Luận văn Thạc sĩ Tài chính Ngân hàng: Các giải pháp tăng cường quản lý đầu tư công ở Việt Nam

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:128

Thêm vào BST

Báo xấu

78
lượt xem 24
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục đích nghiên cứu đề tài nhằm hệ thống hóa những vấn đề lý luận và thực tiễn về quản lý đầu tư công. Phân tích và đánh giá thực trạng quản lý đầu tƣ công tại Việt Nam Đề xuất những giải pháp nhằm tăng cường quản lý đầu tư công tại Việt Nam.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Tài chính Ngân hàng: Các giải pháp tăng cường quản lý đầu tư công ở Việt Nam

i BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƢỜNG ĐẠI HỌC NGOẠI THƢƠNG LUẬN VĂN THẠC SĨ CÁC GIẢI PHÁP TĂNG CƢỜNG QUẢN LÝ ĐẦU TƢ CÔNG Ở VIỆT NAM Chuyên ngành: Tài chính - Ngân hàng NGUYỄN KIM THẮNG Hà Nội - 2018
i BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƢỜNG ĐẠI HỌC NGOẠI THƢƠNG LUẬN VĂN THẠC SĨ CÁC GIẢI PHÁP TĂNG CƢỜNG QUẢN LÝ ĐẦU TƢ CÔNG Ở VIỆT NAM Ngành: Tài chính - Ngân hàng - Bảo hiểm Chuyên ngành: Tài chính - Ngân hàng Mã số: 8340201 Họ và tên học viên: Nguyễn Kim Thắng Ngƣời hƣớng dẫn: PGS. TS. Mai Thu Hiền Hà Nội - 2018
ii LỜI CẢM ƠN Trƣớc tiên, tôi xin gửi lời cảm ơn tới cô hƣớng dẫn luận văn của tôi là PGS.TS Mai Thu Hiền ngƣời đã tạo mọi điều kiện, động viên và giúp đỡ tôi hoàn thành tốt luận văn này. Trong suốt quá trình nghiên cứu, thầy đã kiên nhẫn hƣớng dẫn, trợ giúp và động viên tôi rất nhiều. Sự hiểu biết sâu sắc về khoa học, cũng nhƣ kinh nghiệm của thầy chính là tiền đề giúp tôi đạt đƣợc những thành tựu và kinh nghiệm quý báu. Xin cám ơn các thầy cô Trƣờng Đại học Ngoại Thƣơng đã tạo điều kiện thuận lợi cho tôi làm việc trên khoa để tiến hành tốt luận văn. Tôi cũng xin cảm ơn bạn bè và gia đình đã luôn bên tôi, cổ vũ và động viên tôi những lúc khó khăn để có thể vƣợt qua và hoàn thành tốt luận văn này. Do điều kiện chủ quan và khách quan, chắc chắn Luận văn còn có thiếu sót, Tôi rất mong tiếp tục nhận đƣợc những ý kiến đóng góp quý báu để hoàn thiện và nâng cao hơn nữa chất lƣợng luận văn. Xin trân trọng cảm ơn!
iii LỜI CAM ĐOAN Đề tài này là công trình nghiên cứu của riêng tôi, các kết quả nghiên cứu có tính độc lập riêng, không sao chép bất kỳ tài liệu nào và chƣa đƣợc công bố nội dung bất kỳ ở đâu; các số liệu, các nguồn trích dẫn trong luận văn đƣợc chú thích nguồn gốc rõ ràng, minh bạch. Tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm về lời cam đoan của tôi. Hà Nội, ngày 20 tháng 3 năm 2018 Tác giả Nguyễn Kim Thắng
iv MỤC LỤC LỜI CẢM ƠN ............................................................................................................. i LỜI CAM ĐOAN ..................................................................................................... iii DANH MỤC TỪ VIẾT TAT .................................................................................... ix PHẦN MỞ ĐẦU .........................................................................................................1 1. Tính cấp thiết của đề tài ..........................................................................................1 2. Tổng quan tình hình nghiên cứu .............................................................................1 2.1. Tình hình nghiên cứu trong nƣớc .....................................................................1 2.2. Tình hình nghiên cứu ở nƣớc ngoài ..................................................................6 2.3. Những kết luận rút ra và khoảng trống nghiên cứu ..........................................8 3. Mục đích nghiên cứu ...............................................................................................9 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu ...........................................................................9 5. Phƣơng pháp nghiên cứu .......................................................................................10 5.1. Phƣơng pháp thu thập dữ liệu .........................................................................10 5.2. Phƣơng pháp phân tích và xử lý dữ liệu .........................................................10 6. Kết cấu của luận văn .............................................................................................11 CHƢƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ ĐẦU TƢ CÔNG ........................12 1.1. Đầu tƣ công ........................................................................................................12 1.1.1 Khái niệm đầu tƣ công ..................................................................................12 1.1.2. Đặc điểm của đầu tƣ công ...........................................................................15 1.1.3. Vai trò của đầu tƣ công đối với phát triển kinh tế xã hội ............................16 1.2. Quản lý đầu tƣ công ...........................................................................................18 1.2.1. Khái niệm quản lý đầu tƣ công ....................................................................18 1.2.2. Tổ chức bộ máy quản lý đầu tƣ công...........................................................19 1.2.3. Mục tiêu, nguyên tắc và yêu cầu quản lý đầu tƣ công.................................21 1.2.4. Nội dung quản lý đầu tƣ công......................................................................22 1.2.5. Các phƣơng pháp và công cụ quản lý đầu tƣ công ......................................23 1.2.6. Quy trình quản lý đầu tƣ công .....................................................................27
v 1.2.7. Các tiêu chí đánh giá hiệu quả đầu tƣ công .................................................30 1.3. Những nhân tố ảnh hƣởng đến quản lý đầu tƣ công ..........................................32 1.3.1. Nhân tố khách quan .....................................................................................32 1.3.2. Nhân tố chủ quan .........................................................................................33 1.4. Kinh nghiệm về quản lý đầu tƣ công của một số quốc gia trên thế giới và những bài học rút ra..............................................................................................................36 1.4.1. Kinh nghiệm quản lý đầu tƣ công của một số nƣớc ....................................36 1.4.2. Những bài học rút ra cho quản lý đầu tƣ công tại Việt Nam .......................40 CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ ĐẦU TƢ CÔNG TẠI VIỆT NAM .......42 2.1. Tổng quan chung về tình hình kinh tế - xã hội tại Việt Nam.............................42 2.2. Tình hình đầu tƣ công tại Việt Nam...................................................................45 2.2.1. Quy mô đầu tƣ công tại Việt Nam ...............................................................45 2.2.2. Cơ cấu đầu tƣ công tại Việt Nam .................................................................46 2.3. Thực trạng quản lý đầu tƣ công tại Việt Nam ....................................................50 2.3.1. Bộ máy tổ chức quản lý đầu tƣ công tại Việt Nam .....................................50 2.3.2. Khung pháp lý quản lý đầu tƣ công tại Việt Nam .......................................52 2.3.3. Thực trạng quy trình quản lý đầu tƣ công tại Việt Nam ..............................59 2.4. Đánh giá quản lý đầu tƣ công tại Việt Nam .......................................................77 2.4.1. Những ƣu điểm ............................................................................................77 2.4.2. Những tồn tại ...............................................................................................79 2.4.3. Nguyên nhân những tồn tại..........................................................................83 CHƢƠNG 3: CÁC GIẢI PHÁP NHẰM TĂNG CƢỜNG QUẢN LÝ ĐẦU TƢ CÔNG TẠI VIỆT NAM ĐẾN NĂM 2025 ...............................................................87 3.1. Định hƣớng và quan điểm quản lý đầu tƣ công tại Việt Nam đến năm 2025....87 3.1.1. Mục tiêu quản lý đầu tƣ công tại Việt Nam.................................................87 3.1.2. Quan điểm quản lý đầu tƣ công tại Việt Nam đến năm 2025 .....................88 3.1.3. Lộ trình thực hiện ........................................................................................90 3.2. Các giải pháp nhằm tăng cƣờng quản lý đầu tƣ công tại Việt Nam ..................94 3.2.1. Hoàn thiện công tác định hƣớng quy hoạch Đầu tƣ công .........................94
vi 3.2.2. Hoàn thiện đánh giá trong thẩm định dự án Đầu tƣ công ........................97 3.2.3. Phát triển tổ chức tƣ vấn độc lập đánh giá, thẩm định dự án Đầu tƣ công. ...............................................................................................................................98 3.2.4. Điều chỉnh cơ cấu Đầu tƣ công trong lựa chọn và triển khai dự án Đầu tƣ công........................................................................................................................99 3.2.5. Nâng cao năng lực kiểm tra, giám sát trong Đầu tƣ công .......................102 3.3. Một số kiến nghị...............................................................................................105 3.3.1. Kiến nghị với Quốc hội, Chính phủ...........................................................105 3.3.2. Kiến nghị với Bộ Tài chính .......................................................................105 3.3.3. Kiến nghị với Bộ kế hoạch đầu tƣ .............................................................105 KẾT LUẬN .............................................................................................................107 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................108
vii DANH MỤC SƠ ĐỒ, HÌNH VẼ STT Tên sơ đồ, hình vẽ Trang 1 Sơ đồ 2.1. Sơ đồ nội dung và chức năng quản lý đầu tƣ công 49 2 Hình 1.1: Mô hình chủ đầu tƣ trực tiếp quản lý đầu tƣ 19 3 Hình 1.2: Mô hình chủ nhiệm điều hành quản lý đầu tƣ 20 4 Hình 1.3: Mô hình tổ chức quản lý đầu tƣ chìa khóa trao tay 20 5 Hình 2.1. Đầu tƣ cơ sở hạ tầng phân tán: Ví dụ về sân bay, 59 cảng biển, khu kinh tế ven biển
viii DANH MỤC BẢNG BIỂU STT Tên Bảng, Biểu Trang 1 Bảng 2.1. Quy mô đầu tƣ công giai đoạn 2010-2017 43 2 Bảng 2.2. Cơ cấu đầu tƣ giai đoạn 2010-2017 44 3 Bảng 2.3. Cơ cấu Đầu tƣ công thực hiện phân theo ngành kinh tế 45 4 Bảng 2.4. Cơ cấu vốn đầu tƣ công theo phân cấp quản lý 47 5 Bảng 2.5. Trách nhiệm và thẩm quyền trong đầu tƣ công 49 6 Bảng 2.6. Tóm tắt các văn bản định hƣớng chiến lƣợc đầu tƣ 51 7 Bảng 2.7: Các văn bản pháp luật về định hƣớng kế hoạch đầu tƣ công 53 8 Bảng 2.8: Các quyết định và văn bản về chọn các dự án đầu tƣ công 53 9 Bảng 2.9: Một số văn bản pháp luật điều chỉnh về triển khai đầu tƣ 55 công 10 Bảng 2.10: Các văn bản pháp luật về đánh giá và kiểm toán đầu tƣ 55 công 11 Bảng 2.11: Dự kiến tổng nhu cầu đầu tƣ cơ sở hạ tầng theo quy hoạch 55 2011-2020 12 Bảng 2.12. Chi phí đầu tƣ đƣờng cao tốc 66 13 Bảng 2.13. Một số dự án đội giá thành và kéo dài thời gian điển hình 68 14 Bảng 2.14. Tỷ lệ số dự án đầu tƣ công phải điều chỉnh và chậm tiến độ 70 15 Bảng 2.15. Thời hạn lập báo cáo, kiểm toán, và phê duyệt dự án ODA 74 16 Bảng 2.16. Đầu tƣ công và tăng trƣởng kinh tế 76 17 Bảng 2.17. So sánh chất lƣợng quản lý đầu tƣ công của Việt Nam với 77 một số nƣớc khác 18 Biểu đồ 2.1: Tăng trƣởng GDP Việt Nam từ 2010 -2017 40 19 Biểu đồ 2.2: Tình hình giải ngân FDI vào Việt Nam từ 2010 -2017 41 20 Biểu đồ 2.3: Cơ cấu nguồn vốn đầu tƣ công qua các năm 47
ix DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT BOT : Xây dựng - kinh doanh - chuyển giao BT : Xây dựng – chuyển giao BTO : Xây dựng – chuyển giao – kinh doanh CSHT : Cơ sở hạ tầng ĐTC : Đầu tƣ công FDI : Đầu tƣ trực tiếp nƣớc ngoài GDP : Tổng giá trị sản phẩm quốc dân HDI : Chỉ số phát triển con ngƣời HQĐT : Hiệu quả đầu tƣ NSĐP : Ngân sách địa phƣơng NSNN : Ngân sách nhà nƣớc NSTW : Ngân sách trung ƣơng ODA : Viện trợ chính thức PPP : Hợp tác Công - Tƣ TPP : Hiệp định thƣơng mại tự do xuyên Thái Bình Dƣơng WB : Ngân hàng thế giới WTO : Tổ chức thƣơng mại quốc tế
x TÓM TẮT KÊT QUẢ LUẬN VĂN Trong giai đoạn hiện nay, Đầu tƣ công tại Việt Nam gặp rất nhiều vấn đề yếu kém nhƣ đầu tƣ dần trải không tính đến hiệu quả, thất thoát, tham nhũng và lãng phí trong đầu tƣ côn, tình trạng trì trệ, trì hoãn, đầu tƣ dang dở gây thất thoát ngân sách vẫn xảy ra nhiều. Trên cơ sở hệ thống hóa cơ sở lý luận về đầu tƣ công và quản lý đầu tƣ công nhƣ: Đặc điểm, vai trò của đầu tƣ công, tổ chức bộ máy quản lý đầu tƣ công, nội dung quản lý đầu tƣ công, các phƣơng pháp và công cụ quản lý đầu tƣ công, quy trình quản lý đầu tƣ công đồng thời là những nghiên cứu về đầu tƣ công kinh nghiệm quản lý đầu tƣ công của một số quốc gia trên thế giới, Luận văn đã bài học rút ra cho quản lý đầu tƣ công tại Việt Nam. Kinh nghiệm của một số quốc gia chỉ cho Việt Nam một số bài học hữu ích có thể vận dụng để nâng cao quản lý đầu tƣ công. Đầu tƣ công cần phải đƣợc thực hiện hài hòa với khung khổ chính sách phát triển kinh tế – xã hội và cần đƣợc bổ trợ bằng các chính sách và đòi hỏi sự điều phối và phối hợp hiệu quả của các cơ quan liên quan. Luận văn đã đi nghiên cứu thực trạng tình hình đầu tƣ công tại Việt nam nhƣ quy mô, cơ cấu đầu tƣ công và thực trạng quản lý đầu tƣ công tại Việt nam nhƣ: bộ máy tổ chức quản lý đầu tƣ công tại Việt Nam, khung pháp lý quản lý đầu tƣ công tại Việt Nam và thực trạng quy trình quản lý đầu tƣ công tại Việt nam để thấy đƣợc những ƣu điểm và tồn tại trong đầu tƣ công tại Việt Nam. Qua đó luận văn cũng chỉ ra định hƣớng và quan điểm quản lý đầu tƣ công tại Việt Nam đến năm 2025 và đề xuất các giải pháp nhằm tăng cƣờng quản lý đầu tƣ công tại Việt Nam nhƣ: Hoàn thiện công tác định hƣớng quy hoạch đầu tƣ công, hoàn thiện đánh giá trong thẩm định dự án Đầu tƣ công,phát triển tổ chức tƣ vấn độc lập đánh giá, thẩm định dự án Đầu tƣ công, điều chỉnh cơ cấu Đầu tƣ công trong lựa chọn và triển khai dự án Đầu tƣ công, nâng cao năng lực kiểm tra, giám sát trong Đầu tƣ công Luận văn đã đề xuất đƣợc hệ thống giải cũng nhƣ một số kiến nghị cụ thể với hy vọng góp phần pháp cải thiện, nâng cao hoàn thiện quản lý đầu tƣ công
xi ở Việt Nam trong thời gian tới.
1 PHẦN MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trong những năm vừa qua, nền kinh tế của Việt Nam đã đạt đƣợc nhiều bƣớc phát triển đáng kể. Kết quả của công cuộc đổi mới đã nâng cao thu nhập, chất lƣợng cuộc sống của ngƣời dân, cải thiện bộ mặt chung của cả xã hội. Để đạt đƣợc những thành tựu này, bên cạnh kết quả sản xuất kinh doanh của các thành phần kinh tế còn có sự đóng góp rất lớn từ các chính sách điều hành của Chính phủ thông qua các hoạt động quản lý nhà nƣớc của các cơ quan hành chính, hoạt động đầu tƣ bằng vốn ngân sách vào các lĩnh vực phát triển hạ tầng kinh tế - xã hội. Đầu tƣ công đóng vai trò vô cùng cần thiết vì đây là công cụ khắc phục các hạn chế của nền kinh tế thị trƣờng, là đòn bảy kinh tế, tạo cơ hội cho đầu tƣ của các khu vực còn lại phát huy hiệu quả thông qua việc xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế, đồng thời còn giúp phát triển các mặt về xã hội mà các thành phần kinh tế tƣ nhân thƣờng ít khi tham gia vào. Trong giai đoạn hiện nay, kinh tế cả nƣớc đang đối diện với một số thách thức, khó khăn nhƣ áp lực lạm phát, cơ sở hạ tầng không đáp ứng nhu cầu tăng trƣởng kinh tế, sức ép cạnh tranh của các nƣớc khi mở cửa nền kinh tế, trình độ phát triển kinh tế - xã hội nói chung còn thấp. Một trong những nguyên nhân là do quản lý đầu tƣ công còn chƣa tốt dẫn đến đầu tƣ dần trải không tính đến hiệu quả, thất thoát, tham nhũng và lãng phí trong đầu tƣ công, tình trạng trì trệ, trì hoãn, đầu tƣ dang dở gây thất thoát ngân sách vẫn xảy ra nhiều. Những mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội muốn đạt đƣợc, Việt Nam cần phải mạnh mẽ cải cách hơn nữa năng lực quản lý nhà nƣớc nói chung và quản lý đầu tƣ công nói riêng. Từ thực trạng trên cùng với những kiến thức lý luận đƣợc đào tạo và kinh nghiệm thực tiễn trong quá trình công tác, với mong muốn đóng góp những đề xuất để hoàn thiện quản lý đầu tƣ công tại Việt Nam, tác giả lựa chọn đề tài “Các giải pháp tăng cƣờng quản lý đầu tƣ công ở Việt Nam” để làm luận văn thạc sỹ của mình. 2. Tổng quan tình hình nghiên cứu 2.1. Tình hình nghiên cứu trong nước Tại Việt Nam các nhà nghiên cứu cũng đã dành sự quan tâm cho vấn đề đầu
2 tƣ công, khá nhiều nghiên cứu sử dụng phân tích định tính hoặc phân tích định lƣợng nhƣng sử dụng phƣơng pháp thống kê mô tả cho các nghiên cứu về ĐTC, các số liệu đƣợc thu thập từ các nguồn dữ liệu công bố chính thức của Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và đầu tƣ, Tổng cục thống kê… Thêm vào đó, các nghiên cứu có chung quan điểm khi cho rằng, ĐTC luôn chiếm một tỷ trọng rất lớn trong tổng vốn đầu tƣ xã hội và có đóng góp vai trò quan trọng cho phát triển kinh tế ở Việt Nam (World Bank, 2005) nhƣng HQĐT công còn thấp và đƣợc thể hiện một cách tƣơng đối đầy đủ, tổng quát tại công trình nghiên cứu của Vũ Tuấn Anh (2010). Điều này đƣợc thể hiện ở hệ số ICOR trong khu vực công là cao nhất so với các khu vực khác nhƣ khu vực tƣ nhân trong nƣớc và khu vực có vốn đầu tƣ nƣớc ngoài; đầu tƣ dàn trải, chƣa chú trọng đến hiệu quả về lợi ích-chi phí của từng chƣơng trình, dự án Đầu tƣ công. Bằng việc tính toán, xác định hệ số ICOR giữa khu vực kinh tế nhà nƣớc, khu vực kinh tế tƣ nhân, khu vực kinh tế có vốn đầu tƣ nƣớc ngoài trong giai đoạn từ 2000-2010, trong công trình nghiên cứu của Bùi Trinh (2011) cho thấy nếu tính theo giá trị tích lũy tài sản thì chỉ số ICOR hay hiệu quả vốn ĐTC của Việt Nam giai đoạn từ 2000-2005 (4,37) và giai đoạn 2006-2010 (5,13) không phải quá thấp so với các quốc gia khác trong khu vực. Tuy nhiên, một phần lớn vốn ĐTC không đi vào tích lũy tài sản nên chỉ số ICOR của Việt Nam trong giai đoạn này cao hơn rất nhiều và tăng mạnh qua các năm, tăng từ 6,94 (giai đoạn 2000-2005) lên 9,68 (giai đoạn 2006-2010). Điều này có nghĩa rằng ĐTC ở Việt Nam thời gian qua rất không hiệu quả, ít nhất là so với các nƣớc trong khu vực có cùng trình độ phát triển. Cùng với việc đánh giá thông qua hệ số ICOR nêu trên, tác giả Nguyễn Công Nghiệp (2010) đã nghiên cứu và đề xuất tiêu chí đánh giá HQĐT công bao gồm hiệu quả kinh tế và hiệu quả xã hội. Tác giả Nguyễn Đình Cung (2011) đã chỉ ra rằng đầu tƣ của nhà nƣớc đã và đang chiếm tỷ trọng lớn nhất trong tổng đầu tƣ xã hội nhƣng lại dàn trải, kém hiệu quả gây bất ổn kinh tế vĩ mô và Việt Nam cần tính đúng và đủ các khoản chi đầu tƣ vào NSNN theo chuẩn mực và thông lệ quốc tế, không phân bố đầu tƣ nhà nƣớc vào các ngành mà tƣ nhân trong nƣớc có thể kinh doanh, lấy hiệu quả kinh tế làm thƣớc đo và tiêu chí chủ yếu để quyết định dự án
3 đầu tƣ. Liên quan đến vấn đề HQĐT từ NSNN trong một số lĩnh vực, Trịnh Quân Đƣợc (2001) đã hệ thống hóa, phát triển lý luận về HQĐT phát triển công nghiệp từ nguồn vốn NSNN và đề xuất một số giải pháp, kiến nghị nhằm nâng cao hiệu quả theo định hƣớng công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nƣớc. Bên cạnh đó, về thất thoát lãng phí trong Đầu tƣ công, Thái Bá Cẩn (2003) nghiên cứu về công tác quản lý tài chính đối với các dự án đầu tƣ của Nhà nƣớc trong lĩnh vực xây dựng và đã làm rõ những đặc trƣng của hoạt động đầu tƣ xây dựng, chi phí đầu tƣ xây dựng, cơ chế quản lý đầu tƣ xây dựng và đề xuất hệ thống các giải pháp nhằm ngăn ngƣời thất thoát, lãng phí trong tất cả các khâu của quá trình đầu tƣ. Khi đánh giá mối quan hệ giữa ĐTC với tăng trƣởng kinh tế thông qua mô hình hồi quy theo thời gian, Vũ Sỹ Cƣờng và các cộng sự (2014) trong công trình nghiên cứu chỉ ra rằng ĐTC ở Việt Nam càng lớn thì càng làm giảm tốc độ tăng trƣởng GDP, gia tăng ĐTC tiếp tục có thể gia tăng sản lƣợng (do ĐTC là một yếu tố quan trọng của tổng cầu), nhƣng do HQĐT công suy giảm và lãng phí nên tốc độ tăng trƣởng do ĐTC mang lại có xu hƣớng giảm dần. Trong khi đó tác giả Tô Trung Thành (2011) lại tập trung đánh giá mối quan hệ giữa ĐTC, đầu tƣ tƣ nhân với tăng trƣởng kinh tế tại Việt Nam trong giai đoạn 1986-2010 thông qua mô hình VECM cũng cho thấy hiệu ứng tích cực của ĐTC đối với GDP, tức là sự gia tăng vốn đầu tƣ có tác động làm tăng GDP. Tuy nhiên, tác động của ĐTC lên GDP là rất thấp so với tác động của đầu tƣ tƣ nhân (1% tăng lên của đầu tƣ tƣ nhân có thể đóng góp 0.33% tăng trƣởng, trong khi ĐTC chỉ đóng góp 0.23% tăng trƣởng trong dài hạn). Từ đó, các nghiên cứu này đều đi đến kết luận cần giảm tỉ trọng ĐTC và tái cấu trúc lại ĐTC cho hợp lý, đồng thời, nghiên cứu này cũng chỉ ra rằng hiện tƣợng ĐTC lấn át đầu tƣ tƣ nhân là rõ nét và tác động của ĐTC đối với tăng trƣởng kinh tế thấp hơn nhiều so với đầu tƣ của khu vực tƣ nhân. Từ đó, đã đƣa ra khuyến nghị cần phải giảm tỷ trọng nhƣng cần phải nâng cao hiệu quả của ĐTC, đa dạng hóa nguồn vốn cho đầu tƣ phát triển, đầu tƣ của nhà nƣớc cần phải rút lui khỏi những lĩnh vực mà khu vực kinh tế tƣ nhân có thể đảm nhiệm đƣợc và đạt hiệu quả cao hơn, ĐTC chỉ mang tính chất “hỗ trợ” mà không nên nhằm
4 mục đích “kinh doanh”. Tuy nhiên, tác giả Phó Thị Kim Chi và cộng sự (2013) lại chỉ ra rằng ĐTC ở Việt Nam có tác động đến GDP trong ngắn hạn hơn là trong dài hạn và không có tác động rõ nét trong thúc đẩy đầu tƣ tƣ nhân. Tuy nhiên, khi sử dụng mô hình ARDL, Trần Nguyễn Ngọc Anh Thƣ và Lê Hoàng Phong (2014) , lại cho thấy tác động của ĐTC đến tăng trƣởng kinh tế của Việt Nam trong ngắn hạn không có ý nghĩa thống kê, nhƣng có tác dụng thúc đẩy tăng trƣởng trong dài hạn. Do đó, việc cắt giảm ĐTC để ổn định kinh tế vĩ mô có thể không gây ảnh hƣởng nhiều đến tăng trƣởng kinh tế của Việt Nam trong ngắn hạn. Tuy nhiên, nghiên cứu này cũng chỉ rõ mức độ tác động của ĐTC đến tăng trƣởng kinh tế là kém nhất so với đầu tƣ của khu vực tƣ nhân và khu vực FDI. Trung tâm Thông tin và dự báo kinh tế xã hội quốc gia (2013) đánh giá HQĐT của khu vực nhà nƣớc đối với sự tăng trƣởng của nền kinh tế bằng việc sử dụng hàm sản xuất Cobb-Douglas với chỉ số MP (sản phẩm cận biên của khu vực nhà nƣớc). Kết quả ƣớc lƣợng cho thấy MP nền kinh tế cao nhất trong giai đoạn từ năm 1995-1997, đạt mức trên 7% nhƣng sau đó giảm dần đến nay. Thời điểm năm 2010-2011, chỉ số MP của khu vực nhà nƣớc ở mức thấp, chỉ khoảng trên 3%. Hệ số MP của khu vực cũng đang giảm dần và xu hƣớng tƣơng tự cũng xảy ra đối với hệ số MP của toàn nền kinh tế. Tuy vậy nếu so MP của khu vực nhà nƣớc và khu vực còn lại (tƣ nhân và FDI), có thể nhận thấy MP của khu vực kinh tế nhà nƣớc thấp hơn trong tất cả các giai đoạn. Ngoài ra, khi xét dƣới góc độ phân cấp ĐTC, trên cơ sở phân tích dữ liệu về ĐTC tại 31 địa phƣơng bằng phƣơng pháp hồi quy Pooled OLS, Hoàng Thị Chinh Thon và cộng sự (2010) chỉ ra rằng phải tăng tỷ trọng chi tiêu ngân sách vƣợt mức giới hạn nào đó thì mới ảnh hƣởng đến tăng trƣởng kinh tế của địa phƣơng. Điều này đƣợc lý giải bởi CSHT ở Việt Nam vẫn còn nhiều yếu kém, thiếu đồng bộ và đầu tƣ giàn trải, nếu lƣợng đầu tƣ không đủ thì các khoản đầu tƣ đó sẽ tác động tiêu cực đến tăng trƣởng kinh tế. Đồng thời, do đặc điểm của quản lý NSNN ở Việt Nam là tập trung nhƣng chi theo phân cấp. Phần lớn các địa phƣơng đƣợc trợ cấp từ ngân sách trung ƣơng để thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội. Ngân sách địa
5 phƣơng luôn luôn trong trạng thái cân bằng, các khoản thâm hụt thì dồn về ngân sách trung ƣơng. Ngoài ra, liên quan đến vấn đề nâng cao hiệu quả chi tiêu công còn đƣợc đề cập khá đầy đủ, chi tiết tại Luận văn Tiến sĩ kinh tế của tác giả Nguyễn Thị Phú Hà (2007) và đã đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả chi tiêu NSNN phục vụ nhu cầu phát triển ở Việt Nam. Tuy nhiên, các mô hình kinh tế lƣợng nêu trên chƣa đi sâu phân tích đóng góp của các khoản mục ĐTC đến tăng trƣởng, do đó chƣa đƣa ra đƣợc kiến nghị cụ thể về việc tái cấu trúc ĐTC theo hƣớng nào và cần những điều kiện hỗ trợ gì về thể chế, chính sách để thực hiện đƣợc định hƣớng tái cấu trúc ĐTC đó. Ngoài ra, mặc dù các tác giả đều coi đầu tƣ dàn trải kém hiệu quả là căn bệnh kinh niên ở Việt Nam nhƣng chƣa đi sâu làm rõ vì sao hiện tƣợng đó lại chậm đƣợc khắc phục. Đối với vấn đề tái cấu trúc ĐTC, các tác giả đều đã nêu rõ rằng ĐTC là một công cụ quan trọng của nhà nƣớc để khắc phục ba khuyết tật lớn của thị trƣờng, đó là (1) nguy cơ bất ổn định kinh tế; (2) coi nhẹ các hoạt động mang lại lợi ích xã hội lớn, mặc dù lợi nhuận kinh doanh không cao; (3) giải quyết vấn đề phân hóa giàu nghèo. Từ đó, tác giả đã khẳng định vai trò dẫn dắt thị trƣờng của lực lƣợng kinh tế nhà nƣớc, trƣớc hết là các doanh nghiệp nhà nƣớc phải tập trung vào việc cung cấp hàng hóa và dịch vụ công cộng và các ngành kinh tế có hiệu quả sinh lời thấp, nhƣng cần thiết cho quá trình công nghiệp hóa nhƣ cơ khí chế tạo, công nghiệp phụ trợ, đầu tƣ cho thị trƣờng bất động sản sơ cấp, nghiên cứu, ứng dụng và phát triển công nghiệp công nghệ cao… Ở một góc độ khác, tác giả Vũ Tuấn Anh (2010) nhấn mạnh đến vai trò của nhà nƣớc sử dụng ĐTC nhƣ một công cụ kích thích phát triển những ngành đƣợc ƣu tiên, thƣờng là những ngành then chốt có tác dụng lôi kéo nền kinh tế mà khu vực tƣ nhân chƣa thể hoặc không muốn đầu tƣ. Ngoài ra, với tƣ cách là nhà đầu tƣ kinh doanh, nhà nƣớc trực tiếp đầu tƣ vào hai lĩnh vực chính là phát triển kết cấu hạ tầng và các lĩnh vực kinh doanh nhằm phát triển các hàng hóa và dịch vụ công và những lĩnh vực mới có tác động lan tỏa đối với nền kinh tế. Tuy vậy, những kiến nghị này chƣa thực sự làm rõ khi nào thì nhà nƣớc nên trực tiếp đầu tƣ và khi nào thì chỉ cần tạo môi trƣờng hấp dẫn để thu hút đầu tƣ tƣ nhân vào cung câp các hàng hóa dịch vụ vốn trƣớc đây là lĩnh vực truyền thống của ĐTC.
6 Điều này đặt ra yêu cầu phân định rõ “sân chơi” giữa nhà nƣớc và khu vực tƣ nhân từ góc độ lý thuyết, từ đó áp dụng vào điều kiện của Việt Nam để trả lời những câu hỏi cơ bản nhƣ: Nhà nƣớc sẽ đầu tƣ vào lĩnh vực nào, còn lĩnh vực nào kiên quyết chuyển sang cho khu vực tƣ nhân thực hiện hoặc chỉ cần tạo các cơ chế, chính sách khuyến khích các hình thức hợp tác công-tƣ thích hợp. Trong khi đó, khi nghiên cứu về vấn đầu tƣ công còn tồn động gây thất thoát và lãng phí, các nghiên cứu đều thống nhất ở quan điểm phải thu hẹp tỉ trọng ĐTC. Liên quan đến vấn đề này, các ý kiến tập trung vào việc đề nghị trƣớc hết bắt đầu từ những khoản chi tiêu phi lý theo cách giới hạn đầu tƣ cứng trong khi chờ tiêu chí hay thời gian để loại bỏ những dự án không nên đầu tƣ có lẽ sẽ khả thi hơn (Nguyễn Thế Du, 2010 ), xây dựng các tiêu chí ĐTC khách quan, minh bạch (Nguyễn Đình Ánh, 2010) hay Nhà nƣớc chỉ nên tập trung một số dự án trọng điểm, thoái vốn ở những công trình không cần giữ vốn (Nguyễn Quang Thái, 2010). Về định hƣớng cho quá trình tái cấu trúc, hàng loạt các kiến nghị tập trung vào: (i) giảm tỉ trọng ĐTC vào kinh tế và tăng đầu tƣ vào xã hội, (ii) giảm đầu tƣ ngân sách cho các lĩnh vực “nhà nƣớc kinh doanh” chuyển sang đầu tƣ cho lĩnh vực “nhà nƣớc phúc lợi”; (iii) đầu tƣ vào các lĩnh vực trọng điểm và có tác dụng lan tỏa lớn. Đi kèm với các định hƣớng đó, các tác giả cũng đề xuất hàng loạt các kiến nghị về đổi mới cơ chế quản lý tài chính công, trong đó tập trung vào ban hành Luật ĐTC và sửa đổi, bổ sung Luật NSNN (đến nay đã đƣợc ban hành) theo hƣớng phân biệt 2 loại ngân sách: ngân sách quốc gia và ngân sách địa phƣơng, phƣơng thức phân bổ ngân sách, thẩm định dự án Đầu tƣ công và cơ chế giám sát, đánh giá, kiểm toán Đầu tƣ công. 2.2. Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài World Bank (2013), đã có đề tài “Đánh giá khung tài trợ cho Cơ sở Hạ tầng Địa phƣơng ở Việt Nam”, tháng 10 năm 2013. Báo cáo nêu một trong những nguyên nhân chính đƣợc nhắc đến là sự quan tâm của các cơ quan nhà nƣớc và đơn vị chủ quản mới chỉ tập trung vào số lƣợng dự án đầu tƣ mà chƣa quản lý hiệu quả của các dự án này. Các quyết định đầu tƣ đƣợc thúc đẩy chủ yếu bởi các cân nhắc hành chính và mong muốn xây dựng các dự án có khả năng tạo ra doanh thu, với những liên kết yếu ớt tới các ƣu tiên chiến lƣợc của quốc gia và cơ chế thị trƣờng
7 cho việc phân bổ các nguồn lực khan hiếm. Tuy nhiên, thách thức này cũng lại là một cơ hội cho Việt Nam, bởi vì một phần đáng kể của nhu cầu đầu tƣ có khả năng sẽ đƣợc đáp ứng bằng cách sử dụng nguồn lực sẵn có một cách hiệu quả hơn nữa. Mizell, L.and D.Allain-Dupré (2013), đã có đề tài “Creating Conditions for Effective Public Investment: Sub-national Capacitie in a Multi-level Governance Context”.OECD Regional Development Working Papers, 4/2013, OECD Publishing. Bài viết cung cấp kinh nghiệm quản lý đầu tƣ công hiệu quả ở các nƣớc OECD. Bài viết này tập trung vào tìm cách (1) xác định khả năng cho phép để chính quyền địa phƣơng thiết kế và thực hiện chiến lƣợc đầu tƣ công đối với phát triển khu vực, và (2) cung cấp hƣớng dẫn thực tế để đánh giá và tăng cƣờng các năng lực trong bối cảnh quản trị đa cấp. Anand Rajaram, Lê Minh Tuấn, Nataliya Biletska and Jim Brumby (2010), với đề tài “A Diagnostic Framework for Assessing Public Investment Management”. The World Bank Africa Region, Public Sector Reform and Capacity Building Unit & Poverty Reduction and Economic Management Network, Public Sector Unit, August 2010. Bài viết cung cấp một khung chẩn đoán thực dụng và khách quan để đánh giá hệ thống quản lý đầu tƣ công của các chính phủ. Việc phân bổ ngân sách cho đầu tƣ công có thể nâng cao triển vọng kinh tế trong tƣơng lai, khẳng định các quy trình phối hợp lựa chọn và quản lý đầu tƣ công là rất quan trọng. Ngoài ra, khung đƣợc thiết kế để thúc đẩy chính phủ để thực hiện định kỳ tự đánh giá hệ thống đầu tƣ công và cải cách cơ chế quản lý để nâng cao hiệu quả của đầu tƣ công. OECD (2013), Với đề tài “Draft OECD principles on Effective Public investment: a shared responsibility across levels of government”, For external consultation, November 2013. Tài liệu này trình bày một dự thảo về đầu tƣ công hiệu quả: một trách nhiệm đƣợc chia sẻ qua các cấp chính quyền đƣợc phát triển bởi các lãnh thổ Ủy ban Chính sách Phát triển (TDPC) của OECD. Era Dabla-Norris, Jim Brumby, Annette Kyobe, Zac Mills, and Chris Papageorgiou (2011), đã có đề tài “Investing in Public Investment: An Index of Public Investment Efficiency”. IMF Working Paper, Authorized for distribution by
8 Catherine Pattillo, February 2011. Bài viết này giới thiệu một chỉ số mới để xác định môi trƣờng thể chế làm cơ sở quản lý đầu tƣ công qua bốn giai đoạn khác nhau: thẩm định dự án, lựa chọn, thực hiện và đánh giá. Chỉ số cho điểm chuẩn giữa các vùng và các nhóm quốc gia; phân tích chính sách có liên quan và xác định các lĩnh vực cụ thể có thể đƣợc ƣu tiên. Địa điểm nghiên cứu tiềm năng đƣợc vạch ra. 2.3. Những kết luận rút ra và khoảng trống nghiên cứu Nhƣ vậy đã có một số công trình nghiên cứu trong và ngoài nƣớc về đầu tƣ công tại Việt Nam. Các đề tài đã chỉ ra thực trạng hoạt động đầu tƣ công những năm qua vẫn còn tồn tại một số bất cập, đặc biệt cơ cấu đầu tƣ còn dàn trải, hiệu quả phân bổ và sử dụng nguồn lực chậm đƣợc cải thiện. Tuy nhiên hầu hết các đề tài đều chƣa nghiên cứu về quản lý đầu tƣ công tại Việt Nam. Quản lý đầu tƣ công còn chƣa tốt dẫn đến đầu tƣ dần trải không tính đến hiệu quả, thất thoát, tham nhũng và lãng phí trong đầu tƣ công. Do đó việc nghiên cứu đề tài tằng cƣờng quản lý đầu tƣ công ở Việt Nam là đề tài vừa có tính thời sự vừa có ý nghĩa thực tiễn, trong đó vai trò quản lý nhà nƣớc của Đảng bộ, chính quyền và các sở, ban ngành đối với đầu tƣ công có ý nghĩa hết sức quan trọng. Phần lớn các công trình nghiên cứu tại Việt Nam cho đến nay khi xem xét vấn đề ĐTC đều coi ĐTC là hoạt động đầu tƣ phát triển do khu vực nhà nƣớc thực hiện trên cơ sở nguồn lực của nhà nƣớc. Dù xét dƣới góc độ nào hay bằng phƣơng pháp nghiên cứu nào đều cho kết quả là HQĐT công ở Việt Nam có xu hƣớng giảm dần, nhất là khi so với đầu tƣ của các khu vực kinh tế khác. Tình trạng đầu tƣ dàn trải, thất thoát, lãng phí, tham nhũng; công tác quản lý nhà nƣớc về ĐTC nói chung và công tác lập, thẩm định, phê duyệt, tổ chức thực hiện đầu tƣ và kiểm tra, giám sát các chƣơng trình, dự án yếu kém đƣợc xem nhƣ là những nguyên nhân chính dẫn đến HQĐT công thấp. Trong đánh giá HQĐT công ở Việt Nam phần lớn đƣợc xem xét, đánh giá theo phƣơng pháp định tính và theo từng chƣơng trình, dự án cụ thể và theo hệ số ICOR truyền thống. Trong khi đó, phát triển kinh tế và cải thiện phúc lợi xã hội là mục tiêu của ĐTC và mức độ tác động của ĐTC đến các kết quả này cũng phản ánh tính hiệu quả của ĐTC thì chƣa đƣợc xem xét cụ thể, có tính hệ thống trong bối