Luận văn Thạc sĩ Quản lý công: Quản lý chi ngân sách nhà nước tại huyện Xuân Trường tỉnh Nam Định

Chia sẻ: Mucong999 Mucong999 | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:97

Thêm vào BST

Báo xấu

59
lượt xem 12
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục đích nghiên cứu đề tài là làm rõ những vấn đề lý luận và thực tiễn liên quan đến quản lý chi ngân sách nhà nước tại huyện Xuân Trường, tỉnh Nam Định. Trên cơ sở đó đề xuất những phương hướng giải pháp nhằm nâng cao chất lượng hoạt động chi ngân sách nhà nước đáp ứng yêu cầu đòi hỏi thực tiễn quản lý nhà nước của địa phương trong giai đoạn hiện nay.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Quản lý công: Quản lý chi ngân sách nhà nước tại huyện Xuân Trường tỉnh Nam Định

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ …………/………… ……/…… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA TRẦN THỊ THU THỦY QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI HUYỆN XUÂN TRƯỜNG TỈNH NAM ĐỊNH LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG HÀ NỘI - NĂM 2018 1
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ …………/………… ……/…… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA TRẦN THỊ THU THỦY QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI HUYỆN XUÂN TRƯỜNG TỈNH NAM ĐỊNH LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG Chuyên ngành: Quản lý công Mã số: 60 34 04 03 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. Nguyễn Ngọc Thao HÀ NỘI - NĂM 2018 2
MỞ ĐẦU 1.Tính cấp thiết của đề tài Ngân sách nhà nước là công cụ tài chính quan trọng để nhà nước thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình và điều tiết vĩ mô nền kinh tế xã hội. Vì vậy, việc sử dụng ngân sách một cách hợp lý và có hiệu quả sẽ mang lại lợi ích rất lớn đất nước. Trong những năm qua, cùng với sự đổi mới chung của đất nước và thực hiện chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước, quản lý ngân sách nói chung và quản lý chi ngân sách nhà nước nói riêng đã có những bước cải cách, đổi mới và đạt được một số thành tựu đáng kể. Đặc biệt là từ khi Luật Ngân sách nhà nước số 83/2015/QH13 ngày 25/6/2015 được Quốc hội thông qua, việc quản lý và điều hành ngân sách nhà nước, phát triển kinh tế - xã hội giúp tăng cường tiềm lực tài chính kinh tế đất nước, quản lý thống nhất nền tài chính quốc gia- xây dựng ngân sách nhà nước lành mạnh, thúc đẩy vốn và tài sản nhà nước tiết kiệm và hiệu quả. Từ đó tăng tích lũy để thực hiện công nghiệp hóa - hiện đại hóa đất nước và đảm bảo các nhiệm vụ quốc phòng an ninh và đối ngoại. Ngân sách nhà nước cấp huyện là một bộ phận cấu thành ngân sách nhà nước, là công cụ để chính quyền cấp huyện thực hiện các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn trong quá trình quản lý kinh tế xã hội, an ninh quốc phòng. Trong thời gian qua, công tác công tác quản lý chi ngân sách đã đạt được các thành tựu đáng kể tuy nhiên vẫn còn những hạn chế nhất định như lập dự toán, ý thức tiết kiệm ngân sách, kỷ luật tài chính cũng như các các cơ chế chính sách để nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách. Do đó việc nghiên cứu một cách có hệ thống toàn diện, cụ thể cả lý luận và thực tiễn đối với hoạt động quản lý chi ngân sách nhà nước cấp huyện để qua đó tìm giải pháp hoàn thiện, nâng cao hiệu quả QLNN về chi ngân sách nhà nước trong thực tế vừa là nhiệm vụ vừa là nhu cầu cấp thiết hiện nay. Với lý do trên, tôi lựa chọn nghiên cứu đề tài: “Quản lý chi ngân sách nhà nước tại huyện Xuân Trường tỉnh Nam Định” với mục đích vận dụng những kiến thức được học vào thực tiễn của địa phương qua đó có những đóng góp 3
khoa học thiết thực với hoạt động quản lý nhà nước tại huyện Xuân Trường - tỉnh Nam Định. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Quản lý ngân sách nhà nước nói chung và quản lý chi ngân sách nhà nước nói riêng là vấn đề nhận được sự quan tâm của nhiều nhà nghiên cứu, nhiều nhà quản lý. Có thể kể đến một số công trình nghiên cứu có liên quan nhất định đến nội dung của đề tài: - Đào Hoàng Liêm (2010) Hoàn thiện công tác kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước Quảng Bình, luận văn Thạc sỹ quản trị kinh doanh, Đại học Đà Nẵng [25]. Đề tài này đã nghiên cứu thực trạng công tác kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước Quảng Bình, theo yêu cầu đổi mới công tác quản lý ngân sách nhà nước để đưa ra các giải pháp hoàn thiện công tác kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước đáp ứng được yêu cầu hiện đại hóa công tác quản lý, điều hành ngân sách nhà nước, phù hợp với quá trình cải cách hành chính công, phù hợp với chuẩn mực và thông lệ quốc tế. - Phạm Trung Kiên (2014), Quản lý chi ngân sách nhà nước tại huyện Giao Thủy, tỉnh Nam Định, Luận văn Thạc sỹ Tài chính Ngân hàng, Học viện Hành chính Quốc gia [23]. Luận văn đã hệ thống hóa có bổ sung và hoàn thiên cơ sở khoa học về quản lý chi ngân sách nhà nước, trên cơ sở phân tích thực trạng ở huyện Giao Thủy, tỉnh Nam Định đã chỉ ra những hạn chế, nguyên nhân được coi là bức xúc cần xử lý hiện nay trong việc quản lý chi ngân sách nhà nước tại huyện. Đồng thời đưa ra các nhóm giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý chi ngân sách nhà nước tại huyện, những giải pháp sát với tình hình thực tế tại huyện và có giá trị trong việc triển khai thực hiện. - Đoàn Trung Kiên (2015), Quản lý ngân sách nhà nước tại Quận Hoàng Mai - Thành phố Hà Nội. Luận văn Thạc sỹ Quản lý công, Học viện Hành chính Quốc gia [22]. Luận văn đã khái quát một cách tương đối đầy đủ về cơ sở lý luận để làm nền tảng cho việc thực hiện quản lý ngân sách của quận Hoàng Mai, đề tài đã luận giải những vấn đề có tính cơ bản về vấn đề quản lý ngân sách tại quận từ đó nêu lên những nguyên nhân khách quan và chủ quan về những mặt 4
còn hạn chế để làm cơ sở để ra các giải pháp có tính thực thi là cơ sở để quận có những quyết sách và biện pháp có hiệu quả. - Lê Hải Ngọc Châu (2016), Quản lý ngân sách nhà nước tại huyện Can Lộc, tỉnh Hà Tĩnh, Luận Văn Thạc sỹ Quản lý công, Học viện Hành chính Quốc gia [7]. Luận văn đã làm sáng tỏ thêm những vấn đề lý luận cơ bản về ngân sách nhà nước và quản lý nhà nước của cơ quan có thẩm quyền hiện nay. Luận văn đã nêu lên một số vấn đề chung về quan điểm, mục tiêu nhằm tăng cường quản lý ngân sách cấp huyện trên địa bàn huyện Can Lộc, tỉnh Hà Tĩnh trong thời gian tới. Những công trình trên đã có những đóng góp về mặt lý luận và thực tiễn đối của NSNN, phù hợp với từng địa phương cụ thể. Tuy nhiên, tôi thấy rằng đến nay chưa có đề tài nào đi sâu nghiên cứu về quản lý chi NSNN một cách toàn diện tại huyện Xuân Trường, tỉnh Nam Định. Vì lý do với đề tài nhưng những công trình này chỉ nghiên cứu về từng mảng chuyên môn nội hàm đó, tôi chọn đề tài “Quản lý chi ngân sách nhà nước tại huyện Xuân Trường, tỉnh Nam Định” là đề tài luận văn thạc sỹ của Học viện Hành chính Quốc gia. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu đề tài - Mục đích nghiên cứu Mục đích nghiên cứu đề tài là làm rõ những vấn đề lý luận và thực tiễn liên quan đến quản lý chi ngân sách nhà nước tại huyện Xuân Trường, tỉnh Nam Định. Trên cơ sở đó đề xuất những phương hướng giải pháp nhằm nâng cao chất lượng hoạt động chi ngân sách nhà nước đáp ứng yêu cầu đòi hỏi thực tiễn quản lý nhà nước của địa phương trong giai đoạn hiện nay. - Nhiệm vụ nghiên cứu Để thực hiện được mục đích nêu trên, luận văn có những nhiệm vụ cụ thể sau đây: - Phân tích cơ sở lý luận về quản lý chi ngân sách nhà nước tại huyện Xuân Trường, tỉnh Nam Định; - Phân tích thực trạng hoạt động quản lý chi ngân sách nhà nước tại huyện Xuân Trường- tỉnh Nam Định, đánh giá những mặt đạt được và những vấn đề tồn tại cần khắc phục; tìm ra nguyên nhân của các hạn chế, tồn tại đó; 5
- Đề xuất các giải pháp hoàn thiện quản lý chi ngân sách nhà nước tại huyện Xuân Trường - tỉnh Nam Định nhằm đáp ứng yêu cầu đổi mới, xây dựng, phát triển của huyện. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn - Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của đề tài là hoạt động quản lý về chi NSNN - Phạm vi nghiên cứu đề tài + Phạm vi về nội dung: Quản lý nhà nước về chi ngân sách nhà nước ở cấp huyện; + Phạm vi về thời gian: Giai đoạn 2014 - 2016; + Phạm vi về không gian: Tại huyện Xuân Trường - tỉnh Nam Định. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn - Phương pháp luận Luận văn được thực hiện trên cơ sở vận dụng chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử, tư tưởng Hồ Chí Minh; quan điểm đường lối, nghị quyết của Đảng về nhà nước và pháp luật, đồng thời luận văn kế thừa, vận dụng có chọn lọc những kết quả của các tác giả đã nghiên cứu vấn đề này. - Phương pháp nghiên cứu Luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu khoa học như: phương pháp phân tích và tổng hợp, phương pháp thống kê, so sánh… để phân tích và làm sáng tỏ vấn đề nghiên cứu. Cụ thể: + Phương pháp phân tích, tổng hợp: tác giả tổng hợp để có những đánh giá, kết luận, đề xuất mang tính khoa học, phù hợp với lý luận và thực tiễn trong công tác quản lý thu, chi NSNN. + Phương pháp so sánh: để làm rõ sự giống nhau và khác nhau của vấn đề nghiên cứu qua các giai đoạn để từ đó có những nhận xét đánh giá và các đề xuất về quản lý chi NSNN. + Phương pháp dự báo: dùng để phân tích và dự báo các xu thế về thu, chi NSNN ở địa phương. 6
- Phương pháp nghiên cứu lý thuyết: Là phương pháp thu thập thông tin khoa học trên cơ sở nghiên cứu các văn bản của nhà nước, các tri thức trên báo, tạp chí quản lý nhà nước về kinh tế, lý thuyết về kinh tế ngành về thu, chi NSNN, kinh nghiệm rút ra từ một số luận văn tương tự của các tác giả để làm cho các lập luận có tính chất thuyết phục. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn - Góp phần làm rõ hơn cơ sở lý luận và thực tiễn đối với hoạt động quản lý nhà nước về chi ngân sách nhà nước ở cấp huyện. Đặc biệt nêu bật vai trò của công tác quản lý chi ngân sách nhà nước đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ trong tình hình mới; - Làm rõ thực trạng về chất lượng chi ngân sách nhà nước huyện Xuân Trường - tỉnh Nam Định để rút ra những mặt mạnh, hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế, từ đó làm tiền đề để xây dựng và nâng cao hơn nữa hiệu quả trong công tác này; - Đề xuất và đưa ra giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý chi ngân sách nhà nước huyện Xuân Trường - tỉnh Nam Định. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục luận văn được chia thành 3 chương: Chương 1: Cơ sở khoa học của quản lý chi ngân sách nhà nước Chương 2: Thực trạng quản lý chi ngân sách nhà nước tại huyện Xuân Trường - tỉnh Nam Định Chương 3: Phương hướng và giải pháp hoàn thiện quản lý chi ngân sách nhà nước tại huyện Xuân Trường - tỉnh Nam Định. Chương 1 CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ QUẢN LÝ 7
CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1. Lý luận về quản lý chi ngân sách nhà nước 1.1.1. Một số khái niệm cơ bản liên quan Ngân sách Nhà nước (NSNN) là một phạm trù kinh tế, lịch sử gắn liền với sự hình thành và phát triển của nhà nước và hàng hóa tiền tệ. Nhà nước với tư cách là cơ quan quyền lực thực hiện duy trì và phát triển xã hội, quy định các khoản thu chi của nhà nước nhằm mục đích đảm bảo yêu cầu thực hiện chức năng của nhà nước. Do đó, có thể hiểu NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước [29]. Theo Điều 6 Luật NSNN năm 2015 (số 83/2015/QH13 do Quốc hội thông qua ngày 25/6/2015), ngân sách nhà nước bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Ngân sách trung ương là ngân sách của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác ở trung ương. Ngân sách địa phương là bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Vậy, ngân sách của một địa phương là toàn bộ các khoản thu - chi được quy định đưa vào dự toán một năm, do Hội đồng nhân dân quyết định và giao cho UBND tổ chức chấp hành, nhằm đảm bảo thực hiện chức năng, nhiệm vụ của chính quyền trên địa bàn, địa phương đó. Bản chất của NSNN chính là việc phân phối các nguồn tài nguyên của quốc gia giữa nhà nước và các tổ chức KTXH, các tầng lớp dân cư trong nền kinh tế, được thực hiện trên cơ sở quyền lực chính trị của nhà nước và thông qua hai hoạt động thu và chi ngân sách. Chi NSNN theo Khoản 2 Điều 5 Luật NSNN 2015 quy định rõ: “Chi NSNN bao gồm các khoản chi đầu tư phát triển, chi dự trữ quốc gia, chi thường xuyên, chi trả nợ lãi, chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật” 8
Như vậy, có thể định nghĩa chi ngân sách nhà nước là việc phân phối và sử dụng quỹ NSNN theo dự toán ngân sách đã được cơ quan có thẩm quyền quyết định nhằm duy trì hoạt động của bộ máy Nhà nước và đảm bảo thực hiện các chức năng của Nhà nước theo những nguyên tắc luật định. Quản lý chi ngân sách nhà nước Quản lý nói chung được quan niệm như một quy trình mà chủ thể quản lý tiến hành thông qua việc sử dụng các công cụ và phương pháp thích hợp nhằm tác động và điều khiển đối tượng quản lý hoạt động phát triển phù hợp với quy luật khách quan và đạt tới các mục tiêu đã định. Trong hoạt động quản lý, các vấn đề về: chủ thể quản lý, đối tượng quản lý, công cụ và phương pháp quản lý, mục tiêu quản lý là những yếu tố trung tâm đòi hỏi phải xác định đúng đắn. Quản lý NSNN là quá trình lập kế hoạch, tổ chức, điều hành và kiểm soát các hoạt động thu chi bằng tiền từ NSNN nhằm thực hiện các chức năng nhiệm vụ của nhà nước. Như vậy, quản lý chi ngân sách có thể hiểu là hoạt động của các chủ thể quản lý ngân sách nhà nước thông qua việc sử dụng có chủ định các phương pháp quản lý và các công cụ quản lý để tác động đến hoạt động chi ngân sách nhà nước nhằm đạt các mục tiêu đã định. Đối tượng tác động của quản lý chi ngân sách nhà nước là các hoạt động của chi ngân sách. Mục tiêu của quản lý chi NSNN là quản lý chặt chẽ các khoản chi, đảm bảo mọi khoản chi NSNN đều đúng pháp luật, được kiểm soát trước, trong và sau khi xuất quỹ. Các khoản chi phải đúng mục đích, đúng định mức chi tiêu và được thủ trưởng đơn vị chuẩn chi. Quản lý chi NSNN là quá trình thực hiện có hệ thống các biện pháp phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung nhằm phục vụ chi tiêu cho bộ máy và thực hiện các chức năng của Nhà nước. Thực chất quản lý chi NSNN quá trình sử dụng nguồn vốn của nhà nước để lập kế hoạch chi, quản lý và sử dụng ngân sách đó nhằm đảm bảo quá trình chi tiết kiệm và hiệu quả, phù hợp với yêu cầu thực tế đang đặt ra theo đúng chính sách chế độ của nhà nước, phục vụ các mục tiêu KT-XH. Vấn đề quan 9
trọng trong quản lý chi NSNN là việc tổ chức quản lý giám sát các khoản chi sao cho tiết kiệm và có hiệu quả cao, muốn vậy cần phải đảm bảo các điều kiện sau: Thứ nhất, khoản chi đã được xác định trong dự toán ngân sách được duyệt. Điều kiện này không áp dụng trong trường hợp vào đầu năm ngân sách dự toán ngân sách và phân bổ ngân sách chưa được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định cơ quan tài chính các cấp được phép cấp kinh phí cho các nhu cầu chi không thể trì hoãn được cho tới khi dự toán ngân sách và phân bổ ngân sách được quyết định. Điều kiện này cũng không được áp dụng trong trường hợp có sự thay đổi về thu, chi mà sự thay đổi đó được cơ quan nhà nước có thẩm quyền chấp nhận và quyết định; Thứ hai, khoản chi đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định; Thứ ba, khoản chi đã được cơ quan tài chính hoặc thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách hoặc người được ủy quyền chuẩn chi; Thứ tư, khoản chi được thực hiện trên cơ sở có đầy đủ các chứng từ có liên quan. Tùy theo tính chất từng khoản chi, pháp luật quy định cụ thể những loại hồ sơ, chứng từ thanh toán bắt buộc phải có là điều kiện thực hiện các khoản chi NSNN. Ngoài các điều kiện trên đây đối với những khoản chi cho công việc cần phải phấn đấu thì việc chi ngân sách chỉ được thực hiện trên cơ sở kết quả đấu thầu theo quy định của Chính phủ. Tóm lại, quản lý chi ngân sách nhà nước là sự kết hợp chặt chẽ, tổng hòa các biện pháp hành chính, tổ chức, kinh tế và luật pháp. Việc kết hợp này là cách làm phổ biến trong mọi lĩnh vực quản lý. Bởi vì mỗi biện pháp đều có những ưu, nhược điểm nhất định. Biện pháp hành chính, tổ chức đảm bảo được tính thống nhất, tính chỉ huy, quyền lực song lại hạn chế tính kích thích, tính năng động. Ngược lại, biện pháp kinh tế phát huy được tính chủ động, sáng tạo nhưng lại hạn chế tính thống nhất, tính tập trung tính chỉ huy và quyền lực. Tùy vào điều kiện thực tế mà người ta nhấn mạnh biện pháp này hay biện pháp khác. 1.1.2. Đặc điểm của chi ngân sách nhà nước 10
Ở mỗi quốc gia khác nhau, mỗi giai đoạn phát triển của lịch sử, chi NSNN có quy mô và nội dung khác nhau, nhìn chung chi NSNN ở các nước đều có những đặc trưng cơ bản sau: Một là, chi NSNN luôn gắn liền với bộ máy nhà nước và những nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội mà Nhà nước đó đảm đương trong từng thời kỳ. Nhiệm vụ cơ bản của chi NSNN là đáp ứng nhu cầu về tài chính cho hoạt động bộ máy Nhà nước cho phép Nhà nước thực hiện chức năng và nhiệm vụ được giao. Vì thế quy mô, cơ cấu, phân cấp chi NSNN phụ thuộc vào quy mô, chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu và phân cấp bộ máy quản lý nhà nước; Hai là, chi NSNN theo luật định. Theo pháp luật Việt Nam, Quốc hội là cơ quan quyền lực cao nhất có quyền quyết định quy mô, nội dung, cơ cấu và phân bổ chi NSNN cho các mục tiêu quan trọng nhất. Chính phủ là cơ quan hành pháp có nhiệm vụ quản lý và quyết định các khoản chi NSNN cụ thể cũng như phê chuẩn hạn mức của ngân sách địa phương; Ba là, chi NSNN hướng đến lợi ích chung của quốc gia và địa phương. Các cơ quan sử dụng NSNN không được vì lợi ích cục bộ của địa phương mình mà sử dụng NSNN đi ngược lợi ích của quốc gia và địa phương. Hơn nữa, do chi NSNN có mục tiêu duy trì ổn định và phát triển đất nước lâu dài, vì lợi ích của nhân dân và của toàn xã hội nên chi NSNN phải được kiểm soát nghiêm ngặt để tránh sự lạm dụng, tham ô, tham nhũng của những người quản lý và sử dụng NSNN; Bốn là, các khoản chi NSNN phần lớn đều không mang tính hoàn trả hoặc không hoàn trả trực tiếp được thể hiện ở mọi khoản chi NSNN đều tương xứng với quy mô thu NSNN từ các địa phương và chủ thể xác định; Năm là, hiệu quả của chi NSNN được đo lường ở tầm vĩ mô và mang tính toàn diện cả về mặt KTXH, lẫn chính trị và ngoại giao. Thường người ta đánh giá hiệu quả sử dụng các khoản chi của NSNN trên các mặt điều tiết nền kinh tế thị trường như kiểm soát lạm phát, hỗ trợ phát triển sản xuất, hỗ trợ các tầng lớp dân cư có thu nhập thấp, xây dựng cơ sở hạ tầng KTXH, thiết lập các quan hệ 11
ngoại giao. Chi NSNN không được đánh giá dựa vào lợi ích cục bộ của các cơ quan sử dụng NSNN; Sáu là, các khoản chi NSNN gắn liền với sự vận động của các phạm trù giá trị khác như tiền lương, giá cả, lãi suất, tỷ giá hối đoái, tín dụng… Nhận thức mối quan hệ này có ý nghĩa rất quan trọng trong việc kết hợp chặt chẽ giữa chính sách ngân sách với chính sách tiền tệ, thu nhập trong quá trình thực hiện các mục tiêu kinh tế vĩ mô. 1.1.3. Vai trò của quản lý chi ngân sách nhà nước Chi ngân sách nhà nước chính là sự phối hợp giữa hai quá trình phân phối và sự dụng quỹ NSNN. Chi NSNN là một trong những công cụ để nhà nước điều chỉnh vĩ mô trên các lĩnh vực KTXH và thị trường: - Về mặt kinh tế: Để khắc phục những khuyết tật vốn có của nền kinh tế thị trường như: Phát triển mất cân đối, sử dụng lãng phí nguồn tài nguyên, phân hóa giầu nghèo…. Thông qua chi NSNN, nhà nước định hướng hình thành cơ cấu kinh tế phát triển cân đối bền vững, chống độc quyền, nâng cao hiệu quả sử dụng tài nguyên và các nguồn lực khác, cân bằng môi trường sinh thái; ưu tiên chi NSNN đầu tư cho phát triển cơ sở hạ tầng giao thông, thủy lợi…. tạo điều kiện cho các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế ra đời và phát triển. Nhà nước sử dụng chi NSNN như công dụng hữu hiệu để thiết lập một cơ cấu kinh tế ổn định, cân bằng hợp lý; - Về mặt xã hội: Thông qua chi NSNN, Nhà nước thực hiện tái phân phối thu nhập nhằm đảm bảo công bằng xã hội. Trong đó bằng các chính sách cho NSNN, Nhà nước thực hiện chính sách việc làm, chính sách thu nhập, chính sách bảo trợ xã hội, chính sách dân số và môi trường; - Đối với thị trường: Nhà nước sử dụng chính sách chi NSNN như một công cụ để thực hiện mục tiêu bình ổn giá cả, chống lạm phát, thiểu phát, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Quỹ NSNN là một quỹ tiền tệ lớn nên các tài khoản chi của NSNN có tác động rất lớn và trực tiếp đến cung cầu trên thị trường hàng hóa và thị trường tài chính. Chi NSNN và sự chuyển dịch luồng tiền quỹ NSNN sang vốn đầu tư, sản xuất kinh doanh của các doanh nghiệp làm tăng tổng lượng đầu 12
tư của xã hội dẫn đến tổng cung hàng hóa, dịch vụ tăng lên. Chi NSNN làm tăng thu nhập của những người hưởng lương từ NSNN, do đó tác động đến sức mua có khả năng thanh toán, làm tăng khối lượng tiêu dùng của nền kinh tế. Nhà nước với vai trò là người trực tiếp tiêu thụ các hàng hóa, dịch vụ cho các hoạt động của bộ máy Nhà nước, cho an ninh, quốc phòng, hệ thống an sinh xã hội cũng làm cho tổng cầu về hàng hóa và dịch vụ tăng lên. Chính vì chi NSNN có vai trò to lớn như vậy đối với nền kinh tế, với xã hội và thị trường nên đòi hỏi việc quản lý chi NSNN cần phải hết sức chặt chẽ, khoa học, hợp lý đảm bảo cho NSNN được sử dụng đúng mục đích, tiết kiệm và hiệu quả. Chi ngân sách mới thể hiện ở khâu phân bổ ngân sách còn hiệu quả sử dụng ngân sách như thế nào thì phải thông qua các biện pháp quản lý. Rõ ràng quản lý chi ngân sách sẽ quyết định hiệu quả sử dụng vốn ngân sách. Như vậy, xem xét vai trò của quản lý chi ngân sách nhà nước thể hiện ở một số khía cạnh sau đây: Một là, quản lý chi ngân sách nhà nước góp phần thúc đẩy nâng cao hiệu quả sử dụng các khoản chi NSNN từ đó nhằm tăng hiệu quả sử dụng vốn ngân sách, đảm bảo tiết kiệm, có hiệu quả. Thông qua quản lý các khoản cấp phát của chi NSNN sẽ tác động khác nhau đến đời sống KTXH, giữ vững ổn định, đặc biệt là giải quyết các vấn đề bức xúc của xã hội như: Xóa đói giảm nghèo, giải quyết việc làm, các hoạt động mang tính cộng đồng. Quản lý chi tiêu của NSNN có hiệu quả sẽ tác động vào kích cầu khi nền kinh tế bị giảm sút hoặc cắt giảm chi tiêu Chính phủ để bình ổn giá cả thúc đẩy sản xuất phát triển, hình thành quỹ dự phòng NSNN để ứng phó với những biến động của thị trường. Hai là, quản lý chi ngân sách góp phần điều tiết thu nhập dân cư thực hiện công bằng xã hội. Trước tình hình phân hóa giàu nghèo ngày càng gia tăng, chi NSNN và quản lý chi NSNN sẽ giảm bớt khoảng cách phân hóa giàu nghèo giữa các vùng, các khu vực, các tầng lớp dân cư, góp phần khắc phục những khiếm khuyết của nền kinh tế thị trường. Quản lý chi ngân sách nhà nước thông qua 13
quản lý các dự án đầu tư phát triển nhằm phục vụ chuyển dịch cơ cấu kinh tế có hiệu quả. Ba là, quản lý chi NSNN có vai trò điều tiết giá cả, chống suy thoái và chống lạm phát. Chống lạm phát là nội dung quan trọng trong việc điều chỉnh thị trường. Có nhiều nguyên nhân gây ra lạm phát trong đó có nguyên nhân xuất phát từ lĩnh vực thu chi ngân sách nhà nước. Nếu đồng vốn ngân sách được sử dụng hợp lý, hiệu quả thì sẽ có tác động tích cực, ngược lại sẽ gây ra bất ổn trên thị trường, thúc đẩy lạm phát tăng. Việc phát hành thêm tiền để bù đắp thâm hụt ngân sách là nguyên nhân trực tiếp khiến lạm phát tăng. Quản lý chi ngân sách có vai trò rất to lớn đến việc chống lạm phát và suy thoái, kích cầu nền kinh tế. Khi nền kinh tế lạm phát Nhà nước cắt giảm chi tiêu, thắt chặt chính sách tiền tệ để hạn chế tổng cung, tổng cầu, hạn chế đầu tư làm cho giá cả dần ổn định, chống lạm phát. Khi nền kinh tế suy thoái, sức mua giảm sút nhà nước tăng chi đầu tư để tăng cung, tăng cầu, tạo việc làm, kích cầu chống suy thoái nền kinh tế. Bốn là, để duy trì ổn môi trường kinh tế, nhà nước sử dụng công cụ chi ngân sách. Thông qua quản lý các khoản chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển, Nhà nước sẽ điều chỉnh phù hợp với đặc điểm của từng đối tượng cụ thể, tạo ra sự kích thích tăng trưởng nền kinh tế thông qua đầu tư cơ sở hạ tầng, đầu tư vào các ngành kinh tế mũi nhọn, các khu công nghiệp, khu chế xuất, khu kinh tế mở nhằm thúc đẩy nền kinh tế phát triển. Nhà nước sử dụng các công cụ về chính sách chi ngân sách, thuế, lệ phí, vay để có thể chủ dộng điều chỉnh giá cả và thị trường. Nhà nước sử dụng một nguồn vốn không nhỏ để hình thành các doanh nghiệp nhà nước là biện pháp để chống độc quyền và giữ cho thị trường tránh rơi vào tình trạng cạnh tranh không hoàn hảo. Trong những trường hợp cần thiết, sử dụng một số vốn trong ngân sách để hỗ trợ cho các doanh nghiệp ổn định về cơ cấu, vượt qua thời kỳ khó khăn hoặc chuẩn bị chuyển sang một cơ cấu mới cao hơn. Mục đích của quản lý chi ngân sách nhằm tạo sự chủ động, linh hoạt cho các địa phương trong quá trình sử dụng nguồn NSNN, nâng cao hiệu quả phân 14
bổ, sử dụng các nguồn lực công, thông qua việc đưa cung cầu hàng hóa/dịch vụ công xích lại gần nhau; Tăng cường kỷ luật tài chính, thị trường nâng cao hiệu quả giảm chi phí cơ chế thị trường có sự quản lý của nhà nước. Sự phát triển đó đòi hỏi Nhà nước cần phải đổi mới chính sách tài chính trong đó có chính sách quản lý chi NSNN để phân bổ và sử dụng nguồn lực tài chính xã hội có hiệu quả. Chi NSNN gắn liền với chức năng quản lý của nhà nước và có liên quan đến nhiều lĩnh vực kinh tế, chính trị, xã hội. Quản lý có hiệu quả chi NSNN được đặt ra trong bối cảnh nguồn lực tài chính của quốc gia có giới hạn nhất định nhưng phải làm như thế nào để thõa mãn tốt nhất những nhu cầu cần thiết để đạt được các mục tiêu quản lý kinh tế, chính trị, xã hội của nhà nước. 1.2. Nội dung quản lý chi ngân sách nhà nước 1.2.1. Nguyên tắc quản lý chi ngân sách nhà nước cấp huyện Vì ngân sách huyện là một cấp ngân sách địa phương và mang bản chất của NSNN nên quản lý chi ngân sách huyện cũng cần phải tuân thủ theo các nguyên tắc chung của quản lý NSNN. Luật ngân sách nhà nước quy định: NSNN được quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ, công khai, có phân công trách nhiệm gắn với quyền hạn, phân cấp quản lý giữa các ngành và các cấp. Trên cơ sở nguyên tắc chung đó các quy phạm pháp luật trong các văn bản pháp luật quy định về chi ngân sách nhà nước còn thể hiện những tư tưởng mang tính chất chỉ đạo của nhà nước đặt ra phương châm và mục đích hoạt động chi ngân sách nhà nước, các nguyên tắc đó bao gồm: - Nguyên tắc cân bằng thu chi Mối tương quan giữa hoạt động thu, chi ngân sách nhà nước tác động trực tiếp tới tình trạng ngân sách nhà nước và toàn xã hội. Bởi vậy, trong quản lý ngân sách nhà nước, cân bằng giữa thu và chi ngân sách nhà nước là một trong những nguyên tắc quan trọng trong chi ngân sách nhà nước. Nguyên tắc này cần phải được quán triệt trong toàn bộ quá trình ngân sách, đặc biệt là khâu chấp hành ngân sách. Theo nguyên tắc này, các khoản thu, chi thể hiện trong dự toán ngân sách nhà nước phải đảm bảo tính cân đối. Các khoản chi chỉ được xây dựng trên cơ sở nguồn thu đã được xác định. Ngược lại, các nguồn thu cho ngân 15
sách nhà nước sẽ nhằm đáp ứng cho nhu cầu chi tiêu đã được hoạch định. Ngân sách nhà nước sẽ được cân bằng theo cách xác định tổng số thu từ thuế, phí, lệ phí phải lớn hơn tổng số chi thường xuyên của ngân sách và góp phần tích lũy ngày càng cao để phục vụ cho nhu cầu chi đầu tư phát triển. Trường hợp ngân sách nhà nước bội chi, số bội chi phải nhỏ hơn số chi đầu tư phát triển, tạo điều kiện tiến đến cân bằng ngân sách nhà nước. Trên thực tế, đôi khi khả năng nguồn thu bị hạn chế và tăng chậm trong khi các khoản chi lại tăng nhanh hơn nên tình trạng bội chi ngân sách luôn có thể xảy ra. Để xử lý bội chi ngân sách nhà nước, một trong những giải pháp là đi vay trong hoặc ngoài nước. Trong trường hợp này, việc sử dụng nguồn vay để bù đắp bội chi chỉ nhằm mục đích đầu tư phát triển nhằm đảm bảo khả năng chi trả nợ của nhà nước, mà tuyệt đối không được sử dụng các khoản vay để thực hiện những khoản chi mang tính chất tiêu dùng. - Nguyên tắc chi theo kế hoạch và đúng mục đích: Tính kế hoạch của ngân sách nhà nước đòi hỏi hoạt động thu, chi ngân sách nhà nước đều phải dựa trên cơ sở kế hoạch. Sự thiếu ăn khớp giữa thu, chi ngân sách nhà nước đều tạo ra những khó khăn cho hoạt động quản lý ngân sách nhà nước và hạn chế hiệu quả trong thực tế. Do đó, để bảo đảm sự ăn khớp giữa thu và chi ngân sách nhà nước đòi hỏi chúng phải được thực hiện theo kế hoạch. Nguyên tắc này đòi hỏi các khoản chi ngân sách nhà nước chỉ được thực hiện với điều kiện khoản chi đó đã được ghi trong dự toán ngân sách được duyệt, trừ các trường hợp đặc biệt do pháp luật quy định. Mặt khác việc cấp phát và sử dụng vốn ngân sách nhà nước phải đúng với đối tượng thụ hưởng, và đúng nội dung, mục đích của khoản chi được xác định trong dự toán ngân sách được duyệt. - Nguyên tắc tiết kiệm chi và tăng cường thu: Trong cơ chế thị trường, việc nhà nước cắt bỏ một vài khoản chi tiêu không đồng nghĩa với việc gánh nặng chi tiêu của ngân sách nhà nước sẽ được giảm bớt. Trong điều kiện nền kinh tế của nước ta nguồn thu ngân sách nhà nước hạn hẹp, nhu cầu chi tiêu rất lớn, chỉ có tiết kiệm chi thì mới có thể đủ 16
nguồn tài chính trang trải được các nhu cầu cấp bách. Quá trình hoạch định chính sách, hình thành và thực hiện ngân sách nhà nước cũng không thể dự liệu trước được từ đầu năm. Thêm vào đó, các thông tin để xây dựng kế hoạch ngân sách không đủ mức chính xác cần thiết, nên mặc dù trong các dự toán ngân sách nhà nước hàng năm, người ta đã luôn bố trí một khoản dự phòng khoảng 2 - 5% tổng số dự toán chi ngân sách nhà nước, nhưng số dự phòng trên cũng không thể bảo đảm cho quá trình điều hành ngân sách nhà nước. Vì vậy, tiết kiệm chi và đẩy mạnh thu là một trong 3 nguyên tắc phải được quán triệt ngay từ đầu khi bắt đầu một chu trình ngân sách. Tiết kiệm chi không phải là đơn thuần cắt bỏ các khoản chi ngân sách nhà nước một cách tùy tiện, mà là chi tiêu đúng theo các định mức, đúng tiêu chuẩn và đúng chế độ mà nhà nước đã quy định cho từ đơn vị sử dụng ngân sách, cơ quan có lập dự toán thu chi. Tăng cường thu không chỉ đơn thuần tìm các giải pháp để thu ngay vào quỹ ngân sách càng nhiều càng tốt, chống thất thu, mà ngay cả trong bố trí chi ngân sách nhà nước cũng phải thể hiện được việc nuôi dưỡng chăm sóc nguồn thu. 1.2.2. Chu trình quản lý chi ngân sách nhà nước cấp huyện Quản lý nói chung được quan niệm như một quy trình mà chủ thể quản lý tiến hành thông qua việc sử dụng các công cụ và phương pháp thích hợp nhằm tác động và điều khiển đối tượng quản lý hoạt động phát triển phù hợp với quy luật khách quan và đạt tới mục tiêu đã định. Trong hoạt động quản lý, các vấn đề về: chủ thể quản lý, đối tượng quản lý, công cụ và phương pháp quản lý, mục tiêu quản lý là những yếu tố trung tâm đòi hỏi phải xác định đúng đắn. Quản lý NSNN là quá trình lập kế hoạch, tổ chức, điều hành và kiểm soát các hoạt động thu chi bằng tiền từ NSNN nhằm thực hiện các chức năng nhiệm vụ của nhà nước. Quản lý chi ngân sách cấp huyện là quá trình lập kế hoạch, tổ chức, điều hành và giám sát các hoạt động chi ngân sách cấp huyện nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của chính quyền cấp huyện trong phát triển KT-XH trên toàn huyện. 17
Chu trình ngân sách là trình tự các bước thực hiện các hoạt động (theo chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền) của các cơ quan hữu quan trong quá trình chuẩn bị, lập, thẩm tra, quyết định dự toán ngân sách đến phân bổ, thực hiện (chấp hành) và quyết toán ngân sách, trong đó, xác định rõ trách nhiệm và thời hạn hoàn thành từng công việc cụ thể của từng khâu trong toàn bộ chu trình. Chu trình ngân sách càng được quy định cụ thể, rõ ràng thì phạm vi, trách nhiệm và thẩm quyền của các cơ quan chức năng trong quản lý và điều hành ngân sách càng đầy đủ, cụ thể. Từ đó giúp cho việc nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng ngân sách, nâng cao tính minh bạch và trách nhiệm giải trình của các cơ quan trong quản lý ngân sách. Quá trình quản lý chi ngân sách nhà nước cấp huyện thực hiện qua 3 giai đoạn của chu trình ngân sách: lập dự toán, chấp hành dự toán và quyết toán ngân sách cấp huyện. 1.2.2.1. Lập dự toán chi ngân sách nhà nước Lập dự toán chi ngân sách là khâu mở đầu của một chu trình ngân sách đó là dự trù, dự báo, tính toán trước để đưa ra được các số liệu dự kiến về thực hiện chi NSNN trong năm ngân sách tới. Các khoản chi ngân sách trong dự toán phải được xác định trên cơ sở mục tiêu phát triển KT-XH, bảo đảm quốc phòng, an ninh . Hệ thống quản lý lập dự toán có sự tham gia của các chủ thể quản lý, tác động lên các đối tượng quản lý nhằm thực hiện nhiệm vụ của chủ thể quản lý. Quá trình đó được tiến hành trên tất cả các khâu. Trước ngày 31 tháng 5 hàng năm, Thủ tướng Chính phủ ban hành Chỉ thị về xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán ngân sách nhà nước năm sau. Trước ngày 10 tháng 6, Bộ Tài chính ban hành thông tư hướng dẫn lập dự toán ngân sách nhà nước và thông báo số kiểm tra về dự toán ngân sách nhà nước cho các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ương và Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh căn cứ vào chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, thông tư hướng dẫn, số kiểm tra về dự toán ngân sách của Bộ Tài chính, căn cứ vào định hướng phát triển kinh tế xã hội, yêu cầu và nhiệm vụ cụ thể của địa 18
phương, căn cứ khả năng cân đối ngân sách địa phương, hướng dẫn và thông báo số kiểm tra về dự toán ngân sách cho các đơn vị trực thuộc và Ủy ban nhân dân cấp huyện Trên cơ sở dự toán do Ủy ban nhân dân cấp dưới và dự toán của các đơn vị dự toán cùng cấp lập, các chủ thể quản lý phân tích, đánh giá, kiểm tra một cách toàn diện về trình tự lập dự toán chi NSNN. Việc áp dụng các định mức phân bổ, việc tính toán từ nhiệm vụ chính trị được giao để xây dựng các đầu việc phục vụ cho nhiệm vụ đã được cấp có thẩm quyền giao, tính toán hợp lý các khoản dự phòng chi, các khoản phân bổ cho các đơn vị trực thuộc. Việc xem xét thẩm định dự toán của các đơn vị là kiểm soát tuân thủ và cắt giảm những nội dung chưa thực sự cần thiết, tập trung vào trọng tâm, trọng điểm nhiệm vụ của đơn vị, nhiệm vụ của cấp trên giao, trên nguyên tắc vừa đảm bảo hiệu quả phục vụ nhiệm vụ chính trị của các đơn vị, vừa tiết kiệm thiết thực. Các cơ quan tham gia trong công tác quản lý lập dự toán tại địa phương là Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân và cơ quan Tài chính các cấp, cơ quan dự toán. Căn cứ xây dựng dự toán: Theo quy định của Luật NSNN, các Thông tư hướng dẫn lập dự toán hàng năm, định mức phân bổ ngân sách do Trung ương và địa phương ban hành, các chỉ tiêu như biên chế, số giường bệnh, số học sinh, dân số, các chế độ chính sách, tiêu chuẩn định mức của chế độ tài chính hiện hành như: chế độ công tác phí, chế độ chi tiêu hội nghị, tập huấn, tiêu chuẩn định mức trang thiết bị phương tiện làm việc các tiêu chuẩn định mức chuyên ngành, định mức duy tu bảo dưỡng các công trình giao thông, thủy lợi, các nội dung chương trình mục tiêu kế hoạch đồ án được phê duyệt. Quy trình lập dự toán gồm các bước sau: Bước 1: Ban hành hướng dẫn và thông báo số kiểm tra dự toán NSNN: Hàng năm, để lập và phân bổ dự toán ngân sách cho năm sau, căn cứ vào Thông tư hướng dẫn xây dựng dự toán và thông báo số kiểm tra của Sở Tài chính, căn cứ Chỉ thị của chủ tịch UBND tỉnh về xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế xã hội và dự toán ngân sách của địa phương, Phòng Tài chính - Kế hoạch xây dựng hướng dẫn lập dự toán thu NSNN, chi NSĐP và thông báo số kiểm tra 19
cho các phòng, ban, đoàn thể cấp huyện và UBND các xã, phường; Lấy ý kiến tham gia của các phòng chuyên quản đối với dự thảo văn bản hướng dẫn và số kiểm tra; Hoàn chỉnh văn bản báo cáo chủ tịch UBND huyện xem xét, ký ban hành trước ngày 01/7 hàng năm. Bước 2: Lập dự toán và tổng hợp dự toán NSĐP: - Các ban ngành, đoàn thể, các đơn vị, UBND xã, phường lập dự toán ngân sách của đơn vị gửi về Phòng Tài chính - Kế hoạch (chậm nhất ngày 10/7 hàng năm). - Phòng Tài chính - Kế hoạch tổng hợp dự toán ngân sách địa phương theo mẫu biểu hướng dẫn của Sở Tài chính. - Phòng Tài chính Kế hoạch thống nhất với Chi cục thuế báo cáo chủ tịch huyện, thường trực HĐND dự toán ngân sách địa phương năm dự toán (trước ngày 20/7). Bước 3: Thảo luận dự toán với Sở Tài chính, Sở Kế hoạch đầu tư: Theo thời gian thông báo của Sở Tài chính, Phòng Tài chính - Kế hoạch, Chi cục thuế và UBND huyện thảo luận dự toán ngân sách với Sở Tài chính, Sở Kế hoạch và đầu tư vào năm đầu của thời kỳ ổn định ngân sách, những năm tiếp theo, nếu thảo luận thì UBND huyện phải có đăng ký với các Sở. Bước 4: Phân bổ dự toán ngân sách địa phương (hoàn thành trước 25/10): Căn cứ dự toán các ban ngành, các đơn vị (đơn vị dự toán cấp I), UBND xã, phường; kết quả thảo luận dự toán với Sở Tài chính; căn cứ chế độ chi tiêu hiện hành, định mức chi do UBND tỉnh quyết định, Phòng Tài chính - Kế hoạch tổ chức thảo luận dự toán thu, chi ngân sách với các ban ngành, các đơn vị, UBND xã phường. Bước 5: Tổng hợp dự toán NSĐP (hoàn thành trước ngày 31/10): Phòng Tài chính Kế hoạch phối hợp với Chi cục thuế, các phòng chuyên quản tổng hợp kết quả thảo luận dự toán, cân đối ngân sách, huyện, xã báo cáo chủ tịch UBND huyện theo mẫu biểu quy định của Bộ Tài chính, các loại báo cáo theo yêu cầu của HĐND, UBND huyện. 20