Luận án Tiến sĩ Quản lý hành chính công: Hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo

Chia sẻ: Ocxaodua999 Ocxaodua999 | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:192

Thêm vào BST

Báo xấu

37
lượt xem 7
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận án được nghiên cứu với mục tiêu nhằm đề xuất giải pháp để đẩy mạnh công tác HTHVB ngành GDĐT nhằm nâng cao chất lượng quản lý và sử dụng văn bản, từ đó góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước về giáo dục, đào tạo phục vụ cho nhiệm vụ phát triển toàn diện nền giáo dục nước nhà.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận án Tiến sĩ Quản lý hành chính công: Hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA TỐNG DUY TÌNH HỆ THỐNG HÓA VĂN BẢN NGÀNH GIÁO DỤC, ĐÀO TẠO LUẬN ÁN TIẾN SĨ Hà Nội – 2019
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA TỐNG DUY TÌNH HỆ THỐNG HÓA VĂN BẢN NGÀNH GIÁO DỤC, ĐÀO TẠO Chuyên ngành: Quản lý hành chính công Mã số: 62348201 LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH CÔNG NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC 1. PGS.TS. LƢU KIẾM THANH 2. PGS.TS.CHU HỒNG THANH Hà Nội – 2019
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, kết quả nêu trong luận án là trung thực. Những kết luận khoa học của luận án chưa từng được công bố trong bất cứ công trình nào. TÁC GIẢ LUẬN ÁN
LỜI CẢM ƠN Với tình cảm trân trọng nhất, tác giả Luận án xin bày tỏ lời cảm ơn chân thành, sâu sắc tới các nhà khoa học: PGS.TS. Lưu Kiếm Thanh và PGS.TS. Chu Hồng Thanh đã tận tình hướng dẫn, giúp đỡ Tác giả trong quá trình thực hiện luận án. Tác giả xin tỏ lòng biết ơn đối với Ban Giám đốc, các Thầy giáo, Cô giáo của Học viện Hành chính Quốc gia đã tận tình, chu đáo trong quá trình giảng dạy và truyền đạt kiến thức. Xin cảm ơn Ban Sau Đại học HVHCQG đã tạo những điều kiện thuận lợi nhất cho tác giả trong suốt thời gian học tập, nghiên cứu và hoàn thành chương trình Tiến sĩ. Xin chân thành cảm ơn Vụ Pháp chế, Văn phòng Bộ, Khách sạn Bộ GDĐT, Khoa Quản lý nhà nước- Trường Đại học Kinh doanh và Công nghệ Hà nội. Cảm ơn các đồng nghiệp, các bạn bè cùng khoá học Nghiên cứu sinh khóa 07, 08 - Học viện Hành chính Quốc gia và Gia đình của tác giả đã động viên, quan tâm giúp đỡ, tạo mọi điều kiện trong quá trình học tập, hoàn thành luận án. Xin trân trọng cảm ơn GS.TSKH.NGND Nguyễn Văn Thâm cùng các nhà khoa học đã có những nhận xét, góp ý xác đáng, quý báu giúp cho tác giả hoàn thiện một cách tốt nhất luận án này. Xin trân trọng cảm ơn ! Tác giả
MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN LỜI CẢM ƠN CÁC TỪ VIẾT TẮT MỞ ĐẦU ......................................................................................................................... 1 1. Lý do chọn đề tài ..................................................................................................... 1 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án....................................................... 4 3. Đối tƣợng, phạm vi nghiên cứu .............................................................................. 5 4. Phƣơng pháp nghiên cứu......................................................................................... 6 4.1. Cơ sở phương pháp luận: ................................................................................. 6 4.2. Phương pháp nghiên cứu cụ thể: ...................................................................... 6 5. Đóng góp khoa học của luận án .............................................................................. 8 6. Giả thuyết khoa học và câu hỏi nghiên cứu ............................................................ 8 7. Kết cấu của luận án ............................................................................................... 11 Chƣơng 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CÁC VẤN ĐỀ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN ................................................................................ 12 1.1. Những công trình nghiên cứu về hệ thống hóa văn bản .................................... 12 1.1.1. Sách, giáo trình ............................................................................................ 12 1.1.2. Tài liệu hội thảo khoa học ........................................................................... 16 1.1.3. Luận án ........................................................................................................ 18 1.2. Những công trình nghiên cứu liên quan đến hệ thống hóa văn bản của ngành ........................................................................................................................ 20 1.2.1. Sách, giáo trình, tài liệu, tạp chí ................................................................. 20 1.2.2. Luận văn ...................................................................................................... 25 1.3. Những vấn đề đặt ra cho đề tài luận án cần tiếp tục nghiên cứu ........................ 26 Tiểu kết Chƣơng 1 ......................................................................................................... 28 Chƣơng 2. CƠ SỞ KHOA HỌC HỆ THỐNG HOÁ VĂN BẢN NGÀNH GIÁO DỤC, ĐÀO TẠO .......................................................................................................... 29 2.1. Tổng quan về hệ thống văn bản, văn bản quản lý nhà nƣớc của một ngành .............. 29 2.1.1. Văn bản và hệ thống văn bản ...................................................................... 29 2.1.2. Văn bản quản lý nhà nước và hệ thống văn bản quản lý nhà nước ............ 31 2.2. Hệ thống hóa văn bản ......................................................................................... 43 2.2.2. Khái niệm hệ thống hoá văn bản ................................................................. 44
2.2.3. Mục đích của hệ thống hoá văn bản ............................................................ 45 2.2.4. Các hình thức hệ thống hóa văn bản ........................................................... 47 2.3. Những vấn đề về hệ thống hóa văn bản của ngành ............................................ 50 2.3.1. Cơ sở pháp lý của việc hệ thống hóa văn bản của ngành ........................... 50 2.3.2. Mục đích hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo........................... 52 2.3.3. Cơ sở thực tiễn của hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo .......... 53 2.3.4. Quy trình hệ thống hóa văn bản của ngành ................................................ 57 2.3.5. Tiêu chí đánh giá chất lượng và yếu tố tác động đến công tác hệ thống hóa văn bản của ngành giáo dục, đào tạo .................................................................... 59 2.4. Kinh nghiệm của nƣớc ngoài và bài học tham khảo hệ thống hóa văn bản ............. 63 2.4.1. Kinh nghiệm từ nước ngoài ......................................................................... 63 2.4.2. Bài học tham khảo từ nước ngoài về hệ thống hóa văn bản ....................... 66 Tiểu kết Chƣơng 2 ....................................................................................................... 69 Chƣơng 3. THỰC TRẠNG HỆ THỐNG HÓA VĂN BẢN NGÀNH GIÁO DỤC, ĐÀO TẠO ..................................................................................................................... 71 3.1. Tổng quan về Bộ Giáo dục Đào tạo - Cơ quan quản lý nhà nƣớc ngành giáo dục, đào tạo ....................................................................................................................... 71 3.1.1. Tóm lược lịch sử phát triển ngành giáo dục, đào tạo Việt Nam ................. 71 3.1.2. Chức năng, nhiệm vụ của Bộ Giáo dục và Đào tạo .................................... 73 3.2. Thực trạng hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo ................................ 78 3.2.1. Cơ sở pháp lý của hệ thống văn bản ngành giáo dục, đào tạo ................... 78 3.2.2. Thực hiện công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo .......................................................................................................................... 79 3.2.3. Kết quả công tác hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo từ 2008 đến nay ........................................................................................................................ 102 3.2.4. Kết quả của tập hợp hóa và pháp điển hóa pháp luật của Bộ Giáo dục và Đào tạo ................................................................................................................ 109 3.3. Thực trạng nguồn lực để thực hiện công tác hệ thống hóa văn bản của ngành giáo dục, đào tạo ..................................................................................................... 113 3.3.1. Thực trạng đội ngũ nhân sự ....................................................................... 113 3.3.2. Thực trạng kinh phí và điều kiện vật chất ................................................. 116 3.3.3. Thực trạng về ứng dụng công nghệ thông tin ............................................ 118 3.4. Một số đánh giá, nhận định về công tác hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo từ 2008 đến nay .......................................................................................... 119
3.4.1. Những ưu điểm chính ................................................................................. 119 3.4.2. Những tồn tại, hạn chế ............................................................................... 120 3.4.3. Nguyên nhân cơ bản của những hạn chế ................................................... 122 3.4.4. Bài học kinh nghiệm .................................................................................. 123 Tiểu kết Chƣơng 3 ....................................................................................................... 125 Chƣơng 4. MỘT SỐ QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP ĐẨY MẠNH HỆ THỐNG HÓA VĂN BẢN NGÀNH GIÁO DỤC, ĐÀO TẠO ............................................... 127 4.1. Quan điểm về hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo ......................... 127 4.1.1. Đặt nhiệm vụ hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo như là một nhiệm vụ chính trị quan trọng thường xuyên của cơ quan quản lý đầu ngành .................. 127 4.1.2. Xác định cụ thể, thích hợp mục tiêu của hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo.......................................................................................................... 129 4.1.3. Nghiên cứu phương pháp, nội dung, yêu cầu hệ thống văn bản có tính đặc thù của ngành giáo dục, đào tạo ......................................................................... 130 4.2. Một số giải pháp để đẩy mạnh công tác hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo ..................................................................................................................... 130 4.2.1. Tiếp tục hoàn thiện thể chế về hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo. ....................................................................................................................... 130 4.2.2. Nghiên cứu tổ chức khoa học hệ thống văn bản quản lý nhà nước ngành giáo dục, đào tạo ................................................................................................. 133 4.2.3. Kiện toàn tổ chức bộ máy và nhân sự thực hiện công tác quản lý, hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo.................................................................. 135 4.2.4. Đẩy mạnh ứng dụng CNTT hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo ............................................................................................................................. 136 4.2.5. Xây dựng cơ chế tài chính hợp lý phục vụ công tác hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo ...................................................................................... 138 4.2.6. Xây dựng Bộ tiêu chí đánh giá chất lượng công tác hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo ...................................................................................... 140 Tiểu kết Chƣơng 4 ....................................................................................................... 148 KẾT LUẬN ................................................................................................................ 150 TÀI LIỆU THAM KHẢO PHỤ LỤC
CÁC TỪ VIẾT TẮT Viết tắt Diễn giải CBCC cán bộ công chức CCHC cải cách hành chính CT chƣơng trình CNTT công nghệ thông tin ĐTBD đào tạo bồi dƣỡng GDĐH giáo dục đại học GDĐT giáo dục và đào tạo; giáo dục, đào tạo GDTX giáo dục thƣờng xuyên HC hành chính HCCB hành chính cá biệt HCNN hành chính nhà nƣớc HĐND hội đồng nhân dân HTH hệ thống hóa HTVB hệ thống văn bản HTHVB hệ thống hóa văn bản HTHVBQLNN hệ thống hóa văn bản quản lý nhà nƣớc HTHVBQPPL hệ thống hóa văn bản qui phạm pháp luật KTXH kinh tế - xã hội NXB nhà xuất bản PL pháp luật QLNN quản lý nhà nƣớc QPPL quy phạm pháp luật THCS trung học cơ sở THPT trung học phổ thông TTĐT thông tin điện tử
TTHC thủ tục hành chính UBND uỷ ban nhân dân UBTVQH uỷ ban Thƣờng vụ Quốc hội VBCN văn bản chuyên ngành VBHC văn bản hành chính VBPL văn bản pháp luật VBQPPL văn bản quy phạm pháp luật VBQL văn bản quản lý VBQLNN văn bản quản lý nhà nƣớc VPCP văn phòng chính phủ VPC vụ pháp chế WTO tổ chức thƣơng mại thế giới XHCN xã hội chủ nghĩa
MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Báo cáo Chính trị của Ban chấp hành Trung ƣơng khoá XI tại Đại hội đại biểu lần thứ XII của Đảng khẳng định phải đẩy mạnh việc hoàn thiện pháp luật gắn với tổ chức thi hành pháp luật nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Theo định hƣớng chính trị của Đảng, các cơ quan nhà nƣớc thời gian qua đã coi công tác xây dựng các hệ thống văn bản quản lý, đặc biệt là văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) nhƣ một nhiệm vụ thƣờng xuyên và đƣợc tiến hành khá đồng bộ từ khâu ban hành văn bản của cơ quan quyền lực đến việc tổ chức thực hiện các văn bản, rà soát và hệ thống hóa một cách khoa học. Luật Ban hành VBQPPL đƣợc Quốc hội Khóa XIII thông qua ngày 22/6/20015 [61], đã thống nhất các đạo luật hiện hành về ban hành VBQPPL, xác định trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, ngƣời có thẩm quyền tham gia vào quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL, hệ thống hóa các văn bản đó. Trên cơ sở đó, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thực hiện Luật Ban hành VBQPPL [36], trong đó có 34 Điều (từ Điều 137 đến Điều 171) quy định về nội dung, hình thức, phƣơng pháp rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật (HTHVBQPPL). Chế định này cho thấy tầm quan trọng của hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản (HTHVB) pháp luật nhằm phục vụ thiết thực, trực tiếp cho việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Có thể khẳng định việc rà soát, HTHVB một cách khoa học sẽ góp phần tạo cơ sở để sửa đổi, bổ sung, thay thế, hoặc loại bỏ các quy định, các văn bản trái với Hiến pháp và các đạo luật, các văn bản mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không phù hợp với tình hình phát triển của đất nƣớc góp phần xây dựng một hệ thống văn bản pháp luật hoàn thiện, thống 1
nhất, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp. Hoạt động này có tác dụng tạo cơ sở pháp lý cho sự đổi mới về chất và về lƣợng của hệ thống VBQPPL nói riêng và văn bản quản lý nhà nƣớc (VBQLNN) nói chung. HTHVB của mỗi ngành và từng lĩnh vực quản lý nhà nƣớc là một hoạt động nhằm giúp cho các cơ quan thực thi pháp luật có điều kiện nắm bắt dễ dàng, nhanh chóng những quy định của pháp luật và hoạt động quản lý. Đồng thời nó cũng tạo ra nền tảng đảm bảo cung cấp những thông tin cần thiết, chính xác cho hoạt động điều hành hành chính đƣợc thực hiện thống nhất, tuân thủ pháp luật và đạt đƣợc những hiệu quả tối ƣu. Ở phƣơng diện đối tƣợng tác động, HTHVB cũng giúp cho ngƣời dân có điều kiện tiếp cận, theo dõi các quy định của pháp luật một cách thuận lợi khi họ quan tâm, góp phần thực hiện tốt khẩu hiệu: “Sống, làm việc theo Hiến pháp và pháp luật”. Tuy nhiên, trên thực tế việc HTHVB là một nhiệm vụ hoàn toàn không đơn giản. Nó đòi hỏi các chủ thể khi tiến hành hệ thống hóa phải hiểu biết sâu sắc về hệ thống pháp luật, phải đƣợc trang bị các kỹ năng cần thiết để thực hiện các công việc đặt ra. Đồng thời việc hệ thống hóa không chỉ tiến hành đối với các ngành, lĩnh vực, mà còn cần cụ thể hóa trong một phạm vi hoạt động nhất định, nhất là trong bối cảnh hiện nay khi mà khối lƣợng VBQLNN của mỗi ngành đƣợc ban hành hết sức đồ sộ. Ngoài VBQPPL của cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền còn nhiều loại văn bản khác đƣợc ban hành với khối lƣợng rất lớn và thƣờng xuyên, nhƣ: VBHC cá biệt, VBHC thông thƣờng, văn bản chuyên ngành (VBCN). Bản chất của HTHVB là sự rà soát các chế định về quản lý xã hội liên quan đến những lĩnh vực khác nhau của đời sống. Vì thế hệ thống hóa VBQLNN, đặc biệt là các VBQPPL chƣa bao giờ là một công việc đơn giản mà đây phải là kết quả của một quá trình nghiên cứu công phu trên cả hai phƣơng diện khoa học và thực tiễn. 2
Hệ thống văn bản ở nƣớc ta hiện nay nói chung và hệ thống văn bản của ngành GDĐT nói riêng vẫn còn nhiều hạn chế về cả nội dung cũng nhƣ hình thức thể hiện. Chẳng hạn, đó là sự thiếu thống nhất giữa nội dung các văn bản khi điều chỉnh cùng một đối tƣợng, hoặc là sự trùng chéo lẫn nhau hay nhiều nội dung còn chƣa phù hợp với thực tiễn đời sống, không mang tính khả thi, ban hành sai quy định, vƣợt thẩm quyền,… Do vậy cần phải đƣợc rà soát, hệ thống hóa thƣờng xuyên để loại bỏ các văn bản vi phạm trên. Tất cả các loại hình văn bản khác nhau đòi hỏi phải có những yêu cầu khác nhau khi tiến hành HTH, đặc biệt là đối với việc HTHVB của từng ngành. Về lý luận cũng nhƣ về thực tiễn, nhiệm vụ này đều cần phải đƣợc nghiên cứu một cách cụ thể gắn với từng ngành, từng lĩnh vực khác nhau để làm thế nào triển khai thực hiện, đặc biệt là áp dụng pháp luật vào đời sống xã hội đƣợc thuận lợi, chính xác. Với giáo dục, đào tạo Đảng và Nhà nƣớc luôn coi phát triển lĩnh vực này là quốc sách hàng đầu và thƣờng xuyên có sự chăm lo cho sự nghiệp trồng ngƣời của đất nƣớc. Ngành giáo dục, đào tạo (GDĐT) của nƣớc ta thời gian qua đã có những bƣớc tiến rất đáng kể, đã phần nào đáp ứng đƣợc yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội trong từng giai đoạn lịch sử của đất nƣớc. Để thúc đẩy quá trình phát triển của lĩnh vực này, Nhà nƣớc đã ban hành nhiều văn bản quan trọng, tạo cơ sở pháp lý cho triển khai các hoạt động giáo dục, đào tạo. Là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc về giáo dục và đào tạo, Bộ GDĐT thƣờng xuyên ban hành các loại văn bản, gồm: thông tƣ, quyết định, chỉ thị và các loại văn bản khác để hƣớng dẫn triển khai thực hiện VBQPPL của Nhà nƣớc, của Chính phủ và để phục vụ cho công tác quản lý của ngành mình. Những văn bản đó cùng với các loại văn bản khác của các cơ quan Nhà nƣớc ban hành liên quan đến GDĐT đã tạo thành một hệ thống VBQLNN nói chung về GDĐT. Đây chính là một loại công cụ quan trọng giúp GDĐT hoàn thành chức năng, nhiệm vụ của mình do Đảng, Nhà nƣớc và nhân dân giao phó. 3
Yêu cầu cần có của một hệ thống văn bản là phải đƣợc tổ chức khoa học, phù hợp với yêu cầu tra cứu sử dụng, đồng thời phải phù hợp với pháp luật và đời sống xã hội,… Muốn vậy, ngành GDĐT cũng nhƣ mọi ngành khác cần phải thực hiện tốt từ việc xây dựng văn bản đến công tác kiểm tra, xử lý văn bản, đồng thời phải làm tốt công tác rà soát, HTHVB. Cần coi việc HTHVB của ngành là một nhiệm vụ tất yếu. Vì vậy, việc nghiên cứu để tìm ra một phƣơng pháp tốt, giải pháp hữu hiệu để đẩy mạnh công tác rà soát, HTHVB của một ngành, một lĩnh vực là hết sức cần thiết. Mặc dù từ trƣớc đến nay đã có nhiều công trình nghiên cứu về VBQPPL, về công tác quản lý văn bản cũng nhƣ đã có nhiều văn bản của Nhà nƣớc đề cập đến vấn đề này, nhƣng cho đến nay chƣa có công trình nghiên cứu độc lập nào về HTHVB quản lý nói chung và của một ngành nói riêng. Ở đây có nhiều vấn đề đặt ra cần nghiên cứu giải quyết nhƣ nguyên tắc, yêu cầu, phƣơng pháp HTHVB, các biện pháp nghiệp vụ cần thiết, các điều kiện và công cụ hỗ trợ,… Vấn đề là làm thế nào để công việc này đƣợc thực hiện một cách thuận lợi, phát hiện đƣợc những chồng chéo, sai sót, mâu thuẫn giữa các văn bản, tìm đƣợc cách khắc phục nhanh chóng những tồn tại hạn chế trong HTVB của ngành. Làm đƣợc điều này không chỉ có ích cho ngành GDĐT nó còn giúp cho các ngành khác có kinh nghiệm khi tổ chức HTHVB của ngành mình. Xuất phát từ những lý do trên, nghiên cứu sinh lựa chọn đề tài: “Hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo” để nghiên cứu và viết luận án tiến sĩ của mình theo chuyên ngành quản lý hành chính công. 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án 2.1. Mục đích nghiên cứu - Nghiên cứu để làm sáng tỏ cơ sở lý luận và thực tiễn HTHVB của ngành giáo dục, đào tạo. 4
- Đề xuất giải pháp để đẩy mạnh công tác HTHVB ngành GDĐT nhằm nâng cao chất lƣợng quản lý và sử dụng văn bản, từ đó góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nƣớc (QLNN) về giáo dục, đào tạo phục vụ cho nhiệm vụ phát triển toàn diện nền giáo dục nƣớc nhà. 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt đƣợc mục đích nghiên cứu đề ra, luận án cần thực hiện những nhiệm vụ sau: - Nghiên cứu tổng quan về HTHVB nói chung và văn bản của ngành GDĐT nói riêng để làm sáng tỏ ý nghĩa của hoạt động này; - Nghiên cứu nguyên tắc, phƣơng pháp của hoạt động HTHVB ngành GDĐT; - Phân tích, đánh giá thực trạng HTHVB ngành GDĐT, chỉ ra những ƣu điểm, hạn chế và nguyên nhân; - Đề xuất giải pháp để đẩy mạnh công tác HTHVB của ngành GDĐT nhằm giúp cho việc sử dụng văn bản vào quá trình hoạt động của ngành trong thời gian tới hiệu lực, hiệu quả hơn. 3. Đối tƣợng, phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tƣợng nghiên cứu là hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo. 3.2. Phạm vi nghiên cứu - Về không gian: Luận án tập trung nghiên cứu HTVB của ngành GDĐT thuộc thẩm quyền ban hành của Bộ GDĐT. Bên cạnh đó cũng đề cập đến một số văn bản thuộc lĩnh vực ngành mà không thuộc thẩm quyền của Bộ ban hành để làm rõ sự cần thiết của HTHVB của ngành. - Về nội dung: Phân tích và đánh giá tình hình HTHVB ngành GDĐT từ hệ thống văn bản thuộc Bộ GDĐT. 5
- Về thời gian: Đề tài thu thập tài liệu phục vụ cho việc đánh giá thực trạng công tác HTHVB của ngành GDĐT trong giai đoạn từ 2008 đến nay. 4. Phƣơng pháp nghiên cứu 4.1. Cơ sở phương pháp luận: Luận án đƣợc thực hiện trên cơ sở phƣơng pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác – Lê nin. - Tác giả đã dựa vào các nguyên lý chung của nhận thức biện chứng duy vật đánh giá tác động của HTHVB trong việc thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc của ngành GDĐT. Trong quá trình cải cách hành chính nhà nƣớc nhiệm vụ rà soát HTHVB cũng đồng thời đƣợc đánh giá theo quan điểm này. - Đây cũng là cơ sở để tác giả để xem xét vai trò của VBQLNN trong hoạt động quản lý và gắn kết chúng với mục tiêu chung là nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nƣớc của một ngành, một lĩnh vực cụ thể. - Phép biện chứng duy vật lịch sử giúp cho tác giả tiếp cận quá trình hình thành và phát triển VBQL ngành GDĐT và việc hệ thống hóa chúng đƣợc xem xét trong mối quan hệ biện chứng giữa các nhóm VBQLNN về GDĐT gắn với từng giai đoạn lịch sử của đất nƣớc và đặc điểm cụ thể của mỗi loại văn bản; - Trên cơ sở phép biện chứng, luận án còn dựa vào hệ thống quan điểm, định hƣớng của Đảng và Nhà nƣớc trong sự nghiệp đổi mới, nhất là các quan điểm về đổi mới quản lý nhà nƣớc, xây dựng nhà nƣớc kiến tạo phát triển, cải cách hành chính để đƣa ra các giải pháp tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật của ngành GDĐT trong cơ chế thị trƣờng định hƣớng xã hội chủ nghĩa (XHCN). 4.2. Phương pháp nghiên cứu cụ thể: - Để nghiên cứu cơ sở lý luận về VBQLNN nói chung và VBQLNN đối với ngành GDĐT nói riêng, luận án sử dụng chủ yếu là phƣơng pháp khảo cứu tài 6
liệu, dữ liệu. Phƣơng pháp này đã đƣợc tác giả đã sử dụng để tìm ra đặc điểm của từng loại tài liệu và những vấn đề còn tồn tại hiện nay cần khắc phục. - Luận án cũng sử dụng phƣơng pháp phân tích, thống kê, phƣơng pháp phân loại và phƣơng pháp hệ thống để xem xét hệ thống VBQLNN nói chung và văn bản ngành GDĐT nói riêng. Phƣơng pháp thống kê nhằm tập hợp và phân loại các nhóm văn bản đã đƣợc kiểm tra, rà soát, giúp tác giả nắm đƣợc số lƣợng văn bản của ngành đã ban hành qua từng năm, cũng nhƣ từng loại cụ thể dùng làm dữ liệu để nghiên cứu đề tài luận án. Phƣơng pháp hệ thống và phƣơng pháp phân loại đƣợc dùng để nghiên cứu các mối quan hệ giữa các nhóm văn bản của cùng hệ thống và giữa các hệ thống khác nhau nhận diện các văn bản thuộc hay không thuộc một hệ thống văn bản nhất định, sự hình thành các hệ thống văn bản trong thực tế. - Phƣơng pháp điều tra xã hội học: Để có cơ sở đánh giá thực trạng và hoàn thiện HTHVB của ngành, tác giả đã tiến hành khảo sát thực tế thông qua “Phiếu hỏi” (Xem tại Phụ lục III, Bảng 1, Bảng 2 và Bảng 3) để lấy ý kiến từ những GS, PGS, TS, chuyên gia, những ngƣời đã và đang tham gia quản lý nhà nƣớc trong ngành GDĐT; những ngƣời đã và đang trực tiếp làm việc tại các cơ sở đào tạo; những ngƣời đang tham gia trực tiếp trong lĩnh vực sọan thảo văn bản, quản lý văn bản, kiểm tra, rà soát, HTHVB của ngành GDĐT và các ngành, lĩnh vực khác… Hệ thống các câu hỏi trong phiếu hỏi đƣợc thiết kế theo một số nội dung cơ bản của quản lý nhà nƣớc liên quan đến xây dựng hệ thống văn bản QLNN của ngành, rà soát, HTHVB của ngành. Kết quả điều tra đƣợc dùng để làm tài liệu nghiên cứu thứ cấp trong đánh giá thực trạng và định hƣớng xây dựng giải pháp nhằm đẩy mạnh công tác HTHVB ngành GDĐT. - Ngoài ra luận án còn sử dụng các phƣơng pháp khác nhƣ: phƣơng pháp so sánh, tổng hợp,… để nghiên cứu các vấn đề do thực tiễn đề ra. 7
5. Đóng góp khoa học của luận án 5.1. Đóng góp về mặt lý luận: - Luận án góp phần làm sáng tỏ các nội dung mang tính lý luận trong khoa học quản lý nhà nƣớc trong lĩnh vực GDĐT. - Góp phần hoàn thiện cơ sở lí luận về HTHVB quản lý của một ngành, lĩnh vực cụ thể. - Luận án cũng đề xuất quan điểm mới, đó là ngoài việc HTHVBQPPL cần phải nghiên cứu tiến hành rà soát, hệ thống hóa các văn bản không phải là QPPL nhƣng lại chứa QPPL. - Xây dựng Bộ Tiêu chí đánh giá chất lƣợng công tác HTHVB của ngành. - Luận án có ý nghĩa quan trọng làm cơ sở khoa học cho quá trình xây dựng và ban hành VBQLNN của ngành trong điều kiện xây dựng nhà nƣớc pháp quyền XHCN Việt Nam và xây dựng một Chính phủ kiến tạo phát triển. 5.2. Đóng góp về thực tiễn: - Luận án chỉ ra cơ sở thực tiễn cho các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền đề xuất giải pháp nhằm nâng cao chất lƣợng ban hành VBQLNN của ngành giáo dục, đào tạo. - Luận án góp phần vào việc nghiên cứu hoàn thiện các quy định của pháp luật hiện hành về xây dựng hệ thống văn bản quản lý đối với ngành giáo dục, đào tạo và các bộ, ngành khác. - Luận án có thể đƣợc sử dụng làm tài liệu tham khảo trong công tác nghiên cứu, giảng dạy chuyên sâu về văn bản QLNN liên quan đến các ngành quản lý khác nhau và trong hoạt động HTHVB của mỗi ngành. 6. Giả thuyết khoa học và câu hỏi nghiên cứu 6.1. Câu hỏi nghiên cứu 1: Tại sao Hệ thống văn bản quản lý nhà nƣớc của ngành giáo dục, đào tạo lại đóng một vai trò công cụ pháp luật tất yếu để thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý của ngành đƣợc nhà nƣớc giao cho? 8
Giả thuyết khoa học 1: Nhà nƣớc pháp quyền XHCN Việt Nam thực thi điều hành và quản lý mọi lĩnh vực của đất nƣớc, của toàn xã hội đều bằng pháp luật. Mọi tổ chức và công dân đều hoạt động theo pháp luật, đòi hỏi hệ thống văn bản pháp luật phải đƣợc xây dựng và thực hiện một cách khoa học, công khai, minh bạch, có tính ổn định và đi vào lòng dân. Hệ thống VBQLNN của ngành GDĐT cũng không nằm ngoài phạm vi những đòi hỏi này. Tại Nghị định 127/2018/NĐ-CP của Chính phủ ngày 21 tháng 9 năm 2018 quy định trách nhiệm quản lý nhà nƣớc về giáo dục, đã yêu cầu: Bảo đảm tính thống nhất, thông suốt và nâng cao hiệu lực, hiệu quả trong quản lý nhà nƣớc về giáo dục. Nếu HTVBQLNN của ngành đƣợc xây dựng trên những nguyên tắc cơ bản đó, nếu việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống văn bản quản lý nhà nƣớc của ngành GDĐT luôn đƣợc coi là nhiệm vụ tất yếu đối với toàn ngành, nhất là trong bối cảnh hiện nay thực hiện đổi mới căn bản và toàn diện nền giáo dục nƣớc nhà, chắc chắn nó là cơ sở giúp ngành GDĐT có một công cụ pháp luật hữu hiệu để quản lý, điều hành và thực thi mọi nhiệm vụ của toàn ngành mà Đảng, Nhà nƣớc đã giao cho. 6.2. Câu hỏi nghiên cứu 2: Hệ thống hóa văn bản có tác động ảnh hƣởng nhƣ thế nào đối với công tác xây dựng, kiện toàn hệ thống pháp chế của ngành GDĐT? Giả thuyết khoa học 2: Hiện nay nhiệm vụ xây dựng hệ thống văn bản quản lý của nhiều ngành, trong đó có ngành GDĐT vẫn chƣa đƣợc chú ý đúng mức; nhiều văn bản còn chứa đựng các quy phạm chồng chéo, nội dung bất cập; chất lƣợng của các loại văn bản chƣa đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nƣớc; sử dụng văn bản pháp luật còn kém hiệu lực, hiệu quả. Trên thực tế, văn bản quản lý Nhà nƣớc là một phƣơng tiện để xác định và vận dụng các chuẩn mực pháp lý vào quá trình quản lý Nhà nƣớc. Do vậy, nếu ngành GDĐT có một hệ thống văn bản hoàn thiện, chắc chắn nó có tác động ảnh hƣởng lớn đối với công tác xây dựng, kiện toàn hệ thống pháp chế của ngành. Trong bối cảnh hiện nay, việc đẩy mạnh công tác rà soát, HTHVB nói chung 9
và nâng cao hiệu quả công tác HTHVB của ngành GD,ĐT nói riêng sẽ đem lại ý nghĩa thiết thực, đóng góp tích cực xây dựng và vận hành hệ thống pháp luật Việt Nam thống nhất, đồng bộ, minh bạch, khả thi, có hiệu lực, hiệu quả phục vụ đắc lực cho sự nghiệp phát triển đất nƣớc trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế trong giai đoạn mới. Nhƣ vậy, việc hệ thống hóa văn bản của ngành luôn là nhiệm vụ tất yếu đòi hỏi hệ thống pháp chế của ngành GDĐT phải luôn đƣợc kiện toàn. 6.3. Câu hỏi nghiên cứu 3: Tại sao cần hệ thống hóa VBQLNN nói chung mà không chỉ dừng lại ở hệ thống VBQPPL của Bộ GDĐT? Giả thuyết nghiên cứu 3: Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 đã bổ sung một số điểm mới của Luật so với luật trƣớc đây nhằm làm gọn hơn hệ thống VBQPPL, giúp cho việc tập hợp hoá, pháp điển hoá pháp luật thuận tiện hơn. Mặt khác nó còn giúp cho việc ban hành một số văn bản QPPL có tính cấp bách đƣợc nhanh chóng thuận tiện hơn. Đó là thẩm quyền banh hành VBQPPL bỏ hình thức: Nghị quyết của Chính phủ; Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ; Chỉ thị của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ; Quyết định của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Trên cơ sở quy định của Hiến pháp năm 2013 và các Luật về tổ chức bộ máy nhà nƣớc, Luật ban hành VBQPPL năm 2015 đã giảm đƣợc một số hình thức văn bản quy phạm pháp luật, đồng thời quy định rõ ràng, chặt chẽ hơn về nội dung ban hành các hình thức văn bản quy phạm pháp luật nhƣ bỏ hình thức thông tư liên tịch giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ… Nhƣ vậy một số văn bản hành chính, nhất là quyết định cá biệt sẽ đƣợc sẽ đƣợc thay cho các loại văn bản trên. Bên cạnh đó có thực tế là nhiều văn bản không phải là QPPL nhƣng lại chứa QPPL đã ban hành vƣợt thẩm quyền. Nhiều văn bản đã lợi dụng kẽ hở của pháp luật để ban hành làm ảnh hƣởng không nhỏ đến công tác quản lý nhà nƣớc trên một số lĩnh vực, gây sự bất bình trong xã hội. Ngành GDĐT cũng không nằm ngoài sự phức tạp đó. Nếu các văn bản QLNN 10
quan trọng của ngành GDĐT không phải là VBQPPL đƣợc rà soát, hệ thống hóa chắc chắn sẽ giúp cho việc kiểm soát chặt chẽ, hạn chế việc ban hành các văn bản không đúng, giảm thiểu tình trạng tùy tiện, lạm dụng trong ban hành văn bản quản lý. Việc lợi dụng để ban hành văn bản làm ảnh hƣởng lớn đến công tác quản lý của ngành cũng sẽ đƣợc ngăn chặn. 6.4. Câu hỏi nghiên cứu 4: Làm thế nào để công tác Hệ thống hóa văn bản của ngành GDĐT đƣợc thực hiện tốt, có hiệu quả? Giả thuyết nghiên cứu 4: Công tác HTHVB ngành GDĐT tuy đã có nhiều biến chuyển rất đáng ghi nhận trong nhiều năm qua. Song, vẫn còn nhiều hạn chế cả về quy định, phƣơng pháp tổ chức thực hiện, đội ngũ cán bộ công chức, cơ chế tài chính, ứng dụng CNTT… Những yếu tố này đều tác động mạnh mẽ đến chất lƣợng và hiệu quả của công tác hệ thống hóa văn bản. Nghị định 127/2018/NĐ-CP của Chính phủ cũng đã đề cập về việc bảo đảm tƣơng ứng giữa nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm với nguồn lực tài chính, nhân sự, điều kiện bảo đảm chất lƣợng giáo dục và các điều kiện cần thiết khác để thực hiện nhiệm vụ đƣợc giao. Vậy, nếu có sự nghiên cứu một cách khoa học, đánh giá một cách khách quan từ thực tiễn quá trình thực hiện HTHVB của ngành, chắc rằng sẽ tìm ra đƣợc những giải pháp hữu hiệu nhằm giúp công tác này thực hiện ngày một tốt hơn, hiệu quả hơn. 7. Kết cấu của luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục và tài liệu tham khảo, Luận án đƣợc kết cấu làm 4 chƣơng gồm: - Chƣơng 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu và các vấn đề liên quan đến đề tài luận án. - Chƣơng 2: Cơ sở khoa học hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo. - Chƣơng 3: Thực trạng hệ thống hóa văn bản ngành giáo dục, đào tạo. - Chƣơng 4: Một số quan điểm và giải pháp đẩy mạnh hệ thống hoá văn bản ngành giáo dục, đào tạo. 11