Luận văn Thạc sĩ Quản lý công: Giải quyết khiếu nại hành chính của Ủy ban nhân dân tỉnh Phú Yên

Chia sẻ: Tomhum999 Tomhum999 | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:88

Thêm vào BST

Báo xấu

26
lượt xem 4
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận văn được nghiên cứu với mục tiêu nhằm tìm ra những giải pháp phù hợp tăng cường công tác giải quyết khiếu nại của Ủy ban nhân dân tỉnh Phú Yên gắn với đặc điểm và tình hình địa phương.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Quản lý công: Giải quyết khiếu nại hành chính của Ủy ban nhân dân tỉnh Phú Yên

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ …………/………… ……/…… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA ĐINH THỊ QUỲNH GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH CỦA UỶ BAN NHÂN DÂN TỈNH PHÚ YÊN LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG HÀ NỘI - NĂM 2020
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ …………/………… ……/…… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA ĐINH THỊ QUỲNH GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH CỦA UỶ BAN NHÂN DÂN TỈNH PHÚ YÊN LUẬN VĂN THẠC SĨ Chuyên ngành: Quản lý công Mã số: 8 34 04 03 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. TRẦN ĐỨC LƯỢNG HÀ NỘI - NĂM 2020
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn là công trình nghiên cứu của cá nhân tôi, các tư liệu, số liệu nêu trong luận án là trung thực. Kết quả nghiên cứu của luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nghiên cứu nào khác./. Tác giả luận văn Đinh Thị Quỳnh
MỤC LỤC MỞ ĐẦU ........................................................................................................... 1 1. Tính cấp thiết của đề tài ................................................................................ 1 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn ..................................... 3 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn ............................................................. 6 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn ........................................... 7 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn ...................... 7 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn ..................................................... 7 7. Kết cấu của luận văn ..................................................................................... 8 Chương 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH ........ 9 1.1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò giải quyết khiếu nại hành chính của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh............................................................................................... 9 1.2. Thẩm quyền, thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh trong quy định của pháp luật hiện nay ....................................... 19 1.3. Những yếu tố tác động đến hiệu quả giải quyết khiếu nại hành chính của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ................................................................................ 28 Chương 2. THỰC TRẠNG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH PHÚ YÊN ...................................................... 33 2.1. Khái quát tình hình khiếu nại hành chính của tỉnh Phú Yên ................... 33 2.2. Công tác giải quyết khiếu nại hành chính của Ủy ban nhân dân tỉnh Phú Yên từ năm 2016 đến tháng 6 năm 2019 ........................................................ 38 2.3. Nhận xét về công tác giải quyết khiếu nại của tỉnh Phú Yên trong thời gian qua ........................................................................................................... 42 Chương 3. QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG CÔNG TÁC GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH PHÚ YÊN ............................................................................................. 53
3.1. Quan điểm giải quyết khiếu nại hành chính của Ủy ban nhân dân tỉnh Phú Yên .................................................................................................................. 53 3.2. Giải pháp tăng cường hoạt động giải quyết khiếu nại của Ủy ban nhân dân tỉnh Phú Yên ............................................................................................. 56 3.3. Kiến nghị .................................................................................................. 73 KẾT LUẬN ..................................................................................................... 76 DANH MỤC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ ............................................... 79 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ........................................................ 80
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Nhà nước Việt Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân; là nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật. Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (năm 2013) quy định tại Điều 30: “Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân” và “ cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền phải tiếp nhận, giải quyết khiếu nại, tố cáo. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất, tinh thần và phục hồi danh dự theo quy định của pháp luật”. Với quy định này nhà nước không chỉ thể hiện tính thượng tôn pháp luật mà còn là sự bảo vệ và bảo đảm quyền con người, quyền công dân. Thông qua hoạt động giải quyết khiếu nại mà các quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức được phục hồi, đồng thời các cơ quan nhà nước biết được những khiếm khuyết, bất cập trong cơ chế, chính sách, pháp luật, những yếu kém của hệ thống quản lý và đưa ra những giải pháp khắc phục. Theo quy định của pháp luật các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước có quyền chủ động ban hành quyết định quản lý để tổ chức thực hiện chức năng, nhiệm vụ theo sự phân công, phân nhiệm. Các quyết định quản lý của nhà nước được ban hành trong các hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp, nhưng nhiều nhất vẫn là trong lĩnh vực hành pháp được thực hiện bởi các cơ quan quản lý hành chính nhà nước. Đây là lĩnh vực có đối tượng và phạm vi quản lý rất rộng, trực tiếp tác động đến đời sống của nhân dân, đến hoạt động của các cá nhân, tổ chức trong xã hội. Đa phần các quyết định hành chính ban hành đúng pháp luật, tuy nhiên vẫn còn những quyết định, hành vi không phù hợp với thực tế khách quan, thậm chí vi phạm pháp luật, tác động tiêu cực tới cơ quan, tổ chức và công dân… nên 1
việc phát sinh khiếu nại của người dân còn tiếp diễn thậm chí có tính chất gay gắt, phức tạp ở một số địa phương. Trong điều kiện nước ta đang tiến hành cải cách hành chính, chuyển đổi tư duy quản lý từ nền hành chính cai trị sang nền hành chính phục vụ thì việc giải quyết khiếu nại cho công dân, tổ chức cần được các cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước tiến hành kịp thời và tuân thủ đúng quy định của pháp luật, không làm kéo dài những thắc mắc, nghi ngờ hay bức xúc của người dân, đảm bảo tính dân chủ và pháp chế của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Tỉnh Phú Yên là địa phương có nhiều tiềm năng, lợi thế để phát triển kinh tế - xã hội. Với sự hấp dẫn về lợi thế cũng như tiềm năng, sự năng động của chính quyền địa phương, tỉnh Phú Yên đang có nhiều cơ hội để phát triển, vươn lên thoát khỏi vị trị của một tỉnh nghèo trong khu vực Duyên hải Nam Trung Bộ. Tuy nhiên cùng với sự phát triển kinh tế - xã hội là sự thay đổi phương thức quản lý của nhà nước và những tác động đến đời sống xã hội của người dân, hoạt động sản xuất, kinh doanh của các cá nhân, tổ chức ở địa phương. Tình trạng khiếu nại của người dân trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước theo dự báo trong những năm tới sẽ có xu hướng tăng và chủ yếu vẫn là trên lĩnh vực đất đai do sự phát triển của các khu công nghiệp, khu đô thị mới, công trình công cộng, đường giao thông... Số vụ việc khiếu nại đông người và kéo dài còn xảy ra hàng năm, thậm chí còn có những vụ việc đông người có tổ chức, gây rối tại trụ sở của các cơ quan cấp tỉnh làm ảnh hưởng đến tình hình an ninh, trật tự trên địa bàn. Thực trạng này có nhiều nguyên nhân và cần phải xem xét từ hai phía người dân và cơ quan quản lý nhà nước. Đó là nguyên nhân từ cơ chế, chính sách, bất cập trong hoạt động quản lý của cơ quan nhà nước hay xuất phát từ ý thức pháp luật của người dân, sự kích động, quấy rối có yếu tố chính trị nhằm chống phá nhà nước... Do đó, việc làm thế nào để giải quyết tốt các vụ việc khiếu nại của người dân 2
nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước và cải thiện mối quan hệ giữa nhà nước với người dân là điều đặt ra đối với các nhà nghiên cứu cả về lý luận và thực tiễn. Với lý do đó, tôi chọn đề tài “Giải quyết khiếu nại hành chính của Ủy ban nhân dân tỉnh Phú Yên” làm đề tài luận văn thạc sĩ chuyên ngành Quản lý công để có những đóng góp hoàn thiện hoạt động giải quyết khiếu nại của các cơ quan nhà nước ở tỉnh Phú Yên. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn Nhận thức được tầm quan trọng của hoạt động giải quyết khiếu nại của các cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương nên có nhiều công trình khoa học đã lấy nội dung này làm vấn đề nghiên cứu. Với những đóng góp về lý luận và thực tiễn, các tác giả mong muốn tìm ra giải pháp nâng cao chất lượng, hiệu quả trong hoạt động quản lý nhà nước của các cơ quan, đơn vị ở trung ương và các địa phương trong cả nước trong tiến trình xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền ở nước ta hiện nay. - Các công trình nguyên cứu công bố dưới dạng sách chuyên khảo. + “Phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt Nam”, Nguyễn Mạnh Hùng, sách chuyên khảo, Nxb Chính trị Quốc gia – sự thật, Hà Nội, 2015. Tác giả trình bày cơ sở cũng như thực trạng và giải pháp phân định thẩm quyền thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính ở Việt Nam hiện nay. + “Hiệu quả pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân ở Việt Nam hiện nay, Nguyễn Thế Thuấn, sách chuyên khảo, Nxb Chính trị - Hành chính, Hà Nội, 2011. Trong cuốn sách này tác giả đã phân tích cơ sở pháp lý về quyền khiếu nại của công dân, tổ chức và hiệu quả giải quyết khiếu nại. Tác giả đánh giá những bất cập của pháp luật và đề xuất giải pháp tăng cường hiệu quả pháp luật về giải quyết khiếu nại. 3
Ngoài ra còn một số công trình nghiên cứu của các giả tiếp cận ở các nội dung khác nhau liên quan đến khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính. - Các công trình là đề tài khoa học các cấp +“Khiếu nại, tố cáo hành chính - cơ sở lý luận, thực trạng và giải pháp”, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp nhà nước do TS. Lê Tiến Hào, Phó Tổng Thanh tra Chính phủ làm chủ nhiệm (Thanh tra Chính phủ, Hà Nội, 2011). Với đề tài nghiên cứu này, nhóm tác giả đã nghiên cứu 44 chuyên đề về các nội dung liên quan đến khiếu nại, tố cáo hành chính trong lĩnh vực đất đai, nhà ở, kỷ luật cán bộ, công chức… + “Trách nhiệm pháp lý của Uỷ ban nhân dân (UBND) các cấp trong công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng” của ThS. Nguyễn Tuấn Khanh - Phó Viện trưởng Viện Khoa học Thanh tra làm chủ nhiệm (Thanh tra Chính phủ, 2011). Đề tài nghiên cứu với 12 chuyên đề nghiên cứu về cơ sở pháp lý và thực trạng trách nhiệm người đứng đầu các cấp chính quyền về thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng. +“Cơ sở lý luận và thực tiễn hoàn thiện hệ thống pháp luật về khiếu nại, tố cáo phù hợp với Hiến pháp”. Ðề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ do đồng chí Hà Công Long, Phó Trưởng ban Dân nguyện của Quốc Hội làm chủ nhiệm được Viện nghiên cứu lập pháp nghiệm thu năm 2017. Đề tài đã đánh giá thực trạng pháp luật về khiếu nại, tố cáo và cho rằng tình hình khiếu nại, tố cáo ở nước ta diễn biến phức tạp, trong đó có nhiều nguyên nhân về năng lực quản lý nhà nước, về quy định của pháp luật … và đưa ra giải pháp trong hoàn thiện hệ thống pháp luật về khiếu nại, tố cáo. - Các công trình nghiên cứu công bố dưới dạng luận án tiến sĩ, luận văn thạc sĩ. 4
+ “Vai trò của UBND tỉnh trong giải quyết khiếu nại hành chính” Luận văn thạc sĩ Quản lý hành chính công của tác giả Bùi Mạnh Giang (Học viện Hành chính Quốc gia, Hà Nội, 2014). + “Một số giải pháp nâng cao chất lượng giải quyết khiếu nại nhằm đảm bảo các quyền công dân, qua thực tiễn tỉnh Ðồng Nai”, Luận văn thạc sĩ Quản lý hành chính công của tác giả Phan Văn Châu (Học viện Hành chính Quốc gia, Hà Nội, 2004). + “Hiệu quả giải quyết khiếu nại, tố cáo của các cơ quan hành chính nhà nước hiện nay” Luận văn thạc sĩ Quản lý hành chính công của tác giả Lê Hồng Sơn (Học viện Hành chính Quốc gia, Hà Nội, 2007). + “Nâng cao năng lực của công chức HCNN trong giải quyết khiếu nại”, Luận văn thạc sĩ Quản lý hành chính công của tác giả Hoàng Ngọc Dũng (Học viện Hành chính Quốc gia, Hà Nội, 2006). + “Giải quyết khiếu nại, tố cáo – Phương thức đảm bảo pháp chế và kỷ cương trong quản lý hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay”, Luận án tiến sĩ Quản lý công của tác giả Vũ Duy Duẩn (Học viện Hành chính Quốc gia, Hà Nội, 2014). Ngoài các công trình nghiên cứu trên, còn có các bài viết khoa học liên quan đến khiếu nại hành chính được đăng trên các báo và tạp chí chuyên ngành cũng được tác giả nghiên cứu, tham khảo. Các công trình nghiên cứu trên đã nêu ra quan niệm khiếu nại hành chính, khẳng định vai trò của khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong việc đảm bảo mối quan hệ giữa quyền công dân và hoạt động quản lý hành chính của nhà nước hiện nay, những nội dung liên quan đến hệ thống pháp luật về khiếu nại hành chính, trình tự thủ tục giải quyết khiếu nại, thực trạng khiếu nại hành chính ở các địa phương từ đó các tác giả đưa ra các giải pháp phù hợp với tình hình nghiên cứu của đề tài. Đó vừa là những kiến thức khoa học, vừa mang 5
tính thực tiễn cao đóng góp cho việc nâng cao nhận thức của công dân về quyền khiếu nại, đồng thời cán bộ, công chức nhà nước cũng có thể hiểu sâu sắc về hoạt động khiếu nại của công dân và giải quyết khiếu nại theo đúng quy định của pháp luật, đảm bảo tính hợp pháp và hợp lý trong các quyết định hành chính. Tuy nhiên một số đề tài nghiên cứu trên đã không còn phù hợp với pháp luật khiếu nại hiện hành; một số đề tài nghiên cứu mang tính chất chung, phạm vi nghiên cứu rộng lớn hoặc có những đề tài nghiên cứu chỉ phù hợp với những địa phương nhất định. Trong những nguyên nhân dẫn đến khiếu nại của công dân và những bất cập trong hoạt động giải quyết khiếu nại của các cơ quan nhà nước, ngoài một số nguyên nhân chung có sự tương đồng trên cả nước thì có những nguyên nhân xuất phát từ đặc điểm kinh tế - xã hội, hoạt động quản lý của chính quyền địa phương. Với đề tài này, tác giả nghiên cứu vấn đề dưới góc độ pháp lý và cả góc độ tâm lý của công dân để từ đó đề xuất giải pháp nâng cao chất lượng của hoạt động giải quyết khiếu nại tại tỉnh Phú Yên theo hai chiều từ phía nhà nước và từ phía công dân. 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn - Mục đích: Tìm ra những giải pháp phù hợp tăng cường công tác giải quyết khiếu nại của Ủy ban nhân dân tỉnh Phú Yên gắn với đặc điểm và tình hình địa phương. - Nhiệm vụ: + Làm rõ cơ sở lý luận về khiếu nại hành chính và giải quyết khiếu nại hành chính. + Đánh giá đúng thực trạng khiếu nại hành chính ở địa phương hiện nay. + Tìm ra những yếu tố tác động đến tình hình khiếu nại, những kết quả đạt được, hạn chế trong giải quyết khiếu nại của UBND tỉnh Phú Yên. 6
+ Đưa ra quan điểm và giải pháp phù hợp để hoàn thiện công tác giải quyết khiếu nại của UBND tỉnh Phú Yên trong thời gian tới. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn - Đối tượng nghiên cứu: Luận văn nghiên cứu các khiếu nại hành chính phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước; quy trình, thủ tục giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền. - Phạm vi nghiên cứu: + Phạm vi về không gian: Nghiên cứu khiếu nại của các cá nhân, tổ chức được gửi đến UBND tỉnh và hoạt động giải quyết khiếu nại của các cá nhân, cơ quan, tổ chức có thẩm quyền theo quy định của pháp luật. + Phạm vi về thời gian: Việc nghiên cứu được giới hạn trong thời gian từ năm 2016 cho đến tháng 6 năm 2019. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn - Phương pháp luận: Đề tài nghiên cứu dựa trên phương pháp duy vật lịch sử và duy vật biện chứng của chủ nghĩa Mác-Lênin, tư tưởng Hồ Chí minh và quan điểm của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước về quyền con người, quyền khiếu nại. - Phương pháp nghiên cứu: Đề tài nghiên cứu sử dụng phương pháp phân tích, so sánh, tổng hợp, phương pháp phỏng vấn sâu, phương pháp thống kê và dự báo khoa học. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Luận văn làm rõ những nhận thức cơ bản về khái niệm khiếu nại hành chính và giải quyết khiếu nại hành chính để làm cơ sở khoa học cho công tác giải quyết khiếu nại của các cơ quan hành chính nhà nước, chỉ ra những hạn chế của hệ thống pháp luật hiện hành với những quy định về giải quyết khiếu nại hành chính hiện nay như về trình tự thủ tục, thẩm quyền giải quyết, xử lý 7
giải quyết khiếu nại… và vấn đề tổ chức thực hiện khiếu nại hành chính ở địa phương góp phần làm chặt chẽ hơn cơ sở lý luận về hoạt động này. Về thực tiễn, các phân tích, đánh giá thực trạng và xây dựng giải pháp của luận văn góp phần nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại ở địa phương trong thời gian tới. Đồng thời luận văn cũng hệ thống được tình hình khiếu nại của địa phương để các cá nhân, tổ chức liên quan đến vấn đề nghiên cứu có được cái nhìn tổng quan về tình hình khiếu nại của địa phương trong thời gian qua và tiếp tục nghiên cứu giải pháp khả thi để nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại phù hợp với cơ quan, đơn vị mình. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn kết cầu gồm có 3 chương: Chương 1. Những vấn đề lý luận và pháp lý về giải quyết khiếu nại hành chính của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh Chương 2. Thực trạng giải quyết khiếu nại hành chính của Ủy ban nhân dân tỉnh Phú Yên Chương 3. Quan điểm và giải pháp tăng cường công tác giải quyết khiếu nại hành chính của Ủy ban nhân dân tỉnh Phú Yên 8
Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH 1.1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò giải quyết khiếu nại hành chính của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh 1.1.1. Khái niệm giải quyết khiếu nại hành chính Khiếu nại là hiện tượng phát sinh trong môi trường quản lý. Khiếu nại có thể xảy ra trong lĩnh vực công (hoạt động quản lý của nhà nước) hay ở lĩnh vực tư (các tổ chức, doanh nghiệp … ngoài nhà nước) khi mà có sự xung đột về lợi ích giữa các chủ thể với đối tượng của hoạt động quản lý. Trong lĩnh vực công, khiếu nại thường xảy ra giữa một bên là nhà nước với một bên là các chủ thể khác trong xã hội chịu sự quản lý của nhà nước bao gồm các cá nhân, tổ chức. Khiếu nại không phải là hiện tượng mới xuất hiện là hiện tượng có tính lịch sử ở các kiểu nhà nước trên thế giới, liên quan đến quyền lợi giữa nhà nước với các chủ thể trong xã hội. Nhà nước với mục đích duy trì và bảo vệ quyền lợi của giai cấp thống trị đã ban hành pháp luật và tổ chức thực hiện pháp luật thông qua việc thiết lập hệ thống các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp để điều chỉnh hành vi của các tổ chức, cá nhân theo ý chí của nhà nước. Nhưng một nhà nước muốn hoạt động hiệu lực, hiệu quả thì phụ thuộc vào mức độ ủng hộ của xã hội, của quần chúng nhân dân đối với những hoạt động của nhà nước, phù hợp với yêu cầu phát triển của xã hội. Nhà nước nào cũng phải quan tâm giải quyết những yêu cầu, quyền lợi của các chủ thể khác trong xã hội để đảm bảo ổn định xã hội. Do đó khi có sự xung đột về lợi ích với nhà nước thì sự phản ứng của chủ thể trong xã hội được hiểu là hoạt động khiếu nại. 9
Khiếu nại là hiện tượng khá phổ biến ở mọi nhà nước hiện nay. Khiếu nại theo gốc tiếng Latinh được hiểu tương ứng với từ "Complant" có nghĩa là sự phàn nàn, phản ứng, bất bình của người nào đó về vấn đề có liên quan đến lợi ích của mình. Ở Việt Nam, theo cuốn Thuật ngữ pháp lý phổ thông, khiếu nại được hiểu là việc “yêu cầu cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội hoặc người có chức vụ giải quyết việc vi phạm các quyền hoặc lợi ích hợp pháp của bản thân người khiếu nại hay người khác” [4, tr.15]. Theo Từ điển tiếng Việt, khiếu nại là những thắc mắc, đề nghị, xem xét lại những kết luận, quyết định của cấp có thẩm quyền đã làm, đã chuẩn y… Trong “Tài liệu tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật cho cán bộ, nhân dân ở xã, phường, thị trấn” của Thanh tra Chính phủ cho rằng “khiếu nại theo nghĩa chung nhất là việc cá nhân hay tổ chức yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm sửa chữa một việc làm mà họ cho là không đúng, đã, đang hoặc sẽ gây thiệt hại đến quyền, lợi ích chính đáng của họ” [22, tr.11]. Trong lĩnh vực quản lý nhà nước, khiếu nại có thể xảy ra ở lĩnh vực lập pháp, hành pháp hoặc lĩnh vực tư pháp nhưng với chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước thì khiếu nại thường xảy ra trong lĩnh vực hành pháp, đó là sự phản ứng của các chủ thể xã hội với hoạt động quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước. Hiện nay, Nhà nước đã ban hành nhiều văn bản pháp luật liên quan đến khiếu nại, thực hiện quyền khiếu nại của công dân: Luật Khiếu nại năm 2011, Luật Tố tụng hành chính năm 2015 và các văn bản hướng dẫn thi hành cũng như các văn bản pháp luật có liên quan như Luật Đất đai, Luật Cạnh tranh... Khái niệm khiếu nại được các nhà làm luật ghi nhận tại Điều 2 của Luật Khiếu nại. Theo đó khiếu nại được hiểu là: việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ 10
quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình (Khoản 1, Điều 2 Luật khiếu nại 2011). Trong cơ chế pháp luật hiện hành, Luật Khiếu nại năm 2011 là luật “chung” – khuôn khổ pháp lý chung, làm nền tảng cho cơ chế giải quyết khiếu nại. Xét khái niệm khiếu nại như đã trình bày ở trên, mặc dù không sử dụng phạm trù khiếu nại hành chính nhưng về nội hàm thì đây là khái niệm về khiếu nại hành chính, những quy định của Luật Khiếu nại thực chất quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại về quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật cán bộ công chức và chủ thể bị khiếu nại là cơ quan hành chính nhà nước và người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước. Tuy nhiên cần xác định đối tượng, phạm vi cụ thể cho khiếu nại hành chính để có sự phân biệt với các hoạt động khiếu nại khác như khiếu nại tư pháp, khiếu nại trong các tổ chức ngoài nhà nước… Có thể khái quát các đặc điểm của khiếu nại hành chính như sau: Thứ nhất, khiếu nại hành chính trước hết bắt nguồn từ hoạt động hành chính. Điều này hiện nay đang được hiểu rộng hẹp hết sức khác nhau. Có quan điểm cho rằng hoạt động hành chính chỉ là hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước. Có quan điểm lại cho rằng hoạt động hành chính theo nghĩa rộng không chỉ là hoạt động của cơ quan hành chính mà còn có thể là hoạt động của các cơ quan nhà nước khác hoặc các chủ thể khác được giao quyền hành chính. Trong phạm vi nghiên cứu của luận văn này, hoạt động hành chính được tiếp cận theo nghĩa hẹp là hoạt động quản lý hành chính nhà nước và do các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện. Chức năng của nhà 11
nước có thể chia thành ba chức năng cơ bản gồm: lập pháp, hành pháp, tư pháp. Khiếu nại hành chính xảy ra trong lĩnh vực hành pháp, đó là hoạt động chấp hành và điều hành nhằm thực thi pháp luật. Thứ hai, chủ thể khiếu nại là cá nhân (công dân, cán bộ, công chức, người nước ngoài tại Việt Nam), tổ chức (cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân) thực hiện quyền khiếu nại với điều kiện họ là đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của các quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại. Việc khiếu nại của cơ quan, tổ chức được thực hiện thông qua người đại diện hợp pháp của cơ quan, tổ chức đó. Chủ thể bị khiếu nại là cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước có quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật bị khiếu nại. Thứ ba, đối tượng của khiếu nại hành chính được xác định là các quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật bị coi là trái pháp luật xâm phạm đến quyền và lợi ích trực tiếp của người khiếu nại. Hiểu thế nào là quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật để xác định đối tượng của khiếu nại hành chính thì hiện nay pháp luật hiện hành còn có sự không thống nhất. Luật Khiếu nại năm 2011 và Luật Tố tụng hành chính năm 2015 cùng đưa ra định nghĩa về quyết định hành chính, hành vi hành chính là đối tượng của khiếu nại. Trong Luật Khiếu nại, quyết định hành chính được xác định là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành (khoản 8, Điều 2). Trong khi đó, khoản 1, Điều 3 Luật Tố tụng hành chính lại xác định quyết định hành chính là văn bản được ban hành không chỉ bởi cơ quan hành chính nhà nước mà còn bởi các cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước và cá nhân có thẩm quyền trong các cơ 12
quan, tổ chức này. Về hành vi hành chính, theo khoản 9, Điều 2 Luật Khiếu nại được hiểu là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà. Còn theo khoản 3, Điều 3 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định: hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà. Như vậy, phạm vi quyết định hành, hành vi hành chính theo Luật Tố tụng hành chính đã được xác định rộng hơn so với Luật Khiếu nại. Tuy nhiên, như đã phân tích ở nội dung trên, hoạt động hành chính trong phạm vi nghiên cứu của luận văn được hiểu theo nghĩa hẹp nên đối tượng của khiếu nại hành chính ở đây cũng được tiếp cận theo nghĩa hẹp. Vậy, quyết định hành chính bị khiếu nại là văn bản (cá biệt) do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể. Hành vi hành chính bị khiếu nại là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật. Quyết định kỷ luật là quyết định bằng văn bản của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để áp dụng một trong các hình thức kỷ luật đối với cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý của mình theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức. Khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức thực chất cũng là một loại khiếu nại đối với quyết định hành chính nhưng là một loại khiếu nại đặc thù liên quan trực tiếp đến quyền lợi của cán bộ, công chức. Thứ tư, mục đích của khiếu nại hành chính là bảo vệ và khôi phục những quyền và lợi ích hợp pháp của chủ thể khiếu nại. 13
Mục đích của việc khiếu nại trước hết là nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại khỏi bị xâm hại bởi những việc làm, những quyết định trái pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước và người có thẩm quyền trong các cơ quan hành chính nhà nước. Suy rộng ra mục đích của khiếu nại chính là nhằm bảo đảm cho các quy định pháp luật liên quan tới các quyền, lợi ích của cơ quan, tổ chức, công dân được thực hiện nghiêm chỉnh; giúp cho hoạt động quản lý, điều hành của các cơ quan, tổ chức nhà nước có hiệu quả, các quyết định, hành vi hành chính trái pháp luật được sửa đổi hoặc bãi bỏ kịp thời, ngăn ngừa các vi phạm pháp luật có thể xảy ra từ phía những người thực thi công vụ góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước. Khiếu nại hành chính là quyền cơ bản của công dân, thể hiện ý chí của công dân mong muốn nhà nước xem xét lại những quyết định mà công dân không đồng ý, cho là trái pháp luật hoặc không hợp lý. Khiếu nại hành chính không chỉ là quyền mà còn là phương thức căn bản để mỗi người tự bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp của mình khi bị xâm phạm bởi các cơ quan nhà nước. Thực tiễn tình hình khiếu nại hiện nay cho thấy ngoại trừ một số trường hợp khiếu nại có biểu hiện tiêu cực (cố tình khiếu nại sai vì vụ lợi hoặc bị lôi kéo, kích động...) còn phần lớn các khiếu nại xuất phát từ việc công dân yêu cầu được bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Trong bài nói chuyện tại Hội nghị cán bộ thanh tra ngày 05/3/1960, Bác Hồ đã nói “đồng bào có oan ức,có thắc mắc mới khiếu nại. Ta giải quyết tốt các việc khiếu nại, đồng bào thấy Đảng và Chính phủ quan tâm, lo lắng đến họ, do đó mối quan hệ giữa quần chúng nhân dân với Đảng và Chính phủ được củng cố tốt hơn” [10, tr.80]. Khiếu nại, tố cáo là một kênh thông tin khách quan phản ánh việc thực thi quyền lực của bộ máy nhà nước, phản ánh tình hình thực hiện công vụ của 14
cán bộ, công chức. Do đó, việc đảm bảo quyền khiếu nại của công dân cần gắn liền với hoạt động giải quyết khiếu nại của các có quan, tổ chức và người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Khoản 11, Điều 2, Luật Khiếu nại (2011) thì giải quyết khiếu nại hành chính là việc thụ lý, xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết khiếu nại. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh là cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương. Đây là cơ quan quản lý hành chính nhà nước có thẩm quyền chung thực hiện nhiệm vụ quyền hạn quy định tại Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Trong thẩm quyền của mình, UBND cấp tỉnh có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính, hành vi hành chính để thực hiện chức năng quản lý trên mọi lĩnh vực ở địa phương. Khi có những quyết định hành chính, hành vi hành chính có sự xung đột về lợi ích giữa cơ quan hành chính nhà nước với đối tượng bị quản lý sẽ dẫn tới hình thức pháp lý đó là khiếu nại hành chính. Điều này đòi hỏi UBND cấp tỉnh phải xem xét, đánh giá tính hợp pháp, hợp lý của các quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại và đưa ra phương án xử lý. Giải quyết khiếu nại là trách buộc phải thực hiện của UBND cấp tỉnh. Vậy, giải quyết khiếu nại hành chính của UBND cấp tỉnh được hiểu là việc UBND cấp tỉnh tiến hành thụ lý đơn khiếu nại của công dân, cơ quan, tổ chức, cán bộ, công chức; xác minh nội dung khiếu nại, kết luận tính đúng sai của các quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật bị khiếu nại và ra quyết định giải quyết khiếu nại gửi cho người khiếu nại và các bên liên quan. 1.1.2. Đặc điểm giải quyết khiếu nại hành chính của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh Giải quyết khiếu nại hành chính là một mặt hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước nói chung và của UBND cấp tỉnh nói riêng nhưng chỉ chiếm 15