Luận văn Thạc sĩ Luật kinh tế: Tổ chức và hoạt động của Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia theo Luật Cạnh tranh 2018

Chia sẻ: ViJensoo ViJensoo | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:70

Thêm vào BST

Báo xấu

35
lượt xem 7
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận văn trình bày các nội dung chính sau: Những vấn đề lý luận về Cơ quan cạnh tranh quốc gia; Quy định về tổ chức và hoạt động của Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia theo Luật Cạnh tranh 2018; Kiến nghị thi hành pháp luật về tổ chức và hoạt động của Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Luật kinh tế: Tổ chức và hoạt động của Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia theo Luật Cạnh tranh 2018

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI ---------- PHAN HỒNG HẢI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA ỦY BAN CẠNH TRANH QUỐC GIA THEO LUẬT CẠNH TRANH 2018 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT KINH TẾ Hà Nội, năm 2021
VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI ---------- PHAN HỒNG HẢI TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA ỦY BAN CẠNH TRANH QUỐC GIA THEO LUẬT CẠNH TRANH 2018 Ngành: Luật kinh tế Mã số: 8380107 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC PGS. TS. NGUYỄN NHƯ PHÁT Hà Nội, năm 2021
MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Năm 1988, Việt Nam chính thức tham gia APEC - Diễn đàn hợp tác kinh tế châu Á – Thái Bình Dương. Đây là một dấu mốc quan trọng, mở ra một thời kỳ đổi mới, cải cách, tái cơ cấu kinh tế và chuyển đổi mô hình tăng trưởng. Chỉ ít năm sau đó, Việt Nam chính thức gia nhập Tổ chức Thương mại thế giới (WTO) vào đầu năm 2007. Mười năm sau, sự kiện APEC 2017 được Việt Nam tổ chức thành công như một lời khẳng định về vai trò, vị thế mới của nước ta trong cộng đồng quốc tế. Cùng với bối cảnh của cuộc cách mạng công nghiệp lần thứ tư, mà ở đó những thay đổi, tiến bộ ảnh hưởng sâu rộng từ chính trị đến kinh tế, văn hóa, xã hội, và mới đây nhất là việc Hiệp định Đối tác Toàn diện và Tiến bộ xuyên Thái Bình Dương (CPTPP) có hiệu lực tại Việt Nam, Hiệp định thương mại tự do Việt Nam – EU (EVFTA) cũng từng bước hoàn thiện, đó là những cơ hội không thể tuyệt vời hơn để nước ta thúc đẩy sự phát triển kinh tế nhanh chóng, mở cửa thị trường, các hoạt động liên quan đến xuất nhập khẩu, sở hữu trí tuệ, kỹ thuật thương mại, tạo dựng môi trường cạnh tranh, đầu tư - kinh doanh thông thoáng và lành mạnh. Xuyên suốt trong quá trình đó, việc Việt Nam hội nhập vào nền kinh tế thế giới đã trở thành một trong những động lực quan trọng để phát triển kinh tế - xã hội, từ đó đạt được nhiều kết quả khá tích cực, toàn diện trên các lĩnh vực. Tuy nhiên, tốc độ hội nhập kinh tế quốc tế và sự phát triển kinh tế - xã hội nhanh chóng trong những năm vừa qua đã khiến môi trường kinh doanh và môi trường pháp lý trong nước có nhiều khác biệt so với thời điểm Luật Cạnh tranh mới được ban hành lần đầu tiên ở Việt Nam, đặt ra những khó khăn, thách thức mới cho quá trình thực thi pháp luật cạnh tranh. Luật Cạnh tranh là văn bản quy phạm pháp luật còn non trẻ, với nguồn thông tin và các tài liệu tham khảo trong lĩnh vực này tại Việt Nam còn khan 1
hiếm. Cũng trong thời gian đó đã có rất nhiều văn bản quy phạm pháp luật được ban hành, bổ sung hoặc sửa đổi. Do các đặc thù riêng, thông lệ kinh doanh riêng của một số ngành, lĩnh vực như tài chính, ngân hàng, bảo hiểm, viễn thông… các cơ quan chức năng đã quy định thêm nhiều nội dung điều chỉnh hoạt động cạnh tranh của các doanh nghiệp trong ngành. Ngoài ra, Bộ luật Hình sự năm 2015 (Sửa đổi bổ sung năm 2017) hiện đã bổ sung quy định tại Điều 217 về Tội vi phạm quy định về cạnh tranh. Những điều này dẫn đến một số nội dung của Luật Cạnh tranh cũ không còn phù hợp. Theo quy định của Luật Cạnh tranh 2004, có hai cơ quan cạnh tranh độc lập với nhau bao gồm Cơ quan quản lý cạnh tranh và Hội đồng cạnh tranh. Tuy nhiên trong thời gian qua, mô hình hai cơ quan nói trên đã bộc lộ nhiều bất cập, không đáp ứng được nhu cầu thực tiễn: Kéo dài quá trình giải quyết vụ việc cạnh tranh, nguồn lực bị phân tán khiến việc giải quyết vụ việc cạnh tranh chưa được tập trung, kết quả giải quyết vụ việc luôn đi sau diễn biến của thị trường và chưa thể hiện vai trò can thiệp kịp thời của Nhà nước để khắc phục những khiếm khuyết của thị trường. Bên cạnh đó, việc duy trì cơ chế kiêm nhiệm trong hoạt động của thành viên Hội đồng cạnh tranh dẫn đến sự thiếu tập trung trong quá trình giải quyết vụ việc cạnh tranh. [25] Vì vậy, để tránh chồng chéo, mâu thuẫn và đảm bảo sự hài hòa giữa mục tiêu phát triển ngành và mục tiêu tạo lập, duy trì và thúc đẩy môi trường cạnh tranh hiệu quả, cũng như đảm bảo tính đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật đòi hỏi cần có các điều chỉnh tương ứng trong pháp luật cạnh tranh. Tại kỳ họp thứ 5 ngày 12 tháng 6 năm 2018, Luật Cạnh tranh được Quốc hội khóa XIV thông qua và chính thức có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 7 năm 2019, thay thế cho Luật Cạnh tranh năm 2004 sau hơn 14 năm thi hành. Luật Cạnh tranh năm 2018 tiếp tục kế thừa, phát triển, bổ sung những điểm tiến bộ so với Luật cũ. 2
Đáng kể nhất theo quan điểm của tác giả, đó là Luật Cạnh tranh năm 2018 đã quy định thành lập Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia với vai trò là cơ quan đơn nhất tham mưu giúp Bộ trưởng Bộ Công thương thực hiện chức năng quản lý nhà nước về cạnh tranh và trực tiếp thực hiện việc điều tra, xử lý các hành vi vi phạm pháp luật về cạnh tranh trên cơ sở hợp nhất, tổ chức lại Cục Cạnh tranh và Bảo vệ người tiêu dùng và Hội đồng cạnh tranh (gồm Văn phòng Hội đồng cạnh tranh). [25] Cơ quan cạnh tranh quốc gia được quy định tại Luật Cạnh tranh năm 2018 với sự đổi mới về cả tên gọi, vai trò, vị trí và quy mô so với mô hình trước đây quy định trong Luật Cạnh tranh năm 2004. Tuy nhiên, vì còn quá mới mẻ, Cơ quan này vẫn chưa đi vào hoạt động và được hướng dẫn cụ thể cách thức vận hành. Tác giả chọn Đề tài: “Tổ chức và hoạt động của Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia theo Luật Cạnh tranh 2018” làm đề tài luận văn thạc sĩ Luật học, với mong muốn làm rõ thêm về mặt lý luận cũng như đánh giá về việc thực thi pháp luật của tổ chức này để từ đó đưa ra các kiến nghị, giải pháp phù hợp nhằm phát huy hiệu quả vai trò của cơ quan cạnh tranh tại Việt Nam. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Những nghiên cứu về cơ quan cạnh tranh tại Việt Nam chưa thật sự sôi nổi như nhiều lĩnh vực nghiên cứu truyền thống khác, một phần vì sự mới mẻ cũng như kinh nghiệm thực tiễn ít ỏi trong lĩnh vực Tố tụng cạnh tranh. Mặt khác trên phương diện quốc tế, vì pháp luật cạnh tranh là một lĩnh vực mang tính đặc thù, vì vậy mô hình Tố tụng cạnh tranh phụ thuộc vào cách thức tổ chức bộ máy quyền lực nhà nước của mỗi quốc gia, vì vậy các công trình nghiên cứu này chỉ có giá trị tham khảo, chọn lọc các điểm phù hợp, tiến bộ nhằm áp dụng tại Việt Nam. 3
Nghiên cứu về địa vị pháp lý, thực trạng tổ chức và hoạt động của hệ thống cơ quan cạnh tranh ở Việt Nam hiện nay có các công trình tiêu biểu như: “Mô hình Cơ quan quản lý cạnh tranh của Việt Nam”, năm 2004 của Dương Đăng Huệ, Nguyễn Hữu Huyên, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 1 năm 2004; “Giáo trình Luật Cạnh tranh”, năm 2010 của Lê Danh Vĩnh, Hoàng Xuân Bắc và Nguyễn Ngọc Sơn, ĐH Kinh tế - Luật, ĐH Quốc gia TP Hồ Chí Minh; “Cơ quan Quản lý cạnh tranh ở Việt Nam – Những bất cập và phương hướng hoàn thiện”, năm 2011 của Trương Hồng Quang, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 6, 3/2011; “Giáo trình pháp luật về cạnh tranh và giải quyết tranh chấp thương mại (tái bản lần 1, có sửa đổi bổ sung)” năm 2020 của trường Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh; “Bàn về tính độc lập của Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia theo Luật Cạnh tranh năm 2018”, năm 2020 của Bùi Xuân Hải, Tạp chí khoa học pháp lý Việt Nam số 5/2020 (Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh). Từ những kết quả nghiên cứu đã đạt được của các công trình tiêu biểu nêu trên, luận văn sẽ tiếp tục được kế thừa, phát triển, làm rõ hơn nữa những vấn đề về lý luận, bản chất của Cơ quan quản lý cạnh tranh tại Việt Nam theo Luật Cạnh tranh năm 2018. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Mục đích nghiên cứu của luận văn nhằm làm rõ cơ sở lý luận về cơ quan cạnh tranh; Phân tích các quy định trong mô hình cơ quan cạnh tranh của một số quốc gia tiêu biểu trên thế giới về những vấn đề cơ bản trong tổ chức, hoạt động, những điểm nổi bật, đáng chú ý về mặt nội dung cũng như thực tiễn thi 4
hành; Từ đó đề xuất các kiến nghị về định hướng sửa đổi, bổ sung các quy định trong Luật Cạnh tranh Việt Nam hiện hành về nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia, trên cơ sở tiếp thu những tiến bộ của thế giới cũng như sự phù hợp với bối cảnh kinh tế, xã hội của Việt Nam. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt được mục đích nêu trên, đề tài có nhiệm vụ giải quyết các vấn đề sau: - Nghiên cứu, làm sáng tỏ những vấn đề lý luận của Cơ quan cạnh tranh quốc gia; - Phân tích, đánh giá thực trạng hoạt động về nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia ở Việt Nam hiện nay; - Nghiên cứu so sánh các quy định pháp luật về cơ quan cạnh tranh ở Việt Nam hiện nay với quy định pháp luật của các quốc gia có bề dày kinh nghiệm và truyền thống về xây dựng, thực thi chính sách, pháp luật cạnh tranh trên thế giới, để từ đó rút ra những bài học kinh nghiệm cho việc hoàn thiện pháp luật về bộ máy cơ quan cạnh tranh ở Việt Nam; - Đề xuất phương hướng và các giải pháp cụ thể nhằm hoàn thiện bộ máy Cơ quan cạnh tranh quốc gia. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Hiện nay ở Việt Nam, chỉ có Luật Cạnh tranh năm 2018 quy định về Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia. Đối tượng nghiên cứu của đề tài là pháp luật về tổ chức và hoạt động của Cơ quan cạnh tranh tại Việt Nam, bao gồm các vấn đề về nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu, những vấn đề liên quan đến Cơ quan cạnh tranh. 4.2. Phạm vi nghiên cứu 5
Phạm vi nội dung: Luận văn nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia, cụ thể là về vị trí và chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn, cơ cấu tổ chức, nguyên tắc hoạt động của cơ quan này trên cơ sở đánh giá từ các quy định hiện hành được quy định trong Luật Cạnh tranh 2018 và phân tích các yếu tố tác động đến quá trình triển khai thực hiện hoạt động của cơ quan này. Phạm vi không gian: Việt Nam, một số quốc gia phát triển và đang phát triển trong khu vực ASEAN; Một số quốc gia có kinh nghiệm ban hành và thực thi pháp luật cạnh tranh, đại diện cho các khu vực khác nhau trên thế giới. Phạm vi thời gian: Các quy định pháp lý mới nhất về cạnh tranh được các quốc gia tiêu biểu trên thế giới hiện đang thi hành. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu Để làm sáng tỏ các vấn đề nghiên cứu của đề tài đối với từng nội dung của luận văn, đề tài được sử dụng các phương pháp nghiên cứu phổ biến như: Phương pháp phân tích, tổng hợp; Phương pháp so sánh; Phương pháp hệ thống hóa. Cụ thể như sau: - Phương pháp phân tích, thống kê, tổng hợp: Tổng hợp một cách có chọn lọc những quy định của Pháp luật về cơ quan thực thi pháp luật về cạnh tranh; Trên cơ sở kiến thức được tổng hợp, phương pháp phân tích được sử dụng nhằm làm sáng tỏ vấn đề lý luận về cơ cấu tổ chức, hoạt động của cơ quan đó. - Phương pháp so sánh: Được sử dụng để so sánh, đối chiếu các quy định của Pháp luật trong nước và nước ngoài có liên quan. Phương pháp so sánh được sử dụng nhằm mục đích tạo ra sự liên kết về mặt lý luận, rút ra bài học kinh nghiệm, từ đó đề xuất cho Việt Nam. - Phương pháp hệ thống hóa được sử dụng xuyên suốt toàn bộ đề tài nhằm trình bày các vấn đề, nội dung theo một trình tự, bố cục hợp lý, chặt chẽ, gắn kết, phát triển những nội dung mới của đề tài. 6
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Về mặt khoa học, luận văn là công trình nghiên cứu khá toàn diện về Tổ Chức Và Hoạt Động Của Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia theo Luật Cạnh tranh năm 2018, góp phần giúp các nhà lập pháp, cơ quan nhà nước có thẩm quyền, các nhà nghiên cứu trong xây dựng và hoàn thiện bộ máy Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia. Về mặt thực tiễn, kết quả nghiên cứu của luận v ă n góp phần nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật của Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia, đồng thời có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo, nghiên cứu cho các nhà lập pháp và tổ chức trong công tác xây dựng pháp luật về cạnh tranh. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần Mở đầu, Danh mục viết tắt, Kết luận, Danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn được chia thành các chương như sau: Chương 1: Những vấn đề lý luận về Cơ quan cạnh tranh quốc gia Chương 2: Quy định về tổ chức và hoạt động của Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia theo Luật Cạnh tranh 2018 Chương 3: Kiến nghị thi hành pháp luật về tổ chức và hoạt động của Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia 7
Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CƠ QUAN CẠNH TRANH QUỐC GIA 1.1. Khái niệm và đặc điểm của Cơ quan cạnh tranh quốc gia Ngày nay, chúng ta dễ dàng bắt gặp thuật ngữ "Cạnh tranh" trong rất nhiều lĩnh vực như kinh tế, thương mại, luật, chính trị, quân sự, sinh thái, thể thao. Tuy nhiên cho đến nay, các nhà khoa học dường như chưa thể thoả mãn với bất cứ khái niệm nào về cạnh tranh. Bởi lẽ với tư cách là một hiện tượng xã hội riêng có của nền kinh tế thị trường, cạnh tranh xuất hiện ở mọi lĩnh vực, mọi công đoạn của quá trình kinh doanh và gắn liền với bất cứ chủ thể nào đang hoạt động trên thị trường. Do đó, cạnh tranh được nhìn nhận ở nhiều góc độ khác nhau tùy thuộc vào ý định và hướng tiếp cận của các nhà khoa học. [34, tr. 10] Theo nhà kinh tế học Michael Porter của Mỹ: “Cạnh tranh (kinh tế) là giành lấy thị phần. Bản chất của cạnh tranh là tìm kiếm lợi nhuận, là khoản lợi nhuận cao hơn mức lợi nhuận trung bình mà doanh nghiệp đang có”. [1] Theo cách hiểu phổ thông thể hiện trong Từ điển ngôn ngữ tiếng Anh, “competition” (cạnh tranh) là “một sự kiện hoặc một cuộc đua, theo đó các đối thủ ganh đua để giành phần hơn hay ưu thế tuyệt đối về phía mình”. Theo Từ điển tiếng Việt, “cạnh tranh” là “cố gắng giành phần hơn, phần thắng về mình giữa những người, những tổ chức hoạt động nhằm những lợi ích như nhau”. [24] Với tư cách là động lực nội tại trong mỗi một chủ thể kinh doanh, cạnh tranh được cuốn Black’Law Dictionary diễn tả là “sự nỗ lực hoặc hành vi của hai hay nhiều thương nhân nhằm tranh giành những lợi ích giống nhau từ chủ thể thứ ba”. Với tư cách là hiện tượng xã hội, theo cuốn Từ điển Kinh doanh của Anh xuất bản năm 1992, cạnh tranh được định nghĩa là “sự ganh đua, sự 8
kình địch giữa các nhà kinh doanh nhằm tranh giành cùng một loại tài nguyên hoặc cùng một loại khách hàng về phía mình”. [34, tr. 11] Ở góc độ thương mại, cạnh tranh là một trận chiến giữa các doanh nghiệp và các ngành kinh doanh nhằm chiếm được sự chấp nhận và lòng trung thành của khách hàng. Hệ thống doanh nghiệp tự do đảm bảo cho các ngành có thể tự mình đưa ra các quyết định về mặt hàng cần sản xuất, phương thức sản xuất, và tự định giá cho sản phẩm hay dịch vụ. [1] Chúng ta thường bắt gặp sự cạnh tranh giữa những doanh nghiệp, nhà sản xuất, phân phối với nhau, họ có thể là những đối thủ trong cùng một ngành hay giữa những ngành khác cùng cạnh tranh với nhau. Cạnh tranh cũng có thể xảy ra giữa người sản xuất với người tiêu dùng khi người sản xuất muốn bán hàng hóa, dịch vụ với giá cao, người tiêu dùng lại muốn mua được với giá thấp. [1] Kết quả của quá trình cạnh tranh là sự cải thiện về bình quân hóa tỷ suất lợi nhuận giữa các ngành khác nhau, dẫn đến hệ quả là giá cả có thể giảm đi. Mặt khác, kết quả của sự cạnh tranh trong nội bộ ngành sẽ kéo chất lượng sản phẩm, dịch vụ tăng lên, tỷ lệ thuận với yêu cầu phát triển nâng cao kỹ thuật, nghiệp vụ. Cùng với sự phát triển của thị trường và nhận thức của con người về môi trường tồn tại của mình, trong đó có môi trường của đời sống kinh tế, pháp luật cạnh tranh ngày càng được hoàn thiện và trở thành chế định pháp luật cơ bản của pháp luật kinh tế, góp phần làm cho thị trường vận hành ổn định và hiệu quả. Nhìn chung trên thế giới, Luật Cạnh tranh được áp dụng đối với mọi hoạt động từ sản xuất, phân phối đến tiêu thụ hàng hoá, dịch vụ. Luật Cạnh tranh điều chỉnh bất kỳ chu trình nào của quá trình kinh doanh nhằm bảo vệ thị trường, bảo vệ các doanh nghiệp và bảo vệ người tiêu dùng. [23] Từ lịch sử 9
xây dựng và phát triển pháp luật cạnh tranh trên thế giới đã cho thấy một thực tế là, cơ quan quản lý cạnh tranh có vai trò quyết định trong việc bảo đảm thực thi Luật Cạnh tranh. Theo quan điểm của tác giả. Có thể hiểu “Cơ quan cạnh tranh quốc gia là cơ quan thực thi và kiểm soát việc thực thi quyền lực nhà nước, có chức năng điều tiết, đảm bảo thực hiện chức năng thay mặt nhà nước điều hành xã hội trong lĩnh vực cạnh tranh trên phạm vi lãnh thổ”. Hay nói cách khác, Cơ quan cạnh tranh quốc gia là công cụ của Chính phủ trong việc quản lý nhà nước về cạnh tranh, nhưng đồng thời cơ quan này cũng có quyền tiến hành các hoạt động điều tra, ra các quyết định phán xử đúng – sai và áp dụng các chế tài với quy trình ra quyết định gần tương tự như tố tụng của tòa án. [19, tr. 1] Trên thế giới, việc quản lý và thực thi pháp luật cạnh tranh có thể được giao cho một cơ quan chuyên trách, nhưng cũng có thể do nhiều cơ quan khác nhau thực hiện. [18, tr. 309] Mỗi quốc gia tùy điều kiện kinh tế - xã hội cụ thể của mình mà có cách xây dựng mô hình cơ quan quản lý cạnh tranh khác nhau, song mục đích thành lập ra nó thì chỉ có một, đó là góp phần thực thi Luật Cạnh tranh một cách có hiệu quả nhất. [21, tr. 1] Cho dù tổ chức theo mô hình nào, nhìn chung, cơ quan cạnh tranh được thiết lập trong pháp luật cạnh tranh của các quốc gia thường có những đặc điểm cơ bản sau đây: [18, tr. 312] Thứ nhất, chức năng quan trọng nhất của cơ quan cạnh tranh ở các nước là đảm bảo thực thi pháp luật cạnh tranh, bảo vệ cạnh tranh lành mạnh, bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng, chống các hành vi hạn chế cạnh tranh, cản trở cạnh tranh. Đây là chức năng và nhiệm vụ cơ bản, quan trọng và đặc trưng nhất của cơ quan quản lý cạnh tranh. 10
Thứ hai, tổ chức và hoạt động của cơ quan cạnh tranh thường trên nguyên tắc độc lập để đảm bảo tính công bằng, khách quan trong hoạt động. Các nước đều có các thiết chế pháp lý để đảm bảo rằng hoạt động của cơ quan này sẽ không bị lệ thuộc và chi phối bởi bất kỳ cơ quan hay tổ chức nào khác. Tính độc lập của cơ quan cạnh tranh cũng được thể hiện qua địa vị pháp lý của nó và thẩm quyền bổ nhiệm, cách chức thành viên của cơ quan này. Về nguyên tắc, thành viên của cơ quan quản lý cạnh tranh cần phải liêm chính, có trình độ và làm việc độc lập, khách quan. Tất cả những yêu cầu trên được đặt ra để đảm bảo rằng cơ quan cạnh tranh có thể thực thi các chức năng, quyền hạn của mình một cách độc lập, không bị ảnh hưởng bởi các cá nhân hay cơ quan không có thẩm quyền. Thứ ba, với chức năng tổ chức thực thi pháp luật cạnh tranh và bảo vệ cạnh tranh, cơ quan cạnh tranh thường có chức năng tiếp nhận các khiếu nại, tố cáo và tiến hành điều tra các vụ việc có dấu hiệu vi phạm pháp luật cạnh tranh và ra các quyết định xử lý đối với các hành vi vi phạm đó. Như vậy, cơ quan cạnh tranh thường tiến hành tất cả các hành động cần thiết từ khi tiếp nhận thông tin, khiếu nại cho đến khi cho ra quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh. 1.2. Nhu cầu thành lập Cơ quan cạnh tranh quốc gia Cạnh tranh có vai trò quan trọng trong nền sản xuất hàng hóa nói riêng và trong lĩnh vực kinh tế nói chung, là động lực thúc đẩy sản xuất tiến bộ, góp phần vào sự phát triển kinh tế. Mục tiêu của cạnh tranh là thu hút khách hàng về phía mình, chính vì vậy nó buộc các nhà sản xuất, cung ứng hàng hóa, dịch vụ phải có chiến lược đúng đắn và lâu dài, nhằm tạo ra sản phẩm, dịch vụ với chất lượng cao nhất và giá thành phù hợp nhất. Sự cạnh tranh buộc người sản xuất phải năng động, nhạy bén, nắm bắt tốt hơn nhu cầu của người tiêu dùng, tích cực nâng cao tay nghề, thường xuyên cải tiến kỹ thuật, áp dụng những tiến bộ, các nghiên cứu thành công mới nhất vào trong sản xuất, hoàn thiện 11
cách thức tổ chức trong sản xuất, trong quản lý sản xuất để nâng cao năng suất, chất lượng và hiệu quả kinh tế. Dù bất kỳ ngành nghề hay lĩnh vực nào nếu thiếu đi sự cạnh tranh thì thường không có đột phá, kém phát triển. Cạnh tranh mang lại nhiều lợi ích cho doanh nghiệp và nền kinh tế, đặc biệt là cho người tiêu dùng. Người sản xuất phải tìm mọi cách để làm ra sản phẩm có chất lượng hơn, đẹp hơn, có chi phí sản xuất rẻ hơn, có tỷ lệ tri thức khoa học, công nghệ trong đó cao hơn... để đáp ứng, thỏa mãn được nhu cầu và xu hướng của thị trường tiêu dùng. [1] Sự cạnh tranh giữa các doanh nghiệp càng lớn thì sản phẩm hay dịch vụ cung cấp cho khách hàng sẽ càng có chất lượng tốt hơn. Nói cách khác, cạnh tranh sẽ đem đến cho khách hàng giá trị tối ưu đối với những đồng tiền mà họ bỏ ra cho sản phẩm, dịch vụ đó. Thế nhưng bên cạnh những mặt tích cực, cạnh tranh cũng đem lại những hệ quả tiêu cực không mong muốn về mặt xã hội. Nó làm thay đổi cấu trúc xã hội trên phương diện sở hữu của cải, phân hóa mạnh mẽ giàu nghèo, có những tác động tiêu cực khi cạnh tranh không lành mạnh, dùng các thủ đoạn vi phạm pháp luật hay bất chấp pháp luật. Những tác động tiêu cực thể hiện ở cạnh tranh không lành mạnh như những hành động vi phạm đạo đức hay vi phạm pháp luật (buôn lậu, trốn thuế, tung tin phá hoại,...) hoặc những hành vi cạnh tranh làm phân hóa giàu nghèo, tổn hại môi trường sinh thái. [1] Vì lý do trên nên cạnh tranh kinh tế bao giờ cũng phải được điều chỉnh bởi các định chế xã hội, sự can thiệp của nhà nước. Từ đó, các cơ quan quản lý cạnh tranh của các quốc gia ra đời và liên tục đổi mới để phù hợp với thực tiễn xã hội, đảm bảo thích ứng với môi trường kinh doanh. Ngoài ra, việc cập nhật, đổi mới tiến bộ của Cơ quan cạnh tranh quốc gia còn giúp pháp luật cạnh tranh nước này đáp ứng các yêu cầu trong xu thế hội nhập quốc tế. Dù với mô hình nào, tên gọi ra sao, tất cả đều có chung một mục đích là giúp cho các thực thể kinh tế có cơ hội tiếp cận, bình đẳng cạnh tranh, bảo vệ người 12
tiêu dùng thông qua việc khuyến khích hạ giá và cải thiện chất lượng sản phẩm. Đây được xem như một hệ quả của cạnh tranh tự do và lành mạnh trên thị trường, và trách nhiệm của Cơ quan cạnh tranh quốc gia là duy trì và bảo vệ hoạt động cạnh tranh công bằng đó. [31, tr. 23] 1.3. Địa vị pháp lý của Cơ quan cạnh tranh quốc gia Pháp luật cạnh tranh của các nước khi đề cập đến cơ quan cạnh tranh đều không sử dụng các thuật ngữ “Lập pháp”, “Hành pháp” hay “Tư pháp” để chỉ bản chất pháp lý của các cơ quan này. Các thuật ngữ này thường chỉ xuất hiện trong các học thuyết về quyền lực Nhà nước gắn liền với tổ chức bộ máy nhà nước, ví dụ như học thuyết tam quyền phân lập của Montesquier. Theo học thuyết này, quyền lực Nhà nước được phân thành ba quyền năng: Quyền lập pháp (ban hành pháp luật); Quyền hành pháp (tổ chức thi hành pháp luật) và quyền tư pháp (xét xử các tranh chấp). Trong một bộ máy nhà nước, tùy theo chức năng và quyền hạn nói trên mà các cơ quan công quyền được chia thành 3 loại tương ứng là cơ quan lập pháp; Cơ quan hành pháp và cơ quan tư pháp. Chính vì vậy, việc xem xét bản chất pháp lý của các cơ quan này cũng chính là nghiên cứu vị trí, chức năng và quyền hạn của các cơ quan cạnh tranh rồi từ đó rút ra được cơ quan này có quyền năng của loại hình cơ quan nào. [16] Tính đến tháng 04/2017, theo số liệu từ trang thông tin điện tử Mạng lưới cạnh tranh thế giới (ICN), [4, tr. 8] có thể thấy các cơ quan cạnh tranh đa phần là sự kết hợp giữa “Hành chính” và “Tư pháp”, thay vì cách tiếp cận truyền thống về phương pháp tổ chức bộ máy nhà nước được chia thành “Lập pháp”, “Hành pháp” và “Tư pháp”. Sự kết hợp này đảm bảo cho cơ quan cạnh tranh thực hiện đầy đủ các chức năng, nhiệm vụ của mình. Tuy nhiên, các quốc gia trên thế giới đang có xu hướng rằng cơ quan cạnh tranh ngày càng độc lập và ít chịu sự kiểm soát của các Bộ/ngành. 13
Có thể thấy rằng trong khuôn khổ pháp lý và thể chế, cần đảm bảo sự cân bằng giữa “tính độc lập” của cơ quan cạnh tranh và “khả năng thực thi mục tiêu chính sách công của Chính phủ”. Hay nói cách khác đó là đảm bảo tính độc lập và tính chịu trách nhiệm của cơ quan cạnh tranh, các quyết định của cơ quan cạnh tranh cần được quy định có thể được xem xét, rà soát lại thông qua thủ tục pháp lý. Tính độc lập của cơ quan cạnh tranh cần đảm bảo rằng các yếu tố chính trị hay các lợi ích nhóm không tác động đến hoạt động, quyết định, phán quyết trong thực thi pháp luật cạnh tranh. [4, tr. 4] Qua tìm hiểu mô hình cơ quan quản lý cạnh tranh của một số nước có nền kinh tế thị trường tiêu biểu trên thế giới, có thể rút ra một số nhận xét như sau: [21, tr. 6] Thứ nhất, cơ quan quản lý cạnh tranh có vai trò quyết định trong việc bảo đảm thực thi Luật cạnh tranh. Chính sự hiệu quả trong hoạt động, sự công bằng, công khai, minh bạch của cơ quan này sẽ đảm bảo cho Luật Cạnh tranh được thực thi nghiêm chỉnh. Thứ hai, nhìn chung, cơ quan quản lý cạnh tranh của các nước đều mang tính "lưỡng tính", tức nó vừa là cơ quan hành chính, lại, là cơ quan tư pháp. Sự kết hợp hai đặc tính "Hành chính", "Tư pháp" là yếu tố đảm bảo cho cơ quan này thực hiện các chức năng nhiệm vụ của mình. Thứ ba, dù được tổ chức theo mô hình cụ thể như thế nào thì nguyên tắc quan trọng hàng đầu đối với cơ quan này là bảo đảm tính độc lập cho nó. Khác với phương pháp tổ chức bộ máy nhà nước truyền thống được chia theo lập pháp, hành pháp và tư pháp, nguyên tắc đảm bảo tính độc lập này đã gợi mở ra một tư duy mới, một cách tiếp cận mới về mô hình tổ chức và hoạt động của Cơ quan cạnh tranh quốc gia. Cơ quan hành chính độc lập, cụm từ này không chỉ thể hiện tính chất "lưỡng tính" như vừa đề cập tới ở trên, mà nó gợi ra một vấn đề lớn hơn, đó là tổ chức, hoạt động của thiết chế điều tiết kinh 14
tế này phải được thiết kế làm sao để bảo đảm không để bị can thiệp hoặc bị chi phối từ các cơ quan khác (lập pháp, hành pháp, tư pháp). Độc lập chính là yếu tố hàng đầu để đảm bảo công bằng trong việc xử lý các vụ việc cạnh tranh, điều mà các bên đương sự luôn chờ đợi ở cơ quan này. 1.4. Kinh nghiệm quốc tế về tổ chức và hoạt động của Cơ quan cạnh tranh quốc gia Theo một báo cáo nghiên cứu thực hiện thống kê số liệu và thông tin của 150 cơ quan cạnh tranh trên toàn thế giới, 1/3 số cơ quan cạnh tranh trên thế giới (cụ thể là 47 cơ quan, chiếm 31%) thuộc Chính phủ, gồm các nước như Ấn Độ, Ăc-hen-ti-na, Đài Loan, Đức, Hàn Quốc, Liên Bang Nga, Úc, Vê-nê- zuê-la,v.v. Gần một nửa số cơ quan cạnh tranh (cụ thể là 63 cơ quan, tương đương với 42% tổng số) trên thế giới là các cơ quan thuộc các Bộ/ngành, như Cục các ten Liên Bang Đức thuộc Bộ Kinh tế và Năng lượng Liên Bang Đức, Ủy ban Cạnh tranh Hy Lạp thuộc Bộ Kinh tế, Cạnh tranh và Vận tải biển, Ban Cạnh tranh và bảo vệ người tiêu dùng Lào thuộc Bộ Công thương, Ủy ban Cạnh tranh Nam Phi thuộc Bộ Công thương, v.v. [4, tr. 8] Chỉ có số rất ít cơ quan cạnh tranh (7 cơ quan, chiếm tỷ lệ 5%) thuộc Quốc hội gồm một số nước Bul-ga-ria, Cro-tia, Hung-ra-ry, Albania, Kosovo. Còn lại 22% (33 cơ quan) số cơ quan cạnh tranh được tổ chức theo mô hình khác và là cơ quan độc lập như Ủy ban Quốc gia về bảo vệ cạnh tranh Armenia, Ủy ban Nhà nước về cạnh tranh và bảo vệ người tiêu dùng, Tòa Cạnh tranh Ca- na-đa, Tòa án bảo vệ cạnh tranh tự do Chi-lê, Ủy ban Cạnh tranh cộng đồng Caribê, Ủy ban thúc đẩy cạnh tranh Costa Rica. [4, tr. 8] Qua số liệu trên, có thể thấy các cơ quan cạnh tranh đa phần là cơ quan cạnh tranh vừa là cơ quan hành chính, chịu trách nhiệm thực thi các chính sách, pháp luật theo chỉ đạo của Chính phủ, vừa là cơ quan hoạt động mang tính tài phán khi có quyền ra quyết định điều tra, xử phạt và đưa ra các biện 15
pháp chế tài đối với các bên có hành vi vi phạm pháp luật. Với chức năng hành chính bán tư pháp, để đảm bảo tính công bằng trong việc xử lý các vụ việc, đảm bảo công bằng trong tố tụng cạnh tranh, vì mục tiêu bảo vệ trật tự công cộng, cạnh tranh lành mạnh trên thị trường, yếu tố quan trọng nhất đó là đảm bảo tính độc lập cho cơ quan cạnh tranh. Tính độc lập được thể hiện ở việc cơ quan cạnh tranh không chịu chi phối hay can thiệp bởi các cơ quan khác (lập pháp, hành pháp, tư pháp) và sử dụng những quyền hạn được quy định theo Luật để yêu cầu sự phối hợp, hỗ trợ của các cơ quan có liên quan. [4, tr. 3] Mô hình quản lý cạnh tranh của Nhật Bản là một ví dụ dễ hình dung nhất về cơ quan hành chính bán tư pháp. Theo Luật về chống độc quyền của Nhật Bản năm 1947, cơ quan quản lý cạnh tranh ở Nhật Bản là Ủy ban thương mại công bằng Nhật Bản (Japan Fair Trade Commission-JFTC). Tính chất hành chính thể hiện ở chỗ, nó là một bộ phận của Bộ Quản lý công, Nội vụ, Bưu chính và Viễn thông. [21, tr. 3] Chức năng hành chính bao gồm: (i) Ban hành các văn bản hướng dẫn thi hành Luật chống độc quyền; (ii) Thực hiện phối hợp với các ngành khác trong việc soạn thảo luật và chính sách ngành; (iii) Hợp tác quốc tế về cạnh tranh và chống độc quyền. Về thẩm quyền tư pháp, khi xử lý vụ việc vi phạm Luật chống độc quyền, Ủy ban có thể thi hành Luật đối với vụ việc hoàn toàn dựa vào các điều khoản và cách hiểu như tòa án. [4, tr. 3] Tuy nhiên, theo nghiên cứu của Diễn đàn Thương mại và Phát triển Liên Hiệp quốc (UNCTAD) (2011) đối với 112 quốc gia trên thế giới, hơn nửa số quốc gia có cơ quan cạnh tranh độc lập, và không trực thuộc các Bộ/ngành. Trong đó, 20 quốc gia đang phát triển và có nền kinh tế chuyển đổi cũng có cơ quan cạnh tranh độc lập. Đó là xu hướng chuyển đổi mô hình cơ quan cạnh tranh ngày càng độc lập và ít chịu sự kiểm soát của các Bộ/ngành. [4, tr. 8] 16
Các quốc gia như Ý, Hung-ga-ry đã thành lập cơ quan cạnh tranh của mình trực thuộc Quốc hội, độc lập với tư pháp và Chính phủ. Các nước như Đức, Hoa Kỳ, Liên bang Nga, Nhật Bản, Úc, Mê-xi-cô,v.v có cơ quan cạnh tranh trực tiếp trực thuộc Chính phủ. Một số nước lại tổ chức cơ quan cạnh tranh như một Bộ hay ngang Bộ hoạt độc độc lập. Các nước như Ca-na-đa, Pháp, Bỉ, Trung Quốc,… dù đặt trong một Bộ, ngành nào đó nhưng vẫn duy trì một chế độ độc lập rất cao trong hoạt động và chỉ bị phụ thuộc về mặt hành chính. [4, tr. 3] Ngoài ra, việc pháp luật cạnh tranh các nước bổ nhiệm nhân sự, quy định rõ ràng ngân sách hoạt động của cơ quan và chế độ đãi ngộ cho các thành viên cũng góp phần hiệu quả cho tính độc lập của các cơ quan cạnh tranh này. Dựa trên kết quả nghiên cứu về tính độc lập của các cơ quan cạnh tranh, các cơ quan cạnh tranh thuộc Chính phủ hoạt động hiệu quả hơn, giúp đảm bảo và thúc đẩy việc tập trung chuyên môn, tính công chính, minh bạch và khả năng chịu trách nhiệm giải trình của cơ quan này. Tự chủ về quá trình tuyển chọn, bổ nhiệm cũng như đào tạo nhân sự, tự chủ về mặt ngân sách hoạt động đảm bảo cho cơ quan cạnh tranh có thực quyền cao hơn. Đây là kinh nghiệm từ nhiều quốc gia có cơ quan cạnh tranh hoạt động rất hiệu quả như Hoa Kỳ, Vương quốc Anh, Ca-na-đa, Úc,v.v. nơi mà cơ quan quản lý cạnh tranh đều có vị trí độc lập và quyền tự chủ. [4, tr. 8] Ngoài ra, nhằm đảm bảo tính chất quan trọng và tính độc lập của cơ quan cạnh tranh trong quá trình hoạt động của cơ quan cạnh tranh các nước thuộc Chính phủ thì người đứng đầu cơ quan cạnh tranh và các thành viên Hội đồng cạnh tranh đều do Thủ tướng hoặc Tổng thống ra quyết định bổ nhiệm hoặc miễn nhiệm. Cho dù các cơ quan cạnh tranh thuộc Bộ/ngành, nhưng người đứng đầu chịu trách nhiệm của cơ quan cạnh tranh vẫn do Chính phủ ra quyết 17