Luận văn Thạc sĩ Quản lý công: Giám sát Hội đồng nhân dân thành phố Quảng Ngãi, tỉnh Quảng Ngãi về lĩnh vực Tài chính - Ngân sách

Chia sẻ: Tomhum999 Tomhum999 | Ngày: | Loại File: PDF | Số trang:123

Thêm vào BST

Báo xấu

31
lượt xem 14
download

Download Vui lòng tải xuống để xem tài liệu đầy đủ

Luận văn góp phần nâng cao nhận thức lý luận về năng lực giám sát, đặc biệt là giám sát về lĩnh vực Tài chính – Ngân sách của HĐND thành phố thuộc tỉnh, nâng cao nhận thức cho đại biểu HĐND trong hoạt động giám sát của HĐND nói chung và hoạt động giám sát về lĩnh vực Tài chính - Ngân sách của HĐND thành phố Quảng Ngãi, tỉnh Quảng Ngãi nói riêng.

Chủ đề:

Bình luận(0) Đăng nhập để gửi bình luận!

Lưu

Nội dung Text: Luận văn Thạc sĩ Quản lý công: Giám sát Hội đồng nhân dân thành phố Quảng Ngãi, tỉnh Quảng Ngãi về lĩnh vực Tài chính - Ngân sách

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ …………/………… ……/…… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA LÊ THỊ THANH NGA GIÁM SÁT HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN THÀNH PHỐ QUẢNG NGÃI, TỈNH QUẢNG NGÃI VỀ LĨNH VỰC TÀI CHÍNH- NGÂN SÁCH LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG ĐĂK LẮK – 2018
BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ …………/………… ……/…… HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA LÊ THỊ THANH NGA GIÁM SÁT HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN THÀNH PHỐ QUẢNG NGÃI, TỈNH QUẢNG NGÃI VỀ LĨNH VỰC TÀI CHÍNH- NGÂN SÁCH LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG CHUYÊN NGÀNH QUẢN LÝ CÔNG MÃ SỐ: 8 34 04 03 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC PGS. TS TRẦN THỊ DIỆU OANH ĐĂK LẮK – 2018
LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của bản thân. Các số liệu, kết quả trình bày trong luận văn là trung thực, do tôi tự nghiên cứu và hoàn thành dưới sự hướng dẫn của PGS. TS Trần Thị Diệu Oanh. Tác giả luận văn Lê Thị Thanh Nga i
LỜI CẢM ƠN Lời đầu tiên tôi xin được bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới PGS. TS Trần Thị Diệu Oanh, người hướng dẫn khoa học đã tận tâm chỉ bảo cho tôi trong suốt quá trình nghiên cứu và hoàn thành luận văn này. Tôi xin được chân thành cảm ơn các thầy cô giáo của Học viện Hành chính Quốc gia Phân viện Tây Nguyên, đặc biệt là các thầy cô đã trực tiếp tham gia giảng dạy tôi trong quá trình học tập tại trường. Đồng thời tôi xin chân thành cảm ơn Ban Giám đốc, khoa sau Đại học, khoa Tổ chức và Quản lý nhân sự, phân viện Tây Nguyên của Học viện Hành chính Quốc gia đã tạo điều kiện thuận lợi cho tôi trong quá trình học tập, nghiên cứu đề tài. Tôi xin chân thành cảm ơn! Tác giả luận văn Lê Thị Thanh Nga ii
MỤC LỤC Trang MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 1. Lý do chọn đề tài ........................................................................................... 1 2.Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn ...................................... 2 3. Mục đích và nhiệm vụ của Luận văn ............................................................ 5 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ................................................................. 6 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu ............................................ 6 6. Ý nghĩa lý luận, thực tiễn của Luận văn ....................................................... 7 7. Kết cấu của Luận văn: ................................................................................... 7 Chương 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN THÀNH PHỐ THUỘC TỈNH VỀ LĨNH VỰC TÀI CHÍNH - NGÂN SÁCH ................................................................................................... 8 1.1. Khái quát chung về Hội đồng nhân dân thành phố thuộc tỉnh ................... 8 1.2. Giám sát của Hội đồng nhân dân thành phố thuộc tỉnh về lĩnh vực Tài chính – Ngân sách ........................................................................................... 15 1.3.Các bảo đảm giám sát của Hội đồng nhân dân thành phố thuộc tỉnh về lĩnh vực Tài chính – Ngân sách .............................................................................. 33 Chương 2. THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN THÀNH PHỐ QUẢNG NGÃI, TỈNH QUẢNG NGÃI TRONG LĨNH VỰC TÀI CHÍNH – NGÂN SÁCH .................................. 39 2.1. Các yếu tố ảnh hưởng đến giám sát của Hội đồng nhân dân thành phố Quảng Ngãi, tỉnh Quảng Ngãi về lĩnh vực Tài chính – Ngân sách. ............... 39 2.2. Tình hình giám sát của Hột đồng nhân dân thành phố Quảng Ngãi, tỉnh Quảng Ngãi về lĩnh vực Tài chính – Ngân sách ............................................. 50 2.3. Đánh giá chung về giám sát của Hội đồng nhân thành phố Quảng Ngãi, tỉnh Quảng Ngãi trong lĩnh vực Tài chính – Ngân sách ................................. 66 Chương 3. GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN THÀNH THỐ QUẢNG NGÃI, TỈNH QUẢNG NGÃI VỀ LĨNH VỰC TÀI CHÍNH – NGÂN SÁCH ................................ 83 3.1. Quan điểm nâng cao chất lượng giám sát của Hội đồng nhân dân thành phố Quảng Ngãi, tỉnh Quảng Ngãi về lĩnh vực Tài chính – Ngân sách ......... 83 3.2. Giải pháp nâng cao chất lượng giám sát của Hội đồng nhân dân thành phố Quảng Ngãi, tỉnh Quảng Ngãi về lĩnh vực Tài chính – Ngân sách ......... 87 KẾT LUẬN .................................................................................................. 111 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................... 113 iii
DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CÁC CHỮ VIẾT TẮT Từ viết tắt Nghĩa đầy đủ HĐND Hội đồng nhân dân UBND Ủy ban nhân dân NSNN Ngân sách Nhà nước NSĐP Ngân sách địa phương TAND Tòa án nhân dân VKSND Viện Kiểm sát nhân dân iv
DANH MỤC CAC SƠ ĐỒ, BẢNG Sơ đồ/ Nội dung Trang Bảng Sơ đồ 1.1 Hệ thống ngân sách Việt Nam 15 Phân định trách nhiệm, quyền hạn về quản lý tài chính và Sơ đồ 1.2 18 Ngân sách địa phương Cơ cấu kinh tế Thành phố Quảng Ngãi, giai đoạn 2010- Bảng 2.1 40 2017 Tổng hợp tình hình ban hành Nghị quyết của HĐND Bảng 2.2 44 thành phố Quảng Ngãi trong nhiệm kỳ 2011-2016 Tổng hợp tình hình ban hành Nghị quyết của HĐND Bảng 2.3 48 thành phố Quảng Ngãi trong nhiệm kỳ 2016-2021 Tổng hợp số lượng các báo cáo, tờ trình, Đề án của Bảng 2.4 UBND thành phố trình tại các kỳ họp HĐND trong nhiệm 51 kỳ 2011-2016 Tổng hợp số lượng các báo cáo, tờ trình, Đề án của Bảng 2.5 UBND thành phố trình tại các kỳ họp HĐND trong nhiệm 52 kỳ 2016-2021 Tổng hợp tình hình hoạt động giám sát chuyên đề của Bảng 2.6 Thường trực, các Ban HĐND thành phố trong nhiệm kỳ 60 2011-2016 Tổng hợp tình hình hoạt động giám sát chuyên đề của Thường trực, các Ban HĐND thành phố trong nhiệm kỳ Bảng 2.7 61 2016-2021 v
MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Hội đồng nhân dân có hai chức năng cơ bản là chức năng quyết định và chức năng giám sát. Trong hai chức năng đó, giám sát có một vị trí, vai trò rất quan trọng bảo đảm HĐND thực sự là cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, thực hiện đúng nguyên tắc quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân. Giám sát là hoạt động cơ bản, là chức năng quan trọng của HĐND các cấp. Trong toàn bộ hoạt động của Nhà nước nhất là hoạt động kinh tế - xã hội đều được thể hiện qua hoạt động tài chính, ngân sách. Tài chính, ngân sách là một trong các lĩnh vực quan trọng của đất nước, của địa phương mà HĐND có quyền và nghĩa vụ xem xét, quyết định và thực hiện quyền giám sát tối cao. Đây là lĩnh vực tổng hợp, thể hiện rõ hiệu quả kinh tế, hiệu quả sử dụng ngân sách trong các lĩnh vực của đời sống xã hội tại địa phương. Trong nhiệm kỳ nhiệm kỳ 2011-2016 và giữa nhiệm kỳ 2016 -2021, Hội đồng nhân dân thành phố Quảng Ngãi, tỉnh Quảng Ngãi đã không ngừng đổi mới hoạt động để nâng cao hiệu quả thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình theo quy định của pháp luật, thể hiện được vai trò cơ quan quyền lực Nhà nước tại địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân. Đã quyết định đúng đắn những chủ trương, biện pháp quan trọng để xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế - xã hội, củng cố quốc phòng – an ninh, không ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân. Tuy nhiên, trong thực hiện nhiệm vụ quyết định và giám sát về lĩnh vực Tài chính - Ngân sách vẫn còn một số khó khăn và tồn tại, chất lượng quyết định các vấn đề tài chính, dự toán NSNN và quyết toán NSĐP và giám sát tình hình chấp hành ngân sách chưa cao, chưa đáp ứng đòi hỏi ngày càng cao của nhân dân, của cử tri. Cần có sự đổi mới cả về nhận thức, nội dung, cả về phương pháp và đảm bảo đầy đủ các điều kiện để hoạt động thẩm tra, 1
quyết định và giám sát của HĐND về tài lĩnh vực Tài chính - Ngân sách thực chất hơn, thực quyền và đúng mức, có tác dụng thực sự..... Để khắc phục tình trạng nêu trên, yêu cầu cấp thiết đặt ra hiện nay là phải nâng cao hiệu quả giám sát của HĐND trong đó có giám sát về lĩnh vực Tài chính - Ngân sách. Xuất phát từ những yêu cầu bức xúc về lý luận và thực tiễn nêu trên, Học viên đã chọn đề tài: “Giám sát Hội đồng nhân dân thành phố Quảng Ngãi, tỉnh Quảng Ngãi về lĩnh vực Tài chính - Ngân sách” làm luận văn Thạc sĩ chuyên ngành Quản lý công. Thông qua hoạt động giám sát về Tài chính - Ngân sách để xem xét, đánh giá việc tuân thủ luật, tính hiệu quả, tính thực tiễn của các chủ trương, giải pháp, các chính sách kinh tế, tài chính - tiền tệ trong đời sống kinh tế, xã hội; tình hình chấp hành nghị quyết của HĐND, tình hình chấp hành ngân sách, chấp hành kỷ luật tài chính, kỷ luật ngân sách vì một nền kinh tế, nền tài chính lành mạnh. Chỉ có trên cơ sở giám sát thường xuyên, liên tục, toàn diện thì HĐND mới có đủ căn cứ tin cậy để xem xét và phê chuẩn quyết toán ngân sách đia phương [9]. Đây là việc khó, phức tạp, nhưng rất quan trọng của HĐND cơ quan đại diện thay mặt cho cử tri, chịu trách nhiệm trước cử tri trực tiếp xem xét, đánh giá và phê chuẩn kinh phí đã thu của nhân dân, vì sự phát triển lâu dài, bền vững. Đó cũng là sự tín nhiệm, tin cậy và uỷ thác của nhân dân, của cử tri cho những đại biểu của họ ở cơ quan quyền lực ở địa phương [19]. HĐND đã và phải thực sự tập trung công sức, trí tuệ thực hiện tốt quyền lực này vì trật tự, kỷ cương, vì sự phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Vì vậy học viên chọn đề tài trên phù hợp với chuyên ngành đào tạo và phù hợp với nhiệm vụ thực tế hiện nay mà bản thân học viên đang công tác. 2.Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn Vấn đề về tổ chức và hoạt động của HĐND nói chung và HĐND thành phố thuộc tỉnh nói riêng, trong đó có hoạt động giám sát và vấn đề nâng 2
cao chất lượng hiệu quả giám sát của cơ quan dân cử ở nước ta là đối tượng nghiên cứu của nhiều ngành Khoa học xã hội như: Luật học, Chính trị học, Hành chính học, Lý luận và lịch sử về Nhà nước và pháp luật, vì vậy đã có rất nhiều công trình của các nhà khoa học, nhà nghiên cứu xung quanh vấn đề này. Trong số nhiều công trình đã công bố, có những công trình liên quan trực tiếp đến nội dung luận văn có thể kể đến là: - Quyền giám sát của HĐND và kỷ năng giám sát cơ bản, TS. Phạm Ngọc Kỳ, NXB Tư Pháp, Hà Nội, năm 2001, có thể khẳng định quyền giám sát của HĐND và Kỷ năng giám sát của HĐND được tác giả phân tích thấu đáo, các vấn đề nêu trong tác phẩm này có rất ích trong vấn đề nghiên cứu để vận dụng trong hoạt động của HĐND. Tuy nhiên, để HĐND thực sự là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương và thể hiện được quyền giám sát và kỷ năng giám sát cơ bản là vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu làm sáng tỏ - Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 4/2004; Tác giả Phan Tuấn Khải, Tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân trong điều kiện hiện nay. - Nguyễn Đăng Dung, Hội đồng nhân dân trong nhà nước pháp quyền, Nxb. Tư pháp năm 2012 - Ban Kinh t ế - Ngân sách HĐND tỉnh Quảng Ngãi “ Kỷ năng giám sát Ngân sách của đại biểu HĐND các cấp” tham thuận tại Hội nghị giao ban với Thường trực, các Ban HĐND các huyện, thành phố của tỉnh Quảng Ngãi, năm 2018 - Nguyễn Thị Thanh Nhàn, Năng lực của đại biểu Hội đồng nhân dân tỉnh Hà Tĩnh trong thực hiện chức năng quyết định, Tác giả đã đề cập năng lực cá nhân của đại biểu để thực hiện tốt chức năng quyết định của HĐND, còn chức năng giám sát thì Luận văn không đề cập đến. - Vũ Hồng Bắc, Chất lượng hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh ở nước ta hiện nay qua thực tế tỉnh Thái Nguyên, Luận văn thạc sĩ Khoa học chính trị, Học viện chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh , năm 2010. Luận văn 3
của tác giả Vũ Hồng Bắc, Chất lượng hoạt động của Hội đồng. Là luận văn chính trị học, tác giả đặt vấn đề chất lượng hoạt động của HĐND tỉnh trong môi truờng dân chủ và thực hiện dân chủ ở địa phương một cách đầy đủ và toàn diện, bao gồm cả chức năng quyết định, chức năng giám sát của HĐND và năng lực cá nhân của đại biểu HĐND cấp tỉnh. - Phạm Quang Hưng, Nâng cao hiệu quả giám sát của HĐND tỉnh Hải Dương đối với quản lý hành chính về đất đai, Luận văn thạc sĩ luật, Học viện Hành chính Quốc gia, Hồ Chí Minh, năm 2007 là Luận văn thạc sĩ Luật học, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh năm 2007. Trong Luận văn tác giả Phạm Quang Hưng, đề cập về chức năng giám sát của HĐND đối với quản lý hành chính nhà nước về đất đai, là một khía cạnh trong giám sát của HĐND về kinh tế; Luận văn cũng đã làm rõ về mặt lý luận khái niệm năng lực thực hiện chức năng giám sát của HĐND, cũng như các yếu tố ảnh hưởng đến năng lực thực hiện chức năng giám sát, các tiêu chí đánh giá năng lực thực hiện chức năng giám sát của HĐND cấp tỉnh và đưa ra các giải pháp để nâng cao năng lực thực hiện chức năng giám sát của HĐND trong lĩnh vực đất đai. - Nguyễn Khắc Sơn Nam, Hoạt động giám sát của Hội đồng Nhân dân tỉnh Bình Thuận", Luận văn thạc sỹ Luật hiến pháp và Luật hành chính, Học viện Hành chính Quốc gia, năm 2017. Luận văn tập trung nghiên cứu lý luận chung về hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh. - Lê Xuân Tương, Giám sát của HĐND huyện Đắk Song, tỉnh Đắk Nông đối với Uỷ ban nhân dân trong lĩnh vực thu, chi Ngân sách Nhà nước Luận văn thạc sỹ Quản lý công, Học viện Hành chính Quốc gia, năm 2017. Luận văn của tác giả Lê Xuân Tương đã phân tích và làm rõ chức năng giám sát của HĐND cấp huyện trong lĩnh vực thu – chi ngân sách, một trong lĩnh vực của tài chính – ngân sách. - Các bài nghiên cứu trên báo, tạp chí, Website… 4
Tại tỉnh Quảng Ngãi, cho đến thời điểm hiện nay chưa có đề tài nghiên cứu khoa học nào đề cập một cách có hệ thống, toàn diện đến hoạt động giám sát về lĩnh vực Tài chính – Ngân sách của HĐND thành phố Quảng Ngãi mà đặc biệt là hiện nay về chức năng nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND các cấp đã được thực hiện theo Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, nhiệm vụ quyền hạn của HĐND về lĩnh vực Tài chính - Ngân sách cũng đã được cụ thể trong Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 và các quy định về giám sát của HDND cũng được quy định cụ thể trong Luật giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015 và các văn bản luật có liên quan. Như vậy, công trình của tôi nghiên cứu về hoạt động giám sát về lĩnh vực tài chính – ngân sách của HĐND thành phố trực thuộc tỉnh là quan trọng, cần thiết và không trùng lặp với bất cứ một công trình khoa học nào đã công bố và đề tài này được xem là công trình đầu tiên nghiên cứu về hoạt động giám sát của HĐND thành phố Quảng Ngãi về lĩnh vực tài chính – ngân sách ở địa phương tỉnh Quảng Ngãi. 3. Mục đích và nhiệm vụ của Luận văn 3.1. Mục đích Trên cơ sở những vấn đề lý luận và thực tiễn có liên quan, mục đích của luận văn nghiên cứu hoạt động giám sát về lĩnh vực Tài chính - Ngân sách của HĐND thành phố Quảng Ngãi, tỉnh Quảng Ngãi, chỉ ra những bất cập, hạn chế đang tồn tại trong hoạt động giám sát và xác định những quan điểm, đề ra giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả giám sát của HĐND thành phố Quảng Ngãi, tỉnh Quảng Ngãi nói riêng và HĐND thành phố thuộc tỉnh nói chung về lĩnh vực Tài chính – Ngân sách hiện nay và những năm tiếp theo. 3.2. Nhiệm vụ của luận văn Để đạt được các mục đích trên, luận văn có nhiệm vụ sau: - Nghiên cứu những vấn đề lý luận cơ bản về hoạt động giám sát bao gồm khái niệm, đặc điểm, nội dung, hình thức, phương pháp, quy trình giám 5
sát và hiệu quả giám sát của HĐND thành phố trực thuộc tỉnh về lĩnh vực Tài chính - Ngân sách. - Thực trạng giám sát của HĐND thành phố Quảng Ngãi, tỉnh Quảng Ngãi vể lĩnh vực Tài chính – Ngân sách, qua đó đánh giá hiệu quả giám sát của HĐND thành phố Quảng Ngãi, tỉnh Quảng Ngãi về lĩnh vực Tài chính - Ngân sách. - Xác định những quan điểm, các giải pháp nhằm nâng cao chất lượng động giám sát của HĐND thành phố Quảng Ngãi, tỉnh Quảng Ngãi về lĩnh vực Tài chính - Ngân sách. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1 Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của luận văn là hoạt động Giám sát của HĐND thành phố Quảng Ngãi, tỉnh Quảng Ngãi đối với UBND thành phố Quảng Ngãi về lĩnh vực tài Tài chính – Ngân sách 4.2. Phạm vi nghiên cứu Luận văn tập trung nghiên cứu hoạt động giám sát của HĐND thành phố thành phố Quảng Ngãi, tỉnh Quảng Ngãi đối với UBND thành phố Quảng Ngãi về lĩnh vực Tài chính – Ngân sách: Giám sát tại Kỳ họp, giám sát theo Nghị quyết hàng năm, giám sát, khảo sát theo chuyên đề của Thường trực HĐND và Ban Kinh tế - Xã hội HĐND thành phố Quảng Ngãi, tỉnh Quảng Ngãi nhiệm kỳ 2011-2016 và giữa nhiệm kỳ 2016-2021. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu Luận văn được thực hiện trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về Nhà nước kiểu mới, HĐND, chức năng giám sát của HĐND về lĩnh vực tài chính và ngân sách. Ngoài phương pháp luận của triết học Mác-Lênin, luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể như: phương pháp thu thập và tài 6
liệu, phương pháp xử lý và phân tích dữ liệu, tài liệu, phương pháp tổng hợp, phương pháp khảo sát thực tiễn… 6. Ý nghĩa lý luận, thực tiễn của Luận văn - Về lý luận: Những kết quả nghiên cứu trong Luận văn góp phần bổ sung vào lý luận về năng lực giám sát của HĐND. - Về thực tiễn: Luận văn góp phần nâng cao nhận thức lý luận về năng lực giám sát, đặc biệt là giám sát về lĩnh vực Tài chính – Ngân sách của HĐND thành phố thuộc tỉnh, nâng cao nhận thức cho đại biểu HĐND trong hoạt động giám sát của HĐND nói chung và hoạt động giám sát về lĩnh vực Tài chính - Ngân sách của HĐND thành phố Quảng Ngãi, tỉnh Quảng Ngãi nói riêng. Luận văn cũng có thể dùng làm tài liệu tham khảo, hoạt động nghiên cứu về hoạt động của HĐND hoặc những người quan tâm đến giám sát của HĐND về lĩnh vực Tài chính - Ngân sách. 7. Kết cấu của Luận văn: Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục và danh mục tài liệu tham khảo, Luận văn chia thành 03 chương: - Chương 1. Cơ sở lý luận về giám sát của Hội đồng nhân dân thành phố thuộc tỉnh về lĩnh vực Tài chính - Ngân sách. - Chương 2. Thực trạng hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân thành phố Quảng Ngãi, tỉnh Quảng Ngãi về lĩnh vực Tài chính - Ngân sách. - Chương 3. Giải pháp nâng cao chất lượng giám sát của Hội đồng nhân dân thành phố Quảng Ngãi, tỉnh Quảng Ngãi về lĩnh vực Tài chính - Ngân sách 7
Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN THÀNH PHỐ THUỘC TỈNH VỀ LĨNH VỰC TÀI CHÍNH - NGÂN SÁCH 1.1. Khái quát chung về Hội đồng nhân dân thành phố thuộc tỉnh 1.1.1. Vị trí, chức năng của Hội đồng nhân dân thành phố thuộc tỉnh 1.1.1.1. Vị trí của Hội đồng nhân dân thành phố thuộc tỉnh Thể chế chính trị nước ta là một nước “đơn nhất” các cơ quan trong bộ máy nhà nước được tổ chức như sau: Các cơ quan nhà nước ở Trung ương, gồm có cơ quan lập pháp (Quốc hội), thiết chế Chủ tịch nước, các cơ quan hành chính (Chính phủ, các Bộ, ngang bộ và trực thuộc Chính phủ), các cơ quan tư pháp (Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Toà án nhân dân tối cao) [18,tr-26] Các cơ quan nhà nước ở địa phương căn cứ vào đặc điểm dân cư, địa lý lãnh thổ được tổ chức ở ba cấp: tỉnh, huyện, xã. Cấp tỉnh gồm: tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; cấp huyện gồm: huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; cấp xã gồm: xã, phường, thị trấn. Bộ máy chính quyền nhà nước cấp tỉnh được tổ chức gồm: HĐND, UBND, Toà án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân. Xét theo chiều ngang, chính quyền cấp tỉnh được tổ chức tương tự như các cơ quan nhà nước ở trung ương, HĐND cùng các cơ quan nhà nước ở cấp tỉnh cấu thành hệ thống các cơ quan quyền lực nhà nước, cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan tư pháp. Xét theo chiều dọc, HĐND tỉnh cùng HĐND cấp huyện, cấp xã tạo thành hệ thống cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương,cùng với Quốc hội tạo thành hệ thống các cơ quan dân cử, đại diện cho ý chí, nguyện vọng của 8
nhân dân thực hiện quyền quyết định các chủ trương, chính sách quan trọng của địa phương nói riêng và trong phạm vi toàn quốc. Theo Hiến pháp năm 2013 tại Điều 113 quy định “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên” [24] Như vậy, theo quy định của Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015, thì HĐND nói chung và HĐND thành phố thuộc tỉnh nói riêng có hai tính chất pháp lý cơ bản: “là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương” [27, tr.10] và “là cơ quan đại diện của nhân dân ở địa phương”. 1.1.1.2. Chức năng của Hội đồng nhân dân thành phố thuộc tỉnh Chức năng của HĐND được pháp luật quy định là xuất phát từ vị trí, vai trò của HĐND. HĐND thực hiện những nhiệm vụ và sử dụng những quyền hạn theo phân định thẩm quyền, phân quyền, phân cấp và ủy quyền, đảm bảo sự lãnh lãnh đạo thống nhất của Trung ương đồng thời phát huy quyền chủ động sáng tạo của địa phương [19] Chức năng quyết định Chức năng cơ bản nhất của HĐND là căn cứ vào Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên để ra các quyết định (dưới hình thức ban hành nghị quyết) về những vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND. Chẳng hạn như: các vấn đề của địa phương do luật định, giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của HĐND [2, tr 18] HĐND thành phố thuộc tỉnh, ngoài thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn quy định tại Điều 26 của Luật Tổ chức chính quyền địa phương, HĐND thành phố thuộc tỉnh còn có những nhiệm vụ, quyền hạn được quy định tại Điều 54 của Luật Tổ chức chính quyền địa phương Chức năng giám sát 9
Giám sát là một chức năng quan trọng của HĐND. Giám sát của HĐND được quy định tại Điều 87 Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 và cụ thể trong Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015. HĐND thực hiện quyền giám sát của mình tại kỳ họp HĐND và trên cơ sở hoạt động giám sát của HĐND, Thường trực và các Ban của HĐND các Tổ đại biểu HĐND và đại biểu HĐND Như vậy vị trí, vai trò và chức năng của HĐND thành phố thuộc tỉnh là rất lớn. Vấn đề đặt ra hiện nay chúng ta phải làm thế nào để HĐND thể hiện và phát huy tốt vị trí, vai trò và chức năng của HĐND trên thực tế; đảm bảo sự phối hợp, hợp tác với nhau giữa các cơ quan 1.1.2. Khái niệm, đặc điểm giám sát của Hội đồng nhân dân thành phố thuộc tỉnh 1.2.1.1. Khái niệm giám sát của Hội đồng nhân dân thành phố thuộc tỉnh Giám sát là một trong hai chức năng quan trọng của HĐND thành phố thuộc tỉnh, để nhận thức đúng bản chất, nội dung cũng như hình thức hoạt động giám sát của HĐND thành phố tỉnh, trước hết cần làm rõ khái niệm giám sát. Trong các công trình nghiên cứu một số tài liệu, thuật ngữ “giám sát” được hiểu theo nhiều cách, từ nhiều góc độ khác nhau: - Có nhiều khái niệm về giám sát, cách hiểu chung nhất, theo Từ điển Tếng Việt, giám sát là "theo dõi, kiểm tra việc thực thi nhiệm vụ" [8, tr.728]. Có quan niệm, giám sát mang tính quyền lực nhà nước “là sự theo dõi, quan sát hoạt động của một chủ thể quyền lực mang tính chủ động, thường xuyên, liên tục và sẵn sàng tác động bằng các biện pháp tích cực để bắt buộc và hướng hoat động của các tổ chức quyền lực chịu sự giám sát đi đúng quỹ đạo, đúng quy chế nhằm giới hạn quyền lực, đảm bảo cho pháp luật được tuân thủ nghiêm minh" [33, tr.14-15]. 10
- Có quan niệm cho rằng giám sát “là việc theo dõi và kiểm tra xem có thực hiện đúng những điều quy định không; là chức quan thời xưa trông nom, coi sóc một loại công việc nhất định” - Có ý kiến chỉ coi giám sát là một nhóm hoặc một tổ chức để theo dõi một việc nào đấy Theo Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015, tại khoản 1 Điều 2, khái niệm “giám sát” được giải thích “ Giám sát là việc chủ thể giám sát theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý” [26, tr.8]. Như vậy, tuy cách diễn đạt và biểu hiện ý nghĩa của từ “giám sát” có khác nhau, nhưng các quan niệm trên đều đề cập đến nội dung cơ bản: giám sát là việc theo dõi, xem xét và kiểm tra một chủ thể nào đó về một việc làm đã thực hiện đúng hoặc chưa đúng những điều đã quy định để từ đó có biện pháp điều chỉnh hoặc xử lý đối với việc làm sai, nhằm đạt được những mục đích hiệu quả xác định từ trước, bảo đảm cho các quyết định thực hiện đúng và đầy đủ. Với quan niệm về giám sát nêu trên, giám sát có những đặc điểm sau: - Giám sát luôn gắn với một chủ thể nhất định, tức là phải trả lời được câu hỏi ai (người hoặc tổ chức nào) có quyền thực hiện việc theo dõi, xem xét, kiểm tra và đưa ra những nhận định, đánh giá về một việc làm nào đó đã được thực hiện đúng hoặc không đúng với những điều đã quy định, quyết định [9] - Giám sát bao giờ cũng cần 2 giai đoạn: giai đoạn theo dõi, xem xét, kiểm tra và giai đoạn đánh giá, đưa ra kết luận. Trong đó giai đoạn thứ nhất làcơ sở để thực hiện giai đoạn thứ hai. Nếu giai đoạn theo dõi, xem xét, kiểm cơ sở để thực hiện giai đoạn thứ hai. Nếu giai đoạn theo dõi, xem xét, kiểm 11
tra làm tốt thì việc đánh giá, kết luận sẽ đúng đắn, chính xác và cuộc giám sát sẽ có chất lượng, hiệu quả và ngược lại. - Giám sát cũng luôn gắn với một đối tượng cụ thể, tức là phải trả lời được câu hỏi giám sát ai? Giám sát việc gì? [ 18]. Đặc điểm cơ bản này cho chúng ta phân biệt giữa giám sát và kiểm tra. Bởi nói tới kiểm tra thì chủ thể hoạt động kiểm tra và đối tượng chịu sự tác động này có thể đồng nhất là một. Đó là trường hợp chủ thể tự kiểm tra hoạt động của mình, tức là xem xét đánh giá tình trạng tốt xấu của công việc đang làm để từ đó uốn nắn, sửa chữa. Nhưng trong hoạt động giám sát thì không thể có tình trạng tự chủ thể hoạt động quan sát chính hành vi của mình mà phải là hoạt động theo dõi, thẩm tra và xem xét của một chủ thể khác, từ đó đưa ra kết luận và xử lý. Khác với kiểm tra, thanh tra, nội dung hoạt động giám sát bao giờ cũng được báo trước cho đối tượng bị giám sát một thời gian nhất định. Cũng có ý kiến cho rằng, trong cơ chế giám sát có cả việc tự giám sát tức là “sự tự theo dõi, xem xét và kiểm tra chính mình có thực hiện đúng những điều đã quy định không” [18]. Với quan niệm như vậy e rằng không đúng, không phù hợp với bản chất của từ giám sát, bởi bên cạnh khái niệm giám sát còn có khái niệm kiểm tra. - Giám sát phải thể hiện được quan hệ giữa các chủ thể tham gia vào hoạt động giám sát. Nội dung của quan hệ này biểu hiện ở những quyền và nghĩa vụ của chủ thể giám sát và đối tượng chịu giám sát. - Giám sát phải được tiến hành trên những căn cứ do pháp luật quy định, điều này có ý nghĩa đặc biệt quan trọng bởi vì nếu như thiếu những quy định này thì chủ thể giám sát không có cơ sở để thực hiện quyền giám sát và tiêu chí để đưa ra những nhận định về hoạt động của đối tượng chịu giám sát. - Giám sát là hoạt động có tính mục đích. Trước hết, mục đích của giám sát là đưa ra được những nhận định chính xác của chủ thể giám sát đối với hoạt động của đối tượng chịu giám sát, từ đó có các biện pháp xử lý đối với những việc làm sai trái nhằm bảo đảm cho những quy định của pháp luật 12
được thực hiện đúng và có hiệu quả. Như vậy, mục đích chung của giám sát nhà nước cũng như giám sát xã hội là đảm bảo cho sự hoạt động đúng đắn, minh bạch, liên tục của các cơ quan tổ chức, cá nhân có chức vụ quyền hạn trong bộ máy nhà nước, trên cơ sở tuân thủ thường xuyên, nghiêm chỉnh pháp luật về nghĩa vụ, chức năng và thẩm quyền của họ. Tóm lại, thuật ngữ “giám sát” nếu hiểu theo nghĩa chung thì phạm vi áp dụng của nó rất rộng, muốn có một khái niệm cụ thể thì hoạt động giám sát bao giờ cũng gắn với một chủ thể xác định chẳng hạn như giám sát của Quốc hội, giám sát của HĐND, giám sát của nhân dân. Căn cứ vào các yếu tố cấu trúc của khái niệm giám sát, căn cứ vào những quy định của Hiến pháp, Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Luật giám của Quốc hội và HĐND và các văn bản pháp luật khác, hoạt động giám sát của HĐND thành phố thuộc tỉnh được hiểu như sau: Giám sát của HĐND thành phố thuộc tỉnh là tổng thể các hoạt động của HĐND, Thường trực HĐND, các Ban của HĐND và các đại biểu HĐND nhằm theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của các cơ quan tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc thi hành Hiến pháp, luật, pháp lệnh và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên cũng như Nghị quyết của HĐND thành phố thuộc tỉnh; từ đó đưa ra các kết luận và phương án xử lý phù hợp để khắc phục những tồn tại, hạn chế, phát huy mọi tiềm năng, xây dựng và phát triển kinh tế, văn hóa – xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh; không ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân địa phương. 1.1.2.2. Đặc điểm giám sát của Hội đồng nhân dân thành phố thuộc tỉnh Một là, về chủ thể giám sát Theo quy định tại Điều 57, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, giám sát của HĐND bao gồm “giám sát của HĐND tại kỳ họp, giám sát của Thường trực HĐND, giám sát của các Ban của HĐND và giám sát của đại biểu HĐND” [23, tr. 44] 13