính chất đặc biệt quan trọng hiện nay nhằm từng bước thực hiện cải cách hành chính, phục vụ tốt nhất quyền và lợi ích chính đáng, hợp pháp của công dân, thực hiện đầy đủ quyền con người, quyền công dân của họ. Tuy nhiên, trên thực tế việc cải cách tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong những năm qua vẫn chưa thật sự tạo ra những đổi mới có tính đột phá để có thể xây dựng và hoàn thiện hệ thống chính quyền đáp ứng các yêu cầu và chuẩn mực của Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân ở Việt Nam. Trong những năm qua các cấp uỷ đảng, chính quyền trong cả nước nói chung và huyện Tư Nghĩa nói riêng luôn quan tâm đến việc xây dựng bộ máy chính quyền cấp xã; tổ chức bộ máy cấp xã từng bước đi vào hoạt động có hiệu quả; công tác quy hoạch, đào tạo, bồi dưỡng, bố trí, sử dụng cán bộ đi vào nề nếp; trình độ lý luận chính trị và chuyên môn, nghiệp vụ cũng như
3 kiến thức các mặt của cán bộ, công chức cấp xã được nâng lên, từng bước đáp ứng với yêu cầu nhiệm vụ trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Nghiên cứu về chính quyền địa phương là vấn đề có ý nghĩa quan trọng, nhất là trong bối cảnh chúng ta đang thực hiện Hiến pháp năm 2013, một Hiến pháp có nhiều đổi mới tiến bộ, mà trong đó chính quyền địa phương là một chế định quan trọng của Hiến pháp. Bên cạnh đó, Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 gần như thay đổi cơ bản những nhận thức và thực tế hóa các quy phạm xã hội cũng như những điểm mới của Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 đòi hỏi mỗi chúng ta cần nghiên cứu, áp dụng và thực hiện đồng bộ, có hiệu quả. Đồng thời để đánh giá đúng thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã từ thực tiễn huyện Tư Nghĩa, tỉnh Quảng Ngãi, từ đó đưa ra những giải pháp chính sách nhằm đổi mới nội dung, phương thức hoạt động và nâng cao chất lượng của bộ máy chính quyền địa phương cấp xã phù hợp với thời kỳ mới. Với những lý do như nêu trên, tôi lựa chọn đề tài: "Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cấp xã - Từ thực tiễn huyện Tư Nghĩa, tỉnh Quảng Ngãi" làm luận văn thạc sĩ Luật học với mong muốn được nghiên cứu một cách có hệ thống và đầy đủ về cơ sở lý luận, thực trạng của hoạt động này hiện nay, qua đó đề xuất một số giải pháp để tiếp tục góp phần hoàn thiện và nâng cao hiệu quả hoạt động thực thi pháp luật về chính quyền ở cấp xã trong thời gian đến. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cấp xã không phải là một vấn đề mới, mà thời gian qua đã được nhiều nhà khoa học quan tâm nghiên cứu. Tuy nhiên, tùy theo phương pháp tiếp cận vấn đề, các nhà khoa học có những quan niệm và cách thức lý giải minh chứng cho sự việc khác
4 nhau về phương pháp xây dựng, quản lý, tổ chức và hoạt động của Chính quyền địa phương cấp xã. Có thể liệt kê một số công trình nghiên cứu liên quan đến lĩnh vực trên như sau: Nhóm các luận án, luận văn: Thái Xuân Cường: Tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã trên địa bàn huyện Thọ Xuân, tỉnh Thanh Hoá- Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội; Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật, năm 2014. Nguyễn Thị Ngọc Diễm: Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp cơ sở ở nước ta hiện nay (Qua ví dụ tỉnh Hà Nam) - Khoa luật, Đại học Quốc gia Hà Nội, năm 2009. Nguyễn Thị Mỹ Dung: Nâng cao chất lượng đội ngũ công chức cấp xã trên địa bàn huyện A Lưới tỉnh Thừa Thiên Huế, Luận văn Thạc sỹ quản lý Hành chính công, Học viện hành chính, Thừa Thiên Huế, 2014. Trần Văn Thanh: Đào tạo đội ngũ cán bộ, công chức hành chính cấp phường (xã) thành phố Quy Nhơn, Luận văn Thạc sĩ Quản trị kinh doanh Đà Nẵng, 2012. Nhóm công trình, đề tài khoa học, các bài báo, tạp chí: Ths. Bùi Xuân Phái: Một số yếu tố ảnh hưởng đến tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã. Tạp chí Luật học, số 03/2004. PGS.TS Bùi Tiến Quý: một số vấn đề về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong giai đoạn hiện nay ở nước ta, Nhà xuất bản chính trị quốc gia, Hà Nội 2000. TS. Nguyễn Minh Sản: Pháp luật về cán bộ, công chức Chính quyền cấp xã ở Việt Nam hiện nay- Những vấn đề lý luận và thực tiễn, Nhà xuất bản Chính trị- Hành chính, Hà Nội, 2009.
5 TS. Nguyễn Văn Sáu và GS. Hồ Văn Thông: Thực hiện quy chế dân chủ và xây dựng chính quyền cấp xã ở nước ta hiện nay, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2003. "Các giải pháp thúc đẩy cải cách hành chính ở Việt Nam" của Học viện Hành chính Quốc gia do tiến sĩ Nguyễn Ngọc Hiến chủ biên, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2001. "Chính quyền cấp xã và quản lý nhà nước ở cấp xã" của Ban Tổ chức Cán bộ Chính phủ, Viện Khoa học tổ chức Nhà nước do tiến sĩ Chu Văn Thành chủ biên, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2000 - Một số vấn đề tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong giai đoạn hiện nay do phó giáo sư, tiến sĩ Bùi Tiến Quý chủ biên. Nhìn chung các công trình trên chủ yếu tập trung đánh giá về chính quyền địa phương nói chung nhưng chưa tập trung nghiên cứu, đánh giá chính quyền cấp xã; một số công trình nghiên cứu trước đây khi chưa thực hiện Hiến pháp năm 2013 và Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015... các nghiên cứu nói trên chưa gắn với hiệu quả phát triển kinh tế - xã hội, với yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, với đề cao tính tự quản của cộng đồng dân cư. Việc nghiên cứu tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã hiện nay, ít có tác giả nào nghiên cứu một cách hệ thống dưới góc độ luật học. Cho nên, tác giả mạnh dạn nghiên cứu vấn đề này, với mong muốn góp phần nhỏ bé vào công tác đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở huyện nhà. 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn 3.1. Mục đích của luận văn Hướng tới việc làm rõ cơ sở lý luận và thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cấp xã để đề xuất quan điểm và giải pháp hoàn thiện tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cấp xã nói chung và huyện Tư Nghĩa, tỉnh Quảng Ngãi nói riêng. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn
6 Để thực hiện mục đích trên, luận văn thực hiện những nhiệm vụ sau: Thứ nhất, làm rõ cơ sở lý luận về Tổ chức và hoạt động Chính quyền địa phương cấp xã; Thứ hai, phân tích, đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã sát thực tiễn tại huyện Tư Nghĩa, tỉnh Quảng Ngãi, qua đó rút ra các kết luận đánh giá và kinh nghiệm đúc kết; Thứ ba, xây dựng và đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện, nâng cao chất lượng hoạt động của Chính quyền địa phương cấp xã. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn 4.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của luận văn được xác định là Tổ chức và hoat động của chính quyền địa phương cấp xã- Từ thực tiễn huyện Tư Nghĩa, tỉnh Quảng Ngãi. 4.2. Phạm vi nghiên cứu của luận văn Luận văn nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cấp xã tại huyện Tư Nghĩa, tỉnh Quảng Ngãi từ khi thực hiện Hiến pháp 2013, Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 đến nay. 5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn 5.1. Phương pháp luận Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở vận dụng phương pháp luận của chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, về chính phủ phục vụ nhân dân; quán triệt các quan điểm, chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Sử dụng các phương pháp nghiên cứu tổng hợp; phương pháp thống kê; phương pháp phân tích; phương pháp đối chiếu, so sánh để thu thập thông tin phục nghiên cứu đề tài luận văn.
7 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Từ việc nghiên cứu một cách có hệ thống và chuyên sâu về tổ chức và hoạt động của Chính quyền địa phương ở cấp xã, luận văn tổng hợp và làm rõ hệ thống lý luận về hoạt động này với tư cách là một hoạt động khoa học pháp lý và khoa học hành chính; đưa ra một số nhận định đánh giá về hoạt động này đối với công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật về chính quyền địa phương. Kết quả phân tích, đánh giá thực trạng và giải pháp của luận văn sẽ làm tư liệu cho các nhà quản lý đánh giá thực tiễn tổ chức và hoạt động của Chính quyền địa phương cấp xã đồng thời đề xuất giải pháp để nghiên cứu hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Chính quyền địa phương cấp xã, xây dựng một nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân của nhà nước hiện nay. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Cơ sở lý luận về tổ chức và hoạt động của Chính quyền địa phương cấp xã. Chương 2: Thực trạng tổ chức và hoạt động của Chính quyền địa phương cấp xã ở huyện Tư Nghĩa, tỉnh Quảng Ngãi. Chương 3: Quan điểm và giải pháp hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Chính quyền địa phương cấp xã.
8 Chương 1: CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG CẤP XÃ 1.1. Tổ chức của chính quyền địa phƣơng cấp xã Trong hệ thống bộ máy nhà nước ở nước ta, cấp xã là cấp chính quyền cơ sở có vị trí, vai trò rất quan trọng. Xã là điểm cuối cùng của hệ thống chính quyền nhà nước, là nơi hàng ngày chính quyền gắn bó, tiếp xúc mật thiết với nhân dân, mọi chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước đều bắt nguồn từ đây và cũng chính từ đây các chủ trương, chính sách đó đi vào cuộc sống. Sự hình thành và phát triển của Chính quyền địa phương qua các thời kỳ lịch sử của đất nước có thể phân thành 5 giai đoạn, mỗi giai đoạn như sau: Giai đoạn thứ nhất: Từ sau Cách mạng Tháng Tám năm 1945 đến năm 1960. Đây là giai đoạn đầu tiên của quá trình xây dựng chính quyền sau khi nước ta giành độc lập. Trong giai đoạn này, đã có sự phân biệt tương đối rạch ròi giữa chính quyền nông thôn và chính quyền đô thị; cấp huyện là cấp trung gian, không có HĐND; vai trò của Ủy ban hành chính được đề cao; cơ cấu tổ chức gọn nhẹ. Ngay sau khi cách mạng tháng Tám thành công, chính quyền cấp xã được thành lập trên cơ sở đơn vị thôn, làng. Hiến pháp năm 1946 ghi rõ chức năng nhiệm vụ và tổ chức bộ máy chính quyền cấp xã. Chính quyền cấp xã lúc bấy giờ gồm HĐND và Uỷ ban hành chính, trong đó HĐND cấp xã là cơ quan quyền lực ở xã do dân cử ra, bầu ra Uỷ ban hành chính và Uỷ ban hành chính chịu trách nhiệm trước HĐND; các cơ quan chuyên môn đặt dưới sự lãnh đạo trực tiếp của Uỷ ban hành chính. Sau bầu cử HĐND cấp xã khóa đầu tiên (tháng 4, năm 1946), Chính phủ tiến hành hợp nhất một số thôn, làng thành các xã lớn đã góp vai trò quan trọng trong việc tổ chức phong trào chiến tranh du kích, động viên toàn dân tham gia kháng chiến. Trong thời kỳ kháng
9 chiến chống Pháp, Uỷ ban hành chính đổi tên thành Uỷ ban kháng chiến hành chính. Đến thời kỳ cải cách ruộng đất, việc chỉnh đốn chính quyền cấp xã được tiến hành theo hướng đề bạt cán bộ nông dân tốt, loại trừ cán bộ thuộc thành phần địa chủ, cường hào, phú nông, nhấn mạnh một chiều vào thành phần giai cấp nên đã làm hạn chế năng lực của cán bộ xã. Đây chính là những tồn tại lớn nhất trong giai đoạn này đã làm cho Chính quyền cấp xã suy yếu trong một thời gian khá dài. Giai đoạn thứ hai: Từ 1960 đến 1980, là giai đoạn có khá nhiều nét đặc biệt trong tổ chức và hoạt động của Chính quyền địa phương để bảo đảm song song hai nhiệm vụ: vừa xây dựng kinh tế, xây dựng nhà nước Xã hội chủ nghĩa ở miền Bắc, vừa thực hiện công cuộc đấu tranh giải phóng miền Nam thống nhất đất nước. Tổ chức và hoạt động của chính quyền thể hiện rõ nguyên tắc tập quyền Xã hội chủ nghĩa; pháp luật đề cao vai trò của HĐND; cơ cấu tổ chức có xu hướng tăng mạnh so với trước đây; không có sự phân biệt chính quyền đô thị và nông thôn, nhưng ở các khu vực miền núi có nhiều dân tộc thiểu số sinh sống được thành lập các khu tự trị. Hiến pháp năm 1959 tiếp tục củng cố và kiện toàn hệ thống chính trị, trong đó có bộ máy quản lý cấp xã. Tuy nhiên trong thời gian này, nhìn chung, Uỷ ban hành chính hoạt động theo Nghị quyết của cấp uỷ và Ban quản trị hợp tác xã. Hợp tác xã từng bước chi phối các hoạt động ở xã, Hợp tác xã không những chỉ là tổ chức kinh tế mà còn chi phối các hoạt động chính trị, xã hội, văn hoá của dân cư trong địa bàn. Cùng với nó là chế độ bao cấp và sản xuất theo kế hoạch từ trên xuống, dẫn đến nạn quan liêu, tham nhũng trong bộ máy quản lý cấp xã, quyền làm chủ của nhân dân bị xâm phạm. Giai đoạn thứ ba: Từ 1980 đến 1992, là giai đoạn tiến hành xây dựng Xã hội chủ nghĩa trong cả nước. Đặc trưng của giai đoạn này là việc tổ chức và hoạt động của Chính quyền địa phương theo mô hình của Liên-Xô (cũ);
10 chỉ các cơ quan do nhân dân trực tiếp bầu ra mới được thừa nhận là cơ quan quyền lực nhà nước; triệt để tuân thủ nguyên tắc tập quyền Xã hội chủ nghĩa; tổ chức chính quyền ở các cấp cơ bản giống nhau... Do nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan nên Chính quyền địa phương giai đoạn này không được phát huy, dân chủ trở nên hình thức. Tổ chức và hoạt động của Chính quyền địa phương đều rập khuôn theo chính quyền trung ương. Từ khi có Chỉ thị 100 và khoán 10 (năm 1988) nông thôn đã có những thay đổi toàn diện và to lớn. Điều này có ảnh hưởng mạnh mẽ đến vai trò, chức năng và nhiệm vụ của bộ máy chính quyền cấp xã. Với việc khoán hộ, mỗi gia đình trở thành một đơn vị sản xuất độc lập, hợp tác xã tập trung vào chức năng quản lý kinh doanh, xem nhẹ chức năng quản lý nhà nước. Tình hình đó dẫn đến chính quyền cấp xã rơi vào tình trạng lúng túng về phương thức hoạt động. Để khắc phục những khiếm khuyết đó, Nhà nước đã có những văn bản quy định nhiệm vụ, chức năng của các cấp chính quyền, đặc biệt là cấp xã. Giai đoạn thứ tư: Từ 1992 đến 2013. Với sự nhận thức mới về bộ máy nhà nước, xây dựng nền kinh tế thị trường theo định hướng Xã hội chủ nghĩa nên các cấp Chính quyền địa phương đã chủ động, sáng tạo hơn, phát huy dân chủ nhiều hơn trong tổ chức và hoạt động. HĐND các cấp có Thường trực, các ban chuyên môn và bước đầu có sự khác biệt về thẩm quyền giữa các cấp chính quyền ở địa phương. Tuy nhiên, việc phân cấp vẫn chưa được giải quyết một cách triệt để; không có sự phân biệt giữa chính quyền ở đô thị và nông thôn… Hiến pháp năm 1992, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 quy định: HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan Nhà nước cấp trên. HĐND vừa là một bộ phận cấu thành không thể tách rời với quyền lực
11 Nhà nước thống nhất trong cả nước, với quyền làm chủ của nhân dân, vừa đại diện cho ý chí, nguyện vọng, quyền lợi và quyền làm chủ mọi mặt của nhân dân địa phương. HĐND vừa chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương, vừa chịu trách nhiệm trước chính quyền cấp trên về mọi mặt kinh tế - xã hội, bảo đảm thực hiện pháp lụât, các quyết định của các cơ quan Nhà nước cấp trên. HĐND là đại diện tiêu biểu cho tiếng nói của các tầng lớp nhân dân địa phương, đại diện cho trí tuệ tập thể của nhân dân. Giai đoạn thứ năm: Từ năm 2013 đến nay. Với Hiến pháp mới 2013 và sự ra đời của Luật Tổ chức Chính quyền địa phương 2015, Chính quyền địa phương đã có nhiều đổi mới cả về tổ chức và hoạt động. Việc phân cấp, phân quyền và ủy quyền tuy vẫn còn nhiều lúng túng và có nhiều vấn đề cần rút kinh nghiệm, chỉnh sửa, bổ sung, song đã cơ bản bảo đảm thiết lập các nguyên tắc về tính chất, vị trí, chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương và các cơ quan trong bộ máy chính quyền địa phương tương đối ổn định, phù hợp với tính chất có hiệu lực lâu dài của Hiến pháp, khắc phục những vướng mắc, hạn chế trong tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong thời gian qua và là cơ sở Hiến định để cụ thể hóa trong Luật tổ chức chính quyền địa phương đồng thời đã phần nào “cởi trói” cho chính quyền địa phương, nhất là đối với cấp xã. Như vậy, qua các giai đoạn phát triển, mô hình tổ chức và hoạt động của Chính quyền địa phương ở nước ta mang những đặc trưng riêng. Thực tiễn cũng đã chỉ ra được những điểm hợp lý, những bài học kinh nghiệm rất có giá trị cho quá trình nghiên cứu, xây dựng một mô hình tổ chức Chính quyền địa phương hoạt động có hiệu lực, hiệu quả trong thời gian tới. 1.1.1. Các khái niệm về chính quyền địa phương 1.1.1.1. Chính quyền địa phương
12 Ở nước ta từ trước đến nay, thuật ngữ “chính quyền địa phương” được sử dụng tương đối rộng rãi và phổ biến trong các văn kiện của Đảng, các văn bản pháp luật của Nhà nước, các sách báo chính trị pháp lý, cũng như các bài phát biểu của Lãnh đạo Đảng và Nhà nước ở Trung ương và địa phương. Trong Hiến pháp năm 1992, chương nói về chính quyền địa phương có tên gọi là: Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Đến Hiến pháp năm 2013, tên gọi của chương này được đổi tên thành Chính quyền địa phương. Đây là sự thay đổi hợp lý, phù hợp với lịch sử lập hiến cũng như các văn bản khác của Đảng và Nhà nước ta. Hiện nay, chính quyền địa phương là khái niệm dùng để chỉ cơ quan thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương. Theo quy định tại Điều 111 Hiến pháp năm 2013: - Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. - Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật quy định. Như vậy, Hiến pháp đã chỉ rõ: Chính quyền địa phương, về cơ bản bao gồm 2 cơ quan: Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, trong đó: - Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên. - Ủy ban nhân dân ở cấp chính quyền địa phương do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên.
13 Tuy nhiên, Hiến pháp đã nêu rõ: cấp chính quyền địa phương được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định. Điều đó có nghĩa là, ở đâu được coi là cấp chính quyền thì chính quyền ở đó bao gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, còn ở đâu không được coi là cấp chính quyền thì sẽ có cơ quan hành chính thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính và dịch vụ công tại địa bàn. Với cách quy định này, Hiến pháp đã mở ra những khả năng đổi mới một bước quan trọng trong tổ chức chính quyền địa phương trên cơ sở kế thừa kết quả thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân quận, huyện, phường theo tinh thần Nghị quyết số 26 của Quốc hội và thí điểm tổ chức chính quyền đô thị tại Thành phố Hồ Chí Minh trong thời gian vừa qua. Quy định của Hiến pháp về chính quyền địa phương đã được Nhà nước cụ thể hóa trong các luật: Luật tổ chức chính quyền địa phương, Luật bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân... 1.1.1.2. Chính quyền địa phương cấp xã Chính quyền cấp xã là chính quyền cấp thấp nhất trong hệ thống chính quyền nhà nước từ trung ương đến địa phương. Chính quyền cấp xã ở nước ta là cấp thấp nhất của chính quyền địa phương, bao gồm HĐND cấp xã là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí nguyện vọng và lợi ích của nhân dân ở cơ sở do nhân ở xã, phường, thị trấn trực tiếp bầu ra và UBND cấp xã do HĐND thành lập nhằm quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương và hướng dẫn nhân dân thực hiện các hoạt động tự quản ở cơ sở trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ và kết hợp hài hòa giữa lợi ích nhân dân địa phương và lợi ích chung của cả nước. 1.1.1.3. Tổ chức chính quyền địa phương cấp xã Đổi mới chính quyền địa phương nhằm đảm bảo quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương; tăng cường hiệu lực, hiệu quả quản