Luận án tiến sĩ Quản lý hành chính công: Tổ chức hệ thống hành chính nhà nước ở thành phố Hà Nội hiện nay

Chia sẻ: Phong Tỉ | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:184

Thêm vào BST

Báo xấu

72
lượt xem 7
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Mục đích của luận án nhằm đóng góp bổ sung vào hệ thống cơ sở lý luận về tổ chức hệ thống hành chính nhà nước nói chung và tổ chức hệ thống hành chính nhà nước ở địa phương nói riêng, nhằm góp phần hoàn thiện hệ thống hành chính nhà nước ở địa phương trong giai đoạn hiện.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận án tiến sĩ Quản lý hành chính công: Tổ chức hệ thống hành chính nhà nước ở thành phố Hà Nội hiện nay

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA TẠ QUANG HUY TÊN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN TỔ CHỨC HỆ THỐNG HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở THÀNH PHỐ HÀ NỘI HIỆN NAY LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH CÔNG HÀ NỘI, 2018 1
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA TẠ QUANG HUY TÊN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN TỔ CHỨC HỆ THỐNG HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở THÀNH PHỐ HÀ NỘI HIỆN NAY Chuyên ngành: Quản lý hành chính công Mã số: 62 34 82 01 LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH CÔNG NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC 1. PGS.TS Vũ Đức Đán 2. TS. Vũ Văn Thái HÀ NỘI, 2018 2
MỤC LỤC PHẦN MỞ ĐẦU Trang 1. Lý do chọn đề tài 1 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4 4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 5 5. Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết khoa học 6 6. Những đóng góp mới của đề tài 8 7. Cấu trúc của Luận án 9 PHẦN NỘI DUNG Chương 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU 10 1.1. Tổng quan một số công trình nghiên cứu liên quan về tổ chức chính quyền và tổ chức hệ thống hành chính nhà nước ở địa phương 10 1.1.1. Các công trình nghiên cứu ở nước ngoài 10 1.1.2. Các công trình nghiên cứu liên quan ở trong nước 16 1.2. Đánh giá các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước liên quan đến đề tài luận án 28 1.2.1. Những giá trị để luận án có thể tiếp thu 28 1.2.2. Những vấn đề liên quan đến luận án chưa được nghiên cứu 29 Tiểu kết Chương 1 30 Chương 2. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC HỆ THỐNG HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ở ĐỊA PHƯƠNG 31 2.1 Một số khái niệm về hệ thống hành chính và tổ chức hệ thống hành chính nhà nước 2.1.1 Khái niệm về hành chính và hành chính nhà nước 31 2.1.2 Khái niệm hệ thống hành chính nhà nước 33 2.1.3 Khái niệm tổ chức hệ thống hành chính nhà nước ở địa phương 36 2.2. Chức năng, đặc điểm, hình thức và mối quan hệ của hệ thống hành chính nhà nước ở địa phương 41 2.2.1 Vị trí, vai trò tổ chức hệ thống hành chính nhà nước ở địa phương 41 2.2.2 Chức năng của hệ thống hành chính nhà nước ở địa phương 41 2.2.3 Đặc điểm, hình thức của hệ thống hành chính địa phương 42 2.2.4 Mối quan hệ của hệ thống hành chính Nhà nước ở địa phương 43 46 3
2.2.5 Đơn vị hành chính lãnh thổ ở địa phương 51 2.3 Tổ chức hệ thống hành chính nhà nước ở địa phương 51 2.3.1 Nguyên tắc tổ chức hệ thống hành chính ở địa phương 54 2.3.2 Cơ sở thực tiễn tổ chức hệ thống hành chính nhà nước ở địa phương 55 2.3.3 Các yếu tố cấu thành tổ chức hệ thống hành chính nhà nước địa phương ở nước ta 60 2.4 Tổ chức hệ thống hành chính ở địa bàn đô thị và nông thôn 60 2.4.1 Đơn vị hành chính ở địa bàn đô thị và địa bàn nông thôn 2.4.2 Một số yếu tố ảnh hưởng đến tổ chức hệ thống hành chính ở địa bàn đô thị và 69 nông thôn 67 2.4.3 Phân quyền, phân cấp và ủy quyền trong hệ thống hành chính 2.5 Một số tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện của tổ chức hệ thống hành chính 71 nhà nước ở địa phương 74 2.6 Một số giá trị tham khảo cho Việt Nam từ mô hình tổ chức hệ thống hành chính nhà nước ở địa phương của một số nước 74 2.6.1 Một số mô hình tổ chức hệ thống hành chính ở địa phương 2.6.2 Một số giá trị tham khảo cho Việt Nam từ mô hình tổ chức hệ thống hành chính 77 nhà nước ở địa phương của một số nước 78 Tiểu kết Chương 2 Chương 3 THỰC TRẠNG TỔ CHỨC HỆ THỐNG HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC CỦA HÀ NỘI 80 HIỆN NAY 3.1. Đặc điểm và tác động của một số yếu tố tự nhiên, kinh tế, xã hội tới tổ chức 80 hệ thống hành chính của Hà Nội 80 3.1.1 Đặc điểm tự nhiên, kinh tế và xã hội của Hà Nội hiện nay 82 3.1.2. Đặc điểm tổ chức đơn vị hành chính của Hà Nội 88 3.1.3 Quản lý kinh tế-xã hội có sự khác biệt giữa địa bàn đô thị và địa bàn nông thôn 91 3.1.4 Một số căn cứ tổ chức hệ thống hành chính của Hà Nội 3.1.5 Một số nhận xét về tác động của điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội tới tổ chức hệ 96 thống hành chính của Hà Nội 97 3.2 Thực trạng tổ chức hệ thống hành chính nhà nước của Hà Nội hiện nay 97 3.2.1 Tổ chức cơ quan trong hệ thống hành chính của Hà Nội 101 3.2.2 Tổ chức cơ quan chuyên môn thuộc UBND Thành phố 108 3.2.3 Tổ chức cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện ở đô thị 110 3.2.4 Tổ chức cơ quan chuyên môn thuộc UBND các huyện 114 3.2.5 Thực trạng tổ chức đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức của Thành phố Hà Nội 114 hiện nay 117 4
3.2.6 Khái quát mô hình tổ chức hệ thống hành chính nhà nước Thành phố Hà Nội 3.3 Phương thức hoạt động và phân cấp quản lý trong hệ thống hành chính của 118 Hà Nội hiện nay 118 3.3.1 Phương thức hoạt động trong hệ thống hành chính của Hà Nội 119 3.3.2 Phân cấp quản lý kinh tế, xã hội ở Hà Nội hiện nay 121 3.4 Đánh giá chung về tổ chức hệ thống hành chính của Hà Nội 121 3.4.1 Một số ưu điểm về tổ chức hệ thống hành chính của Hà Nội 122 3.4.2 Một số nhược điểm trong tổ chức hệ thống hành chính của Hà Nội 126 3.4.3 Một số nguyên nhân của nhược điểm 128 3.4.4 Tổ chức đơn vị hành chính phù hợp với phát triển Thủ đô 128 Tiểu kết Chương 3 Chương 4 130 PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN HỆ THỐNG HÀNH CHÍNH CỦA HÀ NỘI HIỆN NAY 130 4.1Quan điểm,phương hướng hoàn thiện hệ thống hành chính của Hà Nội 130 4.1.1 Về quan điểm 133 4.1.2 Phương hướng chung hoàn thiện hệ thống hành chính 136 4.2. Một số định hướng về hoàn thiện hệ thống hành chính của Hà Nội 136 4.2.1 Tổ chức đơn vị hành chính ở đô thị của Hà Nội 137 4.2.2 Về mô hình tổ chức hệ thống hành chính của Hà Nội 139 4.2.3 Tổ chức các cơ quan chuyên môn cấp thành phố và cấp huyện. 141 4.3 Giải pháp hoàn thiện các quy định pháp lý 143 4.4 Giải pháp tổ chức hệ thống hành chính ở địa bàn đô thị và nông thôn 143 4.4.1 Mô hình tổ chức hệ thống hành chính của Hà Nội trong giai đoạn hiện nay 148 4.4.2 Mô hình tổ chức hệ thống hành chính của Hà Nội trong thời gian 149 4.5 Giải pháp tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND 149 4.5.1 Rà soát, sắp xếp tổ chức bên trong các sở, ngành 150 4.5.2 Tổ chưc cơ quan chuyên môn thuộc UBND Thành phố Hà Nội 151 4.5.3 Tổ chức cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện ở đô thị 152 4.5.4 Tổ chức cơ quan chuyên môn thuộc UBND ở các huyện 153 4.6 Giải pháp tinh giản hệ thống đơn vị sự nghiệp công và cơ cấu đội ngũ cán bộ, 154 công chức, viên chức của Thành phố 4.7 Giải pháp phân cấp quản lý và tổ chức hệ thống hành chính 155 4.8 Khái quát mô hình hệ thống hành chính nhà nước của Thành phố Hà Nội sau hoàn thiện Tiểu kết Chương 4 156 PHẦN KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ 158 Danh mục tài liệu tham khảo bằng tiếng Việt Danh mục tài liệu tham khảo nước ngoài DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH5 KHOA HỌC ĐÃ CÔNG BỐ
PHỤ LỤC DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT TRONG LUẬN ÁN Cụm từ viết tắt Cụm từ đầy đủ CB Cán bộ CC Công chức CHXHCN Cộng hòa xã hội chủ nghĩa CQCM Cơ quan chuyên môn CP Chính phủ GS Giáo sư HĐND Hội đồng nhân dân NCKH Nghiên cứu khoa học NĐ Nghị định NXB Nhà xuất bản QĐ Quyết định QH Quốc hội Th.S Thạc sĩ TS Tiến sĩ VC Viên chức 6
DANH MỤC BẢNG, BIỂU Số hiệu bảng Nội dung tiêu đề Trang Bảng 3.1 Tổng hợp số lượng các đơn vị hành chính cấp 85 huyện và xã qua bốn lần điều chỉnh địa giới hành chính Hà Nội Bảng 3.2 Diện tích và dân số giữa khu vực ngoại thành và 86 nội thành Hà Nội Bảng 3.3 Tổng hợp các phuuwòng không đạt tiêu chí về 87 diện tích tự nhiên và dân số của quận Nam Từ Liêm và Bắc Từ Liêm Bảng 3.4 Tổng hợp cơ cấu các phòng chuyên môn, đơn vị 106 sự nghiệp thuộc các sở, của Thành phố Hà Nội Bảng 3.5 Bảng tổng hợp số lượng cán bộ, công chức của các 114 cơ quan chuyên môn thuộc UBND Thành phố Hà Nội Bảng 3.6 Số lượng cán bộ, công chức của các cơ quan 115 chuyên môn thuộc UBND quận, huyện Bảng 3.7 Bảng tổng hợp số lượng viên chức các cấp của 117 Thành phố Hà Nội 7
PHẦN MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Cơ quan hành chính nhà nước là loại hình cơ quan đặc biệt, thực hiện chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức, cơ chế quản lý và hoạt độngtheo quy định của pháp luật; cơ quan hành chính nhà nước được Nhà nước trao quyền lực để quản lý xã hội, phục vụ nhân dân và xã hội hay còn gọi là quyền lực công để thực thi nhiệm vụ công, quản lý và thúc đẩy xã hội phát triển trong phạm vi từng địa phương và quốc gia. Các cơ quan hành chính nhà nước được tổ chức thành hệ thống hành chính nhà nước theo trật tự và dựa trên những nguyên tắc nhất định; mô hình tổ chức và hoạt động của hệ thống hành chính nhà nước thực hiện theo quy định của pháp luật ở mỗi quốc gia. Hệ thống hành chính nhà nước được tổ chức theo hệ thống từ trung ương tới địa phương, vận hành theo thể chế của quốc gia đó; tạo nên thể thống nhất, thông suốt của nền hành chính ở mỗi quốc gia; đồng thời không ngừng được kiện toàn, phát triển cùng với xu hướng phát triển của khu vực và thế giới. Ở Việt Nam, hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương bao gồm: Chính phủ, các bộ, cơ quan thộc Chính phủ. Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, thực hiện quyền hành pháp; chức năng, nhiệm vụ theo quy định của pháp luật. Các bộ, cơ quan ngang bộ là cơ quan của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về một hoặc một số ngành, lĩnh vực và dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc [46]; bộ, cơ quan nganh bộ được phân nhóm theo chức năng của chính phủ, là yếu tố cơ bản, quan trọng tạo nên cơ cấu tổ chức của hành chính nhà nước ở trung ương. Các bộ với chức năng quản lý nhà nước theo ngành hoặc lĩnh vực được phân công, quản lý mọi hoạt động của các tổ chức kinh tế, văn hóa, xã hội. Hiện nay, Việt Nam đang tiến hành cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011-2020 theo Nghị quyết của Chính phủ. Các lĩnh vực tiếp tục được tập trung triển khai thực hiện đó là: Cải cách về thể chế; tổ chức bộ máy hành chính; cán bộ, công chức và tài chính công; trong đó cải cách về tổ chức bộ máy hành chính nhà nước ở địa phương đã được xác định: Tiến hành tổng rà soát về vị trí, chức năng, nhiệm vụ, 8
quyền hạn, cơ cấu tổ chức và biên chế hiện có của Ủy ban nhân dân các cấp, các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện, các cơ quan, tổ chức khác thuộc bộ máy hành chính nhà nước ở trung ương và địa phương (bao gồm cả các đơn vị sự nghiệp của Nhà nước); trên cơ sở đó điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức, sắp xếp lại các cơ quan, đơn vị nhằm khắc phục tình trạng chồng chéo, bỏ trống hoặc trùng lắp về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn; chuyển giao những công việc mà cơ quan hành chính nhà nước không nên làm hoặc làm hiệu quả thấp cho xã hội, các tổ chức xã hội, tổ chức phi chính phủ đảm nhận. Hệ thống hành chính nhà nước ở địa phương được tổ chức theo cấp chính quyền ở các đơn vị hành chính lãnh thổ, trong phạm vi của tỉnh, thành phố. Đồng thời để chỉ một thực thể hoạt động quản lý các vấn đề trên một địa phương nhất định; có thể là những thực thể quản lý chung các vấn đề ở địa phương như Ủy ban nhân dân ở Việt Nam, cũng có thể để chỉ quản lý một vấn đề cụ thể như quận trường học ở Mỹ, chỉ chăm lo đến giáo dục cơ sở. Hệ thống hành chính nhà nước ở địa phương có ý nghĩa quan trọng trong nền hành chính quốc gia; một mặt, đảm bảo trong tổng thể chung của quản lý nhà nước trên phạm vi quốc gia phải được thực thi thống nhất; nhưng mặt khác, nhiều vấn đề quản lý, lợi ích của địa phương mà nhà nước chưa thể quan tâm hoặc không thể quản lý hết được như: vấn đề nước sạch, chiếu sáng đô thị, rác thải, trật tự, an ninh xã hội trên địa bàn… là vấn đề của địa phương, do địa phương giải quyết nhằm đảm bảo đời sống xã hội của địa phương và phát triển của xã hội nói chung trong quốc gia đó. Thành phố Hà Nội, từ khi mở rộng địa giới hành chính năm 2008 đến nay, hệ thống hành chính nhà nước của Thành phố đang bộc lộ những bất cập, tồn tại, yếu điểm nhất định; hệ thống hành chính được tổ chức theo mô hình nhiều tầng nấc, mô hình tổ chức chung cho cả địa bàn đô thị và địa bàn nông thôn, trong khi tính chất quản lý đòi hỏi khác nhau ở hai địa trong cùng thành phố. Hà Nội với vai trò là Thủ đô của cả nước, là đơn vị hành chính cấp tỉnh loại đặc biệt, đô thị loại đặc biệt; đồng thời cũng là đô thị lớn về lãnh thổ và dân cư; trong xu hướng chung về cải cách hệ thống hành chính nhà nước ở địa phương, cũng như hoàn thành vai trò, vị trí của Thủ đô với cả9nước, đang đặt ra cho hệ thống hành chính
nhà nước của Hà Nội cần phải có sự sắp xếp, thay đổi nhất định để thích ứng, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý các mặt đời sống kinh tế-xã hội và phát triển Thủ đô trở thành động lực phát triển của vùng đồng bằng sông Hồng và cả nước trong thời kỳ hội nhập và phát triển. Việc nghiên cứu thực trạng và đề xuất hoàn thiện, sắp xếp hệ thống hành chính nhà nước của Thành phố Hà Nội hiện nay là cần thiết, trên cơ sở nghiªn cøu ®Çy ®ñ c¸c luËn cø khoa häc v thực tiễn; cùng với việc tham khảo c¸c m« h×nh ®· thµnh công ở một số thành phố, thủ đô các nước trong khu vực ®Ó đề xuất tổ chức hệ thống hµnh chÝnh nh nước của H Nội phù hợp với tính đặc thù, đặc biệt của Thủ đô là phï hîp víi yªu cÇu vµ ®ßi hái cña phát triển kinh tÕ-x· héi của Thành phố Hà Nội trong giai đoạn hiện nay. Do vËy, viÖc nghiªn cøu, đề xuất sắp xếp v tổ chức hệ thống hành chính nhà nước của Thành phố Hà Nội hiÖn nay lµ cÇn thiÕt vµ trë thµnh yªu cÇu cÊp thiÕt trong c¶i c¸ch vÒ tæ chøc bé m¸y hµnh chÝnh nhà nước của Hà Nội; nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý để thúc đẩy phát triển kinh tế, xã hội của Thành phố nói riêng và tiÕn tr×nh c¶i c¸ch hµnh chÝnh nhµ nưíc ở các địa phương nói chung của ViÖt Nam trong giai đoạn hiÖn nay. 2. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu Trên c¬ së khoa häc và thực tiễn, kết quả nghiªn cøu đạt được cña ®Ò tµi, luËn ¸n nh»m ®¹t được c¸c môc tiªu sau: 1. Đóng góp bổ sung vào hệ thống cơ sở lý luận về tổ chức hệ thống hµnh chÝnh nhà nước nói chung và tổ chức hệ thống hành chính nhà nước ở địa phương nói riêng, nhằm góp phần hoàn thiện hệ thống hành chính nhà nước ở địa phương trong giai đoạn hiện nay. 2. Đánh giá thực trạng, nhằm đưa ra những ưu điểm, hạn chế trong tổ chức hệ thống hành chính nhà nước của Thành phố Hà Nội hiện nay. 3.Đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện mô hình tổ chức hệ thống hành chính nhà nước của Thành phố Hà Nội phù hợp với tính đặc thù, tính đặc biệt và yêu cầu quản lý và phát triển kinh tế, xã hội của Hà Nội hiện nay; trong đó cần sắp xếp, tổ chức mô hình hệ thống hành chính nhà nước phù hợp ở địa bàn đô thị (các quận, thị 10
xã) và địa bàn nông thôn (các huyện), nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước về kinh tế, xã hội trên địa bàn Thành phố Hà Nội. * Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt được các mục tiêu trên, luận án cần tập trung các nhiệm vụ sau: 1. Nghiên cứu lý thuyết về tổ chức hệ thống hành chính nhà nước ở địa phương làm cơ sở cho việc nghiên cứu, đánh giá thực trạng tổ chức hệ thống hành chính nhà nước ở địa phương. 2. Nghiên cứu thực trạng mô hình tổ chức hệ thống hµnh chÝnh nhà nước của Thành phố Hà Nội hiÖn nay, bao gồm tổ chức các cơ quan hành chính nhà nước của Thành phố, ở địa bàn đô thị (các quận, thị xã) và địa bàn nông thôn (các huyện); các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân thành phố và Ủy ban nhân dân cấp huyện; mối quan hệ giữa các các cơ quan này trong hệ thống; một số yếu tố chủ yếu tác động tới tổ chức hệ thống hành chính nhà nước của Hà Nội; tình hình phân cấp quản lý nhà nước về kinh tế,xã hội giữa thành phố và cấp huyện ở Hà Nội hiện nay. 3. Đề xuất mô hình tổ chức hệ thống hành chính của Thành phố Hà Nội; cơ cấu các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân thành phố và Ủy ban nhân dân cấp huyện phù hợp với điều kiện kinh tế, xã hội của Thành phố, phù hợp đặc điểm, nhu cầu phát triển ở địa bàn đô thị khác với địa bàn nông thôn; các giải pháp hoàn thiện tổ chức hệ thống hành chính nhà nước và tăng cường phân cấp quản lý kinh tế, xã hội của Hà Nội hiện nay. 3. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu 3.1 Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của Luận án, do hệ thống hành chính nhà nước ở Hà Nội là nội dung có phạm vi rộng, được tổ chức ở nhiều cấp, hoạt động và mối quan hệ được điều chỉnh bới nhiều văn bản quy phạm luật, nên đề tài chỉ tập trung nghiên cứu về mô hình tổ chức hệ thống là chủ yếu, do vậy đối tượng nghiên cứu là: Tổ chức hệ thống hành chính nhà nước của Thành phố Hà Nội hiện nay. 3.2 Ph¹m vi nghiªn cøu 11
Về nội dung: Trên địa bàn Thành phố Hà Nội có các cơ quan hành chính nhà nước của trung ương, cơ quan của trung ương đóng trên địa bàn được quản lý theo ngành dọc và các cơ quan hành chính của Thành phố Hà Nội; do vậy đề tài chỉ tập trung nghiên cứu trong phạm vi hệ thống cơ quan hành chính nhà nước của Thành phố Hà Nội. Hệ thống hành chính nhà nước của Hà Nội được tổ chức theo đơn vị hành chính của Thành phố, do số lượng đơn vị hành chính của Thành phố với số lượng lớn, 30 đơn vị cấp huyện (quận, huyện, thị xã), 584 đơn vị cấp xã (xã, phường, trị trấn); do vậy đối với cấp xã đề tài tập trung nghiên cứu một số nội dung chủ yếu như: Vị trí, vai trò, số lượng cơ quan hành chính cấp xã tương ứng với đơn vị hành chính; cơ cấu cán bộ, công chức và một số nội dung liên quan. Về thời gian: Hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước của Thành phố Hà Nội hiện nay được hình thành, thay đổi, hoàn thiện và phát triển qua nghiều giai đoạn; từ tháng 10 năm 2008 địa giới hành chính Thành phố được mở rộng làm thay đổi căn bản về quy mô, tính chất quản lý của hệ thống hành chính; do vậy, về thời gian đề tài tập trung nghiên cứu từ sau năm 2008 đến nay. 4. Phương pháp nghiên cứu 1. Phương pháp lý luận duy vật lịch sử, duy vật biện chứng: Nhằm tập trung phân tích quan hệ biện chứng, kế thừa lịch sử; mối quan hệ giữa điều kiện kinh tế, xã hội, đặc điểm quản lý, tính đặc thù, đặc biệt của Thủ đô với thực trạng tổ chức hệ thống hành chính của Thành phố Hà Nội ở Chương hai và Chương ba. 2. Phương ph¸p thèng kª, ph©n tÝch; phân tích hệ thống: Nhằm làm rõ những đặc trưng, đặc điểm quản lý kinh tế, xã hội; phân tích hệ thống để đưa ra các nhận xét, đánh giá về ưu điểm, nhược điểm trong tổ chức hệ thống hành chính nhà nước của Hà Nội ở Chương ba làm cơ sở cho đề xuất hoàn thiện ở Chương bốn. 3. Phương ph¸p chuyªn gia, phỏng vấn sâu: Trên cơ sở ý kiến các chuyên gia, các nhà quản lý giúp cho việc đánh giá thực trạng, xác định những ưu điểm, nhược điểm trong tổ chức, hoạt động của các cơ quan hành chính, cơ quan chuyên môn thuộc UBND Thành phố và các quận, huyện ở Chương ba làm cơ sở cho đề xuất mô hình và các giải pháp tổ chức hệ thống hành chính nhà nước, cơ cấu các cơ quan 12
chuyên môn ở Chương bốn. Nội dung phỏng vấn được thiết kế sẵn và thống nhất khi phỏng vấn các chuyên gia, các nhà quản lý. 4. Phương pháp so sánh: Nhằm làm rõ sự khác nhau của quản lý nhà nước về kinh tế - xã hội giữa Hà Nội là thành phố trực thuộc trung ương, là đơn vị hành chính loại đặc biệt, đô thị đặc biệt với các thành phố trực thuộc trung ương, đô thị loại đặc biệt và các tỉnh, thành phố khác. So sánh để thấy được sự khác nhau giữa quản lý nhà nước về kinh tế - xã hội, cơ cấu các cơ quan chuyên môn thuộc UBND ở địa bàn đô thị (các quận, thị xã) và địa bàn nông thôn (các huyện) ở Chương ba, làm cơ sở đề xuất mô hình tổ chức hệ thống hành chính nhà nước, cơ cấu các cơ quan chuyên môn phù hợp ở hai khu vực này của Hà Nội ở Chương bốn. 5. Phương pháp nghiên cứu tài liệu lý luận, văn bản: Đây là phương pháp được áp dụng xuyên sốt từ phần mở đầu đến các chương của Luận án. Nghiên cứu một số công trình nghiên cứu trong nước và ngoài nước ở Chương 1; nghiên cứu tài liệu lý luận về khoa học tổ chức hành chính và tổ chức hệ thống hành chính ở Chương 2; nghiên cứu, hệ thống hóa các văn bản quy phạm pháp luật, văn bản của Thành phố Hà Nội liên quan ở Chương 3 và 4; hệ thống văn bản liên quan của Đảng Cộng sản Việt Nam ở Chương 4 để đề xuất mô hình tổ chức hệ thống hành chính nhà nước của Hà Nội phù hợp với quan điểm của Đảng, pháp luật của Nhà Nước và quy hoạch kinh tế, xã hội của Hà Nội dã được Chính phủ phê duyệt. 5. Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết khoa học Trong c¶i c¸ch vÒ tæ chøc hệ thống hµnh chÝnh nhµ nước ë Hà Nội hiÖn nay, nhiÒu vÊn ®Ò ®Æt ra ®ßi hái cần ph¶i hoàn thiện ®Ó n©ng cao hiÖu lùc, hiÖu qu¶ qu¶n lý cña hệ thống hµnh chÝnh nh nước. Nhiệm vụ của đề tài nghiên cứu cần tập trung giải đáp một số câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết khoa học sau: Về câu hỏi nghiên cứu: Thứ nhất, mô hình hệ thống hµnh chÝnh nhà nước của Hà Nội hiÖn nay được tổ chức theo ba cÊp chính quyền cã những ưu điểm, nhược điểm gì ? và có phï hîp víi yêu cầu cña qu¶n lý nhµ nước về kinh tế - xã hội trong điều kiện của Hà Nội với tư cách là đơn vị hành chính loại đặc biệt, đô thị loại đặc biệt; phù hợp với địa bàn đô thị (các quận, thị xã) và địa bàn nông thôn (các huyện) hay kh«ng? Đồng thời đề tài 13
cần phải làm rõ cơ sở của tổ chức hệ thống hành chính ở hai khu vực này có những đặc điểm giống và khác nhau như thế nào. Thứ hai, tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND Thành phố và UBND cấp huyện hiện nay đã phù hợp với yêu cầu nâng cao hiệu lực, hiệu quả của quản lý ở hai cấp tương ứng này hay chưa? phù hợp với quản lý kinh tế, xã hội ở địa bàn đô thị (các quận, thị xã) và địa bàn nông thôn (các huyện) chưa ?. Do trong thực tiễn, hệ thống cơ quan chuyên môn này có vai trò, nhiệm vụ quan trọng trong tham mưu quản lý nhà nước ở các cấp tương ứng. Thứ ba, trong điều kiện quy định của pháp luật hiện nay và thẩm quyền của Thành phố, để Thành phố Hà Nội quản lý có hiệu quả các nhiệm vụ kinh tế - xã hội thì việc phân cấp quản lý kinh tế, xã hội giữa thành phố và cấp huyện đã có những kết quả chủ yếu nào và những nội dung trọng tâm nào cần phải thực hiện trong thời gian tới? Về giả thuyết khoa học, trên cơ sở cần làm rõ các câu hỏi nghiên cứu như trên, đề tài đưa ra một số giả thuyết khoa học như sau: Thứ nhất, mô h×nh hệ thống hµnh chÝnh nh nước của Hà Nội được tổ chức theo mô hình phù hợp với đặc thù của Hà Nội, trong đó có sự phù hợp về đặc điểm, tính chất, đặc thù ở địa bàn đô thị (các quận, thị xã) và địa bàn nông thôn (các huyện) sẽ nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước về kinh tế, xã hội ở cả hai địa bàn này và thúc đẩy sự phát triển của Thủ đô; trên một số cơ sở như: hạn chế tầng nấc trung gian trong quản lý, chỉ đạo, điều hành sẽ nhanh chóng, thúc đẩy tính hiệu lực của quản lý; đồng thời hạn chế về quy mô, số lượng cơ quan hành chính và đầu mối quản lý sẽ làm giảm sự cồng kềnh của hệ thống, là cơ sở để nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý; giảm biên chế, giảm chi thường xuyên, tăng nguồn lực cho phát triển Thủ đô. Thứ hai, tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND Thành phố và UBND cấp huyện hiện nay được tổ chức, sắp xếp lại phù hợp; khắc phục tình trạng chồng chéo, cồng kềnh và phù hợp với nhu cầu quản lý ở hai cấp tương ứng; đồng thời phù hợp với địa bàn đô thị (các quận, thị xã) và địa bàn nông thôn (các huyện) sẽ nâng cao hiệu lực, hiệu quả tham mưu, quản lý nhà nước về kinh tế, xã hội của UBND 14
Thành phố, UBND cấp huyện. Do cùng với giảm tầng nấc trung gian của hệ thống theo chiều dọc, sắp xếp, thu gọn đầu mối cơ quan chuyên môn theo chiều ngang sẽ làm giảm số lượng cơ quan chuyên môn; sắp xếp rõ chức năng, nhiệm vụ là làm rõ người chịu trách nhiệm, cơ quan, đầu mối chịu trách nhiệm trong quản lý. Thứ ba, phân cấp nhiệm vụ quản lý kinh tế - xã hội được tăng cường hơn giữa các cấp của Thành phố Hà Nội nhất là cấp cơ sở, hiệu quả về quản lý sẽ được nâng cao, thúc đẩy sự phát triển phù hợp với quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch xây dựng Thủ đô trong thời gian tới. Trên cơ sở đảm bảo chức năng, nhiệm vụ của cả hệ thống hành chính; tăng cường phân cấp, ủy quyền là nhằm góp phần đảm bảo chức năng chung của cả hệ thống hành chính của Hà Nội, thúc đẩy việc thực hiện một số nhiệm vụ được hiệu quả hơn ở cấp và cơ quan được phân cấp, ủy quyền, cơ sở để nâng cao hiệu lực, hiệu qủa của quản lý. Hà Nội là đơn vị hành chính loại đặc biệt, đô thị đặc biệt với vai trò là Thủ đô của cả nước, hệ thống hành chính của Thành phố từ sau năm 2008 đến nay có nhiều thay đổi. Với kết quả nghiên cứu của đề tài Luận án sẽ giúp cho Hà Nội sắp xếp, tổ chức hệ thống hành chính nhà nước phù hợp và phát triển, nâng cao hiệu lực, hiệu quả và quản lý đô thị hiện đại, hiệu quả quản lý các mặt đời sống kinh tế - xã hội của Thủ đô trong xu hướng héi nhËp khu vực v quèc tÕ hiện nay. 6. Những đóng góp mới của đề tài 6.1 Những đóng góp về lý luận 1. Trªn c¸c kết quả nghiên cứu, luËn ¸n đãng gãp v bổ sung vµo hÖ thèng cơ sở lý luËn vÒ tổ chức hệ thống hµnh chÝnh nhà nước ë ®Þa phương trên các nội dung về khái niệm, mô hình, cơ sở khoa học, các yếu tố ảnh hưởng; tính đặc thù, tính đặc biệt; mối quan hệ “đặc biệt” giữa Hà Nội với trung ương, mối quan hệ giữa các cơ quan trong hệ thống và một số hệ thống cơ quan khác ở địa phương. 2. Đãng gãp v bổ sung vµo hÖ thèng lý luËn vÒ cơ sở, hạ tầng kinh tế, xã hội của đô thị là căn cứ quan trọng trong tổ chức hệ thống hành chính nhà nước ở đô thị và địa bàn nông thôn; nhất là các thành phố có cả địa bàn đô thị và địa bàn nông thôn như thành phố Hà Nội. 15
3. Tăng cường phân cấp, ủy quyền trong quản lý kinh tế, xã hội của hệ thống hành chính nhà nước ở địa phương là đóng góp vào hệ thống cơ sở lý luận để nâng cao hiệu lực, hiệu quả của quản lý; thể hiện tính chủ động, kịp thời trong chỉ đạo theo thẩm quyền, hiệu quả trong thực hiện nhiệm vụ của hệ thống hành chính. 6.2 Những đóng góp về thực tiễn 1. Luận án đóng góp cho Hà Nội và các thành phố trực thuộc trung ương đưa ra mô hình thực tiễn trong sắp xếp, tổ chức hệ thống hành chính nhà nước ở địa phương phù hợp điều kiện của thành phố trong giai đoạn hiện nay. 2. Luận án đóng góp về mặt thùc tiÔn ®Ó ®Ò xuÊt, kiÕn nghÞ các giải pháp hoàn thiện m« h×nh hệ thống hµnh chÝnh nhµ nước ë địa phương tại các tỉnh, thành phố trùc thuéc trung ương, phân định rõ mô hình hệ thống hành chính một cấp ở địa bàn đô thị (các quận, thị xã) khác với địa bàn nông thôn (các huyện). 3. Đóng góp những cơ sở khoa học, thực tiễn trong việc sắp xếp, tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND Thành phố Hà Nội và UBND cấp huyện theo hướng quản lý đa ngành, đa lĩnh vực; đóng góp thiết thực trong mục tiêu phát triển Thủ đô. 4. Kết quả nghiên cứu của Luận án là tài liệu tham khảo hữu ích cho thực hiện mục tiêu tinh giảm bộ máy hành chính nhà nước ở địa phương, giảm biên chế trong hệ thống hành chính nhà nước của Hà Nội và các tỉnh, thành phố. 5. Tµi liÖu tham kh¶o vÒ m« h×nh tæ chức hệ thống hµnh chÝnh nhà nước ë c¸c tØnh, thµnh phè trực thuộc trung ương trong c¶i c¸ch hµnh chÝnh vÒ tæ chøc bé m¸y hành chính nhà nước ë ViÖt Nam hiÖn nay. 7. Cấu trúc của Luận án Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án. Chương 2: Cơ sở lý luận về tổ chức hệ thống hành chính nhà nước ở địa phương. Chương 3: Thực trạng tổ chức hệ thống hành chính nhà nước của Thành phố Hà Nội hiện nay. Chương 4: Phương hướng và giải pháp hoàn thiện, tổ chức hệ thống hành chính nhà nước của Thành phố Hà Nội. 16
Chương 1 TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN 1.1 Tổng quan một số công trình nghiên cứu liên quan về tổ chức chính quyền và tổ chức hệ thống hành chính nhà nước ở địa phương 1.1.1 Các công trình nghiên cứu ở ngoài nước - Nghiên cứu về chính quyền địa phương, theo tài liệu State and local government [6], quy định của luật pháp Mỹ, mỗi bang có hiến pháp riêng bằng văn bản, và các tài liệu này thường phức tạp hơn so với liên bang của họ. Tất cả các chính quyền bang được mô hình hóa theo quy định của chính phủ liên bang và bao gồm ba ngành: hành pháp, lập pháp và tư pháp. Trong các bang, ngành hành pháp đứng đầu là một thống đốc là người do nhân dân bầu trực tiếp. Trong hầu hết các bang, các nhà lãnh đạo khác trong ngành hành pháp cũng được bầu trực tiếp, bao gồm thống đốc, tổng chưởng lý, thư ký của nhà nước, và kiểm toán viên và ủy viên. Họ có quyền tổ chức trong bất kỳ cách nào, vì vậy họ thường rất khác nhau về cấu trúc điều hành. Không có hai tổ chức điều hành nhà nước là giống nhau. Chính quyền địa phương, Chính quyền địa phương thường bao gồm hai tầng: các hạt, còn được gọi là quận ở Alaska và các giáo xứ ở Louisiana, và các thành phố, hoặc thành phố/thị trấn. Tại một số bang, các quận được chia thành các thị trấn. Đô thị có thể được cấu trúc bằng nhiều cách, theo quy định của hiến pháp bang, tên gọi khác nhau, thị trấn, làng, quận, thành phố, hoặc thị trấn. Các loại khác nhau của các huyện cũng có các chức năng trong chính quyền địa phương bên ngoài quận hạt hoặc các ranh giới, thành phố trực thuộc Trung ương, chẳng hạn như khu vực trường học, huyện phòng cháy chữa cháy. Chính quyền thành phố, những khu vực được định nghĩa là các thành phố, thị xã, quận (trừ Alaska), làng mạc, thị trấn nói chung là tổ chức xung quanh một trung 17
tâm dân số và trong nhiều trường hợp tương ứng với các chỉ định địa lý được sử dụng bởi Cục Thống kê Dân số Hoa Kỳ. Các thành phố khác nhau rất nhiều về quy mô dân số, từ hàng triệu cư dân của thành phố New York và Los Angeles đến vài trăm người (như ở Jenkins, Minnesota). Thành phố nói chung chịu trách nhiệm quản lý công viên và các dịch vụ vui chơi giải trí, cảnh sát và sở cứu hỏa, các dịch vụ nhà ở, các dịch vụ y tế khẩn cấp, tòa án, thành phố trực thuộc trung ương, các dịch vụ vận tải (bao gồm cả phương tiện giao thông công cộng), và các công trình công cộng (đường phố, cống rãnh, quét tuyết...). Trong khi đó, chính phủ liên bang và các chính phủ bang chia sẻ quyền lực nhà nước trong nhiều cách, chính quyền địa phương phải được trao quyền lực của nhà nước. Nhìn chung, thị trưởng, hội đồng thành phố, và các cơ quan quản lý khác được bầu trực tiếp từ người dân. Như vậy, chính quyền bang hay các thành phố ở Mỹ được trao nhiều quyền để quản lý các hoạt động của bang, thậm trí cả quyền quy định cấu trúc của đô thị thuộc bang với tên gọi khác nhau; thành phố là đơn vị cơ sở mặc dù có thể quy mô dân số lớn hoặc nhỏ, với chức năng giải quyết đời sống dân sinh sở tại. - Nghiên cứu về chính quyền địa phương của Cộng hòa liên bang Đức, tác giả Nguyễn Kim Thoa, trong cuốn: Tổ chức chính quyền địa phương Cộng hòa liên bang Đức, Hà Nội-2006 [35]; tác giả đã đề cập tới hình thức tổ chức bộ máy hành chính của bang trong mối quan hệ với Chính quyền địa phương, tổ chức và nguyên tắc hoạt động với nhà nước liên bang Cộng hòa liên bang Đức trên các góc độ: Mối quan hệ với chính quyền trung ương; cơ cấu tổ chức và mối quan hệ giữa các cấp của bộ máy hành chính bang, chính quyền địa phương. Vai trò và tổ chức của bang, hội đồng, cơ quan hành chính, thị trưởng; vai trò và tổ chức của huyện; vai trò và tổ chức của xã. Các quy định tự quản địa phương ở liên bang Đức có nhiều điểm tiến bộ như: Thứ nhất, các bang có chủ quyền về tổ chức, có nghĩa là tự qui định về việc thành lập các cơ quan hành chính và thủ tục hành chính trên cơ sở luật liên bang. Thứ hai, các bang thực hiện các đạo luật thuộc lĩnh vực quản lý do liên bang ủy nhiệm, có giám sát của liên bang, nhưng lĩnh vực ủy nhiệm không nhiều ; các cơ quan hành chính của bang cũng phải chấp hành hướng dẫn về chuyên môn của cơ 18
quan hành chính liên bang cao nhất. Thứ ba, cơ quan hành chính cao nhất của bang là Chính phủ, các quy định về tự quản địa phương là loại nhiệm vụ hoàn toàn do chính phủ quyết định. Đây là tài liệu tham khảo hữu ích cho các thành phố trực thuộc trung ương trong việc tổ chức các cơ quan hành chính phù hợp với điều kiện của các đô thị; đồng thời giúp cho việc thực thi Luật Chính quyền địa phương ở Việt Nam được hiệu quả. - Nghiên cứu về chính quyền ở Xingapo, tác giả Dương Văn Quảng trong cuốn: XINGAPO–Đặc thù và giải pháp, tác giả đã có nghiên cứu và đưa ra một số đặc trưng của chính quyền một cấp ở Xingapo; với một số tính chất chủ yếu của chính quyền như [39]: Về xây dựng các thể chế nhà nước, ba nguyên tắc tối thượng được đề ra và được tuân thủ một cách triệt để đó là gọn nhẹ, hiệu quả và trong sạch. Trước hết về sự gọn nhẹ. Nếu so sánh về diện tích và số dân thì Xingapo nhỏ hơn thành phố Hà Nội. Nhưng về mặt chính quyền, Xingapo chỉ cỏ một cấp. Đó là chính phủ trung ương. Xingapo được chia thành năm quận (districts) và đứng đầu quận là thị trưởng do chính phủ bổ nhiệm trong số các nghị sĩ. Tại quận có Hội đồng Phát triển cộng đồng (Community Development Councils – CDCs). CDCs được coi là cấp hành chính địa phương, nhưng không có vai trò quản lý nhà nước. CDCs có nhiệm vụ phát triển cộng đồng, văn hóa và xã hội. CDCs được hưởng trợ cấp từ ngân sách nhà nước thông qua các dự án. Dưới CDGs còn có các Hội đồng khu phố (Town Councils) và Hội đồng dân cư (Residents Councils). Điều đáng lưu ý là tất cả các loại hội đồng này không phải là cơ quan quản lý nhà nước mà hoạt động như các tổ chức xã hội. Gọn nhẹ đi đôi với hiệu quả. Hiệu quả do phân định rõ ràng trách nhiệm và tính độc lập giữa các cơ quan công quyền. Một vấn đề chỉ có một cơ quan công quyền phụ trách và chịu trách nhiệm. Chẳng hạn, Ban Phát triển kinh tế (Economic Development Board - EDB) chịu trách nhiệm thu hút các công ty nước ngoài vào Xingapo. Ngược lại, Ban Doanh nghiệp quốc tế (International Enterprise Singapore - IESgp) có nhiệm vụ đưa các công ty Xingapo ra đầu tư ở nước ngoài. Nguyên tắc thứ ba trong việc xây dựng bộ máy công quyền là trong sạch. Khi mới độc lập, Xingapo là một hòn đảo bị 19 hoành hành bởi mọi tệ nạn xã hội, đặc biệt
là tham nhũng. Sau 40 năm tồn tại, đảo quốc này đã trở thành một quốc gia trong sạch và minh bạch vào bậc nhất thế giới. Như vậy, từ những nguyên tắc và mục tiêu xây dựng chính quyền của Xingapo, đã và đang trở thành một quốc gia phát triển bậc nhất trên thế giới và dẫn đầu về mọi mặt trong khối ASEAN mà Việt Nam là thành viên. Đồng thời mô hình quản lý, tổ chức chính quyền một cấp và hệ thống hành chính của Xingapo sẽ là mô hình hữu ích cho Thành phố Hà Nội tham khảo. - Nghiên cứu về chính quyền đô thị ở Nhật Bản, TS. Hoàng Minh Hằng, năm 2012, trong bài: Tìm hiểu xây dựng chính quyền đô thị Nhật Bản; tác giả đã nghiên cứu trên ba lĩnh vực: Phân cấp chính quyền địa phương và hệ thống đô thị; phân loại đô thị; mô hình tổ chức chính quyền đô thị ở Nhật Bản. Về phân cấp chính quyền địa phương: Theo Luật tự trị địa phương, chính quyền địa phương ở Nhật Bản được chia thành hai loại: loại thông thường và loại đặc biệt. Chính quyền thông thường bao gồm hai cấp: cấp Tỉnh và cấp Hạt. Chính quyền đặc biệt bao gồm: chính quyền các đặc khu, chính quyền hợp tác giữa các hạt, chính quyền khu quản lý tài sản,chính quyền hiệp hội phát triển địa phương. Ở cấp hạt hay còn gọi là đơn vị hành chính địa phương cấp cơ sở, tính đến 1/4/2008, Nhật Bản có 1.788 hạt. Các đơn vị hành chính cấp hạt gồm ba loại: thành phố (shi), thị trấn (cho, machi) và làng (mura, son). Sự khác biệt chủ yếu giữa ba loại này là số lượng của các thành viên hội đồng, chỉ định bắt buộc một thủ quỹ và thành lập các cơ quan phúc lợi xã hội. Như vậy, chính quyền ở thành phố, thị trấn là cùng cấp ở cơ sở. Chính quyền cấp Tỉnh và cấp Hạt là những thực thể độc lập với nhau và không có mối quan hệ thứ bậc trong hệ thống hành chính. Về chức năng của chính quyền mỗi cấp này cũng có sự khác biệt. Trong khi chính quyền cấp Tỉnh là chính quyền địa phương khu vực rộng chứa đựng cả các Hạt, thì chính quyền cấp Hạt là chính quyền địa phương cơ sở liên quan trực tiếp đến đời sống hàng ngày của nhân dân. Chính quyền cấp Tỉnh cũng là cấp trung gian duy nhất giữa chính quyền trung ương và chính quyền cơ sở cấp Hạt, chịu trách nhiệm chuyển tải các chính sách của trung ương về địa phương, thực hiện trách nhiệm 20 chi đối với các kế hoạch phát triển toàn