Luận văn Thạc sĩ Quản lý công: Quản lý đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước tại Tổng cục Thống kê, Bộ Kế hoạch và Đầu tư

Chia sẻ: Tomhum999 Tomhum999 | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:120

Thêm vào BST

Báo xấu

18
lượt xem 5
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục đích nghiên cứu của luận văn nhằm đánh giá thực trạng tình hình đầu tư XDCB; hiệu quả sử dụng vốn đầu tư XDCB và công tác quản lý hoạt động đầu tư từ NSNN những năm qua của cơ quan TCTK, Bộ Kế hoạch và Đầu tư. Đề xuất phương hướng và một số giải pháp hoàn thiện quản lý đầu tư XDCB tại cơ quan Tổng cục Thống kê.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Quản lý công: Quản lý đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước tại Tổng cục Thống kê, Bộ Kế hoạch và Đầu tư

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ ------------/------------ ----/---- HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA ĐẶNG BÌNH KHANH QUẢN LÝ ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TẠI TỔNG CỤC THỐNG KÊ, BỘ KẾ HOẠCH VÀ ĐẦU TƢ LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG Chuyên ngành: Quản lý công Mã số: 60 34 04 03 NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. LÊ TOÀN THẮNG HÀ NỘI - NĂM 2018
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan: Luận văn này là công trình nghiên cứu thực sự của cá nhân, được thực hiện dưới sự hướng dẫn khoa học của TS. Lê Toàn Thắng. Các số liệu và kết quả nghiên cứu trong luận văn này là trung thực và không trùng lặp với các đề tài khác. Tôi xin chịu trách nhiệm về nghiên cứu của mình. Hà Nội, ngày tháng 5 năm 2018 Tác giả luận văn Đặng Bình Khanh
LỜI CẢM ƠN Để hoàn thành chương trình đào tạo thạc sĩ Quản lý công tại Học viện Hành chính Quốc gia, bên cạnh sự cố gắng của bản thân tôi đã nhận được sự động viên, hướng dẫn, giảng dạy và nhiều ý kiến đóng góp quý báu của các thày, cô giáo Học viện Hành chính Quốc gia, gia đình, bạn bè và đồng nghiệp trong suốt quá trình học tập, nghiên cứu và hoàn thành luận văn. Đặc biệt, Tôi vô cùng trân trọng, biết ơn sâu sắc đến TS. Lê Toàn Thắng - giáo viên hướng dẫn đã tận tình chỉ bảo, giúp đỡ tôi để hoàn thành luận văn này. Tôi xin cảm ơn lãnh đạo, bạn bè, đồng nghiệp tại Tổng cục Thống kê và những người thân trong gia đình đã luôn ủng hộ, giúp đỡ, tạo điều kiện thuận lợi để tôi thu thập tài liệu phục vụ việc phân tích, tổng hợp số liệu cũng như động viên tôi trong suốt quá trình thực hiện Luận văn này. Kính chúc Quý thầy cô và bạn bè sức khỏe, hạnh phúc và thành công! Xin trân trọng cảm ơn./. Hà Nội, ngày tháng 5 năm 2018 Tác giả luận văn Đặng Bình Khanh
MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN LỜI CẢM ƠN MỤC LỤC DANH MỤC KÝ HIỆU CÁC TỪ VIẾT TẮT DANH MỤC CÁC BẢNG SỐ LIỆU DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ, BIỂU ĐỒ PHẦN MỞ ĐẦU ......................................................................................................1 1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu ................................................... 1 2. Tình hình nghiên cứu đề tài ................................................................. 2 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài ..................................... 2 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu ....................................................... 3 5. Phƣơng pháp nghiên cứu ..................................................................... 3 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn .......................................... 3 7. Kết cấu của luận văn............................................................................. 4 CHƢƠNG 1 CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ QUẢN LÝ ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC ...........................................................5 1.1. Tổng quan về quản lý đầu tƣ xây dựng cơ bản ................................. 5 1.1.1. Các khái niệm cơ bản .................................................................................5 1.1.2. Đặc điểm, phân loại đầu tư xây dựng cơ bản ...........................................7 1.1.3. Trình tự đầu tư và tổ chức triển khai thực hiện đầu tư xây dựng cơ bản9 1.1.4. Vai trò của các nhân tố đối với quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước ..............................................................14 1.2.Quản lý đầu tƣ xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nƣớc19 1.2.1. Sự cần thiết phải quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước......................................................................................19
1.2.2. Nội dung quản lý đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước ....................................................................................................................22 1.2.3. Tiêu chí đánh giá hiệu lực, hiệu quả quản lý đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách ...........................................................................................26 1.2.4. Các nhân tố ảnh hưởng đến quá trình quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước ...............................................28 1.3. Kinh nghiệm về quản lý đầu tƣ xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nƣớc của một số ngành trong nƣớc, kinh nghiệm quốc tế và bài học cho cơ quan Tổng cục Thống kê .............................................................. 32 1.3.1. Kinh nghiệm hoàn thiện quản lý đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước của một số ngành trong nước ............................................................32 1.3.2. Bài học cho cơ quan Tổng cục Thống kê về hoàn thiện quản lý đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước có thể tham khảo..............................33 1.4.Tóm tắt chƣơng 1 ................................................................................ 34 CHƢƠNG 2 THỰC TRẠNG QUẢN LÝ ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚCCỦA CƠ QUAN TỔNG CỤC THỐNG KÊ, BỘ KẾ HOẠCH VÀ ĐẦU TƢ ............................................................................35 2.1.Khái quát chung về cơ quan Tổng cục Thống kê và công tác quản lý đầu tƣ xây dựng cơ bản của cơ quan Tổng cục Thống kê ................ 35 2.1.1. Sự hình thành và phát triển của Tổng cục Thống kê ..............................35 2.1.2. Chức năng, nhiệm vụ của cơ quan Tổng cục Thống kê .........................37 2.1.3. Tổ chức bộ máy của cơ quan Tổng cục Thống kê ..................................39 2.1.4. Tình hình nhân sự của cơ quan Tổng cục Thống kê ..............................41 2.1.5. Bộ máy quản lý công tác tài chính của cơ quan Tổng cục Thống kê ....42 2.2.Tình hình quản lý đầu tƣ xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nƣớc của cơ quan Tổng cục Thống kê, Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ .................... 43
2.2.1. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật và chính sách có liên quan trong lĩnh vực quản lý dự án đầu tư xây dựng cơ bản của Tổng cục Thống kê ....................................................................................................................43 2.2.2. Công tác tổ chức bộ máy quản lý đầu tư xây dựng .............................48 2.2.3. Thực trạng công tác quản lý đầu tư xây dựng cơ bản của cơ quan Tổng cục Thống kê .............................................................................................53 2.2.4. Công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát và đánh giá đầu tư.................63 2.3.Đánh giá thực trạng quản lý đầu tƣ xây dựng cơ bản từ nguồn ngân sách nhà nƣớc củaTổng cục Thống kê, Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ . 64 2.3.1. Những kết quả đạt được trong công tác quản lý đầu tư xây dựng cơ bản của Tổng cục Thống kê .......................................................................................64 2.3.2. Những hạn chế và nguyên nhân của hạn chế .........................................67 2.4.Tóm tắt chƣơng 2 ................................................................................ 79 CHƢƠNG 3 PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆNQUẢN LÝ ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC.........80 3.1.Định hƣớng hoàn thiện quản lý đầu tƣ xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nƣớc của Tổng cục Thống kê ................................................... 80 3.1.1. Mục tiêu phát triển của Tổng cục Thống kê, Bộ Kế hoạch và Đầu tư80 3.1.2. Định hướng và mục tiêu phát triển Đầu tư xây dựng trụ sở của các cơ quan thống kê thuộc Hệ thống thống kê tập trung ............................................82 3.1.3. Phương hướng hoàn thiện quản lý đầu tư XDCB tại cơ quan Tổng cục Thống kê ...............................................................................................................83 3.2.Các giải pháp chủ yếu nhằm hoàn thiện quản lý đầu tƣ xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nƣớc của Tổng cục Thống kê ........................ 86 3.2.1. Nhóm giải pháp chung .............................................................................86 3.2.2. Nhóm giải pháp hoàn thiện quản lý đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước của Tổng cục Thống kê .............................................92
3.2.3. Nhóm giải pháp khác có liên quan đến điều kiện thực hiện các giải pháp trên .......................................................................................................... 102 3.3. ............................................................................................ 103 3.4.Tóm tắt chƣơng 3 .............................................................................. 105 KẾT LUẬN .......................................................................................................... 105 DANH MỤC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ............................................... 107 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ........................................................ 107 PHỤ LỤC ............................................................................................................. 109
DANH MỤC KÝ HIỆU CÁC TỪ VIẾT TẮT TT Ký hiệu Nguyên nghĩa 1 DAĐT Dự án đầu tư 2 ĐTPT Đầu tư phát triển 3 GPMB Giải phóng mặt bằng 4 QLNN Quản lý nhà nước 5 XDCB Xây dựng cơ bản 6 CTK Cục Thống kê 7 BQL Ban quản lý 8 NSNN Ngân sách Nhà nước 9 VĐT Vốn đầu tư 10 TCTK Tổng cục Thống kê
DANH MỤC CÁC BẢNG SỐ LIỆU Tên Nội dung Trang Bảng 2.1 Tình hình chất lượng cán bộ, công chức của cơ 50 quan Tổng cục Bảng 2.2 Tình hình độ tuổi cán bộ, công chức của cơ 51 quan Tổng cục Bảng 2.3 Tổng hợp các dự án chuẩn bị đầu tư giai đoạn 66 2013-2017 Bảng 2.4 Tổng hợp công tác lựa chọn nhà thầu giai đoạn 67 2013-2016 Bảng 2.5 Tổng hợp các dự án thực hiện đầu tưg kê giai 69 đoạn 2013-2017 Bảng 2.6 Biểu tổng hợp vốn đầu tư XDCB trụ sở cơ quan Cục, Chi cục Thống kê giai đoạn 2013- 71 2017 Bảng 2.7 Tiến độ thực hiện kế hoạch vốn đầu tư XDCB 76 từ NSNN Bảng 2.8 Thu, chi ngân sách Nhà nước của TCTK 2013- 76 2017 Bảng 2.9 Tổng hợp tình hình đấu thầu 2013-2017 83
DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ, BIỂU ĐỒ Tên Nội dung Trang Sơ đồ 1.1 Trình tự trong hoạt động đầu tư 33 Sơ đồ 2.1 Cơ cấu tổ chức bộ máy của cơ quan Tổng cục 49 Thống kê Sơ đồ 2.2 Sơ đồ quản lý tài chính của Tổng cục Thống kê 51 Sơ đồ 2.3 Mô hình quản lý đầu tư XDCB của ngành thống kê 58 Sơ đồ 2.4 Mô hình quản lý Chủ đầu tư 61 Biểu đồ 2.1 Chất lượng đào tạo công chức của cơ quan Tổng cục 50 Biểu đồ 2.2 Biểu đồ vốn đầu tư XDCB từ Nhà nước của 75 TCTK
PHẦN MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu Đầu tư XDCB là một hoạt động phổ biến trong nền kinh tế quốc dân, đóng vai trò quan trọng trong việc tạo ra sự tăng trưởng kinh tế, và khẳng định: Có đầu tư thì mới có phát triển. Tuy nhiên, đầu tư XDCB là lĩnh vực tương đối phức tạp, liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực, nhiều cơ quan, đơn vị tham gia quản lý và thực hiện, đặc biệt phải xử lý đa dạng các mối quan hệ dân sự, quan hệ hành chính và nhiều mối quan hệ khác. Quá trình thực hiện đầu tư XDCB phải trải qua nhiều giai đoạn từ chủ trương đầu tư, lập DAĐT xây dựng; khảo sát, thiết kế xây dựng công trình; lựa chọn nhà thầu trong hoạt động xây dựng; tổ chức thi công, giám sát thi công xây dựng công trình, quản lý DAĐT thanh quyết toán VĐT và các hoạt động khác có liên quan đến xây dựng công trình. Quá trình thực hiện luôn luôn phải sử dụng một lượng vốn lớn, trong một thời gian tương đối dài. Do đó, đòi hỏi phải có sự quản lý chặt chẽ về các mặt như môi trường, kỹ thuật, công nghệ, con người thực hiện ... để các dự án, công trình sau khi hoàn thành đưa vào sử dụng mới phát huy hiệu quả cao. Căn cứ Quyết định số 54/2010/QĐ-TTg ngày 24/8/2010 của Thủ tướng Chính phủ Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Tổng cục Thống kê trực thuộc Bộ Kế hoạch và Đầu tư; Quyết định số 65/2013/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ sửa đổi, bổ sung Điểm a Khoản 1 Điều 3 Quyết định số 54/2010/QĐ-TTg ngày 24/8/2010 của Thủ tướng Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Tổng cục Thống kê trực thuộc Bộ Kế hoạch và Đầu tư thì TCTK là cơ quan trực thuộc Bộ Kế hoạch và Đầu tư. Theo đó, TCTK được tổ chức thành hệ thống ngành dọc từ Trung ương đến địa phương theo đơn vị hành chính (cụ thể đến tận Chi cục Thống kê cấp huyện). Trong thời gian qua, được sự quan tâm của Chính phủ, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính và chính quyền địa phương, cơ sở vật chất (trụ sở, trang thiết bị làm việc) của các đơn vị thuộc TCTK từng bước được xây dựng mới hoặc nâng cấp, tăng cường đáng kể và ngày càng phục vụ tốt, đáp ứng với nhiệm vụ chuyên môn của công chức, viên chức, tạo điều kiện cho việc thực hiện nhiệm vụ chính trị của toàn ngành.Tuy nhiên, thực tế cho thấy công tác quản lý VĐT XDCB của ngành trong những năm qua còn nhiều hạn chế bất cập cần phải nghiên cứu khắc phục: - Công tác kiện toàn bộ máy, bố trí phân công và sắp xếp cán bộ, áp dụng tiến bộ khoa học kỹ thuật trong công tác quản lý; 1
- Trình độ đội ngũ cán bộ trong lĩnh vực quản lý hoạt động đầu tư còn hạn chế; - Quy trình lập kế hoạch đầu tư công, thực hiện dự án, giám sát thi công, nghiệm thu đến thanh, quyết toán VĐT,... theo rất nhiều văn bản mới. Vì vậy, hiệu quả sử dụng VĐT XDCB từ NSNN của TCTK còn hạn chế. Tình trạng thất thoát, lãng phí VĐT XDCB từ NSNN vẫn còn nhiều. Xuất phát từ những vấn đề trên đòi hỏi phải tăng cường hoàn thiện công tác quản lý VĐT XDCB hơn nữa, có như vậy VĐT mới được sử dụng hợp lý. Việc tìm kiếm những giải pháp hoàn thiện quản lý VĐT XDCB từ NSNN là vấn đề rất cấp thiết. Đó cũng là lí do của việc lựa chọn và nghiên cứu đề tài: "Quản lý đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước tại Tổng cục Thống kê, Bộ Kế hoạch và Đầu tư”. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Cho đến nay đã có rất nhiều công trình nghiên cứu về cơ chế quản lý đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước. Các đề án đó đã nghiên cứu trên phạm vi một tỉnh, một địa phương hoặc một lĩnh vực nào đó, trên những giác độ khác nhau với những chuyên ngành khác nhau, có thể kể đến một số công trình nghiên sau: Phạm Thị Thanh Hương (2015), Quản lý chi đầu tư xây dựng cơ bản từ Ngân sách Nhà nước cho ngành nông nghiệp tại Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn tỉnh Hòa Bình, Luận văn thạc sĩ Tài chính- Ngân hàng, Học viện Hành chính Quốc gia, năm 2015. Phạm Việt Anh (2014), Quản lý Nhà nước về vốn đầu tư xây dựng cơ bản trên địa bàn tỉnh Thái Bình, Luận văn thạc sĩ Quản lý công, Học viện Hành chính Quốc gia, năm 2014. Đặng Thị Phương Nga (2015), Quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn ngân sách Nhà nước thuộc Bộ Y tế, Luận văn thạc sĩ quản lý Hành chính công, Học viện Hành chính Quốc gia, năm 2015. Nguyễn Hoàng Phương Dung (2017), Quản lý đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông từ nguồn vốn ngân sách trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi, Luận văn thạc sĩ kinh tế, Đại học kinh tế- Đại học Đà Nẵng. Các công trình trên đã đề cập đến một số vấn đề có liên quan như việc chi, quản lý VĐT xây dựng của tỉnh, bộ. Tuy nhiên, Tổng cục Thống kê là một ngành dọc, việc nghiên cứu vấn đề quản lý DAĐT xây dựng bằng ngân sách nhà nước tại cơ quanTCTK chưa có, không trùng lặp và mang tính đặc thù của ngành thống kê. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài 3.1. Mục đích nghiên cứu Đánh giá thực trạng tình hình đầu tư XDCB; hiệu quả sử dụng vốn đầu tư XDCB và công tác quản lý hoạt động đầu tư từ NSNN những năm qua của cơ quan TCTK, Bộ Kế hoạch và Đầu tư. 2
Đề xuất phương hướng và một số giải pháp hoàn thiện quản lý đầu tư XDCB tại cơ quan Tổng cục Thống kê. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu + Hệ thống hóa và phân tích sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn về quản lý đầu tư XDCB từ nguồn ngân sách nhà nước; + Phân tích thực trạng quản lý đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước của cơ quan TCTK, Bộ Kế hoạch và Đầu tư; + Đề xuất phương hướng và giải pháp Quản lý đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước của TCTK, Bộ Kế hoạch và Đầu tư. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 4.1.Đối tượng nghiên cứu Những vấn đề lý luận và thực tế về quản lý đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước của Tổng cục Thống kê, Bộ Kế hoạch và Đầu tư. 4.2. Phạm vị nghiên cứu - Về nội dung: Quản lý đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước của TCTK, Bộ Kế hoạch và Đầu tư - từ cơ quan Trung ương (TCTK) đến cơ quan địa phương (Cục Thống kê cấp tỉnh và Chi cục Thống kê cấp huyện); - Về thời gian: Đánh giá thực trạng quản lý đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước của TCTK, Bộ Kế hoạch và Đầu tư giai đoạn 2013-2017, các giải pháp đề xuất có giá trị trong những năm tiếp theo. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu - Phương pháp luận: Nghiên cứu đề tài dựa trên phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử; - Phương pháp cụ thể: Đề tài sử dụng các phương pháp phân tích, tổng hợp, thống kê mô tả và so sánh, đồng thời kết hợp với tổng kết rút kinh nghiệm thực tiễn ở các đơn vị thuộc ngành để nghiên cứu, giải quyết vấn đề đặt ra của đề tài. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Về mặt lý luận: Luận văn hệ thống hóa và làm rõ các vấn đề lý luận cơ bản về quản lý đầu tư XDCB từ nguồn ngân sách nhà nước đối với các đơn vị hành chính nói chung và của cơ quan TCTK nói riêng. Về mặt thực tế: Luận văn mô tả và phân tích thực trạng, lý giải sự cần thiết phải hoàn thiện quản lý đầu tư XDCB từ nguồn ngân sách nhà nước nói chung và quản lý đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước của cơ quanTCTK, Bộ Kế hoạch và Đầu tư nói riêng; trên cơ sở đó đưa ra các giải pháp đồng bộ trong hoạt động nhằm 3
hoàn thiện hơn về quản lý đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước để đáp ứng hơn nữa yêu cầu quản lý của cơ quanTCTK hiện nay và trong thời gian tới. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, các phụ lục, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được kết cấu thành 3 chương: Chương 1: Cơ sở khoa học vềquản lý đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước. Chương 2: Thực trạng quản lý đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước của cơ quan Tổng cục Thống kê, Bộ Kế hoạch và Đầu tư. Chương 3: Phương hướng và giải pháp Quản lý đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước của Tổng cục Thống kê, Bộ Kế hoạch và Đầu tư. 4
CHƢƠNG 1 CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ QUẢN LÝ ĐẦU TƢ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC 1.1. Tổng quan về quản lý đầu tƣ xây dựng cơ bản 1.1.1. Các khái niệm cơ bản 1.1.1.1. Quản lý là hoạt động nhằm tác động một cách có tổ chức và định hướng của chủ thể quản lý vào một đối tượng nhất định để điều chỉnh các quá trình xã hội và hành vi con người, nhằm duy trì tính ổn định và phát triển của đối tượng để đạt được mục tiêu dự kiến. Mục tiêu quản lý là đích hướng cần phải đạt tới tại một thời điểm trong tương lai được chủ thể quản lý đặt ra. Mục tiêu được thể hiện ở các kết quả, các giá trị và là các căn cứ để chủ thể tạo ra các tác động quản lý cũng như lựa chọn các công cụ và các phương pháp quản lý thích hợp. 1.1.1.2. Quản lý nhà nước chính là hoạt động thực thi quyền lực nhà nước do các cơ quan QLNN tiến hành đối với tất cả mọi cá nhân và tổ chức trong xã hội, trên tất cả các mặt của đời sống xã hội bằng cách sử dụng quyền lực nhà nước có tính cưỡng chế đơn phương nhằm mục tiêu phục vụ lợi ích chung của cả cộng đồng, duy trì ổn định, an ninh trật tự và thúc đẩy xã hội phát triển theo một định hướng thống nhất của nhà nước. 1.1.1.3. Đầu tư là sự bỏ vốn (chi tiêu vốn) cùng với các nguồn lực khác trong hiện tại để tiến hành một hoạt động nào đó (tạo ra, khai thác, sử dụng một tài sản) nhằm thu về các kết quả có lợi trong tương lai. Theo nghĩa rộng, đầu tư có nghĩa là sự hy sinh các nguồn lực ở hiện tại để tiến hành các hoạt động nào đó nhằm đem lại cho nhà đầu tư các kết quả nhất định trong tương lai mà kết quả này thường phải lớn hơn các chi phí về các nguồn lực đã bỏ ra. Nguồn lực bỏ ra có thể là tiền, là tài nguyên thiên nhiên, là tài sản vật chất khác hoặc sức lao động. Sự biểu hiện bằng tiền là tất cả các nguồn lực đã bỏ ra trên đây gọi là VĐT. Trong các kết quả đạt được có thể là tài sản vật chất, tài sản trí tuệ, nguồn nhân lực tăng thêm.. Theo nghĩa hẹp, đầu tư chỉ bao gồm những hoạt động sử dụng các nguồn lực ở hiện tại nhằm đem lại cho nhà đầu tư hoặc xã hội kết quả trong tương lai lớn hơn các nguồn lực đã sử dụng để đạt được kết quả đó. 1.1.1.4. Đầu tư xây dựng cơ bản: Theo Luật Đầu tư số 67/2014/QH13 ngày 26/11/2014 của Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, tại Điều 3, 5
khái niệm đầu tư được hiểu: “Đầu tư là việc nhà đầu tư bỏ vốn bằng các loại tài sản hữu hình hoặc vô hình để hình thành tài sản tiến hành các hoạt động đầu tư”. "Đầu tư XDCB được hiểu là việc bỏ vốn để xây dựng mới, mở rộng hoặc cải tạo những công trình xây dựng nhằm mục đích phát triển, duy trì, nâng cao chất lượng công trình hoặc sản phẩm, dịch vụ trong một thời hạn nhất định." 1.1.1.5. Dự án đầu tư xây dựng cơ bản Theo Luật Xây dựng: DAĐT XDCB là tập hợp các đề xuất có liên quan đến việc sử dụng vốn để tiến hành hoạt động xây dựng mới, sửa chữa, cải tạo công trình xây dựng nhằm phát triển, duy trì, nâng cao chất lượng công trình hoặc sản phẩm, dịch vụ trong thời hạn và chi phí xác định. Ở giai đoạn chuẩn bị DAĐT xây dựng, dự án được thể hiện thông qua Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi đầu tư xây dựng, Báo cáo nghiên cứu khả thi đầu tư xây dựng hoặc Báo cáo kinh tế - kỹ thuật đầu tư xây dựng. 1.1.1.6. Vốn: Theo Bách khoa toàn thư Việt Nam thì từ “vốn” được sử dụng với nhiều nghĩa khác nhau, nên có nhiều hình thức vốn khác nhau. Trước hết, vốn được xem là toàn bộ những yếu tố được sử dụng vào việc sản xuất ra của cải; Vốn tạo nên sự đóng góp quan trọng đối với sự tăng trưởng của nền kinh tế. Có các hình thái vốn: Vốn hiện vật (máy móc, nguyên nhiên vật liệu, …), vốn bằng tiền, vốn tài nguyên thiên nhiên, vốn con người. Vốn kỹ thuật hay vốn vật chất là toàn bộ tài sản sản xuất, tài sản thiết bị cho phép tăng thêm sức sản xuất của lao động. Vốn kỹ thuật còn là nguyên liệu và sản phẩm dở dang mà lao động tác động vào như là hoạt động chuyển hóa. Bất kể là nhà tư bản,tiểu chủ hay doanh nghiệp nhà nước đều phải kinh doanh, vốn đem lại lợi nhuận, bảo toàn và tích lũy vốn. 1.1.1.7. Vốn đầu tư cùng với lao động và đất đai là một trong những yếu tố đầu vào cơ bản của mọi quá trình sản xuất. Lý thuyết kinh tế hiện đại ngày nay đề cập VĐT theo quan điểm rộng hơn, đầy đủ hơn, bao gồm cả đầu tư để nâng cao tri thức, thậm chí bao gồm cả đầu tư để tạo ra nền tảng, tiêu chuẩn đạo đức xã hội, môi trường kinh doanh (nguồn vốn xã hội) cũng là những đầu tư quan trọng của quá trình sản xuất. VĐT được xem xét ở đây chỉ với tư cách là nguồn lực vật chất được sử dụng có ý thức nhằm tạo dựng tài sản (hữu hình và vô hình) để nâng cao và mở rộng sản xuất, thông qua việc xây dựng, mua sắm thiết bị, máy móc, nhà xưởng, nguyên vật liệu cho sản xuất, nghiên cứu, triển khai và tiếp thu công nghệ mới và nâng cao đời sống người dân. 6
1.1.1.8. Vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước “Vốn đầu tư XDCB là toàn bộ những chi phí đã bỏ ra để đạt được mục đích đầu tư bao gồm chi phí cho việc khảo sát quy hoạch xây dựng, chi phí chuẩn bị đầu tư, chi phí thiết kế và xây dựng, mua sắm, lắp đặt máy móc thiết bị và các chi phí khác được ghi trong tổng dự toán”. Theo quy định tại Luật Đầu tư công số 49/2014/QH13: Vốn nhà nước là từ những nguồn sau Vốn từ NSNN; Vốn công trái quốc gia; Vốn trái phiếu Chính phủ; Vốn trái phiếu chính quyền địa phương; Vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài; Vốn tín dụng ĐTPT của Nhà nước; Vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách nhà nước; Các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư. Phạm vi nghiên cứu của luận văn này chỉ tập trung vào vốn từ NSNN. 1.1.2. Đặc điểm, phân loại đầu tư xây dựng cơ bản 1.1.2.1. Đặc điểm đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách nhà nước Thứ nhất, đầu tư XDCB từ NSNN chủ yếu là đầu tư xây dựng các công trình hạ tầng kinh tế - xã hội, công trình công cộng, trụ sở làm việc của các cơ quan nhà nước,... không có khả năng thu hồi vốn, hiệu quả kinh tế - xã hội do đầu tư những công trình này đem lại là rất lớn và có ý nghĩa quan trọng trong phát triển kinh tế - xã hội, an ninh, quốc phòng của từng địa phương. Thứ hai, đầu tư XDCB từ NSNN thường chiếm tỷ trọng vốn lớn nhất trong tổng ĐTPT từ NSNN của cả nước nói chung và một ngành, lĩnh vực nói riêng. Thứ ba, Chính phủ trung ương hay chính quyền địa phương tham gia trực tiếp vào quản lý toàn bộ quá trình đầu tư xây dựng các công trình thuộc nguồn vốn NSNN nhằm đảm bảo sự phù hợp với chiến lược, qui hoạch và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Thứ tư, các công trình sử dụng VĐT XDCB từ NSNN phụ thuộc rất lớn vào qui mô và khả năng cân đối của ngân sách. Thứ năm, vốn từ NSNN trong đầu tư XDCB được kiểm tra, kiểm soát chặt nhằm ngăn chặn tình trạng sử dụng không đúng mục đích, kém hiệu quả, lãng phí hoặc phổ biến là tham ô, tham nhũng,gây thất thoát NSNN. 1.1.2.2. Đặc điểm về đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước Phạm vi đầu tư trong từng lĩnh vực, trong từng thời điểm lịch sử sẽ khác nhau. Nó được quyết định bởi mục tiêu kinh tế xã hội của từng thời kỳ và được dẫn dắt định 7
đoạt bởi chính trình độ phát triển của nền kinh tế thị trường. Thứ nhất, đầu tư XDCB được coi là yếu tố khởi đầu cơ bản cho sự phát triển và sinh lợi. Tuy nhiên, có nhiều yếu tố tạo nên tăng trưởng và sinh lợi, trong đó có yếu tố đầu tư. Nhưng để bắt đầu một quá trình sản xuất, tái sản xuất mở rộng, trước hết phải có VĐT. Nhờ sự chuyển hoá VĐT thành vốn kinh doanh kết hợp các yếu tố khác, các tổ chức kinh doanh tiến hành hoạt động, từ đó tạo ra tăng trưởng và sinh lợi, VĐT được coi là một trong những yếu tố cơ bản nhất. Đặc điểm này không chỉ nói lên vai trò quan trọng của đầu tư trong quá trình phát triển kinh tế mà còn chỉ ra động lực quan trọng kích thích các nhà đầu tư nhằm mục đích sinh lời. Thứ hai, đầu tư đòi hỏi một khối lượng vốn lớn. Khối lượng VĐT lớn là yếu tố khách quan nhằm tạo ra những điều kiện vật chất và kỹ thuật cần thiết đảm bảo cho yếu tố tăng trưởng và phát triển như: Xây dựng một hệ thống kết cấu hạ tầng (KCHT), xây dựng trụ sở các cơ quan nhà nước... Đầu tư cho các lĩnh vực đó đòi hỏi lượng VĐT bỏ rất lớn, vì vậy nếu không sử dụng vốn có hiệu quả sẽ gây nhiều tác hại đến sự phát triển kinh tế - xã hội. Thứ ba, quá trình đầu tư XDCB phải được trải qua một thời gian lao động rất dài mới có thể đưa vào khai thác, sử dụng được, do thời gian hoàn vốn kéo dài vì sản phẩm đầu tư XDCB mang tính đặc biệt và tổng hợp, sản xuất không theo một dây chuyền hàng loạt, mà mỗi công trình, mỗi dự án có kiểu cách, tính chất khác nhau cụ thể như sau: - Sản phẩm của xây dựng thường cố định, đó là công trình gắn liền với đất; - Sản phẩm xây dựng có quy mô lớn, kết cấu phức tạp có tính chất tổng hợp về kinh tế, chính trị, kỹ thuật, nghệ thuật... Thời gian để hoàn thành một công trình xây dựng thường dài; - Quá trình thi công xây dựng chịu ảnh hưởng lớn của yếu tố tự nhiên: Nắng, mưa, bão, gió... Vì vậy điều kiện sản xuất xây dựng thiếu tính ổn định, luôn luôn biến động và thường bị gián đoạn. Đặc điểm này đòi hỏi trong quá trình tổ chức thi công xây dựng phải có kế hoạch tổ chức, phân công hợp lý nhằm tận dụng triệt để máy móc thiết bị, vật tư lao động...hạn chế tối đa những thay đổi không hợp lý, có biện pháp tổ chức một cách khoa học; - Sản phẩm xây dựng được tiến hành theo đơn đặt hàng cụ thể: Để xây dựng được một công trình phải dựa vào các hợp đồng kinh tế đã ký giữa các bên liên quan; - Cơ cấu quá trình sản xuất xây dựng rất phức tạp. Trong quá trình thi công xây dựng thường có nhiều đơn vị tham gia xây dựng, mặt bằng thi công chật hẹp, 8
yêu cầu thi công đòi hỏi rất nghiêm ngặt về trình độ kỹ thuật. Quá trình đầu tư thường bao gồm 3 giai đoạn: Xây dựng dự án, thực hiện dự án và khai thác dự án. Vì vậy, một số nhà kinh tế cho rằng đầu tư là quá trình làm bất động hoá một số vốn nhằm thu lợi nhuận trong nhiều thời kỳ nối tiếp sau này, cho nên muốn nâng cao hiệu quả sử dụng VĐT cần chú ý các điều kiện đầu tư có trọng điểm nhằm đưa nhanh dự án vào khai thác, sử dụng và phát huy hiệu quả đồng VĐT bỏ ra. Thứ tư, đầu tư là một lĩnh vực có rủi ro lớn, rủi ro trong lĩnh vực đầu tư XDCB chủ yếu là do thời gian của quá trình đầu tư kéo dài. Trong thời gian này các yếu tố kinh tế, chính trị và cả tự nhiên biến động sẽ gây nên những thất thoát lãng phí, gọi chung là những tổn thất mà các nhà đầu tư không lường được hết khi lập dự án. Các yếu tố bão lụt, động đất, chiến tranh... có thể tàn phá các công trình được đầu tư. Sự thay đổi cơ chế chính sách của nhà nước như: Thay đổi chính sách thuế, thay đổi mức lãi suất, thay đổi nguồn nhiên liệu, nhu cầu tiêu thụ sản phẩm cũng có thể gây nên thiệt hại cho các nhà đầu tư. Tuy nhiên, những nhà đầu tư dám mạnh dạn đầu tư thì họ cũng phải lựa chọn những biện pháp nhằm tránh hoặc hạn chế được rủi ro, khi đó họ sẽ thu được những món lời lớn, và đây là niềm hi vọng kích thích các nhà đầu tư. Những đặc điểm của hoạt động đầu tư trên đây sẽ là cơ sở khoa học giúp cho việc đề xuất những biện pháp quản lý VĐT thích hợp, hữu hiệu nhằm nâng cao hiệu quả kinh tế và hiệu quả xã hội của quá trình đầu tư XDCB. 1.1.2.3. Phân loại dự án đầu tư xây dựng cơ bản DAĐT xây dựng được phân loại theo quy mô, tính chất, loại công trình xây dựng và nguồn vốn sử dụng. - DAĐT xây dựng được phân loại theo quy mô, tính chất, loại công trình xây dựng của dự án gồm dự án quan trọng quốc gia, dự án nhóm A, dự án nhóm B, dự án nhóm C theo các tiêu chí quy định của pháp luật về đầu tư công. DAĐT xây dựng gồm một hoặc nhiều công trình với loại, cấp công trình xây dựng khác nhau (Theo quy định tại Nghị định 59/2015/NĐ-CP ngày 18/06/2015); - DAĐT xây dựng được phân loại theo loại nguồn vốn sử dụng gồm: Dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước, dự án sử dụng vốn nhà nước ngoài ngân sách và dự án sử dụng vốn khác. 1.1.3. Trình tự đầu tư và tổ chức triển khai thực hiện đầu tư xây dựng cơ bản 1.1.3.1. Trình tự đầu tư xây dựng cơ bản Có 03 giai đoạn trong trình tự ĐTXD, gồm chuẩn bị dự án, thực hiện dự án và 9
kết thúc xây dựng đưa công trình của dự án vào khai thác sử dụng. Quy trình của DAĐTXDCB gồm các khâu cơ bản sau đây: - Hình thành ý tưởng đầu tư, đây là giai đoạn mà người bỏ vốn hoặc trách nhiệm sử dụng vốn, nghĩ về việc dùng vốn của mình. Có thể đặt ra nhiều câu hỏi khác nhau, tùy thuộc vào chỗ, người đang sử dụng vốn là ai. Khâu hình thành ý tưởng đầu tư chính là việc suy nghĩ của Nhà nước về trách nhiệm của mình khi giữ trong tay một NSNN. Nhà nước phải nghĩ đến trách nhiệm của mình là, phải dùng NSNN để thực hiện chức năng gì, từ đó hình thành quyết định cùa Nhà nước về việc dùng NSNN để thực hiện chức năng gì của mình. - Hình thành phương hướng đầu tư:Đây là khâu sáng kiến đầu tư, vì ở bước này phải suy nghĩ và tìm câu trả lời cho câu hỏi: Đầu tư thế nào, đầu tư vào đâu, lĩnh vực gì và địa bàn nào? Câu hỏi trên được trả lời bằng phương hướng đầu tư, nội dung chính là đề ra hướng đầu tư, trong đó phải đưa ra lập luận chặt chẽ về tính cấp thiết của hướng đầu tư, thuyết minh sơ bộ về mô hình đầu tư, kết quả cuối cùng, kết quả đầu tư xây dựng, những vấn đề đặt ra cần giải quyết và phương hướng giải quyết sơ bộ vấn đề đã được phát hiện, dự định sơ bộ về tiến độ, tổ chức thực hiện các bước. - Giai đoạn chuẩn bị dự án gồm các công việc: Tổ chức lập, thẩm định, phê duyệt Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi (nếu có); lập, thẩm định, phê duyệt Báo cáo nghiên cứu khả thi hoặc Báo cáo kinh tế - kỹ thuật đầu tư xây dựng để xem xét, quyết định đầu tư xây dựng và thực hiện các công việc cần thiết khác liên quan đến chuẩn bị dự án; - Giai đoạn thực hiện dự án gồm các công việc: Thực hiện việc giao đất hoặc thuê đất (nếu có); chuẩn bị mặt bằng xây dựng, rà phá bom mìn (nếu có); khảo sát xây dựng; lập, thẩm định, phê duyệt thiết kế, dự toán xây dựng; cấp giấy phép xây dựng (đối với công trình theo quy định phải có giấy phép xây dựng); tổ chức lựa chọn nhà thầu và ký kết hợp đồng xây dựng; thi công xây dựng công trình; giám sát thi công xây dựng; tạm ứng, thanh toán khối lượng hoàn thành; nghiệm thu công trình xây dựng hoàn thành; bàn giao công trình hoàn thành đưa vào sử dụng; vận hành, chạy thử và thực hiện các công việc cần thiết khác; - Giai đoạn kết thúc xây dựng đưa công trình của dự án vào khai thác sử dụng gồm các công việc: Quyết toán hợp đồng xây dựng, bảo hành công trình xây dựng. 1.1.3.2. Tổ chức triển khai thực hiện đầu tư - Tổ chức bộ máy quản lý đầu tư XDCB từ vốn NSNN: 10