Luận văn Thạc sĩ Quản lý công: Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Lào Cai

Chia sẻ: Nhumbien999 Nhumbien999 | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:126

Thêm vào BST

Báo xấu

35
lượt xem 9
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục đích nghiên cứu của đề tài nhằm nghiên cứu những vấn đề lý luận về hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh, từ đó đánh giá thực trạng hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Lào Cai, nhằm đề xuất những quan điểm và giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Lào Cai hiện nay.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Quản lý công: Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Lào Cai

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ ...................../.................... ......./....... HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA LÊ THỊ QUỲNH HƢƠNG HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỘNG NHÂN DÂN TỈNH LÀO CAI LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG HÀ NỘI – 2018
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ ...................../.................... ......./....... HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA LÊ THỊ QUỲNH HƢƠNG HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỘNG NHÂN DÂN TỈNH LÀO CAI LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG Chuyên ngành: Quản lý công Mã số: 60 34 04 03 NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC PGS.TS. LÊ THỊ HƢƠNG HÀ NỘI – 2018
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học của cá nhân tôi, dưới sự hướng dẫn của PGS.TS. Lê Thị Hương. Các nội dung nghiên cứu, số liệu và kết quả nghiên cứu trong đề tài này là trung thực và chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nghiên cứu nào trước đây. Những số liệu phục vụ cho việc phân tích, đánh giá, nhận xét được chính tác giả thu thập từ nhiều nguồn thông tin khác nhau và đã nêu rõ trong phần tài liệu tham khảo. Ngoài ra, đề tài cũng sử dụng một số nhận xét, đánh giá cũng như số liệu của các tác giả, tổ chức cơ quan khác và cũng đã thể hiện trong phần tài liệu tham khảo. Nếu phát hiện có bất kỳ sự gian lận nào tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm trước Hội đồng cũng như kết quả luận văn của mình./. TÁC GIẢ LUẬN VĂN Lê Thị Quỳnh Hương
LỜI CẢM ƠN Với tất cả lòng kính trọng và biết ơn sâu sắc, em xin gửi lời cảm ơn chân thành đến Ban lãnh đạo Học viện và các thầy, cô giáo Học viện Hành chính Quốc gia đã giảng dạy và tạo mọi điều kiện cho em trong thời gian học tập tại trường và tạo điều kiện thuận lợi cho em trong quá trình học tập và thực hiện luận văn này Em xin chân thành cảm ơn PGS.TS. Lê Thị Hương, người đã trực tiếp hướng dẫn và tận tình chỉ bảo giúp em hoàn thành Luận văn này. Tôi xin gửi lời cảm ơn đến gia đình, các đồng chí lãnh đạo Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh Lào Cai, Văn phòng Hội đồng nhân dân tỉnh Lào Cai, các đồng nghiệp đã giúp đỡ tôi để vừa hoàn thành nhiệm vụ chuyên môn tại cơ quan, vừa hoàn thành khóa học và đặc biệt là hoàn thành luận văn này. Mặc dù đã rất cố gắng, song do giới hạn kiến thức của tác giả và thời gian nghiên cứu có hạn nên luận văn không tránh khỏi những thiếu sót, rất mong nhận được sự đóng góp ý kiến của các thầy, cô, đồng nghiệp và bạn bè để luận văn được hoàn thiện hơn. Xin trân trọng cảm ơn! TÁC GIẢ LUẬN VĂN Lê Thị Quỳnh Hương
MỤC LỤC MỞ ĐẦU ....................................................................................................................... 1 Chương 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH ............................................................ 7 1.1. Vị trí, vai trò và chức năng của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh ................... 7 1.2. Quan niệm về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh ....... 11 1.3. Nội dung hình thức hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh 22 1.4. Hiệu quả hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh ............... 28 Chương 2 . THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TỈNH LÀO CAI KHÓA XIV ............................................................ 38 2.1. Khái quát về tổ chức và hoạt động Hội đồng nhân dân tỉnh Lào Cai khóa XIV (nhiệm kỳ 2011 - 2016).............................................................................................38 2.2. Kết quả hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Lào Cai nhiệm kỳ 2011 - 2016 ................................................................................................ 46 Chương 3. QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN TỈNH LÀO CAI .............. 89 3.1. Quan điểm về nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Lào Cai ............................................................................................. 89 3.2. Giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Lào Cai .................................................................................................... 94 KẾT LUẬN ...............................................................................................................115 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ...............................................................117
DANH MỤC VIẾT TẮT HĐND : Hội đồng nhân dân KT - XH : Kinh tế - xã hội MTTQ : Mặt trận Tổ quốc TAND : Tòa án nhân dân TT HĐND : Thường trực Hội đồng nhân dân UBND : Ủy ban nhân dân VBQPPL : Văn bản quy phạm pháp luật VKSND : Viện Kiểm sát nhân dân
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương thì Hội đồng nhân dân (HĐND) có hai chức năng cơ bản là quyết định và giám sát. HĐND quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng, thế mạnh của địa phương, xây dựng và phát triển kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh, không ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân địa phương. Đồng thời cũng thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của UBND về việc thực hiện các nghị quyết của HĐND; giám sát việc tuân theo pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội... Trong hai chức năng cơ bản này của HĐND thì chức năng giám sát là một nội dung cốt yếu nhằm mục đích đảm bảo cho mọi hoạt động của các đối tượng chịu sự giám sát phải thực hiện đúng và đầy đủ những quy định của Hiến pháp và pháp luật, nghị quyết của HĐND. Hoạt động giám sát còn nhằm kịp thời phát hiện những vấn đề chưa hợp lý của các cơ quan chịu sự giám sát, để qua đó có kiến nghị, biện pháp khắc phục có hiệu quả những điểm chưa hợp lý đó. Đồng thờì còn phát hiện những điểm chưa phù hợp với thực tiễn cuộc sống trong những quy định của pháp luật và kiến nghị những biện pháp khắc phục. Thực trạng kinh tế - xã hội và nâng cao năng lực quản lý của chính quyền địa phương ở tỉnh Lào Cai là những thách thức trong quá trình phát triển của tỉnh. Vấn đề đang đặt ra đối với chính quyền địa phương là phải tạo bước đột phá, giữ vững tốc độ tăng trưởng trên mọi mặt, hoàn thành kế hoạch kinh tế - xã hội qua từng giai đoạn cụ thể, tạo đà cho sự phát triển cao hơn trong những năm tiếp theo. Để tạo bước đột phá đó thì nhiệm vụ giám sát của HĐND tỉnh Lào Cai là công việc nặng nề, phức tạp. Giám sát để thúc đẩy, đưa pháp luật vào cuộc sống và góp phần vừa đảm bảo trật tự kỷ cương, đồng thời qua đó tạo 1
sự năng động để tỉnh tiếp tục phát triển. Đặc biệt là từ khi có Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 thì công tác giám sát được tiến hành thuận lợi hơn, song hiện nay trên địa bàn tỉnh đang diễn ra nhiều vấn đề phức tạp cần được giải quyết đặc biệt là trên các lĩnh vực kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng, chính sách xoá đói giảm nghèo, chính sách người có công, giáo dục - đào tạo, y tế… Trước tình trạng như vậy, đòi hỏi phải tăng cường quản lý của các cấp, các ngành, đặc biệt là vai trò giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước là Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp trong phạm vi được phân cấp. Qua quá trình tổ chức và thực hiện, hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Lào Cai đã đạt được nhiều kết quả tích cực. Tuy nhiên, hoạt động giám sát vẫn còn tồn tại một số hạn chế như: mang nặng tính hình thức; pháp luật về hoạt động giám sát chưa được kiện toàn; các cơ chế đảm bảo cho hoạt động giám sát được hiệu quả chưa được phát huy tác dụng; trình độ, kỹ năng giám sát của các chủ thể chưa cao... Vì những lý do trên, tác giả chọn đề tài: “Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Lào Cai” làm luận văn tốt nghiệp Thạc sỹ Quản lý công. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài luận văn Việc nghiên cứu về hoạt động của HĐND nói chung, hoạt động giám sát của HĐND các cấp nói riêng được các nhà khoa học quan tâm nghiên cứu và tiếp cận dưới nhiều góc độ khác nhau. Có thể nêu một số đề tài nghiên cứu: - “Một số vấn đề cơ bản về hoàn thiện bộ máy nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam” do Nguyễn Duy Gia chủ biên [3]. - “Giám sát và cơ chế giám sát việc thực hiện quyền lực Nhà nước” do Đào Trí Úc và Võ Khánh Vinh đồng chủ biên [35]. - “Hội đồng nhân dân trong hệ thống cơ quan quyền lực nhà nước” do Nguyễn Đăng Dung chủ biên. Bằng lý luận và thực tiễn cộng với cơ sở pháp lý, tác giả đã chứng minh vị trí, vai trò của HĐND trong hệ thống cơ quan quyền lực nhà nước [4]. 2
- Luận án tiến sĩ luật học: “Hoàn thiện pháp luật về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân” (Nguyễn Hải Long). Bằng việc phân tích các quy định của pháp luật qua các thời kỳ, tác giả luận án đã chỉ ra những ưu điểm cũng như những hạn chế của pháp luật thực định về hoạt động giám sát của HĐND và đề xuất các giải pháp hoàn thiện [22]. - Một số luận văn thạc sỹ như: “Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Nam Định” (Trịnh Minh Đức); “Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân thành phố Uông Bí, tỉnh Quảng Ninh với các cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp” (Nguyễn Duy Anh); “Tăng cường tổ chức hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân trong thời ký đổi mới” (Nguyễn Bá Vui); “Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh đối với Ủy ban nhân dân cùng cấp - từ thực tiễn tỉnh Quảng Ninh” (Nguyễn Thị Hồng Oanh); “Năng lực thực hiện chức năng giám sát của HĐND tỉnh Hải Dương đối với quản lý hành chính nhà nước về đất đai” (Phạm Quang Hưng); “Hoạt động giám sát của HĐND cấp huyện từ thực tiễn tỉnh Quảng Ngãi” (Trịnh Đình Bá)… Các công trình này đã nghiên cứu về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh ở một số địa phương cụ thể và từ thực tiễn địa phương, đề xuất các giải pháp tăng cường hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh phù hợp thực tế. Các bài viết: Bàn về tính chất của Hội đồng nhân dân trong điều kiện cải cách bộ máy nhà nước hiện nay, Bùi Xuân Đức, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, 12/2003; Tổ chức và hoạt động của các ban của Hội đồng nhân dân, Trương Đắc Linh, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 2/2003; Về đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân các cấp nhiệm kỳ 2004-2009, Đinh Ngọc Quang, Tạp chí Quản lý nhà nước, số 2/2005... Tình hình trên cho thấy việc nghiên cứu hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân nói chung và Hội đồng nhân dân cấp tỉnh nói riêng đã dành được quan tâm nghiên cứu. Các đề tài dưới nhiều góc độ khác nhau đã đề cập 3
đến các vấn đề về lý luận và thực tiễn trong hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân, như: chủ thể giám sát, đối tượng giám sát, hình thức giám sát… Những công trình nghiên cứu trên đây đã đề cập tới một số khía cạnh về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân nhưng chưa có công trình độc lập nào nghiên cứu một cách toàn diện và hệ thống về thực trạng hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tại tỉnh Lào Cai. Đây là nguồn tư liệu quan trọng cho việc nghiên cứu hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh trên một địa bàn cụ thể ở tỉnh Lào Cai với tính chất là một đề tài độc lập đi sâu nghiên cứu thực tiễn, để đánh giá mặt được, mặt chưa được, qua đó đưa ra được những giải pháp có giá trị thực tiễn nhằm tăng cường hiệu quả hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Lào Cai. 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn 3.1. Mục đích: Nghiên cứu những vấn đề lý luận về hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh, từ đó đánh giá thực trạng hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Lào Cai, nhằm đề xuất những quan điểm và giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Lào Cai hiện nay. 3.2. Nhiệm vụ: Để thực hiện mục đích nêu trên, luận văn có những nhiệm vụ sau: - Phân tích cơ sở lý luận về vị trí, chức năng của HĐND; làm rõ khái niệm giám sát, phân tích đặc điểm, nội dung và hình thức giám sát của HĐND cấp tỉnh cũng như các tiêu chí đánh giá hiệu quả và các yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả giám sát của HĐND cấp tỉnh. - Đánh giá thực trạng hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Lào Cai thông qua một số nội dung cụ thể để tìm ra ưu điểm, hạn chế, nguyên nhân của nhưng ưu điểm, hạn chế. - Đưa ra một số giải pháp nhằm góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Lào Cai trong thời gian tới. 4
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn 4.1. Đối tượng nghiên cứu: Những vấn đề lý luận và thực tiễn về hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Lào Cai. 4.2. Phạm vi nghiên cứu: Hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Lào Cai nhiệm kỳ 2011 - 2016. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp luận Luận văn được thực hiện trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về Nhà nước kiểu mới, HĐND, chức năng giám sát của HĐND. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Trong quá trình thực hiện, luận văn dựa trên một số phương pháp nghiên cứu cụ thể như: phương pháp tổng hợp, phân tích, so sánh, thống kê, khảo sát, thực tiễn... để làm sáng tỏ những nội dung cần nghiên cứu. Ngoài ra, luận văn còn sử dụng và kế thừa thành quả của một số công trình nghiên cứu, bài viết, báo cáo và các tài liệu liên quan khác. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn - Việc nghiên cứu luận văn sẽ cung cấp cơ sở phương pháp luận giúp cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nước nhìn nhận đúng đắn tầm quan trọng, vai trò vị trí của hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh trong việc kiểm soát thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương. - Góp phần nâng cao năng lực và hiệu quả hoạt động của HĐND tỉnh, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, chăm lo đời sống vật chất, tinh thần cho Nhân dân, hạn chế tệ quan liêu, tham nhũng, làm lành mạnh các quan hệ xã hội. - Góp phần giải quyết đúng đắn mối quan hệ giữa cơ quan quyền lực nhà nước với cơ quan hành chính trong việc phối hợp thực hiện quyền lực nhà nước ở địa phương. 5
- Đặt ra những vấn đề mới, tiếp tục nghiên cứu góp phần hoàn thiện phương thức tổ chức và hoạt động, bảo đảm thực quyền của HĐND. - Luận văn có giá trị làm tài liệu tham khảo, vận dụng vào hoạt động thực tiễn của HĐND các cấp, góp phần nâng cao trình độ chuyên môn, kỹ năng, nghiệp vụ cho đội ngũ cán bộ chuyên trách trong các cơ quan chuyên môn của HĐND. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm 03 chương: Chương 1: Cơ sở lý luận và pháp lý về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh Chương 2: Thực trạng hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Lào Cai nhiệm kỳ 2011 - 2016 Chương 3: Quan điểm và giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Lào Cai. 6
Chƣơng 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP TỈNH 1.1. Vị trí, vai trò và chức năng của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh 1.1.1. Vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh Theo quy định của Hiến pháp năm 2013, “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên” (Điều 113) [23]. HĐND có quyền quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương theo quy định pháp luật. Hiện nay, bộ máy nhà nước ta được tổ chức thành bốn cấp hành chính: Cấp trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã. Cấp trung ương là cấp vĩ mô, tổ chức quản lý toàn bộ lãnh thổ quốc gia. Cấp tỉnh, huyện, xã là cấp cụ thể hóa các đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên. Như vậy, cấp tỉnh là cấp trung guan giữa chính quyền trung ương và chính địa phương, là cấp đầu tiên của chính quyền địa phương, là cấp quan trọng trong việc chuyển tải chính sách từ trung ương tới người dân. Quá trình chuyển tải chính sách từ trung ương đến cơ sở, cấp tỉnh được pháp luật trao cho những thẩm quyền nhất định trong việc thực hiện chức năng quản lý trên địa bàn lãnh thổ, là cấp có quyền tự chủ cao hơn so với cấp huyện, cấp xã. quần chúng, thống nhất ý chí và hành động của quần chúng, động viên được mọi nguồn lực quyền Trung ương với chính quyền địa phương, vừa đảm bảo sự tập trung 7
thống nhất trong hoạt động của bộ máy nhà nước trên phạm vi toàn quốc, vừa đảm bảo phát huy được nội lực ở từng địa phương, cơ sở. Như vậy, HĐND cấp tỉnh cũng như HĐND các cấp có hai tính chất cơ bản: “là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương” và “là cơ quan đại biểu của nhân dân ở địa phương”. Tính quyền lực nhà nước của HĐND cấp tỉnh thể hiện ở quyền đơn phương quyết định và quyết định đó có tính bắt buộc thực hiện đối với mọi cơ quan, tổ chức có liên quan trên địa bàn quản lý của tỉnh. Nhưng vì HĐND cấp tỉnh chỉ là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương nên một mặt, những quyết định này chỉ có hiệu lực trong địa bàn quản lý của tỉnh và chỉ giới hạn trong phạm vi thẩm quyền được giao theo quy định của Hiến pháp và pháp luật, mặt khác những quyết định đó không được trái với Hiến pháp, luật và các văn bản của các cơ quan nhà nước ở trung ương. Chính vì vậy, theo Điều 113 Hiến pháp năm 2013 xác định, HĐND cấp tỉnh dù là cơ quan quyền lực nhà nước ở cấp cao nhất trên địa bàn tỉnh, nhưng xét về vị trí pháp lý, HĐND không giống với Quốc hội, Quốc hội là cơ quan quyền lực cao nhất. Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền làm Hiến pháp, làm luật, sửa đổi Luật. HĐND cấp tỉnh cũng là cơ quan quyền lực nhưng chỉ có quyền ban hành Nghị quyết trong phạm vi địa phương, phải căn cứ vào Hiến pháp, luật và các văn bản của các cơ quan nhà nước ở trung ương, căn cứ vào nhu cầu và điều kiện thực tế của tỉnh để quyết định các chủ trương, biện pháp quan trọng nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, phát huy tiềm năng của tỉnh, xây dựng và phát triển tỉnh về kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh, không ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân, làm tròn nghĩa vụ của tỉnh đối với cả nước. Các nghị quyết của HĐND tỉnh được ban hành trong phạm vi thẩm quyền được giao có tính bắt buộc thực hiện đối với tất cả các cơ quan, tổ chức và cá nhân có liên quan trên địa bàn tỉnh [23]. Tính quyền lực nhà nước của HĐND đã được Hiến pháp năm 2013 và 8
Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 xác định, HĐND cấp tỉnh còn thực hiện quyền giám sát việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật và các nghị quyết của HĐND tỉnh đối với các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và mọi cá nhân có liên quan trên địa bàn tỉnh theo quy định của pháp luật, cũng như giám sát hoạt động công tác của Thường trực HĐND, UBND, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp [23]. Với vị trí, tính chất của HĐND được quy định trong Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 thì HĐND vừa là một cơ quan trong bộ máy nhà nước, vừa là chủ thể quyền lực, đại diện cho nhân dân địa phương và có quyền quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương, giám sát việc tuân theo pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, công dân ở địa phương nhằm phát huy tiềm năng của địa phương trên mọi mặt kinh tế - xã hội. 1.1.2. Chức năng của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh Chức năng của HĐND là những phương diện, hoạt động cơ bản của HĐND, phản ánh địa vị pháp lý của HĐND trong bộ máy nhà nước, hướng tới thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND do pháp luật quy định. Theo quy định của pháp luật hiện hành, HĐND các cấp đều có hai chức năng cơ bản: Chức năng quyết định và chức năng giám sát. - Chức năng quyết định Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định như sau: "HĐND quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng của địa phương, xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế, xã hội, củng cố quốc phòng an ninh, không ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ của địa phương đối với cả nước" [24]. Để có cơ sở pháp lý cho HĐND cấp tỉnh thực hiện tốt chức năng này, tại Điều 19 của Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã xác định cụ thể nội dung những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền quyết định của HĐND 9
bao gồm các lĩnh vực sau đây: Tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật; xây dựng chính quyền; kinh tế, tài nguyên, môi trường; giáo dục, đào tạo, khoa học, công nghệ, văn hóa, thông tin, thể dục, thể thao; y tế, lao động và thực hiện chính sách xã hội; dân tộc, tôn giáo; quốc phòng, an ninh, bảo đảm trật tự, an toàn xã hội [24]. Như vậy, nội dung chức năng quyết định của HĐND cấp tỉnh rất rộng, bao gồm tất cả các mặt của đời sống kinh tế - xã hội, văn hoá, khoa học, quốc phòng, an ninh. Điều này một lần nữa khẳng định rõ hơn vị trí, vai trò và tầm quan trọng của HĐND trong chính quyền địa phương. Mặt khác, đây cũng là những căn cứ pháp lý để tạo ra môi trường thuận lợi cho chính quyền địa phương khai thác hết mọi tiềm năng, nội lực sẵn có của mình, nhằm nâng cao đời sống vật chất, tinh thần cho nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ với cử tri và cấp trên giao cho. - Chức năng giám sát Theo Điều 19 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định: "Hội đồng nhân dân thực hiện quyền giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, việc thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh; giám sát hoạt động của Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp, các Ban của Hội đồng nhân dân cấp mình; giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cùng cấp và văn bản của Hội đồng nhân dân cấp huyện” [24]. Giám sát là một trong hai chức năng cơ bản của HĐND, có mối quan hệ và tác động qua lại với chức năng quyết định của HĐND. Vì muốn thực hiện đúng và có hiệu quả chức năng quyết định, HĐND phải có được đầy đủ những thông tin về tình hình kinh tế xã - hội của địa phương, về thực tế thực hiện Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, về việc thực hiện các nghị quyết của HĐND trước đó đã ban hành... Thiếu những thông tin này, HĐND không thể quyết định được những chủ trương, biện pháp phù hợp và đáp ứng nhu 10
cầu mà cuộc sống đòi hỏi. Để có được những thông tin như thế thì một kênh rất cần thiết là hoạt động giám sát của HĐND. Vì vậy, hoạt động giám sát của HĐND được xem như một khâu không thể thiếu của quá trình ban hành các quyết định của HĐND. Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân được tiến hành thường xuyên, gắn liền với việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định. Hội đồng nhân dân giám sát thông qua các hoạt động sau đây: - Xem xét báo cáo công tác của Thường trực Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp; - Xem xét việc trả lời chất vấn của Chủ tịch Hội đồng nhân dân, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân, các thành viên khác của Uỷ ban nhân dân, Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân, Chánh án Toà án nhân dân cùng cấp; - Xem xét văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân cùng cấp, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp dưới trực tiếp khi phát hiện có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp; - Thành lập Đoàn giám sát khi xét thấy cần thiết; - Bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do HĐND bầu. 1.2. Quan niệm về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh 1.2.1. Quan niệm về giám sát 1.2.1.1. Khái niệm giám sát Có rất nhiều định nghĩa giám sát khác nhau được đưa ra tùy theo phạm vi rộng, hẹp của nội dung nghiên cứu cụ thể. Theo định nghĩa tại Từ điển Tiếng việt của nhà xuất bản Khoa học xã hội- Hà Nội 1988, thì giám sát là "Theo dõi và kiểm tra xem có thực hiện đúng những điều quy định không". 11
Đại từ điển Tiếng Việt, Nxb. Văn hóa - Thông tin, 1998 do Nguyễn Như Ý chủ biên lại định nghĩa giám sát là “theo dõi, kiểm tra việc thực thi nhiệm vụ” Theo Từ điển Luật học, giám sát là sự theo dõi, quan sát hoạt động mang tính chủ động, thường xuyên, liên tục và sẵn sàng tác động bằng các biện pháp tích cực để buộc và hướng hoạt động của đối tượng chịu giám sát đi đúng quỹ đạo, quy chế nhằm đạt được mục đích, hiệu quả đã được xác định từ trước, đảm bảo cho pháp luật được tuân theo nghiêm chỉnh. Theo Luật hoạt động giám sát của Quốc hội, giám sát được định nghĩa: "Là việc Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội" [26]. Thuật ngữ "giám sát" được dùng rất phổ biến trong khoa học chính trị, pháp lý và được đề cập nhiều trong các văn kiện của Đảng, Nhà nước và các tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội cũng như phổ biến ở đời sống xã hội nhưng hiểu theo một cách chung nhất, giám sát là theo dõi, kiểm tra, phát hiện, đánh giá của cá nhân, tổ chức, cộng đồng người này với cá nhân, tổ chức, cộng đồng người khác trong các lĩnh vực kinh tế - xã hội, trong thực hiện quan điểm, đường lối, nghị quyết của Đảng, Hiến pháp, pháp luật, chính sách của Nhà nước, các quyền lợi, nghĩa vụ của công dân, tổ chức, cá nhân... để kiến nghị phát huy ưu điểm, thành tựu, xử lý đối với tổ chức, cá nhân có hành vi sai trái. Theo cách hiểu trên, khái niệm giám sát bao hàm những nội dung sau đây: - Giám sát tức là theo dõi, xem xét, kiểm tra và nhận định về một việc làm nào đó đúng hay sai với những điều đã quy định. 12
- Giám sát luôn gắn với một chủ thể nhất định. Giám sát luôn gắn với đối tượng cụ thể (giám sát ai và giám sát cái gì). - Giám sát được tiến hành trên cơ sở những quy định cụ thể. - Giám sát là hoạt động có mục đích của một chủ thể nhất định. Dưới góc độ chính trị, pháp lý thì giám sát là việc cơ quan quyền lực nhà nước theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc thi hành các quy định của pháp luật trong lĩnh vực được giám sát, từ đó có các biện pháp nhằm đảm bảo cho lĩnh vực được giám sát vận hành thông suốt, hiệu quả và đúng pháp luật. Cùng với kiểm tra, thanh tra, kiểm sát, giám sát là một loại nhiệm vụ trong quá trình thực thi quyền lực chính trị nhằm làm cho các đối tượng (của chủ thể giám sát) thực hiện đúng yêu cầu, mục đích, chức năng, nhiệm vụ đặt ra. Như vậy: Giám sát là sự theo dõi, quan sát, kiểm tra hoạt động của chủ thể có quyền đối với chủ thể khác để biết được đối tượng bị giám sát có thực thi đúng, đủ theo quy định hay không và quy định về hành vi đối tượng giám sát phải và được làm có phù hợp với điều kiện thực tiễn hay không và làm rõ được nguyên nhân của sự vi phạm, sự không phù hợp này. 1.2.1.2. Phân biệt giám sát, kiểm tra, thanh tra Trong hoạt động của bộ máy nhà nước ta, để kiểm soát đối với quyền lực nhà nước, có nhiều hình thức khác nhau, trong đó giám sát, kiểm tra, thanh tra là những hình thức cơ bản, trong đó: Giám sát dùng để chỉ hoạt động của cơ quan quyền lực nhà nước, toà án, các tổ chức xã hội và công dân nhằm bảo đảm sự tuân thủ nghiêm chỉnh pháp luật trong quản lý xã hội. Như vậy, hoạt động giám sát chủ yếu thực hiện ngoài quan hệ trực thuộc theo chiều dọc. Kiểm tra là khái niệm rộng được vận dụng theo hai hướng. Một là, kiểm tra là hoạt động thường xuyên của cơ quan nhà nước cấp trên với cơ quan nhà nước cấp dưới nhằm xem xét, đánh giá mọi mặt hoạt động của cấp 13
dưới khi cần thiết, hoặc kiểm tra một vấn đề cụ thể, việc thực hiện một quyết định quản lý hành chính nhà nước nào đó. ở đây, hoạt động kiểm tra thực hiện trong quan hệ trực thuộc. Vì vậy, khi thực hiện kiểm tra, cơ quan cấp trên, thủ trưởng cơ quan có quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế kỷ luật, biện pháp bồi thường thiệt hại vật chất, hoặc áp dụng các biện pháp tác động tích cực tới đối tượng bị kiểm tra như khen thưởng về vật chất, tinh thần. Hai là, kiểm tra là hoạt động của các tổ chức, xã hội như kiểm tra Đảng, kiểm tra các tổ chức xã hội đối với hành chính nhà nước. Vì vậy, kiểm tra ở phạm vi này ít mang tính quyền lực nhà nước, mà chỉ áp dụng các biện pháp tác động mang tính xã hội. Thanh tra là phạm trù dùng để chỉ hoạt động của các tổ chức thanh tra nhà nước, gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành (thanh tra bộ, thanh tra sở). Cơ quan thanh tra và đối tượng bị thanh tra thường không có quan hệ trực thuộc. Tuy nhiên, các cơ quan thanh tra do thủ trưởng các cơ quan hành chính thành lập, do vậy nó hoạt động với tư cách là cơ quan chức năng giúp thủ trưởng cùng cấp. Vì vậy, có thể coi hoạt động thanh tra được cơ quan cấp trên tiến hành trong quan hệ đối với cơ quan trực thuộc. Trong quá trình thanh tra, cơ quan thanh tra có thể áp dụng các biện pháp cưỡng chế để bảo đảm công tác thanh tra, kể cả các biện pháp trách nhiệm kỷ luật (tạm đình chỉ công tác...) và xử lý vi phạm hành chính, nhưng không có quyền sửa đổi, bãi bỏ quyết định của đối tượng bị thanh tra mà chỉ có quyền tạm đình chỉ việc thi hành một số loại quyết định quản lý hành chính nhà nước nào đó, trong những trường hợp đặc biệt cần thiết, hoặc đình chỉ hành vi hành chính trái pháp luật. Từ những phân tích trên đây có thể nhận thấy giám sát khác với kiểm tra và thanh tra ở chỗ: - Giám sát khác với kiểm tra Kiểm tra là khái niệm bao hàm những thao tác có tính xác định, tính cụ thể rõ hơn. Kiểm tra được thực hiện khi có dấu hiệu hoặc sự việc sai phạm 14