Luận án Tiến sĩ Quản lý công: Xây dựng bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý nhà nước của ủy ban nhân dân xã, tỉnh Nghệ An

Chia sẻ: _ _ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:210

Thêm vào BST

Báo xấu

7
lượt xem 4
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục tiêu nghiên cứu của đề tài "Xây dựng bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý nhà nước của ủy ban nhân dân xã, tỉnh Nghệ An" nhằm nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn, từ đó đề xuất phương hướng, giải pháp xây dựng bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân xã, tỉnh Nghệ An.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận án Tiến sĩ Quản lý công: Xây dựng bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý nhà nước của ủy ban nhân dân xã, tỉnh Nghệ An

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA THÁI XUÂN SANG XÂY DỰNG BỘ TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN XÃ, TỈNH NGHỆ AN LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ CÔNG HÀ NỘI, 2023
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA THÁI XUÂN SANG XÂY DỰNG BỘ TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN XÃ, TỈNH NGHỆ AN Chuyên ngành: QUẢN LÝ CÔNG Mã số: 9340403 LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ CÔNG Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: 1. GS.TSKH. NGUYỄN VĂN THÂM 2. TS. NGUYỄN THỊ HÀ HÀ NỘI, 2023
LỜI CAM ĐOAN Tôi khẳng định luận án này là công trình nghiên cứu của tôi được sự hướng dẫn bởi GS. TSKH Nguyễn Văn Thâm và TS. Nguyễn Thị Hà, các kết quả nghiên cứu được trình bày trong luận án là khách quan, trung thực và chưa công bố ở bất kỳ đâu. Luận án sử dụng, kế thừa và phát triển một số tài liệu, số liệu, kết quả nghiên cứu từ các công trình khoa học liên quan đến đề tài “ xây dựng tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý nhà nước” và có chú thích đầy đủ. Nếu tôi làm sai, tôi hoàn toàn chịu trách nhiệm. Hà Nội, ngày .... tháng .... năm Tác giả luận án Thái Xuân Sang
LỜI CẢM ƠN Trong quá trình thực hiện đề tài “Xây dựng bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý nhà nước của ủy ban nhân dân xã, tỉnh Nghệ An”, Tôi đã nhận được rất nhiều sự giúp đỡ, tạo điều kiện của tập thể lãnh đạo, các nhà khoa học, cán bộ của Tỉnh ủy, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã tỉnh Nghệ An; tập thể Ban giám hiệu, giảng viên Trường Chính trị tỉnh Nghệ An; tập thể Ban Lãnh đạo Học viện hành chính quốc gia; tập thể Ban Sau Đại học, Giáo viên chủ nhiệm, Khoa Văn bản và Công nghệ hành chính, giảng viên, cán bộ các phòng, ban chức năng Học viện Hành chính Quốc gia. Tôi xin bày tỏ lòng cảm ơn chân thành về sự giúp đỡ đó. Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới GS.TSKH Nguyễn Văn Thâm và TS Nguyễn Thị Hà đã luôn theo sát và tận tình hướng dẫn tôi trong suốt quá trình nghiên cứu và thực hiện Luận án. Tôi xin chân thành cảm ơn bạn bè, đồng nghiệp của Tôi đang công tác tại Trường Chính trị tỉnh Nghệ An và gia đình đã động viên, khích lệ, tạo điều kiện và giúp đỡ Tôi trong suốt quá trình thực hiện và hoàn thành luận án này. TÁC GIẢ LUẬN ÁN CS. Thái Xuân Sang
MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN LỜI CẢM ƠN MỤC LỤC DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT DANH MỤC CÁC BẢNG, BIỂU MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 Chƣơng 1. TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ...................... 9 1.1. Tổng quan các nghiên cứu về đánh giá hiệu quả quản lý nhà nước .......... 9 1.2. Tổng quan tình hình nghiên cứu về tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân xã.................................................. 16 1.3. Đánh giá kết quả nghiên cứu khoa học và đặt ra các câu hỏi cần nghiên cứu sâu hơn ...................................................................................... 24 Kết luận chương 1 ....................................................................................... 28 Chƣơng 2. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN XÃ ............... 29 2.1. Những vấn đề chung về hiệu quả và hiệu quả quản lý nhà nước ......... 29 2.2. Tiêu chí và tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân xã .......................................................................................... 39 2.3. Nội dung xây dựng bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý nhà nước của ủy ban nhân dân xã ...................................................................... 49 2.4. Những yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả quản lí nhà nước của Ủy ban nhân dân xã và xây dựng bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân xã............................................................... 54 Kết luận chương 2 ....................................................................................... 67 Chƣơng 3. CƠ SỞ THỰC TIỄN XÂY DỰNG BỘ TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN XÃ TỈNH NGHỆ AN............................................................................. 68 3.1. Cơ sở thực tiễn...................................................................................... 68 3.2. Phân tích thực trạng đánh giá hiệu quả quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân các xã theo từng lĩnh vực trên địa bàn tỉnh Nghệ An
trong điều kiện chưa có tiêu chí đánh giá .................................................... 74 3.3. Đánh giá nhận xét về những hạn chế, tồn tại đối với hiệu quả quản lý nhà nước, tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân xã, tỉnh Nghệ An ............................................................. 95 3.4. Đánh giá qua phiếu khảo sát................................................................. 102 Kết luận chương 3 ....................................................................................... 111 Chƣơng 4. PHƢƠNG HƢỚNG, GIẢI PHÁP XÂY DỰNG BỘ TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ HIỆU QUẢ QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN XÃ, TỈNH NGHỆ AN ..................................................... 113 4.1. Phương hướng xây dựng bộ tiêu chí đánh giá, đo lường hiệu quả quản lý nhà nước Ủy ban nhân dân xã, tỉnh Nghệ An ................................ 113 4.2. Một số giải pháp ................................................................................... 119 4.3. Phương pháp triển khai thực hiện xây dựng và tổ chức thực hiện bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân xã ........... 145 Kết luận chương 4 ....................................................................................... 147 KẾT LUẬN ...................................................................................................... 149 DANH MỤC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ ĐÃ ĐƢỢC CÔNG BỐ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN........................................................................ 151 TÀI LIỆU THAM KHẢO .............................................................................. 152 PHỤ LỤC ......................................................................................................... 160
DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT ĐVHC : Đơn vị hành chính HCNN : Hành chính nhà nước HĐND : Hội đồng nhân dân NSNN : Ngân sách nhà nước NCS : Nghiên cứu sinh NXB : Nhà xuất bản QLNN : Quản lý nhà nước QLHC : Quản lý hành chính QPPL : Quy phạm pháp luật TTHC : Thủ tục hành chính UBND : Ủy ban nhân dân
DANH MỤC CÁC BẢNG, BIỂU Bảng Bảng 3.1. Kết quả quản lý điều hành trên các mặt của UBND xã.................... 104 Biểu Biểu đồ 3.1. Hiệu lực, hiệu quả quản lý Nhà nước của UBND xã ................... 104 Biểu đồ 3.2. Sự phân công nhiệm vụ giữa Chủ tịch Ủy ban nhân dân và các thành viên khác trong Ủy ban nhân dân xã ................................................ 104 Biểu đồ 3.3. (Xem Phụ lục)............................................................................... 104 Biểu đồ 3.4. Hiệu quả quản lý của xã ............................................................... 105 Biểu đồ 3.5. Công tác lập và thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội ........ 105 Biểu đồ 3.6. Công tác lập và thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội (Ý kiến cán bộ, công chức) ........................................................................ 106 Biểu đồ 3.7. Đánh giá về thu, chi ngân sách xã (ý kiến công dân) ................... 106 Biểu đồ 3.8. Thu, chi ngân sách xã (Ý kiến cán bộ, công chức) ...................... 107 Biểu đồ 3.9. Sai sót thường gặp trong công tác ban hành văn bản (Ý kiến công dân) ................................................................................................... 108 Biểu đồ 3.10. Công tác văn thư lưu trữ ............................................................. 109 Biểu đồ 3.11. Công tác phổ biến, giáo dục pháp luật (Ý kiến công dân) ......... 110 Biểu đồ 3.12. Công tác phổ biến, giáo dục pháp luật (Ý kiến cán bộ, công chức) ......................................................................................................... 110 Biểu đồ 3.13. Đánh giá về mức độ hài lòng đối với hoạt động của chính quyền xã (phường, thị trấn) nơi công dân thường trú ....................................... 111 Biểu đồ 3.14. Trung tâm giao dịch "một cửa" của xã ....................................... 111
1 MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Hoạt động quản lý nhà nước (QLNN) nói chung và QLNN của Ủy ban nhân dân (UBND) cấp xã nói riêng phải lấy hiệu quả thực tế làm thước đo cao nhất để biết được năng lực lãnh đạo, quản lý điều hành cũng như năng suất, chất lượng hoạt động quản lý của cấp chính quyền cơ sở. Nhưng để đo lường đánh giá hiệu quả quản lý nhà nước nói chung và hiệu quả QLNN của UBND cấp xã là một nội dung khó và khá phức tạp. Bởi hoạt động QLNN rất đa dạng, phức tạp, liên quan đến nhiều nội dung, nhiều lĩnh vực hoạt động khác nhau, nhiều hoạt động QLNN rất khó lượng hoá được, có chăng chỉ đánh giá mang tính định tính còn định lượng rất khó để đánh giá. Đổi mới quản trị quốc gia theo hướng hiện đại, hiệu quả là chủ trương lớn, được xác định là một trong những mục tiêu trọng tâm được đặt ra tại Đại hội XIII của Đảng. Vì vậy, trong chương trình cải cách hành chính giai đoạn 2021 - 2030, vấn đề này tiếp tục được khẳng định quan điểm và mục tiêu cải cách hành chính đó là: “Tiếp tục xây dựng nền hành chính dân chủ, chuyên nghiệp, hiện đại, tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả, có năng lực kiến tạo phát triển, liêm chính, phục vụ nhân dân, trên cơ sở những quan điểm, chủ trương, đường lối của Đảng về đẩy mạnh toàn diện, đồng bộ công cuộc đổi mới, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân” (Nghị quyết số 76/NQ-CP ngày 15/07/2021 của Chính phủ ban hành Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2021-2030) Uỷ ban Nhân dân xã, là cơ quan QLNN cấp cơ sở, cấp gần dân nhất và tuỳ thuộc vào điều kiện kinh tế, văn hoá, xã hội, điều kiện tự nhiên, vị trí địa lý, trình độ dân trí… của từng vùng miền khác nhau, nhưng dù trong điều kiện như thế nào thì việc đánh giá hiệu quả QLNN của UBND xã cũng phải tiếp cận, xem xét, đánh giá một cách toàn diện, đa chiều và phải đặt trong những bối cảnh, giai đoạn thời gian cụ thể và cần có phương pháp, cách thức tiếp cận và đặc biệt cần phải xây dựng được bộ công cụ để đánh giá một cách khoa học, có các tiêu chí rõ ràng, cách đo lường cụ thể thì mới có thể triển khai thực hiện được và mới có độ tin cậy cao. Việc nghiên cứu xây dựng bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả QLNN của UBND các xã trên địa bàn tỉnh Nghệ An, xuất phát từ những lý do sau đây:
2 Thứ nhất, trên thực tế, việc đánh giá hiệu quả QLNN trong thời gian gần đây đang dừng lại ở khung lý thuyết, luận giải sự cần thiết phải đo lường, đánh giá hiệu quả QLNN, chứ chưa có nghiên cứu cụ thể làm thế nào để đánh giá được hiệu quả QLNN. Đặc biệt trong các chủ trương chính sách của Đáng và nhà nước có đề cập đến việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNN nhưng trên góc độ quản lý nhà nước cụ thể chưa thực sự có bộ tiêu chí hay khung đánh giá cụ thể. Trong QLNN hiệu quả quản lý được xác định trong các mối quan hệ của các đại lượng so sánh như kết quả - chi phí, kết quả - năng lực, kết quả - mục tiêu… Nhưng vì đây là loại hoạt động mang tính xã hội đặc biệt nên việc xem xét, đánh giá hiệu quả dù ở cấp độ nào cũng cần gắn với những tính chất, đặc thù của nó. Thứ hai, cấp xã là cấp chính quyền cơ sở thấp nhất trong hệ thống chính quyền nhưng là cấp gần dân nhất, trực tiếp giải quyết mọi vấn đề của nhà nước cho người dân. Vì vậy, cấp xã có vị trí, vai trò hết sức quan trọng trong hoạt động của bộ máy nhà nước. QLNN cấp cơ sở, cụ thể là UBND các xã nếu quản lý có hiệu quả sẽ góp phần vào sự phát triển kinh tế xã hội của địa phương. Bởi vì, nước ta là nước nông nghiệp, số lượng các xã trên địa bàn cả nước khá lớn, tính đến ngày 19 tháng 4 năm 2017, Việt Nam có 11.164 đơn vị hành chính (ĐVHC) cấp xã, bao gồm 1.585 phường, 590 thị trấn và 9039 xã. Như vậy, số lượng các xã chiếm tỷ lệ khá lớn. Hoạt động của chính quyền đô thị (phường, thị trấn) có những điểm khác biệt với chính quyền nông thôn (xã). Để giới hạn phạm vi không gian mang tính đồng nhất, chuyên sâu, việc nghiên cứu xây dựng bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả QLNN của UBND các xã là cần thiết. Trên địa bàn tỉnh Nghệ An, hiện nay có 411 xã, có điều kiện tự nhiên, xã hội, trình độ dân trí không đồng đều, là địa phương có điều kiện kinh tế khá khó khăn, đặc biệt các xã vùng núi của các huyện như Tương Dương, Anh Sơn, Thanh Chương, Kỳ Sơn, Quế Phong, Quỳ Châu... trong số các xã đã nêu, có nhiều xã điều kiện kinh tế rất khó khăn, thêm vào đó khí hậu, thời tiết khắc nghiệt,... vì vậy, hoạt động quản lý của các UBND xã khó khăn gặp nhiều trở ngại, trong khi đó với yêu cầu của đổi mới và phát triển của xã hội và của người dân trong bối cảnh xây dựng chính quyền cơ sở vững mạnh, phát triển, đòi hỏi cần có những đánh giá cụ thể gắn với thực tế để các cấp lãnh đạo địa
3 phương đưa ra những quyết sách phù hợp với thực tế, đặc biệt trong công tác quản lý, chỉ đạo điều hành sao cho phù hợp, gắn với chỉ tiêu, định mức kinh tế hàng năm để nâng cao được hiệu quả quản lý cho UBND các xã. Thứ ba, thực hiện việc sắp xếp đợt một về đơn vị hành chính cấp xã, hiện nay cả nước có 10.598 đơn vị hành chính cấp xã, trong đó có 1771 phường, 620 thị trấn và 8027 xã, các xã thuộc thành phố trực thuộc tỉnh có 358; số lượng xã thuộc thị xã có 321 và 7.528 xã thuộc các huyện. Toàn tỉnh Nghệ An trước khi sắp xếp có 480 xã phường, thị trấn). Sau khi sắp xếp còn lại 460 xã, phường, thị trấn (411 xã, 32 phường, 17 thị trấn); giảm được 20 ĐVHC cấp xã. Chúng tôi tin rằng con số này sẽ tiếp tục giảm trong thời gian tới khi thực hiện Nghị quyết số 35/2023/UBTVQH15 về sắp xếp đơn vị hành chính cấp huyện, cấp xã.Trong điều kiện cải cách tổ chức bộ máy hành chính đang diễn ra nhanh hơn việc xây dựng bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý nhà nước của UBND xã, tỉnh Nghệ An là một sự lựa chọn vừa có tính đại diện vùng miền có những đặc điểm chung của các xã thuộc khu vực nông thôn miền núi, đồng bằng, miền biển về điều kiện tự nhiên đồng thời cũng có sự đa dạng về văn hóa, truyền thống, lịch sử cụ thể. Thứ tư, Trong bối cảnh mới, Chính phủ và các cơ quan chính quyền địa phương đang triển khai xây dựng Chính phủ điện tử và hướng tới Chính phủ số; xây dựng chính phủ điện tử và tiến tới chính phủ số đảm bảo hoạt động quản lý quốc gia cần bảo đảm năng suất, chất lượng, hiệu lực và hiệu suất quả Nhưng để làm được điều đó và biết được hiệu quả thực chất của QLNN của UBND xã trên địa bàn của tỉnh Nghệ An như thế nào chúng ta cần phải có bộ công cụ để đo lường, đánh giá. Trong khi đó trên thực tế, UBND các xã đang dừng lại ở mức đánh giá theo chỉ tiêu kế hoạch hàng năm hoặc đánh giá các hoạt động theo từng lĩnh vực như cải cách hành chính, an ninh quốc phòng, văn hoá xã hội… và chủ yếu dựa vào kế hoạch phát triển kinh tế xã hội hằng năm rồi đánh giá là chủ yếu. Có thể, đây cũng là cách tiếp cận tốt nhất hiện nay nhưng trong bối cảnh phát triển như hiện nay, việc nghiên cứu xây dựng bộ tiêu chí mang tính tổng thể và toàn diện hơn cả về định lượng và định tính, kết hợp với công nghệ thông tin, chuyển đổi số, làm việc trong môi trường số để có cơ sở xem xét hiệu quả hoạt động QLNN là cần thiết.
4 Từ những lý do nêu trên, nghiên cứu sinh chọn đề tài: “Xây dựng bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân xã, tỉnh Nghệ An” để nghiên cứu, làm luận án án Tiến sĩ chuyên ngành Quản lý công tại Học viện Hành chính quốc gia. 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 2.1. Mục đích nghiên cứu Nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn, từ đó đề xuất phương hướng, giải pháp xây dựng bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân xã, tỉnh Nghệ An. 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt được mục đích nghiên cứu nêu trên, NCS viết luận án phải hoàn thành các nhiệm vụ cụ thể sau: - Nghiên cứu làm rõ cơ sở lý luận về QLNN và hiệu quả QLNN của cấp xã. - Nghiên cứu làm rõ tiêu chí đánh giá và tiêu chí đánh giá hoạt động QLNN của UBND các xã. - Nghiên cứu thực trạng tiêu chí đánh giá hiệu quả QLNN của UBND các xã trên địa bàn tỉnh Nghệ An từ năm 2016 - 2022, từ đó chỉ ra những điểm đạt được, những điểm chưa đạt được, nguyên nhân chưa đạt được. - Nghiên cứu đề xuất bộ tiêu chí đánh giá hiệu qủa QLNN UBND xã, tỉnh Nghệ An. Giải pháp bảo đảm xây dựng và triển khai bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả QLNN của UBND xã, tỉnh Nghệ An. 3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu Luận án nghiên cứu các luận chứng khoa học, cơ sở thực tiễn, xây dựng bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả QLNN của UBND xã, tỉnh Nghệ An. 3.2. Phạm vi nghiên cứu - Phạm vi nội dung: nghiên cứu lý thuyết đánh giá hiệu quả QLNN; nghiên cứu lý thuyết và thực tiễn về tiêu chí đánh giá hiệu quả QLNN của UBND xã. - Phạm vi không gian: UBND các xã trên địa bàn tỉnh Nghệ An, do địa bàn rộng, số lượng các xã trên địa bàn nhiều, vì vậy đề tài sẽ chọn ngẫu nhiên
5 10% số xã được khảo sát. Số xã được chọn mang tính đại diện cho các huyện khác nhau trên địa bàn tỉnh thuộc xã nông thôn miền núi, nông thôn miền biển, nông thôn đồng bằng, xã ngoại thành thuộc khu vực đô thị (loại I, loại II, loại III) với trình độ phát triển kinh tế - xã hội khác nhau. - Phạm vi thời gian: từ năm 2016 - 2022. 4. Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết khoa học 4.1. Câu hỏi nghiên cứu Cho đến nay trên thế giới và ở Việt Nam đã có những công trình nghiên cứu nào đánh giá hiệu quả quản lý nhà nước? Các công trình nghiên cứu đó có thể vận dụng vào việc xây dựng tiêu chí đánh giá hiệu quả QLNN của UBND các xã không? Hiệu quả QLNN được đánh giá bằng cách nào? Tiêu chí đánh giá hiệu quả QLNN của UBND là gì? Trên thực tế đã có những tiêu chí nào đánh giá hiệu quả QLNN của UBND xã? Những yếu tố nào tác động đến tiêu chí đánh giá hiệu quả QLNN của UBND các xã, tỉnh Nghệ An? Đánh giá hiệu quả QLNN của UBND xã được thực hiện như thế nào? Xây dựng bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả QLNN của UBND xã, tỉnh Nghệ An bằng cách nào? Phương pháp/ cách thức triển khai bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả QLNN của UBND xã, tỉnh Nghệ An như thế nào? Định hướng ứng dụng các mô hình đánh giá và các nhóm giải pháp xây dựng bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả QLNN của UBND xã, tỉnh Nghệ An? Để thực hiện thành công các giải pháp này cần những điều kiện gì? 4.2. Giả thuyết khoa học Từ lý thuyết, các mô hình, phương pháp đánh giá hiệu quả QLNN trên thế giới với tính ưu việt của nó đã được áp dụng ở nhiều nước, có thể nghiên cứu ứng dụng để xây dựng bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý nhà nước của UBND xã của một địa phương cấp tỉnh phù hợp với điều kiện tự nhiên, kinh tế, chính trị, xã hội của Việt Nam. 5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp luận Việc nghiên cứu và thực hiện luận án này dựa trên chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử; cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và các chủ trương, chính sách của Đảng, Nhà
6 nước về hiệu lực quản lý nhà nước và các tiêu chuẩn đánh giá hiệu quả quản lý nhà nước. 5.2. Phương pháp nghiên cứu - Phương pháp phân tích, tổng hợp: Phương pháp này sử dụng xuyên suốt trong luận án để giải quyết những vấn đề mang tính lý luận, thực tiễn nhằm phân tích thực trạng tình hình để đúc kết thành những nhận định mang tính khái quát cao, mang tính cốt lõi về những vấn đề liên quan đến tiêu chí đánh giá hiệu quả QLNN của UBND các xã. - Phương pháp so sánh: Tác giả sử dụng phương pháp so sánh đối chiếu để so sánh, đối chiếu cơ sở lý luận, khuôn khổ pháp lý và những vấn đề thực tiễn. - Phương pháp nghiên cứu tài liệu thứ cấp: nghiên cứu các tài liệu thứ cấp bao gồm các văn bản của Đảng và Nhà nước về hoạt động quản lý nhà nước; các quy định về đánh giá hiệu quả hoạt động QLNN; các báo cáo về phát triển kinh tế xã hội của địa phương; kế hoạch phát triển kinh tế xã hội của địa phương và các báo cáo về cải cách hành chính. Nghiên cứu tài liệu, ấn phẩm, công trình trong và ngoài nước về cách tiếp cận mới về năng suất và việc ứng dụng vào Việt Nam; đo lường, đánh giá hiệu quả quản lý HCNN, những thành tựu trên thế giới và ứng dụng ở Việt Nam; khung đánh giá tổng hợp công cụ hoàn thiện hoạt động của cơ quan nhà nước và xác định tiêu chuẩn, phương pháp đánh giá chính quyền xã (HĐND và UBND xã) trong sạch, vững mạnh để tiếp thu có chọn lọc các kết quả nghiên cứu trước đó về những vấn đề có liên quan đến đề tài. - Phương pháp điều tra bằng phiếu khảo sát Phương pháp này được sử dụng để thu thập các thông tin cần thiết nhằm đánh giá thực trạng hiệu quả quản lý nhà nước ở cấp cơ sở. Thiết kế các phiếu điều tra để thu thập thông tin thực trạng hoạt động của chính quyền cơ sở; phương pháp, quy trình đánh giá hiệu quả QLNN của chính quyền cơ sở nhằm tìm hiểu nhu cầu, tìm kiếm giải pháp đánh giá hiệu quả QLNN của chính quyền địa phương cấp cơ sở trong nghiên cứu luận án, cụ thể: Khảo sát thực trạng đánh giá hiệu quả QLNN của UBND xã, tỉnh Nghệ An (cán bộ, công chức, người dân). Khảo nghiệm tính cần thiết và khả thi của các giải pháp xây dựng bộ tiêu chí đánh giá hiệu QLNN của UBND xã ở một số xã đại diện cho các vùng, miền.
7 Đối tượng khảo sát gồm: Lãnh đạo các xã trên địa bàn tỉnh Nghệ An, lãnh đạo các huyện; trưởng phó các phòng chuyên môn thuộc UBND huyện; cán bộ, công chức xã; người dân và doanh nghiệp (nếu cần). + Phương pháp phỏng vấn, xin ý kiến chuyên gia + Các phương pháp thống kê toán học Luận án sử dụng phân tích định tính bằng phần mềm Nvivo và kiểm định mô hình bằng phần mềm SPSS 20.0 như độ lệch chuẩn, kiểm định t-test, Chi-square. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án 6.1. Ý nghĩa lý luận Thứ nhất, luận án đưa ra những cách tiếp cận đánh giá, đo lường hiệu quả quản lý nhà nước với những lý thuyết, mô hình hiện đại; tổng kết và phát triển lý luận như đề xuất các khái niệm về đánh giá hiệu quả quản lý nhà nước của UBND xã; bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý nhà nước của UBND xã; phân tích làm rõ những yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý nhà nước của UBND xã. Khái quát hướng nghiên cứu chính về việc tích hợp, đồng bộ hóa các tiêu chí để đánh giá hiệu quả quản lý nhà nước của UBND xã. Thứ hai, nghiên cứu, giới thiệu lý thuyết khung đánh giá toàn diện để xây dựng bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý nhà nước của UBND xã. Mô hình phối hợp giữa Nhà nước, các cơ quan, tổ chức xã hội và người dân trong quá trình đánh giá hiệu quả quản lý nhà nước của UBND xã. Thứ ba, nghiên cứu, đối chiếu, phân tích số liệu chỉ ra những tồn tại, bất cập trong đánh giá năng lực hiện nay của các xã và UBND tỉnh Nghệ An, đồng thời đánh giá mặt mạnh, hạn chế và nguyên nhân. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn Thứ nhất, qua phân tích và đánh giá thực trạng xây dựng bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý nhà nước của UBND xã, tỉnh Nghệ An, luận án có thể làm thay đổi nhận thức của cán bộ, công chức quản lý nhà nước đối với hoạt động của UBND xã nhằm hoàn thiện công cụ quản lý nhà nước, nâng cao chất lượng hoạt động công vụ của cán bộ, công chức làm việc trong tại UBND các xã trên địa bàn tỉnh Nghệ An. Thứ hai, qua việc đề xuất nghiên cứu lý thuyết, mô hình, phương pháp, quy trình đánh giá hiệu quả quản lý nhà nước bằng hệ tiêu chí sẽ làm thay đổi cách thức tổ chức đánh giá hiệu quả quản lý nhà nước đối với UBND xã theo hướng chặt chẽ, đồng bộ, chính xác, khách quan, hiệu quả hơn, các giải pháp
8 của luận án có thể giúp cho chính quyền địa phương xây dựng và ban hành chính sách quy định về tiêu chí đánh giá hiệu quả QLNN của UBND cấp xã trên địa bàn tỉnh Nghệ An trong thời gian tới. Thứ ba, Công trình khoa học luận án có thể dùng làm tài liệu tham khảo cho các cơ sở đào tạo, nhà nghiên cứu trong và ngoài tỉnh Nghệ An. Kết quả nghiên cứu của luận án góp phần làm phong phú hơn cách tiếp cận đo lường hiệu quả QLNN của UBND xã bằng bộ chỉ số, các nhà hoạch định chính sách, các nhà quản lý hành chính, các nhà luật học có thể xem xét, tham khảo trong quá trình nghiên cứu, hoạch định chính sách, xây dựng, bổ sung và hoàn thiện thể chế về đánh giá hiệu quả QLNN nói chung và đánh giá hiệu quả QLNN của chính quyền địa phương cấp cơ sở nói riêng. Điều đó sẽ góp phần rất lớn cho công cuộc cải cách hành chính ở cơ sở trong thời gian tới. 7. Dự kiến những đóng góp mới của luận án “Xây dựng bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả QLNN của UBND xã, tỉnh Nghệ An” là đề tài tiếp cận đánh giá hiệu quả QLNN bằng các mô hình thực tế đo lường bằng các tiêu chí cụ thể.. Bộ tiêu chí nếu được các cơ quan có thẩm quyền thông qua sẽ vừa là mục tiêu phấn đấu của UBND xã, vừa là căn cứ để kiểm tra, đánh giá của cơ quan nhà nước cấp trên và giám sát của Hội đồng nhân dân (HĐND) đối với UBND xã. NCS kỳ vọng, luận án sẽ có những đóng góp mới về việc ứng dụng lý thuyết đánh giá hiệu quả QLNN để xây dựng công cụ đánh giá (bộ tiêu chí) cho chính quyền, UBND xã sẽ là một bước phát triển mới về lý luận và tổng kết thực tiễn của khoa học hành chính. 8. Cấu trúc của luận án Gồm có: Mở đầu, kết luận, phụ lục và tài liệu tham khảo, danh mục từ viết tắt, danh mục các bảng biểu, mục lục; nội dung chính của luận án được chia thành 4 chương: Chương 1. Tổng quan về tình hình nghiên cứu Chương 2. Cơ sở lý luận về tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý nhà nước của ủy ban nhân dân xã Chương 3. Cơ sở thực tiễn xây dựng bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân xã tỉnh Nghệ An Chương 4. Phương hướng, giải pháp xây dựng bộ tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân xã, tỉnh Nghệ An.
9 Chƣơng 1 TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU 1.1. Tổng quan các nghiên cứu về đánh giá hiệu quả quản lý nhà nƣớc Hiệu quả QLNN và vấn đề nâng cao hiệu quả hoạt động, chất lượng của hoạt động này là mối quan tâm của nhiều nhà hành chính nhiều nước trên thế giới cũng như của Việt Nam, đặc biệt là trong những năm gần đây. Người ta quan niệm rằng nếu xây dựng được hệ thống các chỉ số đo lường kết quả hoạt động của cơ quan nhà nước và công chức thì sẽ có một công cụ hỗ trợ cho công việc đánh giá hiệu quả QLNN. Vì vậy, đánh giá hiệu quả hoạt động được coi là trọng tâm của một hệ thống quản trị quốc gia tốt. Theo tìm hiểu của tác giả luận án, hiện có một số công trình nghiên cứu liên quan đến lý thuyết và các mô hình đánh giá hiệu quả QLNN như sau: 1.1.1 Các công trình nghiên cứu trên thế giới Các nghiên cứu của Woodrow Wilson, cựu tổng thống Hoa Kỳ vào cuối thế kỷ XIX, đầu thế kỷ XX, trong cuốn sách “Nghiên cứu về hành chính công”, đây là công trình đầu tiên đặt vấn đề cần nghiên cứu hiệu quả của hoạt động quản lý. Wilson đề xuất: “Thực thi Hiến pháp khó hơn là xây dựng nó”. Ông nhấn mạnh đến việc quản lý chính phủ và sử dụng sức mạnh trí tuệ để quản lý một cách hiệu quả đất nước trong việc thực thi các chính sách chính trị. Ngay từ giai đoạn này, ở Mỹ đã có quan điểm là khoa học về HCNN nói chung và các nguyên tắc và tiêu chí đánh giá hiệu quả nói riêng có thể và cần phải gắn kết với khoa học quản lý doanh nghiệp tư nhân [82]. Từ sau tác phẩm của Wilson đến nay, trên thế giới bắt đầu từ Hoa Kỳ, đã xuất hiện nhiều tác phẩm nghiên cứu và đánh giá hiệu quả QLNN. Leond D. Whinte năm 1926, trong cuốn sách Tác giả cuốn “Làm quen với hành chính công” đề xuất một số nguyên tắc của hành chính công như: quản lý đúng đắn và nghiên cứu khoa học, hành chính công có thể trở thành một khoa học độc lập, và nhiệm vụ của hành chính công là chính sách công có hiệu quả kinh tế [75]. Từ những năm 1967, Liên hợp quốc đã hỗ trợ các tổ chức để tổ chức các hội nghị quốc tế nhằm tập hợp các chuyên gia về hoạt động quản lý HCNN trao đổi, chia sẻ thông tin nghiên cứu về lĩnh vực này. Chính vì vậy, đã có nhiều công trình, đề tài nghiên cứu khoa học lớn, có giá trị cao về hành chính công nói chung và đánh giá hiệu quả hoạt động QLNN đã được xuất bản. Đồng thời, một nghiên cứu so sánh về phương pháp đánh giá và thành tựu của các nước trong lĩnh vực này cũng được tiến hành.
10 Trong giai đoạn 1980-1990, các mô hình quản lý công mới tập trung nghiên cứu và xuất hiện thường xuyên hơn. Đầu tiên là dự án nghiên cứu về “quản lý điều hành” nhằm tạo ra sức sống và sự linh hoạt trong quản lý (mục tiêu rõ ràng và khả năng kiểm soát) nhằm đảm bảo “đầu ra”” được thể hiện thông qua các chỉ số hiệu quả hoạt động. Trong giai đoạn này, có các dự án nghiên cứu sau: Kỹ thuật cải tiến năng suất, do Matzer J. biên tập, ISMA: Washington, 1986 [151]; Sổ tay dành cho người thực hành thực hành để nâng cao hiệu quả trong quản lý khu vực công, của Morley E.A" (Hướng dẫn của Partitioners về cải thiện năng suất khu vực công, Van Nosstrand Reinhold: New York, 1986 [152]; "Đánh giá quản lý công hiệu quả" của Wholey J.F., Little: Boston, 1983) [155]. Nội dung của những công trình nghiên cứu nêu trên chủ yếu đề cập đến hiệu quả, đánh giá hiệu quả và làm thế nào để nâng cao hiệu quả quản lý trong khu vực công. Những kết quả nghiên cứu trên có ý nghĩa hết sức quan trọng trong việc cung cấp những luận cứ khoa học cho việc nghiên cứu sâu hơn về việc đánh giá hiệu quả QLNN trong khu vực công của chính quyền cơ sở và xây dựng hệ thống tiêu chí để đánh giá hiệu quả quản lý của cấp chính quyền này. Năm 2000, Viện Hành chính công Châu Âu (EIPA) đã phát triển Khung đánh giá chung (CAF). Mô hình CAF cho phép đánh giá chất lượng và hiệu quả hoạt động của các tổ chức quốc gia thông qua việc tự đánh giá [148]. Khung đánh giá chung (CAF) là một công cụ để Quản lý chất lượng toàn diện (TQM). Nó là một bộ công cụ được thiết lập để giải quyết các vấn đề trong quản lý nguồn nhân lực. Phiên bản do CAF phát hành năm 2000 đã được điều chỉnh ở phiên bản 2002. và sàng lọc, 2006 và phiên bản 2013 mới nhất. CAF là một công cụ dễ sử dụng, có tính linh hoạt cao để các tổ chức công đánh giá hiệu quả hoạt động của họ, được xây dựng trên sự kết hợp giữa Mô hình quản lý chất lượng chung và Mô hình quản lý chất lượng. Mô hình cải tiến quản lý của Quỹ quản lý chất lượng châu Âu (Quỹ quản lý chất lượng châu Âu - EFQM). Trên cơ sở tính đặc thù của các tổ chức công, Mô hình này được xây dựng và áp dụng cho các tổ chức công. Mô hình CAF dựa trên hiệu quả hoạt động của tổ chức và đánh giá kết quả của lãnh đạo thông qua hiệu quả hoạt động của nhân viên và công dân/khách hàng bằng cách thiết lập và thực hiện các chiến lược, kế hoạch, động viên nhân viên, phát triển mối quan hệ với các đối tác, phân bổ nguồn lực hiệu quả và đảm bảo các hoạt động diễn ra suôn sẻ [148].
11 Mô hình đánh giá này cũng là một trong những mô hình được áp dụng thành công ở các nước đang phát triển như Trung Quốc, các nước Viễn Đông, Dominica, Brazil. Nhiều nước trên thế giới đã ban hành các văn bản quy định việc đánh giá hiệu quả hoạt động của chính quyền nhà nước. Cụ thể, ở một số nước phương Tây, việc đánh giá hiệu quả hoạt động của chính phủ bắt đầu được thực hiện từ những năm 1970. Năm 1973, chính phủ Hoa Kỳ công bố “Kế hoạch xác định tính hiệu quả của các hoạt động của chính phủ”. Để cung cấp đánh giá dựa trên bằng chứng và thường xuyên về hiệu quả của các tổ chức công [37]. Bằng cách này, họ đã đề xuất hơn 3.000 tiêu chuẩn để các cơ quan thống kê sử dụng trong thống kê và phân tích hiệu quả công việc của các cơ quan chính phủ. Năm 1993, chính phủ Hoa Kỳ đưa ra Đạo luật Hiệu quả và Kết quả của Chính phủ, trong đó yêu cầu các cơ quan chính phủ liên bang xây dựng kế hoạch chiến lược 5 năm cho các nhiệm vụ và mục tiêu dài hạn của mình, xây dựng kế hoạch hàng năm, quản lý hiệu quả việc thực hiện các mục tiêu chiến lược và tiến hành thường xuyên các hoạt động đánh giá. Năng suất của tổ chức của bạn. và báo cáo trước Quốc hội và công chúng. Từ đó, việc áp dụng đánh giá hiệu quả của tổ chức chính phủ trở nên thường xuyên hơn [17]. Ở châu Âu, từ những năm 1980, việc đánh giá hiệu quả hoạt động của các tổ chức chính phủ đã nhận được sự quan tâm lớn. Đặc biệt ở Anh, để khắc phục tình trạng quan liêu và nâng cao hiệu quả hành chính, việc đánh giá hiệu quả hoạt động của chính phủ đã trở thành một nhiệm vụ quan trọng. Năm 1979, chính phủ Anh thực hiện Kế hoạch Rana. Đây là chương trình đánh giá cơ quan Chính phủ toàn diện và hiệu quả, làm cơ sở triển khai các đề án cải cách hành chính. Kho bạc HM đã tăng cường vai trò của mình trong việc giám sát và hướng dẫn quá trình xem xét. Cuốn sách “Các ý kiến hướng dẫn kỹ thuật về đánh giá hiệu quả hoạt động và hiệu quả của chính quyền trung ương” (1989) đưa ra hướng dẫn về xây dựng và cải tiến các cơ chế đánh giá mang tính kỹ thuật và chuyên môn. Từ đó, đánh giá của Anh về hiệu quả hoạt động của các tổ chức chính phủ dần trở nên khoa học và bài bản hơn. [19]. Các nước phương Tây khác cũng đã tiến hành đánh giá hiệu quả hoạt động của các tổ chức chính phủ công. Chính phủ Hà Lan đã ban hành luật quản lý đô thị mới yêu cầu đánh giá hiệu quả hoạt động của chính quyền địa
12 phương. Ở Úc, việc đánh giá hiệu quả hoạt động của các tổ chức chính phủ công được thực hiện thông qua các chương trình cải cách cụ thể như Chương trình Cải thiện Quản lý Tài chính, Kế hoạch Quản lý và Chương trình Cải cách Ngân hàng. Việc xây dựng các tiêu chuẩn đánh giá và kế hoạch đánh giá hiệu quả hoạt động đã trở thành một phần trong kế hoạch công tác của các cơ quan Chính phủ và được chính thức đưa vào kê khai, công bố ngân sách tài chính hàng năm của cơ quan. Theo báo cáo của Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD), việc đánh giá hiệu quả hoạt động của các tổ chức công cũng đã được thực hiện rộng rãi ở Đan Mạch, Phần Lan, Na Uy và New Zealand [114]. Các công trình nghiên cứu ở nước ngoài có xu hướng không sử dụng khái niệm quản lý nhà nước như ở Việt Nam. Bàn về hiệu quả đề cập đến hiệu quả hoạt động của thể chế nhà nước và hiệu quả hoạt động của chính phủ. Vì vậy, khi nói đến hiệu quả quản lý nhà nước là nói đến hiệu quả hoạt động của nhà nước, trong trường hợp cụ thể là nói đến hiệu quả hoạt động của một bộ, ngành nào đó của UBND. 1.1.2. Các công trình nghiên cứu trong nước Về nghiên cứu đánh giá hiệu quả quản lý quốc gia, cho đến nay đã có nhiều nhà khoa học, nhà quản lý tiến hành nghiên cứu và công bố nhiều công trình khoa học. Có thể kể ra một số công trình tiêu biểu như sau: “Đo lường, đánh giá hiệu quả quản lý hành chính quốc gia, thành tựu thế giới và ứng dụng ở Việt Nam” (sách chuyên khảo) do Học viện Hành chính Quốc gia, Nhà xuất bản Lao động (2012) xuất bản [35]. Cuốn sách đã đi vào nghiên cứu lý thuyết đánh giá, đo lường hiệu quả quản lý HCNN của các nước trên thế giới, cụ thể đi vào nghiên cứu lý thuyết hiệu quả quản lý HCNN - một bộ phận của lý thuyết QLHC công; trong nội dung này các tác giả làm rõ các khái niệm hành chính công; Hiệu quả; hiệu quả quản lý HCNN; hiệu quả kinh tế; hiệu quả kinh tế xã hội. Phân loại hiệu quả quản lý HCNN; tiếp đến giới thiệu về hiệu quả quản lý HCNN của một số tác giả trên thế giới thông qua một số giai đoạn từ 1900 cho đến 1990. Việc nghiên cứu các góc độ tiếp cận về đánh giá hiệu quả quản lý HCNN cũng được các tác giả nghiên cứu khá đầy đủ từ góc độ kinh tế; góc độ chính trị - xã hội; từ góc độ khoa học hành chính; từ góc độ tổ chức bộ máy; từ góc độ cơ học truyền thống; từ góc độ lý thuyết các nguồn lực con người; từ góc độ lý thuyết định