Luận văn Thạc sĩ Luật Hiến pháp và Luật Hành chính: Xử lý kỷ luật công chức trong cơ quan hành chính nhà nước - từ thực tiễn tỉnh Ninh Thuận

Chia sẻ: Mucong999 Mucong999 | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:127

Thêm vào BST

Báo xấu

87
lượt xem 17
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Việc nghiên cứu đề tài luận văn nhằm mục đích góp phần hoàn thiện quy định pháp luật về XLKL đối với CC trong các cơ quan hành chính nhà nước; nâng cao hiệu quả việc XLKL CC trong cơ quan hành chính nhà nước tỉnh Ninh Thuận nói riêng và cả nước nói chung.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật Hiến pháp và Luật Hành chính: Xử lý kỷ luật công chức trong cơ quan hành chính nhà nước - từ thực tiễn tỉnh Ninh Thuận

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ …………/………… ……/…… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN MINH LƢỢNG XỬ LÝ KỶ LUẬT CÔNG CHỨC TRONG CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC - TỪ THỰC TIỄN TỈNH NINH THUẬN LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH - NĂM 2018
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ …………/………… ……/…… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN MINH LƢỢNG XỬ LÝ KỶ LUẬT CÔNG CHỨC TRONG CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC - TỪ THỰC TIỄN TỈNH NINH THUẬN LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số: 60 38 01 02 NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC TIẾN SĨ PHẠM QUANG HUY THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH - NĂM 2018
LỜI CAM ĐOAN Tác giải xin cam đoan rằng, số liệu và kết quả nghiên cứu trong luận văn Thạc sĩ Luật Hiến pháp và Luật Hành chính về “Xử lý kỷ luật công chức trong cơ quan hành chính nhà nước - từ thực tiễn tỉnh Ninh Thuận” là hoàn toàn trung thực và không trùng lặp với các đề tài khác trong cùng lĩnh vực. Tác giả xin chịu hoàn toàn trách nhiệm về lời cam đoan này./. Tác giả luận văn Nguyễn Minh Lƣợng
LỜI CẢM ƠN Để có thể hoàn thành đề tài luận văn thạc sĩ một cách hoàn chỉnh, bên cạnh sự nỗ lực cố gắng của bản thân còn có sự hướng dẫn nhiệt tình của quý Thầy Cô, cũng như sự động viên ủng hộ của gia đình và bạn bè trong suốt thời gian học tập, nghiên cứu và thực hiện luận văn thạc sĩ. Tác giả xin chân thành bày tỏ lòng biết ơn đến Thầy Tiến sĩ Phạm Quang Huy, người đã hết lòng giúp đỡ, hướng dẫn tận tình và tạo mọi điều kiện tốt nhất cho em hoàn thành Luận văn này. Tác giả xin chân thành bày tỏ lòng biết ơn đến toàn thể quý Thầy Cô trong khoa Nhà nước và Pháp luật, khoa Sau đại học Học viện Hành chính Quốc gia đã tận tình truyền đạt những kiến thức quý báu cũng như tạo mọi điều kiện thuận lợi nhất cho em trong suốt quá trình học tập, nghiên cứu và cho đến khi thực hiện hoàn thành đề tài luận văn. Tác giả xin chân thành bày tỏ lòng biết ơn đến Sở Nội vụ tỉnh Ninh Thuận, Phòng Nội vụ các huyện, thành phố trực thuộc tỉnh Ninh Thuận, Uỷ ban Kiểm tra tỉnh uỷ và huyện, thành uỷ trực thuộc Tỉnh uỷ Ninh Thuận đã không ngừng hỗ trợ và tạo mọi điều kiện tốt nhất cho tôi trong suốt thời gian nghiên cứu và thực hiện luận văn. Cuối cùng, tôi xin chân thành cảm ơn đến gia đình, các anh chị và các bạn đồng nghiệp đã hỗ trợ cho tôi rất nhiều trong suốt quá trình học tập, nghiên cứu và thực hiện đề tài luận văn thạc sĩ một cách hoàn chỉnh. Dù đã có nhiều cố gắng, song chắc chắn không thể tránh khỏi thiếu sót. Em rất mong nhận được sự đóng góp ý kiến của Hội đồng, quý Thầy Cô giáo, các nhà khoa học để bản thân nhận thức được sâu kỷ thêm và Luận văn được hoàn thiện hơn, có thể đóng góp một phần nhỏ cho công tác XLKL công chức trong thời gian tới.
Tác giả xin trân trọng cảm ơn ! Ninh Thuận, tháng 02 năm 2018 Tác giả luận văn Nguyễn Minh Lƣợng
MỤC LỤC MỞ ĐẦU ....................................................................................................... 1 1. Lý do chọn đề tài luận văn ...................................................................... 1 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn ................................. 3 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn ........................................................ 5 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn ....................................... 5 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn .................. 6 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn ................................................ 7 7. Kết cấu của luận văn ............................................................................... 7 Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ XỬ LÝ KỶ LUẬT CÔNG CHỨC TRONG CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC ........... 8 1.1. Khái niệm, nguyên tắc, ý nghĩa và điều kiện bảo đảm thực hiện việc xử lý kỷ luật công chức trong cơ quan hành chính nhà nước ..................... 8 1.1.1. Khái niệm ...................................................................................... 8 1.1.2. Nguyên tắc xử lý kỷ luật công chức .............................................. 15 1.1.3. Ý nghĩa của việc xử lý kỷ luật công chức ...................................... 21 1.1.4. Các điều kiện bảo đảm thực hiện xử lý kỷ luật công chức trong cơ quan hành chính nhà nước .................................................................... 23 1.2. Điều chỉnh pháp luật về xử lý kỷ luật công chức trong cơ quan hành chính nhà nước ................................................................................... 24 1.2.1. Nội dung và hình thức xử lý kỷ luật công chức ............................. 24 1.2.2. Thẩm quyền xử lý kỷ luật công chức ............................................ 32 1.2.3. Quy trình xử lý kỷ luật công chức ................................................ 34 Chương 2: TÌNH HÌNH VI PHẠM KỶ LUẬT VÀ XỬ LÝ KỶ LUẬT CÔNG CHỨC HÀNH CHÍNH TRONG CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC TẠI TỈNH NINH THUẬN ............................................................ 49
2.1. Tình hình vi phạm kỷ luật của công chức hành chính nhà nước tại tỉnh Ninh Thuận giai đoạn từ 2010 đến 2016 ............................................. 49 2.2. Tình hình xử lý kỷ luật công chức hành chính trong cơ quan hành chính nhà nước tại tỉnh Ninh Thuận ............................................................. 52 2.2.1. Kết quả xử lý kỷ luật công chức hành chính trong cơ quan hành chính nhà nước tại tỉnh Ninh Thuận giai đoạn từ 2010 đến 2016 .......... 52 2.2.2. Những hạn chế trong công tác xử lý kỷ luật công chức hành chính trong cơ quan hành chính nhà nước tại tỉnh Ninh Thuận giai đoạn từ 2010 đến 2016 ....................................................................................... 57 2.3. Nguyên nhân của hạn chế ................................................................... 75 Chương 3: CÁC GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM XỬ LÝ KỶ LUẬT CÔNG CHỨC HÀNH CHÍNH TRONG CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC TỪ THỰC TIẾN TỈNH NINH THUẬN....................................... 79 3.1. Nhóm giải pháp hoàn thiện hệ thống pháp luật về xử lý vi phạm kỷ luật công chức hành chính trong cơ quan hành chính nhà nước ................. 79 3.1.1. Hoàn thiện pháp luật về nguyên tắc xử lý kỷ luật công chức ........ 79 3.1.2. Hoàn thiện pháp luật về nội dung và hình thức kỷ luật ................ 81 3.1.3. Hoàn thiện pháp luật về thẩm quyền xử lý kỷ luật công chức ....... 88 3.1.4. Hoàn thiện pháp luật về quy trình xử lý kỷ luật công chức ........... 88 3.1.5. Hoàn thiện quy định pháp luật về các hệ quả khác khi công chức bị xử lý kỷ luật ......................................................................................... 105 3.2. Nhóm giải pháp tổ chức thực hiện pháp luật về xử lý vi phạm kỷ luật công chức hành chính trong cơ quan hành chính nhà nước ............... 107 KẾT LUẬN ............................................................................................... 111 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................. 113
DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT UBND Uỷ ban nhân dân. CB Cán bộ. CC Công chức. VC Viên chức CBCC Cán bộ, công chức. XLKL Xử lý kỷ luật. PCTN Phòng, chống tham nhũng. CHXHCNVN Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. BLHS Bộ luật Hình sự 2015. Luật CBCC Luật Cán bộ, công chức năm 2008. Luật PCTN Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005. Nghị định 97 Nghị định số 97/1998/NĐ-CP ngày 17/11/1998 của Chính phủ về xử lý kỷ luật và trách nhiệm vật chất đối với công chức. Nghị định 35 Nghị định số 35/2005/NĐ-CP ngày 17/03/2005 của Chính phủ quy định về Xử lý kỷ luật Cán bộ, công chức. Nghị định 107 Nghị định số 107/2006/NĐ-CP ngày 22/9/2006 của Chính phủ quy định xử lý trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị khi để xảy ra tham nhũng trong cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình quản lý, phụ trách. Nghị định 157 Nghị định số 157/2007/NĐ-CP ngày 27/10/2007 của Chính phủ quy định chế độ trách nhiệm đối với người đứng đầu cơ quan, tổ chức đơn vị của Nhà nước trong thi hành nhiệm vụ, công vụ.
Nghị định 34 Nghị định số 34/2011/NĐ-CP ngày 17/5/2011 của Chính phủ quy định về xử lý kỷ luật đối với công chức. Nghị định 112 Nghị định số 112/2011/NĐ-CP ngày 05/12/2011 của Chính phủ về công chức xã, phường, thị trấn. Nghị định 27 Nghị định số 27/2012/NĐ-CP ngày 06/4/2012 của Chính phủ quy định xử lý kỷ luật viên chức và trách nhiệm bồi thường, hoàn trả của viên chức. Nghị định 59 Nghị định số 59/2013/NĐ-CP ngày 17/6/2013 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005. Nghị định 211 Nghị định số 211/2013/NĐ-CP ngày 19/12/2013 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 107/2006/NĐ-CP ngày 22/9/2006 của Chính phủ quy định xử lý trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị khi để xảy ra tham nhũng trong cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình quản lý, phụ trách.
MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài luận văn Qua hơn 30 năm thực hiện công cuộc đổi mới dưới sự lãnh đạo của Đảng, đất nước ta đã đạt được nhiều thành tựu quan trọng trên nhiều lĩnh vực kinh tế - xã hội, chính trị và ngoại giao... Kinh tế tăng trưởng cao và đều hàng năm, đời sống vật chất, văn hóa, tinh thần của Nhân dân được nâng lên, an ninh chính trị và trật tự an toàn xã hội đã được giữ vững, hội nhập quốc tế ngày càng được mở rộng, vị thế nước ta trên trường quốc tế từng bước được nâng cao, đưa đất nước ta thoát khỏi giai đoạn khủng hoảng trầm trọng, toàn diện về kinh tế - xã hội, bị bao vây cấm vận của thời kỳ thực hiện cơ chế kế hoạch hoá tập trung, quan liêu, bao cấp, duy ý chí; từ đó tạo đà cho sự phát triển của đất nước trong giai đoạn tới. Cùng với sự phát triển của đất nước, bộ máy nhà nước và đội ngũ CBCC cũng từng bước được xây dựng, củng cố và kiện toàn; trình độ, năng lực chuyên môn ngày càng được nâng lên, nhất là việc tiếp cận nền khoa học, kỹ thuật tiến tiến, hiện đại, tinh hoa của nhân loại, đáp ứng nhu cầu của nền kinh tế tri thức và công cuộc công nghiệp hoá, hiện đại hoá để phục vụ cho sự phát triển và hội nhập của đất nước. Bên cạnh những thành tựu đạt được, sự tác động tiêu cực của kinh tế thị trường đối với đội ngũ CBCC là không tránh khỏi; thậm chí trên một số lĩnh vực rất nghiêm trọng; dẫn đến tình trạng một số CBCC thoái hóa, biến chất về đạo đức, lối sống; vi phạm trong thực thi công vụ của CBCC ngày càng nhiều, tính chất mức độ vi phạm ngày càng phức tạp, tinh vi và nghiêm trọng. Trước thực trạng trên, Nghị quyết Hội nghị Trung ương 4 khoá XI của Đảng một số vấn đề cấp bách về xây dựng Đảng hiện nay đã đánh giá: “Một bộ phận không nhỏ cán bộ, đảng viên, trong đó có những đảng viên giữ vị trí 1
lãnh đạo, quản lý, kể cả một số cán bộ cao cấp, suy thoái về tư tưởng chính trị, đạo đức, lối sống với những biểu hiện khác nhau về sự phai nhạt lý tưởng, sa vào chủ nghĩa cá nhân ích kỷ, cơ hội, thực dụng, chạy theo danh lợi, tiền tài, kèn cựa địa vị, cục bộ, tham nhũng, tuỳ tiện, vô nguyên tắc”. Để tăng cường kỷ luật, kỷ cương hành chính, phòng ngừa và xử lý nghiêm minh những hành vi vi phạm của CBCC; trong những năm gần đây, Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật về XLKL công chức vi phạm. Đây là những cơ sở pháp lý để thực hiện XLKL CC vi phạm trong thực thi công vụ Tuy nhiên, việc XLKL CC vi phạm trong các cơ quan hành chính nhà nước trong thời gian qua vẫn còn nhiều tồn tại, hạn chế; chưa đạt được mục tiêu giáo dục, răn đe, phòng ngừa sai phạm; còn nặng về xử lý sự vụ. Bên cạnh đó, qua nghiên cứu cho thấy, các văn bản quy phạm pháp luật về XLKL CC vẫn còn thiếu thống nhất, chưa đồng bộ, còn có khoảng trống, còn nhiều bất cập. Để góp phần làm sáng tỏ thêm bản chất của việc XLKL CC, những bất cập trong pháp luật về XLKL CC và thực trạng tình hình XLKL CC trong cơ quan hành chính nhà nước tại tỉnh Ninh Thuận trong thời gian qua nên tác giả đã chọn đề tài “ Xử lý kỷ luật công chức trong cơ quan hành chính nhà nước - từ thực tiễn tỉnh Ninh Thuận” làm luận văn thạc sĩ của mình. Với đề tài này tác giả mong muốn được đóng góp một phần nhỏ công sức của mình trong việc đưa ra một số giải pháp nhằm góp phần hoàn thiện các quy định pháp luật về XLKL CC và nâng cao hiệu quả việc XLKL CC hành chính trong các cơ quan hành chính nhà nước, từng bước nâng cao chất lượng đội ngũ CC, xây dựng bộ máy nhà nước và hệ thống chính trị tại tỉnh Ninh Thuận nói riêng và trên cả nước nói chung ngày càng trong sạch, vững mạnh. 2
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn Từ sau khi Đảng và Nhà nước ta tiến hành cải cách nền hành chính nhà nước, ở nước ta có nhiều công trình nghiên cứu về XLKL CBCC. Các công trình nghiên cứu trên được đăng tải trên một số sách, báo, tạp chí, luận án nghiên cứu sinh như: - Đề tài khoa học "Trách nhiệm kỷ luật và trách nhiệm bồi thường vật chất của cán bộ, công chức ở nước ta hiện nay" của Tiến sĩ Phạm Hồng Thái và Thạc sĩ Lê Thiên Hương năm 2001. Đề tài đã góp phần làm rõ về mặt lý luận và thực tiễn về trách nhiệm kỷ luật và trách nhiệm bồi thường vật chất của CBCC, các mối liên hệ giữa trách nhiệm kỷ luật với các loại các loại trách nhiệm pháp lý khác của CBCC; làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về thủ tục XLKL đối với CBCC trên cơ sở đáng giá pháp luật thực định. - Luận văn thạc sĩ "Trách nhiệm kỷ luật của cán bộ, công chức ở nước ta hiện nay" của tác giả Phạm Văn Như năm 2001 (Học viện Hành chính Quốc gia). Trên cơ sở làm rõ vấn đề lý luận về trách nhiệm kỷ luật của CBCC trong hoạt động công vụ ở nước ta; nghiên cứu sâu vào trách nhiệm kỷ luật của CBCC dưới góc độ là một loại trách nhiệm pháp lý; thông qua việc nghiên cứu, chỉ ra những hạn chế, tồn tại về trách nhiệm kỷ luật của CBCC ở nước ta hiện nay, kiến nghị những giải pháp nhằm hoàn thiện trách nhiệm kỷ luật của CBCC. - Đề tài "Thời hiệu xử lý kỷ luật cán bộ, công chức" của tác giả Bùi Thị Đào đăng trên Tạp chí Nhà nước và Pháp Luật số 9 năm 2007. Trên cơ sở phân tích những bất cập về thời hiệu XLKL CBCC được quy định tại Điều 9 Nghị định 35, tác giả đã đưa ra những kiến nghị sửa đổi quy định, tách thời hiệu XLKL thành thời hiệu và thời hạn XLKL cho phù hợp với thực tế. - Đề tài "Xử lý kỷ luật đối với cán bộ, viên chức Y tế - Biện pháp quan trọng của quản lý nhà nước về Y tế" của tác giả Nguyễn Huy Quang đăng trên 3
Tạp chí Quản lý nhà nước số 145, tháng 2/2008. Từ việc phân tích thực trạng việc XLKL đối với cán bộ, viên chức y tế vi phạm pháp luật từ đầu năm 1999 đến tháng 2/2008 và những bất cập của quy định pháp luật về XLKL CBCC, tác giả đã đưa ra một số kiến nghị nhằm chấn chỉnh việc XLKL đối với CBCC y tế vi phạm pháp luật. - Đề tài "Vai trò của trách nhiệm kỷ luật hành chính trong quản lý cán bộ, công chức" của tác giải Nguyễn Hữu Phúc đăng trên Tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 8 năm 2009. Tác giả đã tập trung phân tích vai trò của trách nhiệm kỷ luật hành chính trong quản lý CBCC ở các khía cạnh: nâng cao năng lực, bảo đảm hiệu lực hiệu quả nền hành chính nhà nước; vai trò bảo vệ pháp chế trong tổ chức quản lý, hoạt động của cơ quan nhà nước; vai trò xác định hành vi hợp pháp, hành vi không hợp pháp, tạo cơ sở, chuẩn mực cho cách ứng xử của CBCC; vai trò giáo dục, thuyết phục, phòng ngừa; vai trò trừng phạt đối với CBCC. - Luận án nghiên cứu sinh Tiến sĩ "Chế định trách nhiệm kỷ luật hành chính trong pháp luật Việt Nam" của tác giả Nguyễn Hữu Phúc năm 2010. Luận án đã phân tích thực trạng pháp luật về trách nhiệm kỷ luật hành chính hiện nay cũng như thực trạng thực hiện chế định pháp luật trách nhiệm kỷ luật hành chính; từ đó đưa ra những quan điểm, phương hướng hoàn thiện chế định và những giải pháp khoa học, khả thi nhằm hoàn thiện chế định trên trong điều kiện hiện nay ở nước ta. Các công trình trên đã trực tiếp hoặc gián tiếp đề cập đến công tác XLKL, trách nhiệm của CBCC trong hệ thống pháp luật và thực tế tại một số địa phương, đơn vị. Tuy nhiên, chưa có công trình nghiên cứu nào đánh giá một cách đầy đủ, trực tiếp và toàn diện về XLKL CC trong cơ quan hành chính nhà nước nói chung và tại tỉnh Ninh Thuận nói riêng. 4
Với mong muốn đóng góp một phần nhỏ vào lĩnh vực công tác XLKL CBCC, thông qua đề tài này tác giả không chỉ muốn tìm hiểu thực trạng về tình hình XLKL trong các cơ quan hành chính nhà nước tại tỉnh Ninh Thuận, mà còn muốn góp phần tìm ra một số giải pháp để nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác XLKL, tăng cường quản lý, giáo dục, phòng ngừa vi phạm, nâng cao chất lượng đội ngũ CBCC, viên chức, xây dựng bộ máy nhà nước và toàn hệ thống chính trị ngày càng trong sạch, vững mạnh hơn trong thời gian đến. 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn 3.1. Mục đích Việc nghiên cứu đề tài luận văn nhằm mục đích góp phần hoàn thiện quy định pháp luật về XLKL đối với CC trong các cơ quan hành chính nhà nước; nâng cao hiệu quả việc XLKL CC trong cơ quan hành chính nhà nước tỉnh Ninh Thuận nói riêng và cả nước nói chung. 3.2. Nhiệm vụ Để thực hiện được mục đích nghiên cứu đã đề ra, luận văn tập trung giải quyết những nhiệm vụ sau: - Nghiên cứu cơ sở lý luận và pháp lý về XLKL CC trong cơ quan hành chính nhà nước. - Đánh giá tình hình vi phạm kỷ luật và XLKL CC hành chính trong cơ quan hành chính nhà nước tại tỉnh Ninh Thuận. - Đề ra các giải pháp bảo đảm xử lý vi phạm kỷ luật CC hành chính trong cơ quan hành chính nhà nước từ thực tiễn tỉnh Ninh Thuận. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn 4.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của luận văn là những quy định của pháp luật về XLKL CC và thực tiễn việc XLKL CC trong các cơ quan hành chính Nhà nước tại tỉnh Ninh Thuận. 5
4.2. Phạm vi nghiên cứu - Phạm vi nghiên cứu về không gian: các cơ quan hành chính nhà nước từ tỉnh đến 7 huyện/thành phố thuộc tỉnh Ninh Thuận. - Phạm vi nghiên cứu về thời gian: từ năm 2010 đến năm 2016. 5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn 5.1. Phương pháp luận Nghiên cứu dựa trên cơ sở chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lê nin. Tư tưởng Hồ Chí Minh về CBCC và XLKL CBCC, đảng viên. 5.2. Phương pháp nghiên cứu - Phương pháp phân tích tài liệu: Trong quá trình nghiên cứu tác giả sử dụng phương pháp phân tích tài liệu để: + Nghiên cứu các quy định của pháp luật liên quan đến CC, XLKL CC, trách nhiệm của CC, PCTN lãng phí... + Đọc và tìm hiểu các giáo trình, tài liệu có liên quan đến XLKL CC như: Những vấn đề cơ bản về Luật Hành chính, Pháp luật về công vụ, CC, Pháp luật Hành chính trong xu thế chuyển đổi của nền hành chính, Tổ chức thực hiện quyền hành pháp, văn bản quy phạm pháp luật về XLKL CC, trách nhiệm kỷ luật trong thực hiện nhiệm vụ, công cụ, trong phòng chống tham nhũng, lãnh phí … + Phân tích các bài báo có liên quan của các nhà khoa học, các chuyên gia đăng trên các Tạp chí, trang thông tin điện tử có liên quan. + Đọc và phân tích các tài liệu, báo cáo về công tác nội vụ, kỷ cương, kỷ luật hành chính, cải cách thủ tục hành chính, PCTN, thanh tra hành chính, công vụ của UBND tỉnh, Sở Nội vụ tỉnh Ninh Thuận, UBND 7 huyện/thành phố trực thuộc tỉnh Ninh Thuận, Thanh tra tỉnh, Ban Nội chính tỉnh uỷ và các báo cáo công tác hàng năm và chuyên đề về thi hành kỷ luật đảng của Uỷ ban 6
Kiểm tra tỉnh uỷ Ninh Thuận và Uỷ ban Kiểm tra các huyện/thành uỷ trực thuộc Tỉnh uỷ Ninh Thuận từ năm 2010 đến năm 2016… - Phương pháp so sánh: được sử dụng khi tìm hiểu sự khác biệt quy định về XLKL CC giữa các văn bản pháp luật. - Phương pháp lịch sử: để tìm hiểu quy định của pháp luật về XLKL CC qua các giai đoạn. - Phương pháp thống kê: để tìm hiểu việc áp dụng hình thức kỷ luật CC thực tế ở địa phương. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn - Những thông tin thu thập được từ luận văn sẽ góp phần làm phong phú thêm hệ thống cơ sở dữ liệu cho việc phân tích lý luận về XLKL CC nói riêng và XLKL đối với CBCC, viên chức nói chung. - Là nguồn tài liệu tham khảo cho các nghiên cứu sau này về lĩnh vực XLKL CBCC, viên chức. - Phục vụ cho công tác quản lý, sử dụng CBCC nhằm nâng cao hiệu quả và tính pháp chế trong hoạt động của bộ máy Nhà nước và toàn hệ thống chính trị ở nước ta. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài các phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo thì nội dung của luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Cơ sở lý luận và pháp lý về XLKL CC trong cơ quan hành chính nhà nước. Chương 2: Tình hình vi phạm kỷ luật và XLKL CC hành chính trong cơ quan hành chính nhà nước tại tỉnh Ninh Thuận. Chương 3: Các giải pháp bảo đảm xử lý vi phạm kỷ luật CC hành chính trong cơ quan hành chính nhà nước từ thực tiễn tỉnh Ninh Thuận. 7
Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ XỬ LÝ KỶ LUẬT CÔNG CHỨC TRONG CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC Khi nghiên cứu quản lý nhà nước bằng pháp luật, một nội dung quan trọng luôn được đề cập, đó là xử lý kỷ luật đối với cán bộ, công chức, viên chức vi phạm chế độ công vụ. Điều đó cho thấy, không phải cứ xây dựng, ban hành pháp luật và tổ chức thực hiện là pháp luật sẽ được thực hiện một cách nghiêm minh, đầy đủ mà phải có các hoạt động bảo vệ pháp luật thông qua các biện pháp cưỡng chế nhà nước. Vì vậy, Đảng ta nhấn mạnh “Đổi mới và hoàn thiện quy trình xây dựng luật, ban hành và thực thi pháp luật, trong đó chú trọng việc tuyên truyền, giáo dục pháp luật và tổ chức thi hành luật một cách nghiêm minh” [28, tr.329]. XLKL là một trong những biện pháp quan trọng của cưỡng chế nhà nước, áp dụng trong hoạt động công vụ, thực chất là bảo vệ các giá trị của pháp luật khỏi bị vi phạm trong thực tiễn cuộc sống. 1.1. Khái niệm, nguyên tắc, ý nghĩa và điều kiện bảo đảm thực hiện việc xử lý kỷ luật công chức trong cơ quan hành chính nhà nƣớc 1.1.1. Khái niệm 1.1.1.1. Khái niệm công chức CC là một khái niệm mang tính lịch sử, nội dung của nó phụ thuộc rất nhiều vào quan niệm về hoạt động công vụ, vào chế độ chính trị và nền văn hóa của mỗi quốc gia và phụ thuộc vào từng giai đoạn lịch sử cụ thể của từng nước. Do đó, trên thế giới tồn tại nhiều định nghĩa khác nhau về CC. Cụ thể: Theo pháp luật Hoa Kỳ, CC bao gồm tất cả những người được bổ nhiệm vào các ngành hành pháp, lập pháp và tư pháp trong Chính phủ Hoa Kỳ. Ở Pháp, CC được coi là những người được bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên, được xếp vào một ngạch trong hệ thống cơ quan hành chính 8
của nhà nước hoặc trong các tổ chức dịch vụ công và các đơn vị sự nghiệp trực thuộc cơ quan hành chính. Ở Đức, CC được gọi là người nằm trong quan hệ công vụ nhà nước trên cơ sở lời tuyên thệ trung thành với pháp nhân quản lý công và hoàn thành theo sự ủy thác của pháp nhân đó chức năng pháp luật công. Ở Nhật Bản, Điều 15 Hiến pháp hiện hành ghi nhận CC là công bộc của toàn xã hội mà không phải của một bộ phận riêng nào. CC Nhật Bản bao gồm: (1) những người làm công tác chuyên môn nghiệp vụ trong bộ máy hành chính của Chính phủ; (2) những người làm công tác chuyên môn nghiệp vụ, quản lý trong bộ máy hành chính ở địa phương; (3) những người thực thi công vụ tại các tổ chức dịch vụ công hoặc trong ngành lập pháp, tư pháp. Ở Việt Nam, qua các thời kỳ lịch sử khái niệm CC lại được định nghĩa khác nhau, gắn liền với sự thay đổi của nền hành chính nhà nước. Khái niệm CC được luật hóa lần đầu tiên tại Sắc lệnh số 76/SL ban hành Quy chế CC của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa do Chủ tịch Hồ Chí Minh ký vào ngày 20/5/1950, theo đó, “CC Việt Nam là những công dân giữ một nhiệm vụ trong bộ máy nhà nước của chính quyền nhân dân, dưới sự lãnh đạo tối cao của Chính phủ”. Tại Điều 1, Sắc lệnh khẳng định “Những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ chức vụ thường xuyên trong cơ quan Chính Phủ, ở trong nước hay nước ngoài đều là CC theo quy chế này, trừ trường hợp riêng biệt do Chính phủ quy định”. Sắc lệnh này đã xác định rõ khái niệm CC mang tính khoa học phù hợp với một nền CC hiện đại đang được thực hiện ở một số nước trên thế giới lúc bấy giờ. Tuy nhiên, hoàn cảnh kháng chiến đã không cho phép triển khai thực hiện đầy đủ Sắc lệnh này. 9
Sau đó, một thời gian khá dài (từ những năm đầu thập niên 60 tới những năm cuối thập niên 80 của thế kỷ trước) khái niệm CC đã không được sử dụng thay vào đó là các khái niệm như: “CB, công nhân, viên chức nhà nước”, “công nhân viên chức”, họ là tất cả những người trong biên chế làm việc trong cơ quan, đơn vị hành chính, sự nghiệp của Nhà nước, của Đảng, của các tổ chức chính trị - xã hội và các đơn vị kinh tế của Nhà nước. Giai đoạn này không có sự rạch ròi giữa các khái niệm “CB”, “CC”, “VC”. Đây là một trong những thiếu sót cơ bản của pháp luật hành chính lúc bấy giờ. Đến năm 1991, Nghị định số 169/HĐBT của Hội đồng Bộ trưởng ban hành ngày 25/5/1991 về CC nhà nước đã quy định khái niệm CC mang bản chất như Sắc lệnh 76/SL năm 1950, theo Nghị đinh này thì: “CC Nhà nước Việt Nam là công dân Việt Nam được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một cơ sở Nhà nước ở trung ương hay địa phương, ở trong nước hay nước ngoài , đã được xếp vào một ngạch, hưởng lương do ngân sách nhà nước cấp”. Nghị định này đã tách bạch khái niệm “CC”, không lẫn lộn với khái niệm “CB” hay “VC” như thời kỳ trước nữa. Năm 1998, Pháp lệnh CBCC ra đời, đánh dấu một bước tiến đáng kể trong sự nghiệp hoàn thiện pháp luật về CC. Tuy nhiên, Pháp lệnh này không đưa ra định nghĩa “CC”, ngay cả trong Pháp lệnh CBCC được sửa đổi năm 2003 cũng không đưa ra định nghĩa này, mà thay vào đó, cả hai Pháp lệnh này lại dùng phương pháp liệt kê các đối tượng là CC. Việc dùng phương pháp liệt kê đã không bao hàm hết được các đối tượng là CC, mặt khác, phương pháp liệt kê làm cho văn bản không khoa học, thể hiện sự “bất lực” của người làm luật khi không thể đưa ra một khái niệm bao quát thế nào là CC. Vì vậy, để khắc phục những hạn chế trên, năm 2008, Quốc hội khóa XII ban hành Luật CBCC đã hoàn thiện khái niệm CC. Theo đó, khoản 2, 10
Điều 4 Luật CBCC quy định: “CC là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội (sau đây gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với CC trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật”. Theo định nghĩa này, CC có các dấu hiệu sau: (1) Là công dân Việt Nam; (2) Được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh; (3) Công việc có tính chuyên nghiệp và thường xuyên; (4) Làm việc trong các cơ quan nhà nước, Đảng, các tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện, trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập; (5) Trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; riêng lương của CC trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì theo quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập. Như vậy, so với pháp luật các nước thì khái niệm CC theo pháp luật nước ta có điểm riêng biệt, đó là, CC nước ta không chỉ có những người làm việc trong cơ quan hành chính mà còn bao gồm cả những người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong các tổ chức chính trị như Đảng Cộng sản Việt Nam, hay tổ chức chính trị - xã hội như Ủy ban Mặt trận Tổ quốc, Hội Liên hiệp Phụ nữ… 11