Luận văn Thạc sĩ Quản lý kinh tế: Giải pháp tăng cường công tác quản lý nguồn vốn đầu tư công trong lĩnh vực xây dựng cơ bản của Ban Quản lý các khu công nghiệp tỉnh Sơn La

Chia sẻ: Sosua999 Sosua999 | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:104

Thêm vào BST

Báo xấu

89
lượt xem 14
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục đích của đề tài nhằm hệ thống hóa những vấn đề lý luận và thực tiễn về quản lý vốn đầu tư công bằng vốn Ngân sách Nhà nước và phân tích thực trạng quản lý đầu tư công từ vốn Ngân sách Nhà nước tại Ban Quản lý các khu công nghiệp tỉnh Sơn La, luận văn nhằm hướng tới mực đích đề xuất những giải pháp để hoàn thiện tăng cường công tác quản lý vốn đầu tư công trong lĩnh vực xây dựng cơ bản của Ban Quản lý các khu công nghiệp tỉnh Sơn La trong thời gian tới.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Quản lý kinh tế: Giải pháp tăng cường công tác quản lý nguồn vốn đầu tư công trong lĩnh vực xây dựng cơ bản của Ban Quản lý các khu công nghiệp tỉnh Sơn La

LỜI CAM ĐOAN Tác giả xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của bản thân tác giả. Các kết quả nghiên cứu và các kết luận trong luận văn là trung thực, không sao chép từ bất kỳ một nguồn nào và dưới bất kỳ hình thức nào. Việc tham khảo các nguồn tài liệu (nếu có) đã được thực hiện trích dẫn và ghi nguồn tài liệu tham khảo đúng quy định. Tác giả luận văn Trịnh Thị Việt Hà i
LỜI CẢM ƠN Trước tiên, tác giả xin bày tỏ lòng biết ơn đến thầy hướng dẫn luận văn, TS Lê Văn Chính, người đã tạo mọi điều kiện, động viên và giúp đỡ tôi hoàn thành tốt luận văn này. Trong suốt quá trình nghiên cứu, thầy đã dành nhiều thời gian hướng dẫn và vạch ra những định hướng khoa học cho luận văn. Trong suốt quá trình học tập và làm luận văn, được sự nhiệt tình giảng dạy, giúp đỡ của các thầy giáo, cô giáo trường Đại học Thủy lợi, bằng sự nỗ lực cố gắng học tập, nghiên cứu và tìm tòi, tích lũy kinh nghiệm thực tế của bản thân đến nay đề tài “Giải pháp tăng cường công tác quản lý nguồn vốn đầu tư công trong lĩnh vực xây dựng cơ bản của Ban Quản lý các khu công nghiệp tỉnh Sơn La” đã được tác giả hoàn thành đúng thời hạn quy định. Tác giả xin cảm ơn các thầy, cô giáo ở bộ môn Quản lý xây dựng, Khoa Kinh tế và Quản lý, các thầy cô giáo ở Phòng đào tạo Đại học và sau Đại học đã tận tình giúp đỡ và truyền đạt kiến thức trong suốt thời gian tác giả học tập cũng như trong quá trình thực hiện luận văn này. Cuối cùng tác giả xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới Gia đình và những người thân đã luôn ủng hộ và động viên tác giả hoàn thành luận văn này. Do hạn chế về thời gian và kiến thức khoa học nên luận văn không thể tránh khỏi những thiếu sót. Tác giả rất mong nhận được ý kiến đóng góp và trao đổi chân thành giúp tác giả hoàn thiện hơn đề tài của luận văn. ii
MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN .............................................................................................................i LỜI CẢM ƠN ................................................................................................................. ii MỤC LỤC ..................................................................................................................... iii DANH MỤC HÌNH VẼ .............................................................................................. viii DANH MỤC BẢNG BIỂU ............................................................................................vi DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT .............................................................................. vii PHẦN MỞ ĐẦU .............................................................................................................1 CHƯƠNG 1CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ CÔNG BẰNG NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ...................................................................5 1.1 Cơ sở lý luận về quản lý vốn đầu tư công từ vốn Ngân sách Nhà nước ............5 1.1.1Đầu tư công và vai trò của đầu tư công đối với phát triền kinh tế - xã hội .....5 1.1.2 Quản lý đầu tư công từ vốn Ngân sách Nhà nước ......................................8 1.1.3 Vai trò và đặc điểm của đầu tư công từ vốn NSNN..................................15 1.1.4 Nội dung quản lý vốn đầu tư công từ vốn NSNN cấp tỉnh ....................... 17 1.1.5 Những nhân tố ảnh hưởng đến quản lý vốn đầu tư công từ nguồn NSNN ... ...................................................................................................................25 1.2 Cơ sở thực tiễn về quản lý vốn đầu tư công bằng ngân sách nhà nước ...........27 1.2.1 Kinh nghiệm quản lý hiệu quả đầu tư công của một số quốc gia trên thế giới và một số tỉnh, thành phố của Việt Nam ........................................................ 27 1.2.2 Những bài học rút ra có thể áp dụng cho quá trình quản lý vốn đầu tư công tại Ban Quản lý các khu công nghiệp tỉnh Sơn La .......................................34 1.3 Các công trình công bố có liên quan đến đề tài ...............................................35 1.3.1 Công trình công bố có liên quan đến đề tài trong nước ............................ 35 1.3.2 Công trình công bố có liên quan đến đề tài nước ngoài ............................ 36 KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 .............................................................................................. 38 CHƯƠNG 2THỰC TRẠNG QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ CÔNG TRONG LĨNH VỰC XÂY DỰNG CƠ BẢN TẠI BAN QUẢN LÝ CÁC KHU CÔNG NGHIỆP TỈNH SƠN LA ......................................................................................................................... 39 2.1 Giới thiệu chung về Ban Quản lý các khu công nghiệp tỉnh Sơn La ...............39 iii
2.1.1 Sự hình thành và phát triển ....................................................................... 39 2.1.2 Mô hình quản lý ........................................................................................ 40 2.1.3 Tình hình đầu tư công trong lĩnh vực xây dựng cơ bản tại Ban Quản lý các khu công nghiệp tỉnh Sơn La ................................................................................ 46 2.2 Thực trạng quản lý vốn đầu tư công trong lĩnh vực xây dựng cơ bản tại Ban Quản lý các khu công nghiệp tỉnh Sơn La ................................................................ 49 2.2.1 Lập và giao kế hoạch vốn đầu tư .............................................................. 49 2.2.2 Lập, thẩm định các dự án đầu tư ............................................................... 51 2.2.3 Đánh giá độc lập đối với thẩm định dự án ................................................ 53 2.2.4 Công tác đấu thầu và lựa chọn nhà thầu ................................................... 54 2.2.5 Kiểm soát, thanh toán vốn đầu tư XDCB từ NSNN ................................. 55 2.2.6 Quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN ....................................................... 56 2.2.7 Quyết toán vốn đầu tư XDCB từ NSNN .................................................. 59 2.2.8 Thanh tra, giám sát vốn đầu tư XDCB từ NSNN ..................................... 61 2.3 Nhận xét đánh giá chung về quản lý vốn đầu tư công tại Ban Quản lý các khu công nghiệp tỉnh Sơn La ........................................................................................... 63 2.3.1 Những kết quả đạt được ............................................................................ 63 2.3.2 Những hạn chế, tồn tại và nguyên nhân .................................................... 65 Kết luận chương 2 ......................................................................................................... 70 CHƯƠNG 3GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN CÔNG TÁC QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TỪ VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI BAN QUẢN LÝ CÁC KHU CÔNG NGHIỆP TỈNH SƠN LA .............................................................................................. 72 3.1 Chỉ tiêu phát triển kinh tế tỉnh Sơn La giai đoạn 2016 - 2020 ........................ 72 3.2 Một số giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý vốn đầu tư công tại Ban Quản lý các khu công nghiệp tỉnh Sơn La ................................................................ 73 3.2.1 Nâng cao năng lực chuyên môn, nhận thức của cán bộ ........................... 73 3.2.2 Nâng cao chất lượng của quy hoạch ......................................................... 74 3.2.3 Lựa chọn thứ tự ưu tiên đầu tư các hạng mục trong xây dựng cơ bản ..... 80 3.2.4 Tăng cường hiệu quả của việc triển khai các hạng mục trong xây dựng cơ bản ................................................................................................................... 85 Kết luận chương 3 ......................................................................................................... 91 iv
KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ ....................................................................................... 92 Kết luận.......................................................................................................................... 92 Kiến nghị ....................................................................................................................... 93 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ......................................................................95 v
DANH MỤC HÌNH VẼ Hình 2.1 Sơ đồ tổ chức Ban Quản lý các khu công nghiệp tỉnh Sơn La....................... 40 Hình 2.2 Kinh phí thực hiện năm 2018 ......................................................................... 48 Hình 2.3 Quy mô vốn đầu tư xây dựng cơ bản ............................................................. 50 Hình 2.4 Quy mô bình quân mỗi dự án ......................................................................... 50 vi
DANH MỤC BẢNG BIỂU Bảng 2.1 Danh mục các công trình đã hoàn thành ........................................................ 47 Bảng 2.2 Số dự án được thẩm định, phê duyệt giai đoạn 2014-2018 ........................... 52 Bảng 2.3 Kết quả khảo sát đánh giá về kết quả thực hiện nội dung lập, thẩm định, phê duyệt chủ trương đầu tư, phê duyệt dự án đầu tư .......................................................... 53 Bảng 2.4 Kết quả thực hiện công tác đấu thầu giai đoạn 2014-2018 ............................ 54 Bảng 2.5 Tình hình giải ngân vốn đầu tư XDCB từ NSNN của Ban Quản lý .............. 56 Bảng 2.6 Kết quả đánh giá thực hiện công tác thanh toán, kiểm soát thanh toán vốn đầu tư ............................................................................................................................. 57 Bảng 2.7 Tình hình công tác lập báo cáo quyết toán các công trình, dự án hoàn thành của Ban Quản lý các khu công nghiệp tỉnh Sơn La ...................................................... 60 Bảng 2.8 Tổng hợp các cuộc kiểm tra giám sát ............................................................ 61 Bảng 2. Đánh giá kết quả triển khai thực hiện công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát các dự án ........................................................................................................................ 62 vii
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT Ký hiệu viết tắt Nghĩa đầy đủ CNH-HĐH : Công nghiệp hóa, hiện đại hóa CTHT : Công trình hạ tầng CTXH : Chính trị xã hội DĐĐT : Dồi điền đổi thửa QHXD : Quy hoạch xây dựng KT-XH : Kinh tế-Xã hội NTM : Nông thôn mới UBND : Uỷ ban Nhân dân THCS : Trung học Cơ sở THPT : Trung học Phổ thông viii
PHẦN MỞ ĐẦU 1 Tính cấp thiết của đề tài Sơn La là tỉnh miền núi nằm ở phía Tây Bắc Việt Nam. Diện tích tự nhiên là 14.055 km2. Dân số toàn tỉnh là 1.080.641 người. Nằm ở trung tâm vùng Tây Bắc rất thuận lợi để phát triển kinh tế xã hội, thông thương với các tỉnh miền núi phía bắc, miền xuôi và nước Cộng hoà dân chủ nhân dân Lào. Qua những năm đổi mới Sơn La có sự tăng trưởng kinh tế năm sau cao hơn những năm trước. Đời sống vật chất, tinh thần của nhân dân không ngừng được nâng lên. Chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng phát triển sản xuất công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp, thương mại, du lịch và dịch vụ. Công nghiệp hóa, hiện đại hóa nông nghiệp nông thôn gắn với chương trình phát triển nông thôn mới đang được tích cực triển khai thực hiện. Xây dựng và phát triển mô hình các khu công nghiệp tập trung trong cả nước đã đạt được nhiều kết quả khả quan, đã khẳng định hướng đi đúng đắn trong sự nghiệp phát triển. Thu hút được nhiều dự án đầu tư trong nước và nước ngoài, đa dạng hoá các loại hình sản phẩm, tạo nhiều việc làm, tăng thu ngân sách, chuyển đổi cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa. Khu công nghiệp Mai Sơn là một trong 150 khu công nghiệp toàn quốc được phê duyệt tại Quyết định số 1107/QĐ/TTg ngày 21/8/2006 của Thủ tướng Chính phủ về phê duyệt Quy hoạch phát triển các khu công nghiệp ở Việt Nam đến năm 2015 và định hướng đến năm 2020; được đầu tư xây dựng theo Văn bản số 1604/TTg-CN ngày 10/10/2006 của Thủ tướng Chính phủ đồng ý triển khai xây dựng khu công nghiệp Mai Sơn tỉnh Sơn La và đã được UBND tỉnh Sơn La phê duyệt dự án đầu tư tại Quyết định số 2372/QĐ-UBND ngày 08/11/2006 và Quyết định số 2247/QĐ-UBND ngày 21/ /2007 về việc Phê duyệt Quy hoạch chi tiết khu công nghiệp Mai Sơn tỉnh Sơn La. Ban Quản lý các khu công nghiệp tỉnh Sơn La được thành lập theo Quyết định số 1834/QĐ-TTg ngày 06/11/200 của Thủ tướng Chính phủ. Ban Quản lý là cơ quan trực thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh Sơn La, thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với các khu công nghiệp trên địa bàn tỉnh Sơn La; quản lý và tổ chức thực hiện chức năng cung ứng dịch vụ hành chính công và dịch vụ hỗ trợ liên quan đến hoạt động đầu 1
tư và sản xuất, kinh doanh cho các nhà đầu tư trong các khu công nghiệp trên địa bàn tỉnh Sơn La. Đã có một số công trình nghiên cứu về đầu tư công tại Việt Nam và tại một số địa phương nhưng cho đến nay chưa có công trình nào nghiên cứu về đầu tư công và quản lý đầu tư công từ vốn ngân sách tại Ban Quản lý các khu công nghiệp tỉnh Sơn La. Đầu tư công tại Ban Quản lý các khu công nghiệp tỉnh đã góp phần quan trọng vào việc phát triển kinh tế - xã hội, góp phần chuyển dịch cơ cấu kinh tế, giải quyết việc làm, đảm bảo an sinh xã hội, ... Tuy nhiên, hiệu quả đầu tư công còn thấp, chưa đáp ứng được yêu cầu phát triển, chuyển đổi cơ cấu kinh tế. Những mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội cơ bản đã đạt được mặc dù còn ở mức độ thấp, nhưng tính hiệu quả chưa đạt được như mong muốn. Nâng cao hiệu quả đầu tư công ở Ban Quản lý các khu công nghiệp là một yêu cầu vừa có tính thời sự vừa có ý nghĩa thực tiễn, trong đó vai trò quản lý nhà nước của Ban Quản lý đối với đầu tư công có ý nghĩa hết sức quan trọng. Vì vậy, học viên chọn nội dung “Giải pháp tăng cường công tác quản lý vốn đầu tư công trong lĩnh vực xây dựng cơ bản của Ban Quản lý các khu công nghiệp tỉnh Sơn La” làm đề tài luận văn thạc sĩ. 2 Mục đích nghiên cứu của đề tài Trên cơ sở hệ thống hóa những vấn đề lý luận và thực tiễn về quản lý vốn đầu tư công bằng vốn Ngân sách Nhà nước và phân tích thực trạng quản lý đầu tư công từ vốn Ngân sách Nhà nước tại Ban Quản lý các khu công nghiệp tỉnh Sơn La, luận văn nhằm hướng tới mực đích đề xuất những giải pháp để hoàn thiện tăng cường công tác quản lý vốn đầu tư công trong lĩnh vực xây dựng cơ bản của Ban Quản lý các khu công nghiệp tỉnh Sơn La trong thời gian tới. 3 Phương pháp nghiên cứu - Dựa trên phương pháp luận của phép duy vật biện chứng, phương pháp nghiên cứu định tính trên cơ sở lý thuyết về Khung chẩn đoán cho việc đánh giá quản lý vốn đầu tư công của Ngân hành Thế giới. 2
Phương pháp thu nhập số liệu: Nghiên cứu tài liệu. - Tùy theo vấn đề cụ thể mà luận văn sử dụng từng phương pháp riêng lẻ hoặc sử dụng tổng hợp các phương pháp để phân tích, đánh giá, luận giải làm sáng tỏ vấn đề nghiên cứu. - Nguồn số liệu sử dụng: Trên cơ sở lý luận chung về quản lý đầu tư công; hệ thống văn bản, chính sách hiện hành về đầu tư công và tình hình triển khai thực hiện đầu tư công những năm vừa qua. Đề tài áp dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể như: phương pháp thống kê; phương pháp phân tích so sánh; phương pháp đối chiếu hệ thống văn bản pháp quy và một số phương pháp kết hợp khác để giải quyết vấn đề liên quan đến quá trình nghiên cứu. 4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu a. Đối tượng nghiên cứu: Hoạt động quản lý vốn đầu tư công từ Ngân sách Nhà nước tại Ban Quản lý các khu công nghiệp tỉnh Sơn La. b. Phạm vi nghiên cứu + Phạm vi về nội dung và không gian: Nghiên cứu về công tác quản lý dự án đầu tư công mà trọng tâm là quản lý vốn của các dự án đầu tư xây dựng khu công nghiệp Mai Sơn – tỉnh Sơn La từ nguồn vốn đầu tư công. + Phạm vi thời gian: Phân tích đánh giá thực trạng công tác quản lý vốn đầu tư công tại Ban Quản lý các khu công nghiệp tỉnh Sơn La từ năm 2015 đến năm 2018. Đề xuất giải pháp hoàn thiện công tác quản lý vốn cho dự án đầu tư xây dựng trong thời gian tới. 5 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài a. nghĩa khoa h c Góp phần hệ thống hóa những vấn đề lý luận và thực tiễn về quản lý đầu tư công từ vốn Ngân sách Nhà nước. 3
b. nghĩa thực ti n Đề xuất những giải pháp nhằm tăng cường công tác quản lý đầu tư công trong lĩnh vực xây dựng cơ bản tại Ban Quản lý các khu công nghiệp tỉnh Sơn La. 6 Kết quả dự kiến đạt được Để đạt được mục tiêu nghiên cứu, luận văn sẽ phải nghiên cứu, giải quyết được những vấn đề sau: - Hệ thống hóa cơ sở lý luận và thực tiễn về công tác lý vốn đầu tư công từ vốn Ngân sách Nhà nước; - Phân tích và đánh giá thực trạng quản lý vốn đầu tư công từ vốn Ngân sách Nhà nước tại Ban Quản lý các khu công nghiệp tỉnh Sơn. Từ đó đánh giá những kết quả đã đạt được cần phát huy, những vấn đề còn tồn tại và nguyên nhân cần nghiên cứu tìm kiếm giải pháp khắc phục; - Đề xuất một số giải pháp hoàn thiện công tác quản lý vốn đầu tư công từ ngân sách Nhà nước tại Ban Quản lý các khu công nghiệp tỉnh Sơn La. 7 Nội dung của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận kiến nghị, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn được cấu trúc với 3 chương nội dung chính sau: Chương 1 Cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý vốn đầu tư công từ vốn Ngân sách Nhà nước. Chương 2 Thực trạng quản lý vốn đầu tư công bằng Ngân sách Nhà nước tại Ban Quản lý các khu công nghiệp tỉnh Sơn La. Chương 3 Giải pháp tăng cường công tác quản lý vốn đầu tư công từ trong lĩnh vực xây dựng cơ bản tại Ban Quản lý các khu công nghiệp tỉnh Sơn La. 4
CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ CÔNG BẰNG NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1 Cơ sở lý luận về quản lý vốn đầu tư công từ vốn Ngân sách Nhà nước 1.1.1 Đầu tư công và vai trò của đầu tư công đối với phát triền kinh tế - xã hội 1.1.1.1 Khái niệm đầu tư công a. Khái niệm đầu tư Đầu tư là việc sử dụng vốn vào một hoạt động nhất định nhằm thu lợi nhuận và/hoặc lợi ích kinh tế xã hội. Đầu tư có đặc điểm cơ bản là có sử dụng vốn,có sinh lợi và có mạo hiểm. Theo kinh tế học vĩ mô thì đầu tư được hiểu là tăng vốn tư bản nhằm tăng cường sức sản xuất trong tương lai. Có nghĩa đầu tư là việc bỏ tư bản, bỏ vốn vào hoạt động nào đó để đạt được mục đích kinh tế, là hoạt động mang lại lợi nhuận cho chủ đầu tư [1]. Như vậy, mục tiêu của mọi công cuộc đầu tư là đạt được kết quả lớn hơn so với những hi sinh về nguồn lực mà người đầu tư phải gánh chịu khi tiến hành đầu tư. Các nguồn lực phải hi sinh đó có thể là tiền, là tài nguyên thiên nhiên, là sức lao động trí tuệ. Những kết quả sẽ đạt được có thể là sự tăng thêm các tài sản tài chính (tiền vốn), tài sản vật chất (nhà máy, đường sá, bệnh viện, trường học…), tài sản trí tuệ (trình độ văn hóa, chuyên môn, quản lí, khoa học kĩ thuật..) và nguồn nhân lực có đủ điều kiện làm việc với năng suất lao động cao hơn trong nền sản xuất xã hội. b. Khái niệm đầu tư công Khái niệm về đầu tư công vẫn là một vấn đề gây tranh luận không chỉ ở Việt Nam mà cả thế giới. Các tổ chức quốc tế là Ngân hàng Thế giới (World Bank), Tổ chức Hợp tác và Phát triển (OECD) và Tổ chức Lao động Thế giới (ILO) cho rằng, đầu tư công là khoản chi tiêu công (hoặc chi xây dựng cơ bản trong chi tiêu công) nhằm làm tăng tích lũy vốn vật chất. Theo World Bank, “Đầu tư công là khoản chi tiêu công giúp làm tăng thêm tích lũy vốn vật chất. Tổng đầu tư công bao gồm đầu tư vào cơ sở hạ tầng vật chất do chính 5
phủ trung ương, chính quyền địa phương và các công ty thuộc khu vực công thực hiện” [1]. Trong khi đó, OECD cho rằng đầu tư công được định nghĩa và đo lường khác nhau giữa các nước, nhưng nhìn chung muốn nói đến đầu tư vào cơ sở hạ tầng vật chất (đường giao thông, tòa nhà chính phủ,...) và cơ sở hạ tầng mềm (ví dụ như hỗ trợ cho đổi mới, nghiên cứu và phát triển,...) với thời gian sử dụng hữu ích kéo dài trên một năm. Do vậy, OECD cho rằng thành phần chủ yếu của đầu tư công là tổng tích lũy vốn cố định. Theo Luật Đầu tư công, Luật số 4 /2014/QH13 “Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội." " Vốn đầu tư công quy định tại Luật này gồm: vốn ngân sách nhà nước, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách nhà nước, các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư." Theo cách hiểu này thì lĩnh vực đầu tư công sẽ bao gồm: - Một là: Đầu tư chương trình, dự án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội. - Hai là: Đầu tư phục vụ hoạt động của cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội. - Ba là: Đầu tư và hỗ trợ hoạt động cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích. - Bốn là: Đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án theo hình thức đối tác công tư. Vốn đầu tư công quy định tại Luật Đầu tư công gồm: vốn ngân sách nhà nước, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư 6
nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách nhà nước, các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư.. Cách hiểu này là phổ biến, được luật hóa và đã phản ánh được đúng bản chất của đầu tư công và thể hiện được đầu tư công là đối tượng của chính sách đầu tư của nhà nước hiện nay. Trong phạm vi nghiên cứu của đề tài, khái niệm đầu tư công được được lấy theo Luật Đầu tư Công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội. 1.1.1.2 Vai trò của đầu tư công đối với phát triền kinh tế - xã hội Ở Việt Nam đầu tư công chiếm một tỷ trọng lớn trong tổng đầu tư và đóng góp đáng kể vào tăng trưởng tổng mức đầu tư cũng như tăng trưởng kinh tế. Tuy nhiên, định hướng mục tiêu của loại đầu tư này thường là chủ đề gây tranh cãi. Từ năm 1 5 đến nay, đầu tư công có một số đặc điểm nổi bật như sau: Việt Nam được coi là một trong những nước có tỷ lệ đầu tư/GDP cao nhất trên thế giới và đầu tư công chiếm tỷ trọng lớn nhất trong tổng đầu tư, cao hơn hẳn FDI và đầu tư tư nhân. Thật vậy, từ năm 1 5 đến nay, tỷ trọng đầu tư công trong tổng vốn đầu tư luôn luôn ở mức trên 3 %. Do đầu tư công chiếm tỷ trọng lớn nên bất kỳ sự thay đổi về tốc độ tăng trưởng đầu tư công đều ảnh hưởng đến tốc độ tăng trưởng tổng mức đầu tư. Tuy vậy, từ mức đỉnh điểm 5 ,8% năm 2001, tỷ trọng đầu tư công đã đi theo xu hướng giảm dần cho đến năm 2008 và đứng ở mức 3 , % trong năm 2018. Xu hướng sụt giảm này bắt đầu từ năm 2011 là do sự gia tăng mạnh mẽ của đầu tư ngoài nhà nước. Hơn nữa, chính phủ có chủ trương giảm tỷ trọng đầu tư công nhằm khuyến khích và đa dạng hóa các nguồn vốn trong nền kinh tế. Năm 2014, tỷ trọng đầu tư tư nhân đã gần như đạt mức tương đương với đầu tư công [2]. Ở Việt Nam, số liệu Tổng cục Thống kê cho thấy, tỷ trọng vốn đầu tư công đang có xu hướng giảm, nhất là giai đoạn 2005-2010, từ mức 47,1% năm 2005 xuống còn 38,1% năm 2010; sau đó nhích lên chút ít trong các năm 2012 đến 2014, giảm còn 38% năm 2015 và dừng ở mức 37,6% năm 2016. 7
Đáng chú ý, mức tăng đầu tư công hàng năm khá cao, giai đoạn 2005-2016 chỉ có 3 năm giảm nhẹ, còn lại đều tăng, có năm tăng tới 22,6% (200 ); Giá trị tuyệt đối cũng tăng đều qua các năm, từ mức 161,6 nghìn tỷ đồng năm 2005 lên 316,3 nghìn tỷ đồng năm 2010 và 557,5 nghìn tỷ đồng năm 2016. Về cơ cấu nguồn vốn đầu tư công, khoảng 50% là trực tiếp từ ngân sách nhà nước, trên 30% là vốn vay, còn lại 20% là vốn của các doanh nghiệp nhà nước và nguồn vốn khác. Vốn đầu tư từ Trung ương có xu hướng giảm dần, trong khi từ ngân sách địa phương (tỉnh/thành phố trực thuộc Trung ương) có xu hướng tăng lên và bình quân thời kỳ 2005-2016, vốn đầu của Trung ương là 51,4%, địa phương là 48,6%, chênh lệch không đáng kể, phản ánh sự phân cấp mạnh mẽ của cơ chế đầu tư công thời gian qua. Vốn đầu tư công phần lớn được dành cho lĩnh vực phát triển kết cấu hạ tầng, gồm cả hạ tầng cứng (đường giao thông, sân bay, bến cảng, cấp thoát nước, điện, viễn thông…), lẫn hạ tầng mềm (y tế, giáo dục…). Tổng cộng các lĩnh vực này năm 2016 chiếm khoảng 53,6% tổng đầu tư công; trong đó, lĩnh vực vận tải, kho bãi lớn nhất (21,3%) và lĩnh vực điện, nước xếp thứ hai (14,4%). Kết quả, nhiều công trình, dự án đầu tư kết cấu hạ tầng (nhất là trong giao thông, cấp điện…) được triển khai, năng lực hệ thống kết cấu hạ tầng nâng lên đáng kể. 1.1.2 Quản lý đầu tư công từ vốn Ngân sách Nhà nước 1.1.2.1 Khái niệm quản lý đầu tư công Quản lý đầu tư công là quá trình quản lý từ khâu phê duyệt chủ trương đầu tư, phê duyệt chương trình, dự án, lập kế hoạch đầu tư, xác định danh mục chương trình, dự án đầu tư, triển khai thực hiện, theo dõi, kiểm tra đánh giá, thanh tra các chương trình, dự án đầu tư công và kế hoạch đầu tư công. Theo quan điểm của Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD): Quản lý đầu tư công là một hệ thống tổng thể, bắt đầu từ việc hình thành những định hướng lớn trong chính sách đầu tư công cho đến việc thẩm định, lựa chọn, lập ngân sách, thực thi, và đánh giá các dự án đầu tư cụ thể, với mục đích là đảm bảo hiệu quả và hiệu lực của đầu tư công, qua đó đạt được mục tiêu tăng trưởng và phát triển chung của nền kinh tế. 8
Quản lý đầu tư công là quá trình quản lý từ khâu phê duyệt chủ trương đầu tư, phê duyệt chương trình, dự án, lập kế hoạch đầu tư, xác định danh mục chương trình, dự án đầu tư, triển khai thực hiện, theo dõi, kiểm tra đánh giá, thanh tra các chương trình, dự án đầu tư công và kế hoạch đầu tư công. Như vậy, quản lý đầu tư công là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người, do các cơ quan trong hệ thống hành pháp và hành chính thực hiện nhằm hỗ trợ các chủ đầu tư thực hiện đúng vai trò, chức năng, nhiệm vụ của người đại diện sở hữu nhà nước trong các dự án công, ngăn ngừa các ảnh hưởng tiêu cực của các dự án. Kiểm tra, kiểm soát, ngăn ngừa các hiện tượng tiêu cực trong việc sử dụng vốn nhà nước nhằm tránh thất thoát, lãng phí ngân sách nhà nước [3]. Quy trình quản lý đầu tư công bao gồm tám nội dung cụ thể như sau: 1) Định hướng đầu tư; 2) Lập, thẩm định và phê duyệt chủ trương đầu tư; 3) Lập, thẩm định và phê duyệt dự án; 4) Lựa chọn và lập kế hoạch ngân sách dự án; 5) Triển khai dự án; 6) Điều chỉnh dự án; 7) Vận hành dự án; 8) Đánh giá và kiểm toán sau khi hoàn thành dự án. Cơ quan chuyên môn quản lý đầu tư công là đơn vị có chức năng quản lý đầu tư công thuộc Bộ Kế hoạch và Đầu tư; đơn vị được giao quản lý đầu tư công của bộ, cơ quan trung ương, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, tổ chức chính trị - xã hội, các cơ quan, tổ chức khác được giao kế hoạch đầu tư công; Sở Kế hoạch và Đầu tư; phòng, ban có chức năng quản lý đầu tư công thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã; Cơ quan quản lý nhà nước về đầu tư công bao gồm Chính phủ, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Ủy ban nhân dân các cấp. 1.1.2.2 Nội dung quản lý đầu tư công Nội dung quản lý đầu tư công là quy định một số nội dung về trình tự, thủ tục và trách nhiệm của các cơ quan trong quản lý đầu tư và xây dựng đối với các dự án đầu tư xây dựng công trình. Ủy ban nhân dân các cấp thực hiện quản lý nhà nước về đầu tư và xây dựng đối với các dự án phù hợp với quy định về phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, quản lý đầu tư và xây dựng của Trung ương, của tỉnh. Dự án đầu tư phải được quản lý theo quy hoạch, cân đối chung về kế hoạch đầu tư phát triển kinh tế - xã hội trong từng 9
thời kỳ, đảm bảo sử dụng hiệu quả các nguồn lực của nhà nước, phát huy các nguồn lực đầu tư xã hội; tuân thủ theo quy định của pháp luật về đầu tư, xây dựng và pháp luật liên quan; bảo đảm an ninh, an toàn, trật tự xã hội và bảo vệ môi trường. Ủy ban nhân dân các cấp xác định chủ trương đầu tư khi quyết định cho phép thực hiện chuẩn bị đầu tư dự án, quyết định đầu tư, quản lý quá trình thực hiện dự án đến khi nghiệm thu, bàn giao đưa công trình vào khai thác sử dụng và bố trí kế hoạch vốn để thực hiện. Nội dung quản lý chủ yếu là: Quản lý đầu tư theo quy hoạch: Dự án đầu tư phải phù hợp với quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch ngành, lĩnh vực, sản phẩm chủ yếu; quy hoạch đô thị; quy hoạch xây dựng và quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Quản lý kế hoạch đầu tư: Việc bố trí vốn đầu tư các dự án từ nguồn vốn ngân sách nhà nước phải được lập theo kế hoạch đầu tư 5 năm phù hợp với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội được phân khai ra kế hoạch đầu tư từng năm. Các dự án đầu tư từ nguồn vốn ngân sách nhà nước phải được tổng hợp, phân bổ kế hoạch vốn đầu tư hàng năm theo đúng Luật Ngân sách nhà nước, quy định của Chính phủ và hướng dẫn của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính. Quyết định cho phép thực hiện chuẩn bị đầu tư: Lập, thẩm tra, phê duyệt cho phép thực hiện chuẩn bị đầu tư. Xác định chủ đầu tư dự án Lập dự án đầu tư: Dự án đầu tư chỉ được triển khai lập và trình thẩm định, phê duyệt sau khi có quyết định cho phép thực hiện chuẩn bị đầu tư của cấp có thẩm quyền Thẩm định dự án đầu tư: Thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn các dự án đầu tư. Thẩm định thiết kế cơ sở công trình, thẩm định thiết kế sơ bộ các dự án ứng dụng công nghệ thông tin. Thực hiện đầu tư dự án: Căn cứ quyết định phê duyệt dự án đầu tư, chủ đầu tư có trách nhiệm tổ chức triển khai thực hiện đầu tư xây dựng công trình theo đúng quy định của pháp luật về đầu tư và xây dựng, đảm bảo tiến độ, chất lượng công trình, an toàn lao động, môi trường xây dựng và tránh lãng phí, thất thoát vốn đầu tư. Các nội dung quản lý là: 10
Thẩm định, phê duyệt thiết kế, dự toán công trình Giao đất; bồi thường, hỗ trợ tái định cư Quản lý đấu thầu Cấp giấy phép xây dựng công trình Xây dựng công trình Việc quản lý, thanh toán vốn đầu tư các dự án Quản lý chất lượng công trình, Quản lý tiến độ, khối lượng thi công, an toàn lao động, môi trường xây dựng. Bước này bao gồm các nội dung như: Lựa chọn nhà thầu thi công xây dựng công trình. Lập và phê duyệt biện pháp thi công. Kiểm tra điều kiện khởi công xây dựng công trình và báo cáo cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền theo quy định trước khi khởi công. Tổ chức thi công xây dựng công trình và giám sát, nghiệm thu trong quá trình thi công xây dựng. Kiểm tra công tác nghiệm thu hạng mục công trình hoặc công trình xây dựng hoàn thành trước khi đưa vào sử dụng. Nghiệm thu hạng mục công trình hoặc công trình hoàn thành để đưa vào sử dụng. Lập hồ sơ hoàn thành công trình xây dựng, lưu trữ hồ sơ của công trình theo quy định. Kết thúc dự án đầu tư đưa vào khai thác sử dụng: Bước này bao gồm các nội dung như: Nghiệm thu, bàn giao đưa vào khai thác sử dụng và thực hiện bảo hành, bảo trì. Quyết toán vốn đầu tư: Các dự án đầu tư sử dụng vốn Nhà nước phải thực hiện quản lý chi phí và quyết toán vốn đầu tư dự án hoàn thành theo quy định của Chính phủ. Chủ đầu tư chịu trách nhiệm lập hồ sơ quyết toán vốn đầu tư dự án hoàn thành để trình người có thẩm quyền phê duyệt 11
1.1.2.3 Mô hình, các phương pháp và công cụ quản lý đầu tư công Quản lý đầu tư công là một hệ thống tổng thể, bắt đầu từ việc hình thành những định hướng lớn trong chính sách đầu tư công cho đến việc thẩm định, lựa chọn, lập ngân sách, thực hiện đầu tư, và đánh giá dự án đầu tư, với mục đích là đảm bảo hiệu quả và hiệu lực của đầu tư công, qua đó đạt được mục tiêu tăng trưởng và phát triển chung của nền kinh tế. Một cách cụ thể, hoạt động đầu tư công bao gồm: Lập, thẩm định, quyết định chủ trương đầu tư; lập, thẩm định, quyết định chương trình, dự án đầu tư công; Lập, thẩm định, phê duyệt, giao, triển khai thực hiện kế hoạch đầu tư công; Quản lý, sử dụng vốn đầu tư công; Theo dõi và đánh giá, kiểm tra, thanh tra kế hoạch, chương trình, dự án đầu tư công. Cơ quan chuyên môn quản lý đầu tư công là đơn vị có chức năng quản lý đầu tư công thuộc Bộ Kế hoạch và Đầu tư; đơn vị được giao quản lý đầu tư công của bộ, cơ quan trung ương, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, tổ chức chính trị - xã hội, các cơ quan, tổ chức khác được giao kế hoạch đầu tư công; Sở Kế hoạch và Đầu tư; phòng, ban có chức năng quản lý đầu tư công thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã; Cơ quan quản lý nhà nước về đầu tư công bao gồm Chính phủ, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Ủy ban nhân dân các cấp. Phương pháp quản lý đầu tư công tại Việt Nam dựa trên chính sách phân cấp quản lý đầu tư được định hướng bởi hai nguyên tắc: Nguyên tắc thứ nhất là phân cấp theo quy mô, đây là một trong những tiêu chí chủ đạo trong quá trình quản lý đầu tư công ở Việt Nam. Cụ thể là mức độ phân cấp đối với các chức năng và nhiệm vụ quản lý đầu tư công thường phụ thuộc vào quy mô và tầm quan trọng của dự án, được chia thành các dự án quan trọng quốc gia, nhóm A, nhóm B, và nhóm C. [4] Nguyên tắc thứ hai là các dự án đầu tư công liên quan đến nguồn tài chính. Theo đó, chính quyền cấp tỉnh được quyền tự quyết gần như hoàn toàn đối với các dự án đầu tư từ ngân sách địa phương. Phương pháp, công cụ nhà nước sử dụng để quản lý về đầu tư công về cơ bản là + Ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về đầu tư công. 12