Luận văn Thạc sĩ Luật Hiến pháp và Luật Hành chính: Thực hiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh - Từ thực tiễn tỉnh Hòa Bình

Chia sẻ: ViLijen ViLijen | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:89

Thêm vào BST

Báo xấu

46
lượt xem 9
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận văn trình bày cơ sở lý luận về thực hiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh; Thực trạng thực hiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh tại tỉnh Hòa Bình; Phương hướng và giải pháp thực hiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh – từ thực tiễn tỉnh Hòa Bình.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật Hiến pháp và Luật Hành chính: Thực hiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh - Từ thực tiễn tỉnh Hòa Bình

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA XA ĐỨC THỌ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CẤP TỈNH – TỪ THỰC TIỄN TỈNH HÒA BÌNH LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH HÀ NỘI – 2021
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA XA ĐỨC THỌ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CẤP TỈNH – TỪ THỰC TIỄN TỈNH HÒA BÌNH LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số: 8 38 01 02 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: GS.TS. TRẦN NGỌC ĐƯỜNG HÀ NỘI – 2021
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi dưới sự hướng dẫn khoa học của GS.TS. Trần Ngọc Đường. Luận văn cao học này là sản phẩm của quá trình tìm tòi, nghiên cứu và trình bày của tác giả về đề tài luận văn. Mọi số liệu, quan điểm, quan niệm của các tài liệu và các nhà nghiên cứu khác được trích dẫn trong luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực và chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Học viên Xa Đức Thọ 1
LỜI CẢM ƠN Trước hết, tôi xin trân trọng bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến lãnh đạo Học viện Hành chính Quốc gia, cùng tập thể các giáo sư, phó giáo sư, tiến sỹ và cán bộ quản lý của Học viện đã tận tình truyền đạt những kiến thức khoa học quý báu và tạo các điều kiện thuận lợi giúp tôi hoàn thành chương trình cao học chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính. Xin chân thành cảm ơn Giáo sư, Tiến sĩ Trần Ngọc Đường đã tận tình hướng dẫn tôi nghiên cứu hoàn thành tốt luận văn này. Xin chân thành cảm ơn Thường trực Tỉnh ủy, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam tỉnh Hòa Bình đã tạo điều kiện cho tôi được tham gia chương trình đào tạo cao học và hỗ trợ thông tin, tài liệu giúp tôi hoàn thành luận văn. Trong quá trình thực hiện, luận văn sẽ không tránh khỏi những hạn chế, thiếu sót nhất định, rất mong nhận được sự thông cảm và chia sẻ của quý thầy giáo, cô giáo và người đọc. Xin chân thành cảm ơn! Học viên Xa Đức Thọ
MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN LỜI CẢM ƠN MỞ ĐẦU .................................................................................................................. 1 Chương 1:CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CẤP TỈNH ............................................................................................................... 7 1.1. Khái niệm và vai trò của thực hiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ..................................................................... 7 1.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật ......................................................... 7 1.1.2. Vai trò của thực hiện pháp luật về quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh........................................... 10 1.2. Thực hiện pháp luật về nguyên tắc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của của chính quyền địa phương cấp tỉnh ..................................................................... 17 1.3. Thực hiện pháp luật về qui trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh.......................................................................... 22 1.3.1. Thực hiện pháp luật về quy trình xây dựng, ban hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh ................................................................................................... 22 1.3.2. Thực hiện pháp luật về quy trình xây dựng, ban hành quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ................................................................................................... 29 TIỂU KẾT CHƯƠNG 1 ....................................................................................... 34 Chương 2:THỰC TRẠNG THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CẤP TỈNH TẠI TỈNH HÒA BÌNH ............................................................................. 35 2.1. Khái quát về đặc điểm, tình hình phát triển kinh tế - xã hội, và kết quả thực hiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật cấp tỉnh tại tỉnh Hòa Bình .... 35 2.1.1. Khái quát tình hình kinh tế - xã hội ở tỉnh Hòa Bình ................................... 35 2.1.2. Kết quả thực hiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh tại tỉnh Hòa Bình .............................................. 36 2.2. Thực trạng thực hiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh tại tỉnh Hòa Bình ............................................... 42
2.2.1. Thực trạng thực hiện pháp luật về quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh tại tỉnh Hòa Bình ................................ 43 2.2.2. Những nguyên nhân của khó khăn, hạn chế rút ra từ thực tiễn thực hiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương tỉnh Hòa Bình ......................................................................................................................... 49 TIỂU KẾT CHƯƠNG 2 ....................................................................................... 61 Chương 3:PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CẤP TỈNH – TỪ THỰC TIỄN TỈNH HÒA BÌNH ...................................................................................................................... 63 3.1. Phương hướng thực hiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh ..................................................................... 63 3.1.1. Nâng cao nhận thức về việc thực hiện pháp luật trong ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh là đòi hỏi cấp thiết trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, hội nhập và phát triển .... 63 3.1.2. Nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật trong quá trình thực hiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh ................................................................................................................... 64 3.1.3. Tiếp tục hoàn thiện pháp luật về quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật tạo điều kiên cho chính quyền địa phương nâng cao chất lượng văn bản trong quá trình thực hiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật .............. 66 3.2. Giải pháp thực hiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh ............................................................................ 70 3.2.1. Giải pháp chung............................................................................................ 70 3.2.2. Đối với tỉnh Hòa Bình ................................................................................... 74 TIỂU KẾT CHƯƠNG 3 ....................................................................................... 77 KẾT LUẬN ............................................................................................................ 79 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................ 81
MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài luận văn Thực hiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh là một trong những phương thức quan trọng để đưa các chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước vào trong đời sống xã hội, góp phần xây dựng, phát triển kinh tế, văn hóa - xã hội, nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân. Trên nhiều phương diện, các cấp chính quyền địa phương có mối quan hệ gắn bó mật thiết với nhân dân; trực tiếp ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhằm cụ thể hóa đường lối, chủ trương của Đảng, Nhà nước và là cầu nối giữa Nhà nước với nhân dân. Những năm gần đây, hoạt động của các cơ quan Nhà nước ở địa phương đã đổi mới và có nhiều tiến bộ trong việc thi hành Hiến pháp, pháp luật, cũng như động viên nhân dân tham gia thực hiện pháp luật, giữ vững kỷ cương xã hội, góp phần quan trọng trong việc thực hiện chủ trương, chính sách của Đảng, từng bước nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. Qua đó, thúc đẩy công cuộc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân với mục tiêu: “dân giàu nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh”. Qua các giai đoạn phát triển của đất nước yêu cầu về quản lý nhà nước của chính quyền địa phương cấp tỉnh góp phần tích cực trong việc hoàn thiện bộ máy nhà nước, vì thế tổ chức thực hiện nghiêm chỉnh pháp luật là một đòi hỏi khách quan. Do vậy việc tiếp tục xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, nhà nước của dân, do dân và vì dân là nhiệm vụ trọng tâm trong giai đoạn hiện nay của Đảng, Nhà nước và Nhân dân ta. Để đạt được mục đích này việc thực hiện pháp luật về Ban hành văn bản quy phạm pháp luật có ý nghĩa hết sức quan trọng góp phần vào việc hoàn thiện hệ thống pháp 1
luật. Ngày 24/5/2005 Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết số 48-NQ/TW về chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệthống pháp luật đến năm 2010, định hướng đến năm 2020, trong đó đề ra mục tiêu: Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi công khai, minh bạch, trọng tâm là hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; đổi mới căn bản cơ chế xây dựng và thực hiện pháp luật; phát huy vai trò và hiệu lực của pháp luật để góp phần quản lý xã hội, giữ vững ổn định chính trị, phát triển kinh tế, hội nhập quốc tế... Lý luận chủ nghĩa Mác – Lênin chỉ ra rằng, quản lý xã hội bằng pháp luật là tốt nhất, có hiệu quả nhất. Ở nước ta, quan điểm trên được thể hiện ở khoản 8, điều 1 Hiến pháp năm 2013: “Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiếnpháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật, thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ”;Trong những năm qua thực hiện pháp luật vềbanhành văn bản quy phạm pháp luật, để từng bước nâng cao chất lượng trong tổ chức triển khai thực hiện, Quốc Hội đã ban hành Luật số 80/2013/QH13 ngày 22/6/2015 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Như vậy có thể thấy vai trò của pháp luật là hết sức quan trọng, trong đó chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật là một trong những vấn đề cốt lõi, góp phần quan trọng trong việc thực thi pháp luật.Nhận thức được tầm quan trọng này, chính quyền địa phương cấp tỉnh trong những năm gần đây luôn coi trọng việc thực hiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, thực tiễn hiện nay việc thực hiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở một số tỉnh, thành và trên địa bàn tỉnh Hòa Bìnhvẫn còn nhiều hạn chế, bất cập cần phải khắc phục như hệ thống văn bản quy phạm pháp luật còn chồng chéo, mâu thuẫn; chất lượng văn bản quy phạm pháp luật còn chưa cao. Hiệu lực, hiệu quả còn thấp, việc thực hiện pháp luật về ban 2
hành văn bản quy phạm pháp luật chưa đúng trình tự thủ tục vẫn còn diễn ra...do vậykhông phát huy tốt nhất hiệu quả trong quản lý, chỉ đạo, điều hành, ảnh hưởng đến việc bảo vệ hữu hiệu quyền, lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức trong quản lý nhà nước. Cho nên việc đòi hỏi cần phải nắm chắc và có sựthống nhất về lý luận của việc thực hiện pháp luật về ban hành văn bản quy pháp luật như: nguyên tắc, thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật; trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân trong việc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật... nhằm đánh giá thực trạng, đề cuất giải pháp góp phần nâng cao hơn nữa chất lượng thực hiên pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh. Từ những vấn đề lý luận và thực tiễn đó học viên chọn đề tài “Thực hiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh - Từ thực tiễn tỉnh Hòa Bình”. Với mong muốn sẽ đóng góp một phần nghiên cứu toàn diện, thấu đáo có hệ thống cả về lý luận cũng như thực tiễn của việc thực hiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn Việc thực hiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung, thực hiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh là một trong những nhiệm vụ quan trọng trong xây dựng pháp luật. Chính vì lẽ đó, đã có nhiều công trình nghiên cứu liên quan đến về vấn đề này như: Luận văn thạc sỹ của Trần Thanh Vân – Đại học Quốc gia Hà nội về “văn bản quy phạm pháp luật – lý luận và thực tiễn”; Luận văn của Phạm Thị Anh Đào (2009), “Xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cấp bộ trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam hiện nay” Luật văn thạc sĩ Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật; 3
Luận văn thạc sỹ của Hoàng Kim Liên - Đại học Quốc Gia Hà Nội về “Quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật – qua thực tiễn địa bàn tỉnh Thanh Hóa”; Luật án thạc sỹ Lê Thị Huyền – Đại học Quốc gia Hà Nội: “Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân”; Luận văn thạc sỹ Vũ Thị Thanh Tú – Đại học luật Hà Nội: “Tìm hiểu mô hình giám sát tính hợp hiến của văn bản quy phạm pháp luật ở một số nước trên thế giới;Luận văn Thạc sĩ Hoàng Thị Hồng Liên – Đại học Luật Hà Nội về “hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương tỉnh Sơn La”; Luận văn Thạc sỹ Nguyễn Thị Cẩm Giang – Học Viện Hành chính Quốc gia: “Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi”. Các công trình trên đã nghiên cứu pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, nghiên cứu vấn đề thực hiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh rất ít. 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn 3.1. Mục đích nghiên cứu Mục đích nghiên cứu của luận văn là làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn về thực hiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật từ thực tiễn ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương tỉnh Hòa Bình, qua đó làm rõ những kết quả, những hạn chế và nguyên nhân trong thực hiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh ở Việt Nam để đề xuất hệ thống giải pháp nhằm nâng cao chất lượng thực hiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan này. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Thông qua việc nghiên cứu một số vấn đề lý luận về thực hiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp 4
tỉnh, đánh giá thực trạng thực hiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương tỉnh Hòa Bình; luận văn tập trung làm rõ những tồn tại, hạn chế trong việc thực hiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật của của chính quyền địa phương cấp tỉnh, đề ra một số giải pháp về thực hiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh – từ thực tiễn tỉnh Hòa Bình.Để đạt được mục đích nghiên cứu trên, luận văn giải quyết một số nhiệm vụ sau: Một là, Nghiên cứu một sốvấn đề lý luận cơ bản về thực hiện pháp luậtvề ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh. Hai là, phân tích, đánh giá thực trạng việc thực hiện pháp luật về ban hành văn bảnquy phạm pháp luật của chính quyền địa phương tạitỉnh Hòa Bình và chỉ ra hạn chế, bất cập cũng như những nguyên nhân của hạn chế bất cập đó. Ba là, đề xuất một số giải pháp trong việcthực hiện pháp luật vềban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh từ thực tiễn tỉnh Hòa Bình. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn - Đối tượng nghiên cứu: Thực hiện pháp luật về ban hành văn bản quyphạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh – Từ thực tiễn tỉnh Hòa Bình. - Phạm vi nghiên cứu: + Phạm vi về đối tượng: Đề tài tập trung nghiên cứu thực hiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh – Từ thực tiễn tỉnh Hòa Bình. + Phạm vi về không gian, địa bàn nghiên cứu: tại tỉnh Hòa Bình. 5
+ Về thời gian: Từ năm 2015 đến năm 2020 (từ khi ban hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015). 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn - Phương pháp luận: Đề tài được thực hiện dựa trên cơ sở lý luận của Chủnghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh cùng những quan điểm của Đảng, các thành tựu của khoa học quản lý cũng như thực trạng việc thực hiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Hòa Bình. - Phương pháp nghiên cứu: + Phương pháp quan sát; + Phương pháp tổng hợp; + Phương pháp so sánh, phân tích; + Phương pháp thống kê. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn - Các kết quả nghiên cứu của đề tài có thể được sử dụng làm tài liệu thamkhảo. - Một số giải pháp của đề tài có giá trị tham khảo cho các cơ quan có thẩm quyền nhằm nâng cao chất lượng thực hiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật. 7. Kết cấu của luận văn Đề tài ngoài phần mở đầu và kết luận gồm 03 chương: Chương 1: Cơ sở lý luận về thực hiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh Chương 2: Thực trạng thực hiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh tại tỉnh Hòa Bình Chương 3: Phương hướng và giải pháp thực hiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh – từ thực tiễn tỉnh Hòa Bình 6
Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG CẤP TỈNH 1.1. Khái niệm và vai trò của thực hiện pháp luậtvề ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương 1.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định …” Đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản quy phạm pháp luật là cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm chịu ảnh hưởng trực tiếp từ việc áp dụng văn bản đó sau khi được ban hành. Như vậy, khác với văn bản áp dụng pháp luật, văn bản quy phạm pháp luật có tác động và ảnh hưởng lớn đến các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do vậy, thực hiện pháp luật về ban hànhvăn bản quy phạm pháp luật cũng phải tuân theo một trình tự, thủ tục chặt chẽ, bao gồm nhiều công đoạn khác nhau. Về nguyên tắc, một văn bản được coi là văn bản quy phạm pháp luật, ngoài các yêu cầu về mặt nội dung thì yêu cầu về việc tuân thủ trình tự, thủ tục ban hành văn bản là điều kiện hết sức quan trọng để xác định đó có được coi là văn bản quy phạm pháp luật hay không. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật tương ứng với từng loại văn bản khác nhau. Nếu phân chia theo loại văn bản thì quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật gồm nhiều loại khác nhau như quy trình xây dựng 7
luật, quy trình xây dựng pháp lệnh, quy trình xây dựng nghị quyết của Quốc hội, quy trình xây dựng nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, quy trình xây dựng nghị định, quy trình xây dựng quyết định của Thủ tướng Chính phủ, quy trình xây dựng Nghị quyết của HĐND, quy trình xây dựng quyết định của UBND cấp tỉnh... Chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước, đến sự vận động phát triển của xã hội. Do có vai trò quan trọng như vậy nên cần làm sáng tỏ về mặt lý luận, khái niệm thực hiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật làm cơ sở cho việc xác định nội dung, hình thức, thủ tục ban hành, xử lý và những vấn đề khác của hoạt động xây dựng văn bản pháp luật trong thực tiễn. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam do nhiều chủ thể ban hành với những nội dung khác nhau và hiệu lực áp dụng cũng khác nhau. Khoản 1 Điều 3 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 giải thích “Quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện”. Theo quy định trên thì dấu hiệu đầu tiên và quan trọng nhất để nhận biết một văn bản quy phạm pháp luật là văn bản đó có chứa đựng “quy phạm pháp luật” hay không? xác định yếu tố “chứa đựng quy phạm pháp luật” là công việc đầu tiên cần được thực hiện trong toàn bộ quá trình thực hiện pháp luật về ban hành một văn bản quy phạm pháp luật. Nếu văn bản cần ban hành có chứa “quy phạm pháp luật” thì việc soạn thảo, ban hành văn bản đó phải tuân theo trình tự, thủ tục của việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật (thực hiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật). Ngược lại, nếu không 8
chứa quy phạm pháp luật thì việc soạn thảo và ban hành văn bản đó không phải tuân theo trình tự, thủ tục soạn thảo của văn bản quy phạm pháp luật. Cần lưu ý “chứa đựng quy phạm pháp luật” được hiểu là ngay cả khi văn bản đó chỉ chứa duy nhất một quy phạm pháp luật. Như vậy từ lý luận khái niệm của văn bản quy phạm pháp luật như trên, gắn với quy định về thực hiện pháp pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh khi thực hiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luậtcần tuân theo các quy định cụ thể đó là: (1) việc tuân thủ pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật; (2) việc thi hành pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật; (3) việc sử dụng các yêu cầu về ban hành văn bản quy phạm pháp luật để tổ chức triển khai thực hiện trong quá trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật; (4) việc áp dụng pháp luật trong thực hiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Cho nên, để thực hiện có hiệu quả việc thực hiện hiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật, thì các chủ thể phải chấp hành tốt các quy định về thực hiện pháp luật để làm sao các văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh khi ban hành phải đảm bảo các yếu tố sau: - Văn bản phải chứa quy phạm pháp luật, quy tắc xử sự chung và điều chỉnh các mối quan hệ trong xã hội; - Do Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dâncấp tỉnh ban hành; - Được soạn thảo và ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục do luật định; - Có hiệu lực bắt buộc, được Nhà nước đảm bảo thực hiện. Từ khái niệm về ban hành văn bản quy phạm pháp luật ta có thể thấy rằng việc thực hiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh là việc Hội đồng nhân dân, và Ủy ban nhân 9
dân tỉnh thực hiện các quy trình về ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo đúng trình tự, thủ tục do luật định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi của tỉnh. Ngoài ra thực hiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh là việc Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh cụ thể hóa các quy định của pháp luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên theo trình tự, thủ thục về ban hành văn bản quy phạm pháp luật. 1.1.2. Vai trò của thực hiện pháp luật về quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh Một trong những nhiệm vụ quan trọng hàng đầu của bất kỳchính quyền địa phương nào cũng là hoạch định ra các chính sách cho địa phương mình. Xét về bản chất, chính sách chính là sáng kiến đẻ ra pháp luật hoặc nếu không thì chí ít nó cũng là nguồn khơi dậy sức sống thực tế của các quy phạm pháp luật được Quốc hội và Chính phủ và các bộ, ngành trung ương ban hành. Qua nghiên cứu cho thấy, vai trò của Chính quyền địa phương trong quá trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở các tỉnh, thành phố có khác nhau. Tuy nhiên, dù ở tỉnh nào, địa phương nào thì thực tế cũng cho thấy chính quyền luôn đóng một vai trò quan trọng trong công tác này. Chính quyền địa phương không những tự xác định chương trình hoạt động của mình mà còn có những hoạt động và ảnh hưởng tích cực trong thực hiện pháp luật về xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Chúng ta đều biết tầm quan trọng của mỗi văn bản quy phạm pháp luật. Mỗi văn bản quy phạm pháp luật đều chứa đựng các quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự chung. Thực hiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật là việc tuân thủ, chấp hành các quy phạm pháp luật, áp dụng các quy phạn ban hành văn bản quy phạm pháp luật vào thực tiễn. 10
Từ sự nhận thức được tầm quan trọng của mỗi văn bản quy phạm pháp luật được ban hành, tầm quan trọng của văn bản quy phạm pháp luật, làm cho ta hiểu được vai trò vô cùng quan trọng của việc thực hiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương. 1.1.2.1. Vai trò của việc thực hiện pháp luật về quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân tỉnh Thứ nhất là,việc thực hiện pháp luật về quy trìnhsoạn thảo nghị quyếtcủa Hội đồng nhân dân là khâu đầu tiên, có vai trò rất quan trọng để hình thành định hướng của nghị quyết. Soạn thảo văn bản có vị trí quan trọng, được ví như bốn bánh xe giúp cho xe có thể chuyển động được. Một văn bản được soạn thảo kỹ lưỡng và đảm bảo các yêu cầu về nội dung cũng như hình thức sẽ giúp cho việc triển khai các bước tiếp theo có nhiều thuận lợi, nhất là khi lấy ý kiến của người dân sẽ không gây bức xúc trong nhân dân về dự thảo, đồng thời giúp cho các cơ quan thẩm tra, thẩm định đánh giá sát thực hơn những vấn đề cần thẩm định, thẩm tra và không mất nhiều thời gian công sức cho việc giải quyết những nội dung mâu thuẫn, chồng chéo, hoặc những quy định không đảm bảo tính khả thi khi chưa được xem xét, đánh giá kỹ lưỡng khi đưa vào nội dung của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Thứ hai là, về tuân thủ pháp luật về quy trình lấy ý kiến về dự thảo nghịquyết, đặc biệt là lấy ý kiến nhân dân góp ý vào dự thảo có vai trò quan trọng trong việc đảm bảo cho nghị quyết thể hiện được ý nguyện của nhân dân, nâng cao chất lượng của nghị quyết. Việc nhân dân tham gia đóng góp ý kiến về dự thảo văn bản quy phạm pháp luật không chỉ là sự thể hiện quyền làm chủ của nhân dân mà còn là nguyên tắc lập pháp, là điều kiện tiên quyết để nâng cao chất lượng quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Việc này không chỉ thể hiện tính dân chủ trực tiếp mà còn là cách thức 11
đơn giản và hiệu quả nhất để các chủ thể (sẽ là đối tượng chịu sự tác động của văn bản quy phạm pháp luật) bày tỏ ý kiến của mình trước khi văn bản đó được ban hành và có hiệu lực trên thực tế. Lấy ý kiến nhân dân về dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là nhằm bảo đảm và phát huy bản chất dân chủ, góp phần nâng cao tính hiệu lực của pháp luật, để “xây dựng pháp luật ngày nay không còn là độc quyền của nhà nước mà phải là công việc của toàn thể nhân dân. Chức năng của nhà nước là đảm bảo cho quy trình lập pháp và lập quy và thực hiện quy tắc đó diễn ra một cách tự do và bình đẳng”. Đồng thời bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ, toàn diện và khả thi của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật; để khách quan, minh bạch trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Có một đặc tính chung đã được thừa nhận trong nhà nước pháp quyền, là tính công khai, minh bạch trong việc thực thi quyền lực nhà nước. Thực hiện pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh là hoạt động nhằm xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân đảm bảo chặt chẽ theo quy định và đảm bảo tính khả thi cao, vì vậy cũng phải thể hiện đặc tính này. Việc tổ chức lấy ý kiến về dự thảo văn bản quy phạm pháp luật có thể được thể hiện dưới các hình thức và phương thức khác nhau, phụ thuộc vào chủ thể lấy ý kiến, nội dung và tính chất của văn bản cần lấy ý kiến. Thực tiễn của việc lấy ý kiến trong những năm qua cho thấy, một số hình thức và phương thức chủ yếu. Đó là: lấy ý kiến rộng rãi hoặc lấy ý kiến đối với một số đối tượng; lấykiến toàn bộ dự thảo hoặc lấy ý kiến một số nội dung chủ yếu, quan trọng của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật; lấy ý kiến trong một đợt hoặc lấy ý kiến nhiều đợt. Thứ ba là, việc thực hiện pháp luật về quy trình thẩm định dự thảo nghịquyết là một giai đoạn quan trọng, không thể thiếu trong quy trình xây 12
dựng, banhành văn bản quy phạm pháp luật có vai trò góp phần nâng cao chất lượng của dự thảo nghị quyết. Đây là khâu cuối cùng trước khi cơ quan, người có thẩm quyền xem xét, ban hành các văn bản, chất lượng thẩm định, thẩm tra dự thảo Nghị quyết có tác động mạnh đến quá trình xây dựng nghị quyết, đến quy mô của việc thực hiện pháp luật. Ngược lại, nếu thẩm định, thẩm tra không chuẩn xác có thể làm nản lòng chủ thể soạn thảo, ban hành và kết quả dự thảo đó sẽ gây thiệt hại cho xã hội. Mặt khác nếu thẩm tra hời hợt, sẽ thiếu đi tính chuẩn xác của văn bản, và sẽ không được các cơ quan tham mưu soạn thảo không coi trọng kết quả thẩm tra, có thể dẫn tới việc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật có tính khả thi không cao, không sát với thực tiễn của tình hình kinh tế, văn hóa – xã hội, an ninh, quốc phòng tại thời điểm ban hành và tầm nhìn cho thời gian tới của địa phương, đơn vị. Thứ tư là, việc thực hiện các quy định pháp luật về quy trình Ủy ban nhândân cấp tỉnh xem xét, thảo luận và biểu quyết về việc trình dự thảo nghị quyết ra Hội đồng nhân dân cùng cấp; có vai trò phản biện, sẽ giúp cho người đứng đầu Ủy ban nhân dân có cái nhìn thấu đáo để đưa ra những quyết định phù hợp, đồng thời giúp cho các thành viên có biểu quyết việc trình dự thảo nghị quyết với Hội đồng nhân dân hay không trình. Thứ năm là, việc tuân theo pháp luật về quy trình thẩm tra dự thảo nghịquyết có vai trò quan trọng trong việc nâng cao chất lượng của nghị quyết, đảm bảo cho nghị quyết hợp hiến, hợp pháp. Thẩm tra dự thảo nghị quyết có vai trò phòng chống sự hời hợt không nắm bắt, không tuân thủ các quy định của pháp luật và nếu không có trình độ, thẩm tra sẽ làm mất lòng tin và tốn kém nhiều sức lực, thời gian để giải quyết mâu thuẫn, không thống nhất trong hệ thống pháp luật hiện hành. Chỉ có thông qua hoạt động thẩm định, thẩm tra của cơ quan, người có thẩm quyền mới đánh giá mặt được, chưa được của dự thảo nghị quyết và từ 13
đó đề xuất những biện pháp thích hợp để nâng cao chất lượng dự thảo nghị quyết. Hoạt động thẩm tra còn là căn cứ, cơ sở, chuẩn mực đánh giá dự thảo Nghị quyết có chứa đựng các quy phạm pháp luật, góp phần đảm bảo tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật. Với tư cách là “cơ quan tham mưu” các chủ thể có thể tiến hành hoạt động thẩm tra có trách nhiệm đưa ra những đánh giá, xem xét rất cơ bản và trung thực giúp cơ quan hữu quan tiếp cận được với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật một cách nhanh nhất, sâu nhất, có trọng tâm. Điều đó thực sự giúp trả lời nhanh chóng, chính xác và thỏa đáng câu hỏi “đồng ý hay không” đối với mỗi vấn đề của dự thảo, giúp dự thảo văn bản quy phạm pháp luật được thông qua thuận lợi. Mặt khác cũng với việc thông tin về dự thảo dưới góc độ vừa toàn diện mang tính chuyên môn thẩm tra, thẩm định còn là cơ sở để giải thích, thuyết phục về những ý đồ xây dựng nghị quyết quy phạm phạm pháp luật, đồng thời là cơ sở để giải thích nghị quyết quy phạm pháp luật sau này. Chỉ có thông qua công tác thẩm định, thẩm tra cơ quan có thẩm quyền mới đánh giá được những mặt được, cũng như chưa được của văn bản quy phạm pháp luật và từ đó đảm bảo tính khả thi cũng như đề xuất những biện pháp thích hợp để nâng cao chất lượng dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân. Hoạt động thẩm tra còn có ý nghĩa vô cùng đặc biệt với cơ quan soạn thảo. Đóng vai trò kiểm định lại kết quả làm việc của cơ quan chủ trì soạn thảo, thẩm tra góp phần không nhỏ nâng cao trách nhiệm của cơ quan này. Những tham vấn trong các báo cáo thẩm tra được cơ quan chủ trì quan soạn thảo tiếp thu, sửa đổi mang lại chất lượng cao hơn cho dự thảo cũng như hiệu quả làm việc của cơ quan này. Từ đó, cơ quan chủ trì soạn thảo dần hoàn thiện cả về kỹ năng lẫn trách nhiệm soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật. 14