Luận văn Thạc sĩ Quản lý công: Tổ chức và hoạt động của thanh tra Tổng cục Hải quan

Chia sẻ: Tomhum999 Tomhum999 | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:120

Thêm vào BST

Báo xấu

16
lượt xem 4
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận văn góp phần làm rõ thêm nội dung lý luận về tổ chức và hoạt động của thanh tra tổng cục; làm rõ thêm mối quan hệ giữa chức năng quản lý nhà nước về thanh tra và chức năng thanh tra chuyên ngành.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Quản lý công: Tổ chức và hoạt động của thanh tra Tổng cục Hải quan

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ …………/………… ……/…… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA TRẦN THỊ PHƯƠNG THẢO TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA TỔNG CỤC HẢI QUAN LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG HÀ NỘI - NĂM 2020
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ …………/………… ……/…… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA TRẦN THỊ PHƯƠNG THẢO TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA TỔNG CỤC HẢI QUAN LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG Chuyên ngành: Quản lý công Mã số: 8 34 04 03 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS. TS. NGUYỄN BÁ CHIẾN HÀ NỘI - NĂM 2020
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn này là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn không trùng lắp với các công trình nghiên cứu có liên quan đã được công bố. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn bảo đảm tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Học viện Hành chính Quốc gia. Vậy, tôi viết bản cam đoan này đề nghị Học viện Hành chính Quốc gia xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƯỜI CAM ĐOAN Trần Thị Phương Thảo
LỜI CẢM ƠN Với tình cảm chân thành nhất, tác giả xin được cảm ơn sâu sắc tới PGS.TS. Nguyễn Bá Chiến đã tận tình hướng dẫn và giúp đỡ tác giả trong quá trình tiếp cận, nghiên cứu và hoàn thành luận văn. Tác giả chân thành cảm ơn các Thầy, Cô Ban Quản lý đào tạo sau đại học, cô giáo chủ nhiệm đã tạo điều kiện giúp đỡ tác giả có cơ hội bảo vệ luận văn trước Hội đồng đánh giá luận văn thạc sỹ. Xin được cảm ơn tới các Thầy, Cô giáo giảng dạy tại Học viện Hành chính Quốc gia đã truyền đạt cho tác giả những kiến thức lý luận vô cùng hữu ích để ứng dụng, thực hành trong thực tiễn của bản thân và hoàn thành luận văn. Xin cảm ơn bạn bè lớp, gia đình, cơ quan, đồng nghiệp và các đồng chí công chức làm việc tại Vụ Thanh tra - Kiểm tra, Tổng cục Hải quan đã nhiệt tình giúp đỡ về thời gian, tinh thần, cung cấp thông tin, số liệu để tác giả hoàn thành luận văn này. TÁC GIẢ Trần Thị Phương Thảo
MỤC LỤC MỞ ĐẦU .............................................................................................................. 1 CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA TỔNG CỤC ................................................................................ 7 1.1. Lý luận chung về thanh tra ............................................................................. 7 1.2. Tổ chức và hoạt động của thanh tra tổng cục .............................................. 22 1.3. Những yếu tố ảnh hưởng đến tổ chức và hoạt động của thanh tra tổng cục 30 Tiểu kết Chương 1 ............................................................................................. 36 CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA TỔNG CỤC HẢI QUAN......................................................................... 37 2.1. Khái quát chung về Tổng cục Hải quan ....................................................... 37 2.2. Tình hình tổ chức và hoạt động của thanh tra Tổng cục Hải quan .............. 43 2.3. Đánh giá chung về tổ chức và hoạt động của thanh tra Tổng cục Hải quan 76 Tiểu kết Chương 2 ............................................................................................. 89 CHƯƠNG 3: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA TỔNG CỤC HẢI QUAN . 90 3.1. Quan điểm nâng cao hiệu quả tổ chức và hoạt động của thanh tra Tổng cục Hải quan .............................................................................................................. 90 3.2. Giải pháp nâng cao hiệu quả tổ chức và hoạt động của thanh tra Tổng cục Hải quan ..................................................................................................................... 94 Tiểu kết Chương 3 ........................................................................................... 108 KẾT LUẬN ...................................................................................................... 109 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ....................................................... 110
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT CBCC: Cán bộ, công chức CBTT: Cán bộ thanh tra DN: Doanh nghiệp KNTC: Khiếu nại, tố cáo PCTN: Phòng, chống tham nhũng VPHC: Vi phạm hành chính
DANH MỤC SƠ ĐỒ, BẢNG Nội dung Trang Sơ đồ 2.1. Cơ cấu tổ chức của Tổng cục Hải quan 43 Bảng 2.1. Thống kê số lượng biên chế của Vụ Thanh tra – Kiểm tra 50 Bảng 2.2. Số cuộc thanh tra được thực hiện giai đoạn 2015 – 2019 55 Bảng 2.3. Số lượng cán bộ tham gia lớp tập huấn, tuyên truyền, giáo 74 dục pháp luật về thanh tra giai đoạn 2015 – 2019 Hình 2.1. Kết quả thanh tra chuyên ngành hải quan giai đoạn 2015 - 56 2019
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Thanh tra là một trong những công cụ quan trọng và hữu hiệu để thực hiện và đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tăng cường pháp chế, kỷ luật xã hội chủ nghĩa. Hải quan Việt Nam có nhiệm vụ thực hiện kiểm tra, giám sát hàng hoá, phương tiện vận tải; phòng, chống buôn lậu, vận chuyển trái phép hàng hoá qua biên giới; tổ chức thực hiện pháp luật về thuế đối với hàng hoá xuất khẩu, nhập khẩu; thống kê hàng hoá xuất khẩu, nhập khẩu; kiến nghị chủ trương, biện pháp quản lý nhà nước về hải quan đối với hoạt động xuất khẩu, nhập khẩu, xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh và chính sách thuế đối với hàng hoá xuất khẩu, nhập khẩu. Chính vì phạm vi quản lý nhà nước về hải quan rộng lớn như vậy nên tất yếu phải có hoạt động thanh tra. Thanh tra hải quan nói chung thực hiện việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý, được tổ chức và hoạt động theo những quy định chung của pháp luật về thanh tra. Thanh tra Vụ Thanh tra – Kiểm tra, Tổng cục Hải quan (gọi tắt là thanh tra Tổng cục Hải quan) thực hiện thanh tra chuyên ngành trong phạm vi quản lý nhà nước của Tổng cục Hải quan theo quy định của pháp luật. Có thể nói, trong những năm qua, Vụ Thanh tra - Kiểm tra đã làm tốt vai trò tham mưu đề xuất, xây dựng kế hoạch thanh tra chuyên ngành; chủ động đề xuất lựa chọn một số chuyên đề nóng như: vận chuyển độc lập và kho ngoại quan; tổng số tiền thuế yêu cầu truy thu và đã thu nộp vào ngân sách nhà nước hàng trăm tỷ đồng; đơn vị đã tiến hành nhiều cuộc thanh tra đột xuất đối với các doanh nghiệp có dấu hiệu vi phạm... Qua thanh tra đột xuất đã phát hiện sai phạm của các doanh nghiệp và kiến nghị xử lý về cơ chế quản lý, chính sách và hình sự. 1
Bên cạnh những kết quả đạt được, tổ chức và hoạt động thanh tra của Vụ Thanh tra – Kiểm tra vẫn còn tồn tại nhiều hạn chế cần phải khắc phục, như: tổ chức và hoạt động thanh tra chưa thực sự ổn định và thống nhất; quyền hạn thanh tra còn bị hạn chế, các kết luận, kiến nghị thanh tra chưa được thực thi một cách nghiêm chỉnh, thiếu những biện pháp cứng rắn, chế tài đủ mạnh; năng lực của một số cán bộ thanh tra chưa đáp ứng được yêu cầu về trình độ nghiệp vụ chuyên môn, kỹ năng nghề nghiệp, phẩm chất đạo đức, bản lĩnh chính trị trong thực hiện nhiệm vụ được giao; công tác thu thập thông tin, phân tích số liệu để lựa chọn đối tượng thanh tra còn hạn chế nên một số đoàn thanh tra chuyên ngành đạt kết quả chưa cao về số thu ngân sách nhà nước; việc khai thác dữ liệu từ các hệ thống nghiệp vụ còn gặp nhiều khó khăn;… Những hạn chế, bất cập nêu trên đã ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng và hiệu quả công tác của thanh tra Tổng cục Hải quan. Vì vậy, đối với thanh tra Tổng cục Hải quan, việc nghiên cứu cơ sở lý luận về tổ chức và hoạt động của thanh tra tổng cục; phân tích, đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của thanh tra Tổng cục Hải quan trong thời gian qua; từ đó, đề xuất một số giải pháp góp phần nâng cao hiệu quả tổ chức và hoạt động thanh tra Tổng cục Hải quan trong thời gian tới là hết sức cần thiết. Đó là lý do học viên chọn đề tài “Tổ chức và hoạt động của thanh tra Tổng cục Hải quan” làm đề tài Luận văn tốt nghiệp cao học chuyên ngành Quản lý công. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Trong những năm qua, tổ chức và hoạt động thanh tra đã thu hút được sự quan tâm của nhiều nhà khoa học pháp lý, quản lý, tổ chức nghiên cứu ở nhiều khía cạnh và mức độ khác nhau. Cho đến nay đã có nhiều công trình nghiên cứu, bài viết về vấn đề này của các cá nhân, tập thể được công bố, như: - Luận văn thạc sỹ Luật học “Một số vấn đề lý luận và thực tiễn tổ chức và hoạt động thanh tra Việt Nam” (2004) của Lê Thị Thu Oanh. 2
- Đề tài khoa học cấp Bộ “Tổ chức, hoạt động và mối quan hệ giữa Thanh tra bộ và thanh tra chuyên ngành - thực trạng và giải pháp” do Thanh tra viên cao cấp Nguyễn Khắc Hường làm chủ nhiệm đề tài năm 2004. - Luận văn thạc sỹ luật học của Nguyễn Huy Hoàng “Đổi mới tổ chức và hoạt động của Thanh tra bộ, thanh tra chuyên ngành” (2004). - “Suy nghĩ về các nguyên tắc hoạt động thanh tra” của tác giả Trịnh Xuân Thiện (Tạp chí Thanh tra, số 03/2005); - “Quán triệt quan điểm, tư tưởng Hồ Chí Minh về công tác thanh tra trong đổi mới tổ chức hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước” của tác giả Trần Đức Lượng (Thông tin khoa học Thanh tra số 11-2/2007). - “Những bất cập trong các quy định của pháp luật về thanh tra”, của Nguyễn Thành Vinh (Tạp chí Thanh tra, số 11/2007); - Luận án tiến sĩ luật học “Tổ chức và hoạt động của các tổ chức thanh tra ở nước ta trong giai đoạn hiện nay - thực trang và giải pháp” (2008) của tác giả Nguyễn Thiện Thuật. - Luận văn thạc sỹ Luật học “Tổ chức và hoạt động của cơ quan thanh tra chuyên ngành ở Việt Nam hiện nay” (2011) của tác giả Nguyễn Thị Thục. - Đề tài khoa học cấp cơ sở “Hoạt động thanh tra chuyên ngành của cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành” của tác giả Nguyễn Thị Hải Yến (2013). - Luận văn thạc sỹ Quản lý công “Tổ chức và hoạt động của Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường” (2017) của tác giả Văn Thị Hoài Thanh. Ngoài ra còn nhiều bài nghiên cứu đăng trên các tạp chí khoa học, các đề tài đã được nghiệm thu, các luận án tiến sĩ, luận văn thạc sĩ, về vấn đề tổ chức và hoạt động thanh tra ở nước ta. Các công trình nghiên cứu, các bài viết kể trên đã tập trung phân tích làm rõ khái niệm, đặc điểm, vị trí, vai trò quan trọng của công tác thanh tra; những 3
thành công, hạn chế và những vấn đề đặt ra trong xây dựng và thực hiện pháp luật về thanh tra nói chung và từng Bộ, ngành, địa phương nói riêng. Tuy nhiên, việc nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của thanh tra Tổng cục Hải quan thì chưa có công trình nào đề cập đến. Chính vì vậy, đặt ra yêu cầu cấp thiết phải nghiên cứu sâu cả về lý luận và thực tiễn tổ chức và hoạt động của thanh tra Tổng cục Hải quan nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả các mặt của công tác thanh tra góp phần vào việc tăng cường hiệu lực quản lý nhà nước trong lĩnh vực hải quan, phục vụ sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Trên cơ sở nghiên cứu, làm rõ thực trạng tổ chức và hoạt động của thanh tra Tổng cục Hải quan thời gian qua, Luận văn đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả tổ chức và hoạt động của thanh tra Tổng cục Hải quan trong thời gian tới. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để thực hiện được mục đích nghiên cứu trên, Luận văn có các nhiệm vụ nghiên cứu sau: - Hệ thống hóa, làm rõ những vấn đề lý luận về tổ chức và hoạt động thanh tra nói chung, của thanh tra tổng cục nói riêng; - Phân tích thực trạng tổ chức và hoạt động của thanh tra Tổng cục Hải quan, đánh giá những kết quả đạt được đồng thời làm rõ các hạn chế và nguyên nhân của chúng; - Trên cơ sở phân tích thực trạng, Luận văn đề xuất và luận giải tính khả thi của các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả tổ chức và hoạt động của thanh tra Hải quan trong thời gian tới. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4
4.1. Đối tượng nghiên cứu Nghiên cứu về tổ chức và hoạt động thanh tra của Vụ Thanh tra – Kiểm tra, Tổng cục Hải quan. 4.2. Phạm vi nghiên cứu - Phạm vi về nội dung: tập trung nghiên cứu tổ chức của Thanh tra Tổng cục Hải quan (vị trí pháp lý; chức năng; nhiệm vụ, quyền hạn; cơ cấu tổ chức, nhân sự; mối quan hệ công tác) và nghiên cứu hoạt động thanh tra của Thanh tra Tổng cục Hải quan, trong đó tập trung vào công tác thanh tra chuyên ngành. - Phạm vi về không gian: ở Việt Nam. - Phạm vi về thời gian: từ năm 2015 đến nay. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp luận Luận văn được thực hiện trên cơ sở lý luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, đường lối, chủ trương của Đảng Cộng sản Việt Nam và chính sách, pháp luật của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong công tác quản lý nhà nước về lĩnh vực hải quan cũng như trong đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Tác giả sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể khi thực hiện đề tài là: phương pháp phân tích và tổng hợp, phương pháp hệ thống, phương pháp lịch sử, phương pháp so sánh, phương pháp thống kê mô tả… - Phương pháp phân tích và tổng hợp được sử dụng xuyên suốt trong toàn bộ luận văn để giải quyết những vấn đề mang tính lý luận như các quan niệm, vai trò của thanh tra; tổ chức và hoạt động của thanh tra tổng cục; đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động thanh tra Tổng cục Hải quan, chỉ ra ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân của chúng; đưa ra những quan điểm và giải pháp để nâng cao hiệu quả tổ chức và hoạt động thanh tra Tổng cục Hải quan. 5
- Phương pháp hệ thống được sử dụng để hệ thống các quan điểm, quan niệm xung quanh các nội dung cần giải quyết trong đề tài. - Phương pháp lịch sử được sử dụng để nghiên cứu thực trạng tổ chức và hoạt động thanh tra Tổng cục Hải quan trong giai đoạn 2015 – 2019. - Phương pháp thống kê mô tả được sử dụng để đưa ra các số liệu thực tế, cần thiết phản ánh thực trạng tổ chức và hoạt động thanh tra Tổng cục Hải quan. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn - Luận văn góp phần làm rõ thêm nội dung lý luận về tổ chức và hoạt động của thanh tra tổng cục; làm rõ thêm mối quan hệ giữa chức năng quản lý nhà nước về thanh tra và chức năng thanh tra chuyên ngành. - Kết quả nghiên cứu luận văn có thể khuyến nghị cho các nhà quản lý công về hoạt động lập quy, thiết kế tổ chức và điều hành hoạt động của thanh tra Tổng cục Hải quan nói riêng, thanh tra Tổng cục nói chung. - Luận văn có thể sử dụng làm học liệu trong các đơn vị đào tạo về quản lý công, luật học. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn bao gồm 3 chương. Cụ thể như sau: Chương 1: Cơ sở lý luận về tổ chức và hoạt động của thanh tra tổng cục. Chương 2: Thực trạng tổ chức và hoạt động của thanh tra Tổng cục Hải quan. Chương 3: Giải pháp nâng cao hiệu quả tổ chức và hoạt động của thanh tra Tổng cục Hải quan. 6
CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA TỔNG CỤC 1.1. Lý luận chung về thanh tra 1.1.1. Khái niệm thanh tra Thanh tra (tiếng Anh là Inspect) xuất phát từ nguồn gốc Latinh (Inspectare) có nghĩa là “nhìn vào bên trong”, chỉ một sự kiểm tra, xem xét từ bên ngoài đối với hoạt động của một số đối tượng nhất định. Theo Từ điển Tiếng Việt của Viện Ngôn ngữ học xuất bản năm 2002 thì “thanh tra (người thuộc cơ quan có thẩm quyền) kiểm tra, xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp” [38, tr.838]; thanh tra thường đi với một chủ thể nhất định: “Người làm nhiệm vụ thanh tra”, “đoàn thanh tra” và “đặt trong phạm vi quyền hành của một chủ thể nhất định” [6]. Quan niệm về thanh tra hiện nay cũng như trong lịch sử nước ta còn được thể hiện qua mô hình các cơ quan nhà nước, các quy định của Hiến pháp và pháp luật và được đề cập ở các giác độ khác nhau [6]. Thời kỳ phong kiến, khái niệm thanh tra chưa được sử dụng, nhưng có các chức quan làm công việc giống như thanh tra, đó là: thời Lý có chức quan Gián nghị đại phu (tả, hữu gián nghị đại phu); thời Trần có cơ quan gọi là "Ngự sử đài" với chức năng gần giống như cơ quan thanh tra Nhà nước hiện nay và có chức "Quan ngự sử" đứng đầu Ngự sử đài. Ngự sử đài có nhiệm vụ giúp Vua trong việc theo dõi, xem xét các công việc hệ trọng của triều đình. Quan Ngự sử đời nhà Trần có quyền tiền trảm hậu tấu và là chức quan duy nhất có quyền can gián Vua. Thời nhà Lê có hàm "Gián nghị đại phu" phong tặng cho bất cứ bề tôi nào dám nói thẳng, nói đúng sự thật, Gián nghị đại phu có quyền can gián nhà Vua những việc nên làm và những việc không nên làm. 7
Ngày 23/11/1945, chỉ sau 3 tháng từ khi Chính phủ Việt Nam dân chủ cộng hoà ra đời, Hồ Chủ tịch ký Sắc lệnh số 64-SL thành lập Ban thanh tra đặc biệt. Sắc lệnh nêu rõ: "Chính phủ sẽ lập ngay một Ban thanh tra đặc biệt, có uỷ nhiệm là đi giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của Uỷ ban nhân dân và các cơ quan của Chính phủ", từ đây, thuật ngữ "thanh tra" xuất hiện, quyền thanh tra được xác định và chính thức giao cho Chính phủ. Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp đầu tiên của Nhà nước ta chưa sử dụng thuật ngữ "thanh tra", hoạt động thanh tra, kiểm tra chưa được giao cho một cơ quan chuyên trách nào, mà quyền "kiểm soát" đối với Chính phủ được giao cho Ban Thường vụ Nghị viện: "khi Nghị viện không họp, Ban Thường vụ có quyền Kiểm soát, phê bình Chính phủ". Hiến pháp năm 1959 cũng đề cập đến nội dung kiểm tra việc thi hành các quyết định quản lý nhà nước: "các Bộ trưởng và thủ trưởng các cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ ra đời những thông tư, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành các thông tư và chỉ thị ấy" và "Uỷ ban hành chính các cấp chiếu theo quyền hạn do luật định mà ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành các quyết định, chỉ thị ấy". Như vậy, thanh tra, kiểm tra ở đây ngoài việc xem xét vi phạm của các cơ quan, nhân viên hành chính hay Chính phủ còn mở rộng ra giám sát, kiểm tra các hoạt động xây dựng, ban hành, thực hiện các văn bản pháp quy. Hiến pháp năm 1980 đã sử dụng thuật ngữ "thanh tra" với nội dung là một chức năng của cơ quan quản lý nhà nước. Khoản 15, Điều 107 của Hiến pháp quy định Hội đồng Bộ trưởng có nhiệm vụ: "tổ chức và lãnh đạo công tác thanh tra và kiểm tra của Nhà nước", Điều 110 quy định: "Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng lãnh đạo công tác của Hội đồng Bộ trưởng, đôn đốc, kiểm tra việc thi hành những quyết định của Quốc hội, Hội đồng Nhà nước, Hội đồng Bộ trưởng". Về Uỷ ban nhân dân, Điều 124 quy định: "Uỷ ban nhân dân các cấp 8
chiểu theo quyền hạn do luật định, ra những quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những văn bản đó. Đến Hiến pháp năm 1992, khái niệm thanh tra, kiểm tra được thể hiện rõ hơn qua các điều 112, 115, 116 và 124. Khoản 7, Điều 112 quy định Chính phủ có nhiệm vụ "tổ chức và lãnh đạo công tác kiểm kê, thống kê của Nhà nước, công tác thanh tra, kiểm tra nhà nước, chống quan liêu, tham nhũng trong bộ máy Nhà nước; công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân". Điều 115 quy định: "…Chính phủ ra Nghị quyết, Nghị định, Thủ tướng Chính phủ ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành các văn bản đó…". Đối với Bộ trưởng, các thành viên khác của Chính phủ, thủ trưởng các cơ quan thuộc Chính phủ "ra quyết định, chỉ thị, thông tư và kiểm tra việc thi hành các văn bản đó…" (Điều 116). Đối với Uỷ ban nhân dân, Điều 124, Hiến pháp năm 1992 cũng quy định: "Uỷ ban nhân dân…ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những văn bản đó". Trong Pháp lệnh Thanh tra năm 1990, hoạt động thanh tra của các tổ chức Thanh tra được xác định là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý Nhà nước. Điều 8 Pháp lệnh Thanh tra năm 1990 quy định nhiệm vụ của các tổ chức thanh tra nhà nước là: " thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch nhà nước của các cơ quan, tổ chức và cá nhân, trừ hoạt động điều tra, truy tố, xét xử của các cơ quan Điều tra, Kiểm sát, Toà án và việc giải quyết tranh chấp hợp đồng kinh tế, xử lý vi phạm hợp đồng kinh tế của cơ quan trọng tài kinh tế". Theo giáo trình Thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo của Trường Đại học Luật Hà Nội, khái niệm thanh tra được hiểu: “Thanh tra là một hoạt động chuyên trách do bộ máy thanh tra đảm nhiệm có nội dung là kiểm tra, xem xét, đánh giá, kết luận chính thức về việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong quản lí hành chính nhà 9
nước nhằm phòng ngừa, xử lý các vi phạm pháp luật, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của các tổ chức, cá nhân góp phần nâng cao hiệu lực quản lí hành chính nhà nước” [4; tr.38]. Đây là một khái niệm tương đối đầy đủ khi tiếp cận thanh tra ở khía cạnh là một hoạt động. Từ những cách hiểu trên, thanh tra với vai trò là danh từ chung có thể được hiểu là một thực thể pháp lý, một thiết chế nhà nước về thanh tra để chỉ cơ quan, tổ chức thanh tra hoặc bộ phận, lĩnh vực thanh tra nhất định. Bên cạnh đó, quan niệm về thanh tra còn được xác định ở khía cạnh là một hoạt động. Theo quan điểm của tác giả, để làm sáng tỏ khái niệm về thanh tra cần tiếp cận thuật ngữ này ở cả 2 khía cạnh: tổ chức và hoạt động. 1.1.2. Đặc điểm của thanh tra Thanh tra có những đặc điểm cơ bản sau đây [6]: Thứ nhất, thanh tra gắn liền với quản lý nhà nước Với tư cách là một chức năng, là một giai đoạn của chu trình quản lý nhà nước, thanh tra gắn liền với quản lý nhà nước, “quản lý đồng thời phải có thanh tra, quản lý và thanh tra là một chứ không phải là hai”. Thanh tra là một phạm trù lịch sử, thanh tra gắn liền với vai trò của Nhà nước trong kiểm soát nhà nước, kiểm soát xã hội. Chính bản chất của quá trình lao động xã hội đã đòi hỏi tất yếu phải có sự quản lý của Nhà nước để điều hoà những hoạt động đơn lẻ và thực hiện những chức năng chung. Như vậy, việc xem xét, định hướng đánh giá kết quả quản lý là một phương diện của quản lý xã hội. Quản lý nhà nước là một bộ phận quản lý xã hội và ở đâu có quản lý nhà nước ở đó có thanh tra. Trong mối quan hệ giữa quản lý và thanh tra thì quản lý nhà nước giữ vai trò chủ đạo, chi phối hoạt động của thanh tra (quy định thẩm quyền của các cơ quan thanh tra, quy định về tổ chức, quyết định và kết luận thanh tra, sử dụng các kết quả, các thông tin từ phía các cơ quan thanh tra). Mặt khác, hoạt 10
động chấp hành của quản lý nhà nước thường bao hàm cả sự điều hành, cho nên trong quá trình thực hiện các văn bản pháp luật đòi hỏi phải có sự kiểm tra nghiêm ngặt của các cơ quan có thẩm quyền. Quản lý nhà nước và thanh tra, có điểm chung là nhân danh quyền lực nhà nước thực hiện sự tác động lên các đối tượng bị quản lý. Song xem xét theo cơ cấu, chức năng của quản lý thì thanh tra chỉ là chức năng, là công cụ, phương tiện để quản lý nhà nước. Thứ hai, thanh tra luôn mang tính quyền lực nhà nước Tính quyền lực nhà nước của hoạt động thanh tra có mối liên hệ chặt chẽ với tính quyền uy - phục tùng của quản lý nhà nước. Là một chức năng của quản lý nhà nước, thanh tra phải thể hiện như một tác động tích cực nhằm thực hiện quyền lực của chủ thể quản lý đối với đối tượng quản lý. Nói về quyền lực nhà nước trong quá trình thanh tra cũng có nghĩa là xác định về mặt pháp lý tính chất nhà nước của tổ chức thanh tra. Vì vậy, thanh tra phải được Nhà nước sử dụng như một công cụ có hiệu quả trong quá trình quản lý. Khi nhấn mạnh tính quyền lực của các tổ chức thanh tra, Lênin nói: “Thanh tra thiếu quyền lực là thanh tra suông”. Có thể nói, thanh tra là một hoạt động luôn luôn mang tính quyền lực nhà nước. Chủ thể tiến hành thanh tra luôn luôn là cơ quan nhà nước. Thanh tra (ở đây được dùng với tính chất là một danh từ chỉ cơ quan có chức năng này) luôn luôn áp dụng quyền năng của Nhà nước trong quá trình tiến hành hoạt động của mình và nó nhân danh Nhà nước khi áp dụng quyền năng đó. Thanh tra chỉ xuất hiện từ khi Nhà nước ra đời trong lịch sử và nó cũng sẽ tiêu vong cùng với sự tiêu vong của Nhà nước. Theo Mác, đến một giai đoạn nào đó, Nhà nước sẽ tự tiêu vong và khi đó, chức năng thanh tra sẽ cùng với Nhà nước được “xếp bên cạnh chiếc sa kéo sợi và chiếc rìu đồng cổ”. 11
Tóm lại, chủ thể duy nhất tiến hành thanh tra là Nhà nước, thanh tra xuất hiện, tồn tại và tiêu vong cùng với Nhà nước. Ở các nước trên thế giới, dù mô hình tổ chức hoạt động thanh tra có khác nhau nhưng đều có chung đặc điểm này. Ở nước ta, Điều 1 Pháp lệnh Thanh tra 1990 quy định: “thanh tra là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý nhà nước; là phương thức bảo đảm pháp chế, tăng cường kỷ luật trong quản lý nhà nước, thực hiện quyền dân chủ xã hội chủ nghĩa” [7]. Tính quyền lực nhà nước của hoạt động thanh tra thể hiện ở chỗ các cơ quan thanh tra nhà nước có quyền hạn được xác định và khả năng thực hiện những quyền hạn đó: - Ra các quyết định bắt buộc thi hành đối với các đối tượng bị thanh tra trong việc sửa chữa những thiếu sót đã bị thanh tra phát hiện. - Yêu cầu có thẩm quyền giải quyết đề nghị của thanh tra, yêu cầu truy cứu trách nhiệm đối với những người có lỗi gây ra những vi phạm được phát hiện, kể cả việc chuyển hồ sơ sang cơ quan điều tra để truy tố trước pháp luật. - Trong một số trường hợp, trực tiếp áp dụng các biện pháp cưỡng chế nhà nước. Không nên cho rằng, hoạt động thanh tra là hoạt động mang tính cưỡng chế, vì như thế là đồng nhất quyền lực với cưỡng chế. Cưỡng chế chỉ là một yếu tố đạc biệt và chỉ trong những trường hợp cần thiết khi sử dụng quyền lực nhà nước mà thôi. Thanh tra lại là hoạt động thường xuyên, thiết thực, có tính sáng tạo, ngày càng được mở rộng và trở nên rộng khắp. Tính quyền lực nhà nước trong quá trình thanh tra được cụ thể hoá trong chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra, phương thức tiến hành thanh tra, xử lý kết quả thanh tra, quan hệ giữa cơ quan thanh tra với đối tượng bị thanh tra... Nếu chỉ chú trọng đến một mặt nào đó mà không thực hiện 12
đồng bộ tính quyền lực nhà nước trên các lĩnh vực trên đều dẫn đến hạ thấp vai trò và hiệu quả của hoạt động thanh tra, hạn chế hiệu lực thanh tra. Thứ ba, thanh tra có tính độc lập tương đối Đây là đặc điểm vốn có, xuất phát từ bản chất của thanh tra. Đặc điểm này phân biệt thanh tra với các loại hình cơ quan chức năng khác của bộ máy quản lý nhà nước. Khác với hoạt động kiểm tra thường do bản thân các cơ quan, tổ chức tự thực hiện, hoạt động thanh tra thường được tiến hành bởi một cơ quan chuyên trách. Ngoài những nhiệm vụ như những cơ quan quản lý nhà nước khác, các cơ quan thanh tra có nhiệm vụ chủ yếu là xem xét, đánh giá một cách khách quan việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của các cơ quan, tổ chức và cá nhân. Tính độc lập tương đối của thanh tra với cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp thể hiện trên các điểm sau: - Chỉ tuân theo pháp luật; - Tự mình tổ chức các cuộc thanh tra trong các lĩnh vực kinh tế - xã hội theo thẩm quyền đã được pháp luật quy định. - Ra các kết luận, kiến nghị, quyết định xử lý theo các quy định của pháp luật về thanh tra; chịu trách nhiệm về quyết định thanh tra của mình. Các cơ quan thanh tra là bộ phận quan trọng, không thể thiếu trong cơ cấu bộ máy nhà nước, là công cụ đắc lực để giữ gìn, bảo vệ và tăng cường trật tự, kỷ cương quản lý, là chức năng thiết yếu của các cơ quan quản lý nhà nước, nhưng có tính độc lập tương đối với cơ quan quản lý. 1.1.3. Vai trò của công tác thanh tra trong quản lý nhà nước Trong quản lý nhà nước công tác thanh tra có vai trò hết sức to lớn, thể hiện ở những điểm sau: Một là, thanh tra là chức năng thiết yếu của quản lý nhà nước 13